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隨著司法實踐的不斷深化，檢察建議成為檢察機關(guān)實現(xiàn)行政公益訴訟訴前程序的主要方式，但實踐中訴前檢察建議的發(fā)出卻存在諸多難題，如何提高訴前檢察建議質(zhì)效成為檢察機關(guān)履行監(jiān)督職能的當務(wù)之急。

一、正確認識行政公益訴訟中檢察建議

行政公益訴訟中的訴前檢察建議是在提起公益訴訟前，先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責，以減少訴訟環(huán)節(jié)和節(jié)約司法資源。在司法實踐中，訴前檢察建議逐漸顯現(xiàn)出其具有主動性、約束性、獨立性的特質(zhì)。

（一）訴前檢察建議主動性

主動性是指檢察機關(guān)作為提起行政公益訴訟的主體，對行政機關(guān)未依法履職，導(dǎo)致社會公益受損的行為主動通過訴前檢察建議進行監(jiān)督，督促行政機關(guān)依法履職。

訴訟具有糾錯性、補償性、謙抑性的特征，因此行政公益訴訟的提起也必然十分慎重，應(yīng)避免對行政部門的過多干預(yù)，訴前程序的設(shè)置也體現(xiàn)了這點。但法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的主業(yè)，在對行政行為的干預(yù)與積極履行法律監(jiān)督職能之間，以干預(yù)程度最小的檢察建議方式，實現(xiàn)對行政違法行為或不作為依法監(jiān)督，能夠?qū)崿F(xiàn)兩者的兼顧?？梢哉f，督促行政機關(guān)積極主動依法履職才是訴前檢察建議的主要目的。

（二）訴前檢察建議約束性

約束性是指訴前檢察建議作為訴前程序的監(jiān)督方式，其后續(xù)訴訟階段的設(shè)置為檢察建議的執(zhí)行提供了約束力。行政機關(guān)在收到檢察建議后仍未履職，導(dǎo)致社會公益仍處于被侵害或未恢復(fù)的狀態(tài)，則符合行政公益訴訟提起的條件，檢察機關(guān)可通過提起訴訟以督促行政機關(guān)履職。因此，相較于其他訴訟活動中的檢察建議，行政公益訴訟中的檢察建議則更具約束性。2018年1月至12月全國檢察機關(guān)在公益訴訟案件領(lǐng)域，共立案辦理自然資源和生態(tài)環(huán)境類案件59312件，辦理訴前程序案件53521件，訴前程序行政機關(guān)整改率達到97%。［1］該組數(shù)據(jù)也能夠印證這一點。

（三）訴前檢察建議獨立性

獨立性是指訴前檢察建議雖作為行政公益訴訟的必經(jīng)程序，但其具有獨立的結(jié)案功能和監(jiān)督價值。

一是能夠獨立結(jié)案。行政公益訴訟進入檢察機關(guān)立案環(huán)節(jié)后，結(jié)案方式包括終結(jié)審查、提出檢察建議、提起公益訴訟三種，其中最多的結(jié)案方式即提出檢察建議后結(jié)案。最高人民檢察院在2018年3月的新聞發(fā)布會上，也明確指出2017年7月至2018年1月，全國各地檢察機關(guān)辦理的行政公益訴訟中通過訴前檢察建議結(jié)案的案件9497件，而提起公益訴訟案件僅272件。二是具有獨立的監(jiān)督價值。每一份訴前檢察建議都是針對被監(jiān)督事項獨立作出的，其需要各項前期工作予以支撐，且監(jiān)督內(nèi)容十分完備。

二、行政公益訴訟中訴前檢察建議亟待解決的問題

（一）訴前取證固證難

發(fā)出檢察建議前，檢察機關(guān)必須對發(fā)現(xiàn)的問題進行調(diào)查取證，從而保證監(jiān)督的準確性。由于當前行政公益訴訟主要針對生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、英烈名譽保護等領(lǐng)域，各領(lǐng)域的取證方向皆有所區(qū)別，例如國有財產(chǎn)保護、土地出讓主要以調(diào)查走訪、書證為主；生態(tài)環(huán)境和資源保護則以調(diào)查取證、監(jiān)測鑒定為主。取證方向上的差異對個案的取證提出更高的要求，而受調(diào)查介入時間相對滯后、相關(guān)證據(jù)本身存在缺陷、生態(tài)損害程度鑒定難等因素影響，收集的證據(jù)難以達到辦案所需要的證據(jù)標準，也致使很多檢察建議由于取證難而無法發(fā)出。

例如，某縣檢察院接群眾舉報稱該縣一水域內(nèi)有漁民養(yǎng)殖珍珠，導(dǎo)致水質(zhì)受污染變差，侵害公益。后該院迅速調(diào)取縣環(huán)保局在2013-2018年對該區(qū)域水質(zhì)的檢測報告，通過分析發(fā)現(xiàn)，珍珠養(yǎng)殖前后水質(zhì)無明顯變化，但在檢察人員的仔細核查下，發(fā)現(xiàn)檢測報告不是針對同一時間段、同一地點水質(zhì)情況進行的檢測，專家無法給出明確意見且無法補正，最終無證據(jù)證明養(yǎng)殖珍珠給水質(zhì)造成污染，訴前檢察建議因證據(jù)不足無法發(fā)出，檢察機關(guān)陷入發(fā)現(xiàn)問題又無能為力的尷尬窘境。

上述案例中，我們不難發(fā)現(xiàn)訴前檢察建議取證難的原因在于調(diào)查取證受外界影響較大，具體表現(xiàn)為：一是公益訴訟的取證多依靠其他行政部門的配合，很多行政機關(guān)或個人因害怕對其自身產(chǎn)生不良影響，多只愿口頭介紹或配合調(diào)查，不愿出具書面的調(diào)查資料；二是其他行政機關(guān)在行政監(jiān)管中所形成的材料并不完全符合證據(jù)效力要求，導(dǎo)致證據(jù)證明力不高，關(guān)聯(lián)性不強；三是行政公益訴訟監(jiān)督事項多為事后監(jiān)督，但取證卻要求對事前的環(huán)境狀態(tài)、生態(tài)情況等進行調(diào)查，導(dǎo)致取證先天不足。

（二）檢察建議監(jiān)督難

監(jiān)督難是檢察機關(guān)長期關(guān)注的問題，具體到行政公益訴訟檢察建議監(jiān)督上，則主要存在以下三個問題：

1.行政監(jiān)管存在盲區(qū)導(dǎo)致監(jiān)督難。司法實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)某些事項存在行政監(jiān)管盲區(qū)，檢察建議無法確定被監(jiān)督行政機關(guān)。例如，根據(jù)《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定，規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)應(yīng)由畜牧局、環(huán)保局進行監(jiān)管，但有些農(nóng)戶為規(guī)避管理，在規(guī)模養(yǎng)殖的臨界點進行生產(chǎn)作業(yè)，導(dǎo)致畜牧局無法監(jiān)管；糞便堆積造成的大氣、溝渠的污染，環(huán)保局也無法進行監(jiān)測。最終，因不能確定被監(jiān)督對象，訴前檢察建議未能發(fā)出。

2.行政機關(guān)拒絕、推諉導(dǎo)致送達難。根據(jù)行政公益訴訟的要求，提起訴訟需提供檢察機關(guān)已經(jīng)履行訴前程序的證據(jù)材料，故要提供檢察建議簽收人的姓名、職務(wù)等信息，以此證明行政機關(guān)已確定收悉檢察監(jiān)督內(nèi)容。因此，檢察建議須采取直接送達的方式。但在司法實務(wù)中，一些行政部門領(lǐng)導(dǎo)法治意識淡薄，當被告的擔憂和敗訴的風險使其不愿接受監(jiān)督，害怕追責，對檢察建議的送達找各種理由拖延，甚至拒絕簽收，造成送達難。

3.專業(yè)化建設(shè)難。訴前檢察建議監(jiān)督的對象為行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不履職的行為，因此發(fā)出檢察建議前必須明確法律依據(jù)。但行政法規(guī)卷帙浩繁，且多部門內(nèi)部文件，有些專業(yè)性較強的更是難以理解概念或原理，為檢察機關(guān)認定行政機關(guān)是否履職帶來困難，影響檢察建議的說理性。

（三）認定是否履職標準難

根據(jù)“兩高”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當在收到檢察建議書之日起2個月內(nèi)依法履行職責，并書面回復(fù)檢察機關(guān)。而實踐中，一些監(jiān)督事項在2個月內(nèi)無法整改到位，社會公益仍處于被侵害狀態(tài)，例如植被恢復(fù)、設(shè)備更換等。此情況下，判斷行政機關(guān)是否已經(jīng)履職成為檢察機關(guān)認定是否需要審查終結(jié)或提起行政公益訴訟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

例如，某縣檢察院在接到線索移交函后，發(fā)現(xiàn)該縣疾病預(yù)防控制中心的疫苗管理存在設(shè)備超期使用情況，導(dǎo)致疫苗保存存在風險，致使社會公共利益具有受到重大侵害危險，后該檢察院針對此情況向該縣衛(wèi)生和計劃生育局發(fā)出訴前檢察建議。該局收到檢察建議后即提交報告要求采購，但因采購需要相應(yīng)的審批程序及設(shè)備安裝調(diào)試時間，2個月期滿后，該中心的疫苗設(shè)備仍未更換，社會公益仍處于危險之中。在此情況下，判斷行政機關(guān)是否履職成為檢察機關(guān)決定下一步訴訟程序的難題。

三、如何提升訴前檢察建議的質(zhì)效

（一）注重雙贏共贏，確立監(jiān)督理念

監(jiān)督是手段，不是目的。在行政公益訴訟中，訴前檢察建議的目標是實現(xiàn)行政職能的正確行使，與行政機關(guān)的職能目標是一致的。這要求檢察機關(guān)在工作中注重方式方法，樹立雙贏共贏的監(jiān)督理念，實現(xiàn)監(jiān)督效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

例如，某縣檢察院通過辦理的職務(wù)犯罪線索，發(fā)現(xiàn)該縣某企業(yè)拖欠人民防空易地建設(shè)費近300萬元長達4年之久，該縣人民防空辦公室一直收繳未果。后經(jīng)過調(diào)查，該院向縣人民防空辦公室發(fā)出檢察建議，督促其正確履職收繳拖欠的易地建設(shè)費。發(fā)出檢察建議后，在縣人民防空辦公室的配合下，該院和防空辦公室一起到企業(yè)宣傳人民防空法律法規(guī)知識，并告知拖欠不繳易地建設(shè)費所產(chǎn)生的法律后果。該企業(yè)于宣傳后一個星期內(nèi)一次性繳清所拖欠的易地建設(shè)費。檢察機關(guān)通過發(fā)出訴前檢察建議，在喚起相關(guān)職能部門的警覺和重視的同時，為行政部門的執(zhí)法提供司法助力，減輕他們在執(zhí)法過程中的阻力，使得催繳行動得以快速推進。最終經(jīng)過多方的共同努力，取得了雙贏多贏共贏的成效，達到了監(jiān)督效果與社會效果的和諧統(tǒng)一。

（二）多元化取證方式，固定監(jiān)督依據(jù)

證據(jù)是事實的載體，也是發(fā)出檢察建議的依據(jù)。行政公益訴訟證據(jù)的取得，需要檢察人員依職權(quán)主動調(diào)查，且往往調(diào)查的領(lǐng)域極具專業(yè)性。受專業(yè)知識、調(diào)查手段、證據(jù)保存即時性等影響，取證、固證十分困難，尤其在環(huán)境監(jiān)測、檢材提取、實地考察等方面需要更多技術(shù)支持。為此，必須創(chuàng)新取證方式，由被動的接受材料轉(zhuǎn)為主動調(diào)查取證，同時加強經(jīng)費保障。一是多元化取證方式，在調(diào)查詢問、走訪考察外，可以采用視頻、測繪勘察等方式固定事實。例如在辦理某豆制品公司污染水環(huán)境的行政公益訴訟案件中，檢察機關(guān)就運用現(xiàn)場勘查、實地取樣、視頻錄像的方式對污染事實進行取證，最終固定了豆制品公司直排廢水，污染環(huán)境的證據(jù)。二是配備執(zhí)法記錄儀、攝像機、專業(yè)的檢材封存設(shè)備等，并將鑒定費用、專家意見出具費用納入業(yè)務(wù)保障體系，加強經(jīng)費保障。

（三）形成多方聯(lián)動協(xié)作機制，強化監(jiān)督實效

行政公益訴訟監(jiān)督事項可能涉及多個行政執(zhí)法部門，檢察建議發(fā)出后取得監(jiān)督成效，也需要行政機關(guān)配合、上級檢察機關(guān)的支持，尤其有些監(jiān)督事項并非個案，這就更需要加強溝通協(xié)作，以點帶面實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋與實效化。

一是加強與行政機關(guān)溝通，形成外部協(xié)作機制。開展檢察機關(guān)和行政機關(guān)的專業(yè)知識交流、技術(shù)互助。通過建立內(nèi)外部協(xié)作機制助力公益訴訟調(diào)查取證，也有助于提升檢察建議的權(quán)威性，在督促、助力行政機關(guān)更好履職的同時，實現(xiàn)社會公益的及時修復(fù)。

二是上下級聯(lián)動，形成內(nèi)部合力。行政公益訴訟具有涉及面廣的特征，其所監(jiān)督的事項往往也非個例，在此情況下需要檢察機關(guān)形成上下級聯(lián)動機制，對區(qū)域內(nèi)的類案進行分析，形成合力，提升監(jiān)督效果。例如2017年7月，廣東省檢察院總結(jié)區(qū)域內(nèi)的行政公益訴訟案件，針對涉案較多的國土、林業(yè)、財政領(lǐng)域存在的普遍性問題，分別向省直行政執(zhí)法部門發(fā)出了檢察建議，并得到了省直行政機關(guān)的積極回應(yīng)。通過上下級聯(lián)動，形成監(jiān)督合力，提升檢察建議監(jiān)督實效。［2］

（四）強化跟蹤督促機制，提升監(jiān)督剛性

檢察建議的發(fā)出并非意味著監(jiān)督的結(jié)束。檢察建議發(fā)出后，檢察機關(guān)應(yīng)主動加強與被監(jiān)督單位的聯(lián)系與溝通，適時進行回訪，對整改效果進行跟蹤，及時了解被監(jiān)督單位在落實檢察建議過程中存在的問題和困難，以便進一步提供建議和幫助。同時針對拒不配合、整改的單位，檢察機關(guān)可通過建立與紀檢監(jiān)察機關(guān)的協(xié)助機制，由紀檢監(jiān)察機關(guān)對其依紀依法嚴肅進行問責。通過監(jiān)督執(zhí)紀增強檢察監(jiān)督的剛性，為順利開展公益訴訟工作奠定堅實的基礎(chǔ)。

注釋：

［1］參見閆晶晶、徐盈雁：《環(huán)境資源公益訴訟訴前程序行政機關(guān)整改率達97%》，載《檢察日報》2019年2月15日。

［2］參見鄧凌原：《訴前程序：及時有效維護公益》，載《清風苑》2018年第8期。