楊千帆（華中師范大學(xué)應(yīng)用法學(xué)與法治社會研究院研究員）

今年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，明確指出建立公共法律服務(wù)體系，探索新時代公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的進路與方法。公共法律服務(wù)的全面布局，為社會公眾解決矛盾糾紛提供了便捷高效的渠道，將矛盾化解在基層，進一步緩解了司法資源緊張的問題。這不僅是將“法律面前人人平等”理念落到實處的重要途徑，也是創(chuàng)新社會治理的新舉措。推進政府治理現(xiàn)代化的邏輯前提和實踐起點，在于轉(zhuǎn)變政府職能，全面正確履行政府職能。政府職能的切實轉(zhuǎn)變和全面正確依法履行，關(guān)鍵在于正確處理政府與社會的關(guān)系。這就要求明確政府職能社會化的法定邊界、方向和內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變政府治理和依法行政的方式，推進和實現(xiàn)切實可行的機制創(chuàng)新，培育和塑造社會自我調(diào)節(jié)與自我服務(wù)的機制，承載政府改革和職能轉(zhuǎn)變而剝離的社會職能。而政府向社會購買公共法律服務(wù)，則有效塑造和建構(gòu)了政府簡政放權(quán)過程中被剝離的社會職能的承接和承載機制，使得政府真正轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢?、有效、有能、有?zé)和有為的政府。

隨著市場經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與改革的進一步深化，社會矛盾突顯，廣大人民群眾對法律的需求也與日俱增。由于法律服務(wù)的訴求呈現(xiàn)出多樣化趨勢，政府依靠自身力量無法履行其向公眾提供法律服務(wù)的職責(zé)。此種背景下，政府作為公共法律服務(wù)事業(yè)的統(tǒng)籌者，開始探索通過向具備專業(yè)知識的法律工作者購買服務(wù)的形式為社會公眾提供法律服務(wù)。雖然政府購買具有一定的特殊性，但其實質(zhì)依然是“交易”，而交易的核心即是價格問題。在政府購買過程中，定價作為其中的核心環(huán)節(jié)，決定著公共法律服務(wù)的質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展。

如何為政府所購買的公共法律服務(wù)合理定價？這是實踐中的難題，同時也是決定公共法律服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，我國政府購買公共法律服務(wù)尚處于探索階段，與政府購買公共法律服務(wù)相關(guān)的制度和文件均未對定價作出規(guī)定，針對此方面的理論研究也非常有限，這就導(dǎo)致目前定價實踐中存在著政府單方面定價、缺乏科學(xué)合理的定價依據(jù)與規(guī)則、未考慮服務(wù)提供者的能力等級、不同服務(wù)項目的客觀服務(wù)難度以及定價標(biāo)準(zhǔn)未能與服務(wù)質(zhì)量建立聯(lián)系等諸多問題，制約了公共法律服務(wù)質(zhì)量的提升。

建立一個針對政府購買公共法律服務(wù)的定價標(biāo)準(zhǔn)，是當(dāng)前我國公共法律服務(wù)事業(yè)進一步推進的當(dāng)務(wù)之急。在定價標(biāo)準(zhǔn)和機制的研究中，不僅要從公共法律服務(wù)、政府購買公共法律服務(wù)以及定價的概念出發(fā)，運用社會公平復(fù)合理論、公共服務(wù)均等化的憲法價值、社會主義法治理論、新公共管理理論以及服務(wù)型政府理論進行分析論證，更需要通過實證研究法，在樣本研究中發(fā)現(xiàn)存在的問題。通過對武漢市江漢區(qū)為實證樣本的研究，可以看出，當(dāng)前的突出問題是忽略服務(wù)提供者的人力成本、未考慮法律服務(wù)的客觀難度、缺乏定價的依據(jù)以及價格未與服務(wù)質(zhì)量聯(lián)系等。要建立科學(xué)合理的政府購買公共法律服務(wù)定價標(biāo)準(zhǔn)，必須將有關(guān)理論與實際情況相結(jié)合，研究出切實可行的方案。

從政府購買公共服務(wù)定價理論來看，政府購買公共法律服務(wù)的定價思路與框架構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)從公共法律服務(wù)成本核算的角度出發(fā)，對服務(wù)過程中涉及到的以人力成本與物質(zhì)成本為主要構(gòu)成的基礎(chǔ)性成本進行精確的核算，并引入公共法律服務(wù)的服務(wù)難度系數(shù)與服務(wù)質(zhì)量系數(shù)對基礎(chǔ)性成本進行調(diào)整。

筆者的研究團隊以江漢區(qū)政府購買公共法律服務(wù)定價的相關(guān)實踐為分析對象，從成本核算的角度出發(fā)，以服務(wù)提供者在服務(wù)過程中涉及到的人力成本和物質(zhì)成本作為基礎(chǔ)性成本，并結(jié)合各類公共法律項目的服務(wù)難度與服務(wù)質(zhì)量的考評結(jié)果，采用服務(wù)難度系數(shù)和服務(wù)質(zhì)量系數(shù)對基礎(chǔ)性成本進行合理化調(diào)整，構(gòu)建出政府購買公共法律服務(wù)定價的基本框架。這個框架，既考慮到不同服務(wù)項目的難度，同時也能幫助實現(xiàn)政府購買公共法律服務(wù)定價與服務(wù)質(zhì)量的對接。最終的定價公式為P=(m×H+P)×D+F+Q（P代表政府購買價格，m代表服務(wù)難度系數(shù)，H代表平均人力成本，P代表期間費用，D代表服務(wù)時間，F(xiàn)代表固定費用，Q代表服務(wù)質(zhì)量補貼），其中Q=n（服務(wù)質(zhì)量系數(shù)）×H。

上述定價框架，既考慮到公共法律服務(wù)提供者的實際支出成本與微薄的收益，保證了其參與公共法律服務(wù)事業(yè)的積極性，又將政府購買價格與服務(wù)質(zhì)量建立聯(lián)系，有利于促進公共法律服務(wù)質(zhì)量的提升，而且通過明確政府購買公共法律服務(wù)的定價依據(jù)與框架，提高了政府制定購買公共法律服務(wù)預(yù)算的科學(xué)性。

作為政策性建議，該定價框架不僅能夠彌補目前政府購買公共法律服務(wù)在定價方面的研究空白，幫助建立政府購買公共法律服務(wù)定價標(biāo)準(zhǔn)的基本框架，而且能夠直接解決實踐中的難題，為政府制定財政預(yù)算提供依據(jù)。此外，還為今后的研究提供了基礎(chǔ)。

通過在試點地區(qū)的試行和檢驗，如果該定價框架能夠得到有效的運用，則有更進一步推廣和復(fù)制的經(jīng)驗性價值。在此基礎(chǔ)之上，充分運用制度經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)知識和實踐中探索的前沿經(jīng)驗，建立能夠復(fù)制和推廣的科學(xué)規(guī)范的定價體系，能夠充分吸引和激勵各類法律工作者積極參與到如火如荼的公共法律服務(wù)事業(yè)中，從人員保障方面加強供給，推動公共法律服務(wù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

政府購買公共法律服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)供給模式改革的結(jié)果，從本質(zhì)上講是一種市場化契約化的供給模式，它對于提高社會多元參與、提升供給效率、改進政府治理方式、全面深化改革和建設(shè)中國特色社會主義制度具有重要意義。而推動定價框架的建立和完善，則是深入推進政府購買公共法律服務(wù)過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。盡快將有效的定價機制投入運行，才能促進公共法律服務(wù)的高質(zhì)量供給，從長遠(yuǎn)意義上保證這項政府基本公共服務(wù)舉措不斷向好、向前、向縱深拓展。