姬艾佟/文

一、行政公益訴訟訴前檢察建議實(shí)踐情況

在行政公益訴訟領(lǐng)域，我國(guó)采取了限定訴訟范圍“兩階段標(biāo)準(zhǔn)”的制度設(shè)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)利用訴前程序甄別行政機(jī)關(guān)的履職情況將案件分流處理，使得訴前檢察建議兼具程序性意義和實(shí)體性意義。程序性意義在于只有在檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益仍處于受侵害的狀態(tài)下，檢察機(jī)關(guān)才可依法向法院提起訴訟。實(shí)體性意義在于訴前檢察建議用以證明行政機(jī)關(guān)的履職是否已達(dá)到了建議的要求，建議內(nèi)容往往決定了后續(xù)訴訟階段檢察機(jī)關(guān)的訴訟主張。［1］

2015 年7 月起，我國(guó)開(kāi)展為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，辦理了一大批公益訴訟案件，積累了豐富的案件樣本。截至2017 年6 月底，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9053 件，其中訴前程序案件7903 件、提起訴訟案件1150 件。［2］隨著修改后的《行政訴訟法》及“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的施行，2017 年7 月至2018 年12 月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案公益案件123078 件，提出檢察建議和發(fā)布公告111912 件，提起公益訴訟3461 件。［3］2019 年以來(lái)，公益案件增長(zhǎng)明顯，僅1 至2 月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案11646 件，提出檢察建議和發(fā)布公告10622 件，提起公益訴訟378 件，比去年同期均有4-5 倍的增長(zhǎng)。［4］

（一）行政公益訴訟訴前程序案件數(shù)遠(yuǎn)高于民事公益訴訟

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟訴前程序案件數(shù)量遠(yuǎn)高于民事公益訴訟訴前程序案件數(shù)。如某市人民檢察院2017 年至2018 年辦理的民事公益訴訟訴前程序案件僅占總數(shù)的2.81%，行政公益訴訟訴前程序案件占總數(shù)的97.19%。檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟訴前程序中主要是督促適格主體提起公益訴訟，在適格主體缺失時(shí)，才可提起民事公益訴訟；而行政公益訴訟訴前程序側(cè)重于對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的形式性判斷，針對(duì)行政機(jī)關(guān)的缺位現(xiàn)象提出檢察建議，相較于民事公益訴訟，監(jiān)督對(duì)象更明確。同時(shí)，在行政公益訴訟中，向監(jiān)督對(duì)象提出具有針對(duì)性和可操作性的檢察建議，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督職責(zé)，也能夠有效的對(duì)行政公益訴訟案件進(jìn)行分流。因此，在實(shí)踐中，行政公益訴訟檢察建議的應(yīng)用比率更高。

（二）行政公益訴訟訴前程序案件中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域占比最高

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)領(lǐng)域提起的行政公益訴訟數(shù)量占總案件數(shù)量比重較大，并呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)。如某市人民檢察院2017 年至2018 年辦理的行政公益訴訟訴前程序案件中生態(tài)環(huán)境和環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的案件高達(dá)60.82%。

二、行政公益訴訟訴前檢察建議存在問(wèn)題及原因分析

訴前檢察建議既是督促行政機(jī)關(guān)依法履職的根據(jù)，更是檢察機(jī)關(guān)決定后續(xù)是否提起行政公益訴訟的依據(jù)。［5］在實(shí)踐中，行政公益訴訟訴前檢察建議還存在一些問(wèn)題。

（一）檢察建議書(shū)存在的問(wèn)題

［案例一］ 某縣人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)某公司長(zhǎng)期排放不達(dá)標(biāo)污水，造成江水污染，該縣環(huán)保局存在履職不力的問(wèn)題?？h人民檢察院即向環(huán)保局發(fā)出檢察建議，督促環(huán)保局積極依法履職，加強(qiáng)對(duì)排污公司跟蹤監(jiān)督，確保污水排放達(dá)標(biāo)。縣環(huán)保局及時(shí)回復(fù)，下達(dá)了監(jiān)察通知，責(zé)令排污公司對(duì)排污口進(jìn)行規(guī)范化設(shè)置，確保污染物長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。［6］

［案例二］ 某市人民檢察院辦案中發(fā)現(xiàn)某公司在向主管部門(mén)提出申請(qǐng)轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物未獲得批準(zhǔn)的情況下，擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物并交由無(wú)任何化工廢料處理能力的個(gè)人處置。檢察院隨即向該市環(huán)保局發(fā)出檢察建議，內(nèi)容有：（1）建議依法依規(guī)對(duì)該公司及相關(guān)責(zé)任人員給予行政處罰；（2）排查相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況，對(duì)固廢、危廢臺(tái)帳予以核查，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)企業(yè)的危廢監(jiān)管，規(guī)范危廢包裝標(biāo)識(shí)。環(huán)保局收到檢察建議后，不僅對(duì)涉案公司依法進(jìn)行行政處罰，還召開(kāi)了全市危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，并通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)對(duì)相關(guān)違法行為實(shí)施嚴(yán)厲打擊。［7］

1.檢察建議針對(duì)性不強(qiáng)，缺乏可操作性。行政公益訴訟訴前程序檢察建議是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)履行監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，以書(shū)面形式向有關(guān)行政部門(mén)提出的建議，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)采取一定的措施制止侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益行為或?qū)p失進(jìn)行補(bǔ)救。實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)檢察建議越明確、系統(tǒng)，其糾正和落實(shí)的效果就越好。在案例一中，該縣人民檢察院的檢察建議只著眼于糾正當(dāng)前的違法行為，是簡(jiǎn)單的“就案辦案”，效果極為有限。而案例二中，檢察建議不僅著眼于糾正違法行為，而且從個(gè)案到整體，要求規(guī)范同行業(yè)的相同行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)行業(yè)的有效治理。有的案件線索本身非常有價(jià)值，但是因?yàn)闄z察建議內(nèi)容缺乏針對(duì)性和引導(dǎo)性，對(duì)損害公益的事實(shí)、行政機(jī)關(guān)的職能、適用法律等論述說(shuō)理不夠，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的認(rèn)識(shí)不足、重視不夠、落實(shí)不力。有的檢察建議內(nèi)容和法律依據(jù)相對(duì)充分，但重點(diǎn)不清、主次不分，公益受損的關(guān)鍵問(wèn)題被沖淡，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)回復(fù)的內(nèi)容也空泛不具體，關(guān)鍵建議落實(shí)不到位，主要問(wèn)題得不到根本解決。此外，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議還需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)及專(zhuān)業(yè)人員的支持，否則建議內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)，表述不明確，行政機(jī)關(guān)就缺少具體的整改標(biāo)準(zhǔn)，影響整改效果。

2.檢察建議潛在剛性發(fā)掘不足。檢察建議本質(zhì)上是一種程序性行為，作為行政公益訴訟的前置程序，最根本的目的是督促行政機(jī)關(guān)采取一定的行為制止侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行為繼續(xù)發(fā)生。雖然檢察建議本身不具有訴訟程序的強(qiáng)制力，不能直接變更或撤銷(xiāo)其認(rèn)為違法的行政行為，也不能強(qiáng)制要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)為或不為某種行為，但其作為訴權(quán)行使的決定性要件，能通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的警告和前置監(jiān)督，發(fā)揮潛在剛性。訴前檢察建議是一種特殊的檢察權(quán)監(jiān)督方式，與向有關(guān)單位提出完善制度、加強(qiáng)管理的一般工作性建議大不相同，如果把訴前檢察建議等同于一般的工作性建議，與提起公益訴訟的請(qǐng)求脫節(jié)，不注重程序的銜接，忽視檢察建議內(nèi)容與訴訟請(qǐng)求關(guān)聯(lián)性，只是提出建章立制、改進(jìn)工作、強(qiáng)化監(jiān)督、提升素質(zhì)等宏觀上的原則性建議，行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和公益受損的違法事實(shí)及法律依據(jù)不清，解決公益受損問(wèn)題的相關(guān)措施不明確，不利于督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)或者正確履行職責(zé)，直接對(duì)后續(xù)監(jiān)督造成不良影響。

3.不能準(zhǔn)確把握發(fā)出時(shí)機(jī)。由于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等公益受損具有特殊性，準(zhǔn)確把握訴前檢察建議的發(fā)出時(shí)機(jī)也非常重要。工作中，有的案件會(huì)遇到行政機(jī)關(guān)不配合、行政違法事實(shí)的調(diào)查核實(shí)遇到困難或者受到阻礙等情況，檢察建議錯(cuò)過(guò)了最佳的發(fā)出時(shí)機(jī)；有的案件則操之過(guò)急，在沒(méi)有查清違法事實(shí)和責(zé)任主體的情況下貿(mào)然發(fā)出檢察建議，不僅使建議的內(nèi)容得不到重視、落實(shí)，而且會(huì)使后續(xù)監(jiān)督工作也難以繼續(xù)推進(jìn)。

（二）檢察建議落實(shí)跟進(jìn)工作存在問(wèn)題

［案例三］ 居民馬某，在沒(méi)有取得規(guī)劃審批和用地許可的情況下，長(zhǎng)期在政府征收的用于風(fēng)景區(qū)建設(shè)的土地上私搭亂建，搞魚(yú)塘養(yǎng)殖，違法行為一直持續(xù)了十余年，嚴(yán)重破壞了政府對(duì)風(fēng)景區(qū)的整體規(guī)劃，破壞了水域生態(tài)環(huán)境。檢察院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，要拆除違法建筑和收回被占用的魚(yú)塘涉及園林局、國(guó)土局、規(guī)劃局、水利水產(chǎn)局、城管局等多個(gè)行政機(jī)關(guān)，且存在多頭難管、權(quán)限不清等問(wèn)題，檢察建議制發(fā)和落實(shí)的難度非常大。［8］

1.后續(xù)跟進(jìn)工作缺乏主動(dòng)性。實(shí)踐中，有的檢察院發(fā)出檢察建議后，便被動(dòng)等待相關(guān)行政機(jī)關(guān)的回復(fù)，直至訴前程序時(shí)效屆滿(mǎn)，既不與行政機(jī)關(guān)開(kāi)展有效溝通，也不在訴前程序時(shí)效期內(nèi)對(duì)相關(guān)行政部門(mén)的整改糾錯(cuò)進(jìn)度進(jìn)行跟蹤，訴前程序達(dá)不到預(yù)期效果，期限屆滿(mǎn)后就直接進(jìn)入到提起行政公益訴訟階段。再者，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出督促履職檢察建議后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月的規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)。對(duì)回復(fù)期限的限制是為了督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法行為或積極履行職權(quán)。［9］但是一如前文提到的，當(dāng)前行政公益訴訟訴前程序案件多集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)方面，限于自然規(guī)律和行政事務(wù)流程，行政機(jī)關(guān)有時(shí)不能在兩個(gè)月的期限內(nèi)完成檢察建議內(nèi)容。因此，對(duì)于內(nèi)容為恢復(fù)草原植被、林地原狀以及興建環(huán)境治理工程類(lèi)的檢察建議，在兩個(gè)月內(nèi)只能督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)作出初步治理規(guī)劃，而問(wèn)題的根本解決依然有賴(lài)于檢察機(jī)關(guān)后續(xù)不懈跟進(jìn)。

2.整改效果評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議。對(duì)于是否進(jìn)入訴訟階段，我國(guó)目前采取實(shí)質(zhì)性審查方式，即當(dāng)行政機(jī)關(guān)在接到檢察建議后仍不依法履行職責(zé)，致使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益仍處于受侵害的狀態(tài)，訴前程序時(shí)效屆滿(mǎn)后便進(jìn)入行政公益訴訟階段。但是在實(shí)踐中可能存在行政機(jī)關(guān)“部分履行”或“不完全履行”職責(zé)的情形，且履行職責(zé)本身有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)：行政機(jī)關(guān)是僅針對(duì)涉案的對(duì)象進(jìn)行整改，還是針對(duì)整個(gè)行業(yè)的某一共同行為進(jìn)行整改？目前沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)境和資源保護(hù)這一類(lèi)需要長(zhǎng)期整改及檢驗(yàn)的案件中，對(duì)于“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)”的判斷也同樣存在這樣的問(wèn)題，如案例一和案例二，單純的糾正違法行為與既糾正違法行為又注重行業(yè)規(guī)范，哪個(gè)才是真正的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不得而知。究其原因仍是相關(guān)司法解釋不完善、法律條文存在模糊性等等，這需要認(rèn)真總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以立法的形式制定相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

3.行政機(jī)關(guān)整改落實(shí)中存在一些問(wèn)題。在訴前程序中，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)接到檢察建議書(shū)后，能夠主動(dòng)積極作為，自我糾錯(cuò)，依法履職，由此訴前程序目的實(shí)現(xiàn)，公益訴訟程序終結(jié)。但也有些行政機(jī)關(guān)怕丟面子、被問(wèn)責(zé)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟顧慮較大、消極配合，致使訴前檢察建議落實(shí)困難重重。主要問(wèn)題有：一是行政機(jī)關(guān)履職整改不到位。對(duì)訴前檢察建議逾期不回復(fù)、不落實(shí)，沒(méi)有履職整改措施；雖然按期回復(fù)，但落實(shí)措施達(dá)不到檢察建議要求，未能全面依法履行職責(zé)；已經(jīng)制定針對(duì)性整改落實(shí)措施，但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展等。二是整改成效未能有效鞏固。包括行政機(jī)關(guān)雖履職整改，公益受侵害狀態(tài)得到遏制，但案件辦結(jié)后又反彈回潮；因客觀原因難以按期完成整改，已制作具體可行的落實(shí)方案，但障礙因素消除后，未能及時(shí)執(zhí)行等。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)落實(shí)檢察建議可能會(huì)受限于自然條件和資源條件以及部門(mén)職責(zé)交互、履職程序繁瑣等條件的限制，但檢察機(jī)關(guān)只要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)及根本，積極作為，問(wèn)題終究會(huì)得到解決。

三、完善行政公益訴訟訴前檢察建議的對(duì)策和建議

（一）細(xì)化檢察建議規(guī)定，保障可操作性

2018 年12 月，最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作規(guī)定》）對(duì)檢察建議的功能、原則、類(lèi)型、適用范圍、內(nèi)容及監(jiān)督管理作出了相對(duì)具體的規(guī)定，但其對(duì)于檢察建議中事實(shí)證據(jù)的特點(diǎn)、回復(fù)期限的彈性適用，以及行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)和依法履職的系列標(biāo)準(zhǔn)包括履職糾錯(cuò)判定的具體標(biāo)準(zhǔn)等方面未進(jìn)行細(xì)化。目前可以采用“兩高”發(fā)布司法解釋或者以聯(lián)合發(fā)文的形式細(xì)化相關(guān)的內(nèi)容，如最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，以及最高人民檢察院、國(guó)土資源部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的意見(jiàn)》等。從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)當(dāng)在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)期制定公益訴訟專(zhuān)門(mén)法律，將公益訴訟的司法體制、機(jī)制、原則、制度及包括訴前程序在內(nèi)的各種程序作出系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)定。［10］

（二）規(guī)范檢察建議內(nèi)容，激勵(lì)效力剛性

1.載明公共利益遭受損害的情況。行政機(jī)關(guān)違法履職構(gòu)成行政違法和行政違法造成國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到損害是提起行政公益訴訟必須同時(shí)具備的兩個(gè)基本條件。［11］實(shí)踐中檢察建議書(shū)往往更加注重對(duì)行政機(jī)關(guān)違法履職或者未履職的表述。事實(shí)上公共利益受損情況非常重要，它是檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的必要條件，是提起公益訴訟的前提。如果行政機(jī)關(guān)只存在違法履職，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益并未受損，就不能啟動(dòng)行政公益訴訟程序；經(jīng)過(guò)訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍未正確履職，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益還處在受損狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)才能提起行政公益訴訟。因此，在訴前檢察建議中應(yīng)當(dāng)詳細(xì)載明公益受損情況，與認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的行政違法共同構(gòu)成啟動(dòng)公益訴訟的基礎(chǔ)內(nèi)容。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提出的正確履職建議與公共利益受損的情況緊密關(guān)聯(lián)，如果公益受損狀況表述不清，要求行政機(jī)關(guān)解決的公益損害問(wèn)題就不明確，檢察建議的說(shuō)服力降低，落實(shí)與回復(fù)也會(huì)打折扣。

2.載明依法調(diào)查收集的事實(shí)證據(jù)。第一，全面收集公益受損的事實(shí)、證據(jù)。堅(jiān)持以提起公益訴訟的證據(jù)要求作為訴前檢察建議調(diào)查取證的要求，確保發(fā)出訴前檢察建議前充分掌握全案證據(jù)材料。在調(diào)查核實(shí)基礎(chǔ)上，全面了解相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、工作流程等，深入細(xì)致進(jìn)行分析論證。第二，全面收集行政機(jī)關(guān)違法履行職責(zé)或未履行職責(zé)的證據(jù)。對(duì)于一起侵害公益的違法行為，在弄清直接侵害行為的相關(guān)事實(shí)、證據(jù)的情況下，還要著重分析相關(guān)行政機(jī)關(guān)是否依法正確履行了行政監(jiān)管職責(zé)。在充分了解行政機(jī)關(guān)具體職責(zé)的相應(yīng)法律依據(jù)后，根據(jù)案件實(shí)際情況認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否存在違法履行職責(zé)或未履行職責(zé)的情形，并提出相應(yīng)的處理意見(jiàn)。同時(shí)，行政公益訴訟案件的事實(shí)、證據(jù)與傳統(tǒng)案件不同，傳統(tǒng)案件的事實(shí)與證據(jù)相對(duì)固定，而公益訴訟案件的事實(shí)證據(jù)卻是動(dòng)態(tài)的和發(fā)展的。檢察機(jī)關(guān)需要隨機(jī)應(yīng)變、靈活應(yīng)對(duì)，在受案之初，就應(yīng)當(dāng)重視上述證據(jù)的調(diào)查核實(shí)，克服困難和阻力，如用調(diào)閱復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料，詢(xún)問(wèn)、咨詢(xún)相關(guān)人員，委托評(píng)估、現(xiàn)場(chǎng)走訪、拍照錄像等方式盡量多的收集證據(jù)材料，形成完整的證據(jù)鏈，確保在整個(gè)行政公益訴訟過(guò)程中始終占據(jù)主動(dòng)地位。

3.注重與行政公益訴訟請(qǐng)求相一致。向行政機(jī)關(guān)發(fā)出的訴前檢察建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與提起行政公益訴訟請(qǐng)求相匹配。目前，針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法履職或未履職，檢察機(jī)關(guān)大多向法院提出撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)違法行政行為、在一定期限履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或者無(wú)效等訴訟請(qǐng)求，這實(shí)際上也對(duì)訴前檢察建議提出了較高的要求。提出檢察建議前需要著眼后續(xù)訴訟，檢察建議所載明的事實(shí)、證據(jù)必須與提起行政公益訴訟的請(qǐng)求相一致，［12］要寫(xiě)明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的事實(shí)及法律依據(jù)，對(duì)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益造成損害的事實(shí)以及損害事實(shí)和違法行為之間的因果關(guān)系，切實(shí)做好訴前檢察建議和公益訴訟請(qǐng)求銜接，為后續(xù)提起公益訴訟奠定基礎(chǔ)。

（三）靈活掌握時(shí)機(jī)，發(fā)出訴前檢察建議

訴前檢察建議的發(fā)出與落實(shí)關(guān)乎行政公益訴訟的進(jìn)程，也是公益訴訟成敗的關(guān)鍵。［13］發(fā)出訴前檢察建議與查明國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損情況的時(shí)機(jī)考量息息相關(guān)，一般情況下，檢察建議應(yīng)在行政違法事實(shí)和公益受損情況查明后再發(fā)出，但考慮到公益保護(hù)、訴訟效率、案件難易等因素，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)根據(jù)不同情況區(qū)別對(duì)待、靈活處理，找準(zhǔn)發(fā)出檢察建議的適當(dāng)時(shí)機(jī)，追求公益保護(hù)和訴訟效率的最大化。對(duì)于行政違法行為已經(jīng)結(jié)束，損害后果沒(méi)有擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)的，檢察機(jī)關(guān)可在充分收集證據(jù)后再發(fā)出檢察建議，最為穩(wěn)妥地推進(jìn)公益訴訟進(jìn)程；對(duì)于國(guó)家利益或社會(huì)公共利益損害后果嚴(yán)重、情況緊急，或者公益持續(xù)處于遭受侵害狀態(tài)、損害后果難以恢復(fù)、證據(jù)容易滅失的，檢察機(jī)關(guān)掌握必要的初步證據(jù)即應(yīng)發(fā)出訴前檢察建議，避免損害后果擴(kuò)大，同時(shí)還應(yīng)密切關(guān)注事態(tài)發(fā)展，隨時(shí)補(bǔ)證。

（四）履職期限與履職效果的動(dòng)態(tài)平衡

1.區(qū)分回復(fù)期限和處理期限?！豆ぷ饕?guī)定》第19條規(guī)定：“人民檢察院提出檢察建議，除另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)要求被建議單位自收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月以?xún)?nèi)作出相應(yīng)處理，并書(shū)面回復(fù)人民檢察院。因情況緊急需要被建議單位盡快處理的，可以根據(jù)實(shí)際情況確定相應(yīng)的回復(fù)期限?！睂?duì)于期限“兩個(gè)月”的理解應(yīng)當(dāng)既包括回復(fù)期限也包括處理期限。實(shí)踐中不少行政機(jī)關(guān)都是在期限截止時(shí)回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，若存在整改措施不具體或者履職行為不當(dāng)也沒(méi)有預(yù)留時(shí)間予以補(bǔ)正。因此，應(yīng)當(dāng)將法定履職期限分為回復(fù)期限和處理期限，行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后應(yīng)當(dāng)在回復(fù)期限內(nèi)對(duì)違法行為予以調(diào)查確認(rèn)，提出合理可行的整改措施，檢察機(jī)關(guān)予以評(píng)查并提出建議，同時(shí)跟進(jìn)督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改處理。

2.不同情形下回復(fù)期限的彈性適用。對(duì)訴前程序回復(fù)期限的要求，既不能過(guò)長(zhǎng)，也不能過(guò)短：過(guò)長(zhǎng)不利于公共利益的保護(hù)，過(guò)短則可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)履職倉(cāng)促，糾錯(cuò)或公益維護(hù)不徹底。［14］檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)案情難易程度和緩急情況，充分調(diào)查論證，合理設(shè)定一個(gè)時(shí)間段和所能達(dá)到的預(yù)期效果，［15］對(duì)于情況急迫，必須立即采取措施或提起訴訟，否則社會(huì)公共利益將會(huì)遭受不可挽回的重大損失的，回復(fù)期限可以是15 日內(nèi)；而對(duì)于重大復(fù)雜，需要依法履行相應(yīng)程序的，則回復(fù)的期限可以是20-30 日；［16］特別重大疑難、復(fù)雜的案件可根據(jù)情況酌情延長(zhǎng)，最長(zhǎng)不得超過(guò)兩個(gè)月。行政機(jī)關(guān)對(duì)于受限于自然原因、法定程序等確需延長(zhǎng)履職期限的，可提前向檢察機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，并將具體履職內(nèi)容、處理方案、后續(xù)處理進(jìn)程等情況及時(shí)與檢察機(jī)關(guān)溝通。［17］

注釋?zhuān)?/p>

［1］張曉飛、潘懷迎：《行政公益訴訟檢察建議：價(jià)值意蘊(yùn)、存在問(wèn)題和優(yōu)化路徑》，《理論探索》2018年第6 期。

［2］徐日丹：《試點(diǎn)兩年檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件9053 件》，《檢察日?qǐng)?bào)》2017 年7 月1 日。

［3］參見(jiàn)《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟辦案工作2018年12 月份情況通報(bào)》，2019 年1 月21 日發(fā)布。

［4］參見(jiàn)《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟辦案工作2019年1-2 月份情況通報(bào)》，2019 年4 月15 日發(fā)布。

［5］王宇：《行政公益訴訟訴前程序應(yīng)解決三個(gè)問(wèn)題》，《江蘇法制報(bào)》2018 年11 月19 日。

［6］參見(jiàn)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作訴前程序典型案例》，新浪網(wǎng)http：//news.sina.com，最后訪問(wèn)日期：2019 年1 月15 日。

［7］同前注［6］。

［8］參見(jiàn)《檢察公益訴訟十大典型案例》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018 年12 月26 日。

［9］同前注［5］。

［10］任晟緣：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度訴前程序研究》，《法制與社會(huì)》2017 年第7 期。

［11］楊解君、李俊宏：《公益訴訟試點(diǎn)的若干重大實(shí)踐問(wèn)題探討》，《行政法學(xué)研究》2016 年第4 期。

［12］最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》，中國(guó)檢察出版社2007年版，第115 頁(yè)。

［13］秦勇、田開(kāi)封：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序設(shè)計(jì)主要問(wèn)題研究》，《山東大學(xué)法律評(píng)論》2017年第5 期。

［14］陸軍、楊學(xué)飛：《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟訴前程序?qū)嵺`檢視》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第6 期。

［15］孔德雨：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟如何適用訴前檢察建議》，《廣西法制日?qǐng)?bào)》2016 年5 月24 日。

［16］同前注［15］。

［17］參見(jiàn)鄭新儉：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴的若干問(wèn)題》，《人民檢察》2016 年10 月23 日。