王 靜［中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政法部副教授］

劉曉晨（中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所副所長(zhǎng)）

2015年，國(guó)務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中明確將“穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放、形成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)”等寫(xiě)入主要任務(wù)，當(dāng)時(shí)規(guī)劃的是2020年底前逐步實(shí)現(xiàn)信用、交通、醫(yī)療等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會(huì)開(kāi)放。2016年9月5日，國(guó)務(wù)院頒布《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，包括總則、政務(wù)信息資源目錄、政務(wù)信息資源分類(lèi)與共享要求、共享信息的提供與使用、信息共享工作的監(jiān)督和保障及附則共6章26條。地方政府也陸續(xù)有相關(guān)文件出臺(tái)。但是，實(shí)踐中，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的局面尚未實(shí)現(xiàn)全面突破，在很多地方，政府?dāng)?shù)據(jù)共享還停留在“說(shuō)起來(lái)重要”的階段，僅僅是無(wú)關(guān)緊要的部分?jǐn)?shù)據(jù)的共享，數(shù)據(jù)共享的覆蓋面不僅嚴(yán)重不全，而且共享的質(zhì)量不過(guò)關(guān)，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享之后的應(yīng)用也是有限的。

政府?dāng)?shù)據(jù)共享，是與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放相對(duì)應(yīng)的概念，特指行政機(jī)關(guān)之間共享政府?dāng)?shù)據(jù)的行為，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放則指行政機(jī)關(guān)向本機(jī)關(guān)以外的其他社會(huì)主體開(kāi)放數(shù)據(jù)的行為。政府?dāng)?shù)據(jù)共享是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的前提基礎(chǔ)，關(guān)系著政府治理在現(xiàn)代信息社會(huì)轉(zhuǎn)型改革的成敗，也關(guān)系著政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)現(xiàn)。

第一，沒(méi)有政府?dāng)?shù)據(jù)共享，何來(lái)政府?dāng)?shù)據(jù)的融通使用，也就沒(méi)有政府?dāng)?shù)據(jù)治理真正實(shí)現(xiàn)的可能。一是政府?dāng)?shù)據(jù)共享已經(jīng)構(gòu)成政府治理轉(zhuǎn)型的掣肘。目前政府?dāng)?shù)據(jù)共享的滯后已經(jīng)嚴(yán)重影響到政府治理轉(zhuǎn)型的步調(diào)，政府治理模式和手段不得不依賴(lài)傳統(tǒng)路徑，仍然在行政許可、行政處罰等“老路”上打轉(zhuǎn)。行政審批制度改革中的諸多怪相，比如政府繼續(xù)倚重身份核驗(yàn)、核準(zhǔn)、證照頒發(fā)等，將備案當(dāng)做許可來(lái)使用，審批制度改革換湯不換藥，政府權(quán)力依然將事前審批作為最主要的手段。所有這些改革中的難題都與當(dāng)前政府資源有限、人員有限及缺乏與現(xiàn)代信息社會(huì)相匹配的管理手段直接相關(guān)。目前，政府信用治理如火如荼，很多機(jī)構(gòu)、很多地方都在把黑名單、灰名單、信用懲戒等作為治理的亮點(diǎn)。然而，政府?dāng)?shù)據(jù)在內(nèi)部都不能共享，信用治理成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。從這個(gè)角度來(lái)看，簡(jiǎn)單粗放地批評(píng)各地方和各部門(mén)過(guò)于倚重事前審批也是有失公允的。如果政府不能在數(shù)據(jù)治理上作出全面布局，明確方向和路徑，那么目前政府所謂“刀刃向內(nèi)”的改革是無(wú)法保證科學(xué)性和實(shí)際效果的①2017年浙江省二手房交易500萬(wàn)套，正常情況下向國(guó)土、住建、地稅三部門(mén)遞交65份600多頁(yè)材料，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享之后只需要遞交17份200多頁(yè)材料。住建部門(mén)房產(chǎn)交易信息辦完以后共享給地稅部門(mén)用于稅費(fèi)核算交費(fèi)，并最終由國(guó)土部門(mén)辦理證件，這是浙江省實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的典型案例。浙江省數(shù)據(jù)管理中心副主任徐穎分享“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的浙江實(shí)踐，“2017互聯(lián)網(wǎng)+智慧中國(guó)年會(huì)”，2017年11月23日。。二是政府?dāng)?shù)據(jù)共享遲緩也使得政府治理缺乏整體性和全局性。政府治理應(yīng)當(dāng)是一個(gè)在各個(gè)角度各層面都協(xié)調(diào)自洽、目標(biāo)統(tǒng)一的體系，缺乏數(shù)據(jù)共享的政府治理呈現(xiàn)出各部門(mén)、各地方各自為政的“腸梗阻”問(wèn)題，對(duì)落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)只能從各自立場(chǎng)出發(fā)，實(shí)踐中為實(shí)現(xiàn)某一監(jiān)管目標(biāo)而損害全局的現(xiàn)象層出不窮，比如為實(shí)現(xiàn)稅收征管目標(biāo)而過(guò)重增加企業(yè)負(fù)擔(dān)、為實(shí)現(xiàn)工商執(zhí)照辦理目標(biāo)而抑制創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)或給就業(yè)造成困難等等。惟有政府?dāng)?shù)據(jù)共享才能使政府整體運(yùn)作更加和諧統(tǒng)一，才能通過(guò)數(shù)據(jù)融通運(yùn)用為科學(xué)決策提供更多依據(jù)，切實(shí)提高政府社會(huì)治理能力和公共服務(wù)水平。三是政府?dāng)?shù)據(jù)共享未能到位，也使得“數(shù)據(jù)鐵籠”的監(jiān)督規(guī)范作用無(wú)法發(fā)揮。如果不能從源頭上規(guī)范權(quán)力行使，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力、公共資源交易、公共資金的全過(guò)程監(jiān)督，就使得公權(quán)力的監(jiān)督不得不依賴(lài)傳統(tǒng)方法，效果也不夠好。

第二，沒(méi)有政府?dāng)?shù)據(jù)共享，何來(lái)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)也無(wú)法獲得發(fā)展。政府?dāng)?shù)據(jù)共享是開(kāi)放的前提，沒(méi)有政府不同部門(mén)不同層級(jí)的數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)無(wú)法積聚形成跨行業(yè)跨領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)，面向社會(huì)和商業(yè)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量高水平的開(kāi)放。從一定程度上講，目前政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開(kāi)放的難題是一樣的，都是地方和部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)“把持”過(guò)緊。這其中既有政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開(kāi)放的總體布局不清晰的原因，導(dǎo)致地方和部門(mén)對(duì)共享與開(kāi)放的路線圖、時(shí)間表不確定，也與目前政府和公務(wù)員政績(jī)考核和問(wèn)責(zé)制等有關(guān)，相關(guān)責(zé)任人對(duì)共享與開(kāi)放可能造成的風(fēng)險(xiǎn)不知如何控制，也沒(méi)有激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)共享與開(kāi)放。然而，沒(méi)有政府?dāng)?shù)據(jù)共享，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放也就無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)，也就無(wú)法創(chuàng)新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)，無(wú)法發(fā)揮政務(wù)數(shù)據(jù)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效益，進(jìn)而無(wú)法推動(dòng)全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在對(duì)大數(shù)據(jù)的積聚和應(yīng)用是兩類(lèi)大型主體，一類(lèi)是政府，另一類(lèi)是社會(huì)主體，既有商業(yè)公司，也有公益組織和科研機(jī)構(gòu)等。政府掌握著關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生福祉等最為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)，也是范圍最為廣泛的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)依法有序開(kāi)放是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。政府?dāng)?shù)據(jù)屬于全體人民，只有政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，才談得上商業(yè)公司、公益組織和科研機(jī)構(gòu)等對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的利用。從鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新方面來(lái)講，在政府信息共享基礎(chǔ)之上對(duì)商業(yè)增值潛力顯著的高價(jià)值公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放，是比任何補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)措施更為有效的招商引資手段。

從以上兩個(gè)角度的深入分析可以看到，政府?dāng)?shù)據(jù)共享是政府治理轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵，亦是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，無(wú)論在中央層面，還是在地方層面，領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員亟待進(jìn)一步提升認(rèn)知水平，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)要升級(jí)，要實(shí)現(xiàn)入腦入心，要在國(guó)家治理現(xiàn)代化、提升政府治理水平、推動(dòng)政府改革攻堅(jiān)克難的高度上來(lái)認(rèn)識(shí)這一工作。進(jìn)而要在推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的路徑和突破點(diǎn)上深入研究，建立科學(xué)有效的工作機(jī)制，采取可行措施，以下就最為重要和關(guān)鍵的八個(gè)方面展開(kāi)討論。

第一，中央層面需要進(jìn)一步加速政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開(kāi)放的相關(guān)立法和政策制定。關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開(kāi)放，國(guó)務(wù)院辦公廳和工信部等部門(mén)已經(jīng)有一些重要文件相繼出臺(tái)，比如2017年5月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，6月30日國(guó)家發(fā)展改革委和中央網(wǎng)信辦發(fā)布《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》。中央層面已經(jīng)在高位階、高站位上進(jìn)行統(tǒng)一部署安排，2019年4月26日《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》從全面提升政務(wù)服務(wù)規(guī)范化、便利化水平，為企業(yè)和群眾提供高效、便捷的政務(wù)服務(wù)，從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的角度對(duì)在線政務(wù)的重要問(wèn)題作出明確規(guī)定，其中也涉及到政府?dāng)?shù)據(jù)共享的問(wèn)題。對(duì)政府信息共享，還需要進(jìn)一步進(jìn)行研究，起草法律或者行政法規(guī)，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的屬性、共享和開(kāi)放機(jī)制等問(wèn)題在立法上予以明確，為地方和部門(mén)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開(kāi)放提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，保證地方和部門(mén)在這一工作上信心不動(dòng)搖、動(dòng)作不走樣。更為重要的是，國(guó)務(wù)院的各組成部門(mén)應(yīng)當(dāng)在政府?dāng)?shù)據(jù)共享中履行首要職責(zé)、承擔(dān)主要責(zé)任。目前在政府?dāng)?shù)據(jù)共享中存在著跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨地域的幾重障礙，但是，跨部門(mén)的數(shù)據(jù)共享是重中之重，也是難中之難。信息孤島難以撼動(dòng)，與傳統(tǒng)行政管理?xiàng)l塊分割有直接關(guān)系，政府?dāng)?shù)據(jù)系統(tǒng)是以部門(mén)為中心構(gòu)建的，加之各部門(mén)啟動(dòng)時(shí)間不一、建設(shè)水平不一、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，造成相互無(wú)法融通交流，相比較而言，技術(shù)上的難題通過(guò)技術(shù)可以逐步解決，也一定能解決，然而思想觀念上的“藩籬”、數(shù)據(jù)在不同部門(mén)橫向共享機(jī)制上的欠缺、部分部門(mén)的不作為與慢作為是更為重要的原因。如何破解政府?dāng)?shù)據(jù)共享的難題，國(guó)務(wù)院各部門(mén)承擔(dān)首要職責(zé)，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)全國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享系統(tǒng)中起到表率作用②2016年9月5日《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第12條對(duì)部門(mén)之間申請(qǐng)共享信息的程序和糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了清晰的制度設(shè)計(jì)。第一步是使用部門(mén)通過(guò)共享平臺(tái)向提供部門(mén)提出申請(qǐng)。第二步是提供部門(mén)在10個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)：（1）提供共享信息；（2）對(duì)不予共享的，提供部門(mén)應(yīng)說(shuō)明理由；（3）屬于不予共享類(lèi)的信息資源，以及有條件共享類(lèi)中提供部門(mén)不予共享的信息資源，使用部門(mén)因履行職責(zé)確需使用的，由使用部門(mén)與提供部門(mén)協(xié)商解決。第三步是協(xié)商未果的，要由本級(jí)政務(wù)信息資源共享主管部門(mén)協(xié)調(diào)解決。第四步是涉及中央有關(guān)部門(mén)的，要由聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)解決。這一規(guī)定看似為政府?dāng)?shù)據(jù)共享搭建了溝通渠道、明確了申請(qǐng)程序、建立了協(xié)調(diào)機(jī)制，其背后反映出的是部門(mén)壁壘之深以及在中央層面協(xié)調(diào)的難度之大。。如海關(guān)、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、民航、通信管理等中央或者垂管部門(mén)，其系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，實(shí)踐中出現(xiàn)地方一線部門(mén)需要在部門(mén)平臺(tái)和地方平臺(tái)兩個(gè)系統(tǒng)上重復(fù)錄入數(shù)據(jù)，嚴(yán)重影響行政效率和服務(wù)百姓的問(wèn)題，這些如何接入地方政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)，亟待實(shí)現(xiàn)突破③沈都：《政府大數(shù)據(jù)共享到底卡在哪》，《湖北日?qǐng)?bào)》，2018年10月14日。。

第二，地方層面需要在現(xiàn)有試驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步為政府?dāng)?shù)據(jù)共享的難點(diǎn)尋求突破。地方政府已出臺(tái)了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》《天津市促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》等地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，貴州省貴陽(yáng)市政府是第一個(gè)在市級(jí)層面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定的地方政府，早在2017年就頒布《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》和《政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放（貴陽(yáng)）總體解決方案》，今年7月江蘇省南京市頒布了《南京市政務(wù)數(shù)據(jù)管理暫行辦法》。這些地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的多個(gè)重要問(wèn)題作出規(guī)定。例如，在沒(méi)有上位法可參照、沒(méi)有同類(lèi)法規(guī)可借鑒的情況下，貴州省率先創(chuàng)新制定大數(shù)據(jù)地方性法規(guī)。2016年《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》的起草說(shuō)明中對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)可謂是超前而且到位的，當(dāng)時(shí)就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)為主的各類(lèi)公共數(shù)據(jù)數(shù)量大、質(zhì)量好、價(jià)值高、增長(zhǎng)速度快等特征以及公共機(jī)構(gòu)對(duì)共享開(kāi)放重要性認(rèn)識(shí)不足、措施不力等情況，規(guī)定明確實(shí)行公共數(shù)據(jù)開(kāi)放負(fù)面清單制度；除法律法規(guī)另有規(guī)定外，公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)向公眾開(kāi)放，依法不能向社會(huì)開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)，目錄應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布；全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)（“云上貴州”）匯集、儲(chǔ)存、共享、開(kāi)放全省公共數(shù)據(jù)及其他數(shù)據(jù)等等。這些有益經(jīng)驗(yàn)的制度化對(duì)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開(kāi)放至關(guān)重要，但是也存在著規(guī)定范圍寬泛、內(nèi)容求全而不夠精深、對(duì)上位法細(xì)化和創(chuàng)新不夠等問(wèn)題。地方層面還需要結(jié)合各地實(shí)際情況，為政府?dāng)?shù)據(jù)共享的難點(diǎn)尋求解決方案，需要通過(guò)多個(gè)配套規(guī)章或者規(guī)范性文件，掃清政府?dāng)?shù)據(jù)共享的障礙。

第三，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的類(lèi)型化研究有待深入并予以明確。2016年國(guó)務(wù)院頒布的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第5條第一款明確規(guī)定，“以共享為原則、不共享為例外”。各政務(wù)部門(mén)形成的政務(wù)信息資源原則上應(yīng)予共享，涉及國(guó)家秘密和安全的，按相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。但是其中又規(guī)定，政府信息資源共享分為無(wú)條件共享、有條件共享、不予共享三種類(lèi)型。地方立法的分類(lèi)不盡一致，有的是分為無(wú)條件共享和有條件共享，有的則是用授權(quán)共享來(lái)替代有條件共享。在何種情況下是屬于有條件共享或者不予共享，各地規(guī)定也不同，有的規(guī)定“列入授權(quán)共享和非共享類(lèi)的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，并提供相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)”，有的則規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)有法律、行政法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策依據(jù)”。在政府?dāng)?shù)據(jù)共享的種類(lèi)和條件上出現(xiàn)理解不一、缺乏準(zhǔn)確上位法依據(jù)的問(wèn)題。這就帶來(lái)第一個(gè)問(wèn)題，數(shù)據(jù)共享雖然名義上是共享為原則，但是由于規(guī)章、各種政策范圍廣泛且數(shù)量繁多，不共享的范圍可能更大。需要在未來(lái)進(jìn)一步明確，除了法律、法規(guī)的規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)是政府?dāng)?shù)據(jù)共享的范圍，所謂不予共享，本身應(yīng)當(dāng)是涉及國(guó)家秘密和安全的，本不應(yīng)當(dāng)屬于共享范圍，從立法技術(shù)上講，可以不列為單獨(dú)一類(lèi)。

第四，在省級(jí)層面甚至國(guó)家層面要盡快形成人口、法人、空間、電子證照等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)是政府?dāng)?shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)。中央層面早有布局，但是推進(jìn)速度還有待提高。2019年4月26日《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第5條又再次規(guī)定“國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)基于自然人身份信息、法人單位信息等資源，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一身份認(rèn)證系統(tǒng)，為各地區(qū)、各部門(mén)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提供統(tǒng)一身份認(rèn)證服務(wù)，實(shí)現(xiàn)一次認(rèn)證、全網(wǎng)通辦”，將統(tǒng)一身份認(rèn)證系統(tǒng)的建立列為第一步，也是基礎(chǔ)關(guān)鍵的步驟。自然人、法人、自然資源和空間地理、電子證照等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。多個(gè)地方政府的有關(guān)立法中還明確，此類(lèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)信息項(xiàng)是各政務(wù)部門(mén)履行行政管理職能的共同需要，應(yīng)當(dāng)無(wú)條件共享。目前推進(jìn)工作還主要是在地市級(jí)層面，在省級(jí)乃至國(guó)家層面推進(jìn)還應(yīng)當(dāng)再加把力，為建立全國(guó)統(tǒng)一公平的市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)各種資源的有效流動(dòng)奠定基礎(chǔ)。

第五，政府?dāng)?shù)據(jù)共享系統(tǒng)中調(diào)取的電子文件的法律效力有待在實(shí)踐中落實(shí)和檢驗(yàn)。各地立法中都已關(guān)注到政府電子文件，例如各種文書(shū)、證照和合同等法律效力的問(wèn)題，為了減少不同政府部門(mén)之間扯皮推諉，明確規(guī)定這些電子文件與紙質(zhì)文件具有同等法律效力，在此基礎(chǔ)上，還規(guī)定各行政機(jī)關(guān)能夠通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)共享系統(tǒng)獲得的電子文件，不得要求行政相對(duì)人自行重復(fù)提供。2016年國(guó)務(wù)院《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》中對(duì)于實(shí)踐中可能出現(xiàn)的難題，加了“原則上”不得要求行政相對(duì)人另行提供，那么什么情況屬于例外情形并不清楚，類(lèi)似這樣給實(shí)務(wù)開(kāi)口子、找借口的立法，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的推動(dòng)工作反而會(huì)形成阻礙，建議應(yīng)當(dāng)刪除，或者采用更科學(xué)、準(zhǔn)確的立法技術(shù)，將必須要行政相對(duì)人另行提供的情況在立法中予以明確列舉或者明確必須有法律、行政法規(guī)的依據(jù)④同理，2019年4月26日《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》更是關(guān)注到政府?dāng)?shù)據(jù)收集在此方面的問(wèn)題，因此在第12條明確規(guī)定“政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)履行職責(zé)過(guò)程中形成的電子文件進(jìn)行規(guī)范管理，按照檔案管理要求及時(shí)以電子形式歸檔并向檔案部門(mén)移交。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交”。各地各部門(mén)需要對(duì)這一條規(guī)定予以高度重視，電子文件以紙質(zhì)形式歸檔和移交的除外規(guī)定是僅有法律、行政法規(guī)，也就是說(shuō)絕大多數(shù)歸檔文件都將是電子文件，這將為政府?dāng)?shù)據(jù)共享提供最為基礎(chǔ)的保障。。目前基本規(guī)定已經(jīng)齊備，關(guān)鍵是在實(shí)踐中如何落實(shí)，電子文件的收集、使用、法律效力應(yīng)當(dāng)作為政府?dāng)?shù)據(jù)共享考核的關(guān)鍵點(diǎn)，可以將電子文件調(diào)取列入考核和督查督辦的范圍之內(nèi)，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)盡可能從政府?dāng)?shù)據(jù)共享系統(tǒng)調(diào)取數(shù)據(jù)。

第六，在政府?dāng)?shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)路徑上可以再做探索。2016年國(guó)務(wù)院《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享如何打破部門(mén)壁壘設(shè)計(jì)的思路之一，是將部分關(guān)系國(guó)計(jì)民生、百姓福祉的重要的、緊迫的領(lǐng)域，而實(shí)際上是跨部門(mén)的事項(xiàng)要求按照“主題領(lǐng)域”形成“主題信息資源”來(lái)推進(jìn)。當(dāng)時(shí)列出的主題領(lǐng)域包括健康保障、社會(huì)保障、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、價(jià)格監(jiān)管、能源安全、信用體系、城鄉(xiāng)建設(shè)、社區(qū)治理、生態(tài)環(huán)保、應(yīng)急維穩(wěn)十一個(gè)領(lǐng)域，但是，政府管理涉及方面之廣，不僅所列這些領(lǐng)域無(wú)法完全覆蓋，而且層出不窮的社會(huì)事務(wù)，使得牽涉部門(mén)之多難以想象。例如，截至2019年6月，中央層面已有50余個(gè)部門(mén)以規(guī)范性文件的形式共簽署了51個(gè)聯(lián)合獎(jiǎng)懲備忘錄。因此，僅就信用體系建設(shè)領(lǐng)域，就囊括了絕大多數(shù)的中央部門(mén)⑤2017年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭的失信聯(lián)合懲戒備忘錄，由多達(dá)27個(gè)部門(mén)聯(lián)合簽署印發(fā)。2018年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)再次牽頭的《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》更是有38個(gè)部門(mén)參與。參見(jiàn)信用中國(guó)：《2019年3月份新增失信聯(lián)合懲戒對(duì)象公示及公告情況說(shuō)明》，http://www.gov.cn/fuwu/2019-04/02/content_5378909.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間為2019年9月16日。。因此，是否還有必要按照主題領(lǐng)域來(lái)推進(jìn)、建設(shè)主題數(shù)據(jù)庫(kù)是可以重新考慮的。筆者認(rèn)為，主題領(lǐng)域的路徑可以保留，但是不作為唯一路徑，而是從方便調(diào)取數(shù)據(jù)的角度來(lái)使用。替代思路或者補(bǔ)充思路是不從橫向的范圍來(lái)設(shè)計(jì)，而是限制政府?dāng)?shù)據(jù)共享系統(tǒng)調(diào)取數(shù)據(jù)的官員的級(jí)別，并嚴(yán)格調(diào)取的程序，從而簡(jiǎn)化整個(gè)共享的類(lèi)型和范圍，最大程度減少產(chǎn)生部門(mén)壁壘的可能。

第七，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的用途如何限定有待討論。目前無(wú)論是國(guó)務(wù)院還是地方立法，都對(duì)行政機(jī)關(guān)使用共享數(shù)據(jù)的用途作了限定：一是要求在申請(qǐng)數(shù)據(jù)共享時(shí)要說(shuō)明使用用途，有的規(guī)定還列舉了比如作為行政依據(jù)、工作參考或用于數(shù)據(jù)校核、業(yè)務(wù)協(xié)同等；二是將是否提供共享的決定權(quán)賦予提供數(shù)據(jù)的政府部門(mén)，也就是說(shuō)該部門(mén)有權(quán)力根據(jù)申請(qǐng)部門(mén)所提交的用途申請(qǐng)，來(lái)決定是否提供信息；三是明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)通過(guò)共享平臺(tái)獲取了政府?dāng)?shù)據(jù)后，應(yīng)當(dāng)按照使用用途滿(mǎn)足本機(jī)關(guān)履行職責(zé)需要。對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)數(shù)據(jù)共享的用途進(jìn)行限制的主要考慮是什么，尚缺乏學(xué)理上的討論，如果是擔(dān)心數(shù)據(jù)的濫用和泄露，可以通過(guò)嚴(yán)格公務(wù)人員工作流程和問(wèn)責(zé)來(lái)實(shí)現(xiàn)；如果將是否提供共享的決定權(quán)賦予提供數(shù)據(jù)的政府部門(mén)，并沒(méi)有充分理由，反而在實(shí)踐中會(huì)增加溝通的成本，加劇推諉扯皮問(wèn)題?？尚械穆窂綖閮煞N，一是將共享數(shù)據(jù)的決定權(quán)交由政務(wù)中心、大數(shù)據(jù)局或者其他更加超脫、中立的部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)，在出現(xiàn)難以決定的情況時(shí)，可以在該機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)或者合議機(jī)構(gòu)來(lái)作出決定。二是設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)各部門(mén)以更為開(kāi)拓創(chuàng)新的方式來(lái)共享使用數(shù)據(jù)，來(lái)發(fā)揮數(shù)據(jù)共享最大效用。政府部門(mén)調(diào)取和使用共享數(shù)據(jù)用于內(nèi)部決策、推進(jìn)管理科學(xué)化方面的應(yīng)當(dāng)大力鼓勵(lì)。在數(shù)據(jù)治理方面，政府應(yīng)當(dāng)向企業(yè)和社會(huì)學(xué)習(xí)，積極拓展大數(shù)據(jù)應(yīng)用，探索更為科學(xué)有效的治理模式和治理方法。但是，如果使用共享數(shù)據(jù)，應(yīng)用于外部，也就是若作出對(duì)自然人、法人和其他社會(huì)組織的權(quán)益有所影響的決定時(shí)，則應(yīng)披露所有考慮因素和使用的數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)，符合依法行政的要求。

第八，政府?dāng)?shù)據(jù)共享準(zhǔn)確真實(shí)的保障機(jī)制有待完善。目前的制度設(shè)計(jì)都要求政府?dāng)?shù)據(jù)的共享是以數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確和完整為前提的，政府?dāng)?shù)據(jù)積聚的規(guī)模和數(shù)量越大，數(shù)據(jù)之間不一致乃至矛盾的問(wèn)題越會(huì)越突出，解決這一問(wèn)題有多重路徑。一是加強(qiáng)政府共享數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。中央和地方層面目前都在抓緊解決標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，比如浙江省提出“建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。研究制定數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)及分級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府?dāng)?shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)、政府及公共數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)共享開(kāi)放的方式、內(nèi)容、對(duì)象、條件等進(jìn)行規(guī)范”。2019年1月3日杭州市數(shù)據(jù)資源管理局牽頭制定《城市大腦建設(shè)管理規(guī)范》和《政務(wù)數(shù)據(jù)共享安全管理規(guī)范》，就在為政府?dāng)?shù)據(jù)共享建立具體的地方標(biāo)準(zhǔn)。二是建立數(shù)據(jù)更新機(jī)制。在發(fā)生外部環(huán)境變化，包括政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面原因而使政府?dāng)?shù)據(jù)變化的，政府需要更新數(shù)據(jù)。三是建立數(shù)據(jù)異議機(jī)制。不同部門(mén)數(shù)據(jù)匯聚后，對(duì)數(shù)據(jù)真實(shí)性和準(zhǔn)確性存在異議的，應(yīng)當(dāng)有暢通的渠道和機(jī)制對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)、修訂。四是設(shè)置政府?dāng)?shù)據(jù)共享安全容錯(cuò)機(jī)制。在政府?dāng)?shù)據(jù)共享的過(guò)程中，數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確性等出現(xiàn)問(wèn)題的，如果不是由于故意或者重大過(guò)失，不應(yīng)當(dāng)對(duì)提供數(shù)據(jù)的政府部門(mén)以及工作人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，需要細(xì)化制度設(shè)計(jì)保證參與政府?dāng)?shù)據(jù)共享主體的積極性不被打擊。