梁洪霞

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120)

一、問題的提出：發(fā)展權(quán)視角下的民族區(qū)域自治

我國的民族區(qū)域自治制度實(shí)施至今已逾70 年。時(shí)至今日，我國已基本形成了以我國《憲法》和我國《民族區(qū)域自治法》為核心，以我國《立法法》、相關(guān)組織法和民族自治地方的自治條例、單行條例等為重要補(bǔ)充的調(diào)整民族區(qū)域自治制度的法律規(guī)范體系，但有關(guān)民族問題的解決至今仍然沒有擺脫“泛政治化”的傾向。學(xué)界對(duì)民族區(qū)域自治的研究帶有強(qiáng)烈的政治訴求和意識(shí)形態(tài)判斷，①參見周平：《民族區(qū)域自治制度的內(nèi)在邏輯》，《學(xué)術(shù)界》2019 年第6 期。實(shí)踐中民族問題、宗教問題多被簡單地等同于政治問題，民族自治地方的發(fā)展多依賴于上級(jí)國家機(jī)關(guān)的政策傾斜，政策手段優(yōu)先于法律手段已是不爭(zhēng)的事實(shí)。②參見鄭毅：《論憲法實(shí)施機(jī)制的“雙核化”——以民族區(qū)域自治法制為例》，《中國法律評(píng)論》2017 年第3 期。政策調(diào)整雖然能夠妥善解決民族自治地方發(fā)展所涉及的一些敏感問題和重大問題，但在全面推進(jìn)依法治國的今天，政策缺乏連貫性、規(guī)范性和救濟(jì)性的先天劣勢(shì)，難以長久地保障和推進(jìn)民族自治地方的發(fā)展，也不利于在民族自治地方實(shí)現(xiàn)“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)該積極穩(wěn)妥地推進(jìn)民族事務(wù)政策化向民族事務(wù)法制化，再向民族事務(wù)法治化的轉(zhuǎn)變，③參見李蒙：《國家治理現(xiàn)代化視域下堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的國情依據(jù)》，《廣西民族研究》2019 年第2 期。以法治的思維來思考民族區(qū)域自治制度的發(fā)展模式，以權(quán)利和義務(wù)關(guān)系來具體構(gòu)建民族問題的解決路徑，協(xié)調(diào)民族自治地方與國家之間的關(guān)系。

民族區(qū)域自治制度的核心法律問題就是民族自治地方的自治權(quán)，或者說是中央與民族自治地方之間的權(quán)力關(guān)系界限。④參見戴小明：《中國民族區(qū)域自治的憲政分析》，北京大學(xué)出版社2008 年版，第65 頁。然而我國學(xué)界有關(guān)自治權(quán)的研究卻無法準(zhǔn)確地給出“自治權(quán)邊界”的答案，其緣由既有現(xiàn)行法的不完備，也有實(shí)踐的匱乏。⑤參見宋才發(fā)等：《民族區(qū)域自治制度的發(fā)展與完善——自治區(qū)自治條例研究》，人民出版社2008 年版，第265 頁。從文本來看，我國《民族區(qū)域自治法》第二章“自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”中有關(guān)自治權(quán)力內(nèi)容的列舉，除了在立法、人事、建立公安部隊(duì)以及語言文字權(quán)等方面具有強(qiáng)烈的“自治”性質(zhì)外，其他內(nèi)容均與一般地方的權(quán)力相類似。從實(shí)踐來看，前面幾項(xiàng)自治權(quán)在實(shí)施過程中也存在諸多問題。⑥從五大自治區(qū)來看，目前均沒有制定綜合性的自治條例，現(xiàn)有各自治區(qū)的單行條例，其內(nèi)容多涉及婚姻、繼承等方面，且需經(jīng)過上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，還不足以替代自治條例，目前各自治區(qū)也沒有建立公安部隊(duì)。此外，我國五大自治區(qū)自治條例的難產(chǎn)，某種程度上揭示了目前民族自治地方自治權(quán)與中央治權(quán)之間界限的模糊性。⑦參見彭謙主編：《自治區(qū)自治條例與民族區(qū)域自治創(chuàng)新——以廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)為例》，中央民族大學(xué)出版社2012年版，第141～159 頁。各民族自治地方在實(shí)踐中普遍將自治權(quán)理解為一種受惠權(quán)的現(xiàn)狀，也極大地弱化了民族自治地方的自治屬性，民族自治地方自治權(quán)變?yōu)椤懊褡鍍?yōu)惠權(quán)”的同義詞。這一認(rèn)知與國際社會(huì)公認(rèn)的“自治權(quán)”含義差異較大。⑧參見梁洪霞：《非民族自治地方享受民族優(yōu)惠待遇的憲法界限——兼議我國民族區(qū)域自治的性質(zhì)和目標(biāo)》，《政治與法律》2015 年第2 期。以地方分權(quán)、中央不干涉為實(shí)質(zhì)的地方自治制度，在我國民族區(qū)域自治制度的實(shí)施中，轉(zhuǎn)變成了中央幫助與地方受惠的關(guān)系。這種中央對(duì)地方從消極不干涉到積極干預(yù)的轉(zhuǎn)變，僅依靠自治權(quán)理論無法自圓其說。無論如何，地方自治權(quán)與享受民族優(yōu)惠政策之間沒有直接的關(guān)聯(lián)。因此，傳統(tǒng)的以自治權(quán)來理解目前我國中央與民族自治地方關(guān)系的邏輯進(jìn)路存在問題。

筆者認(rèn)為，采用發(fā)展權(quán)理論能夠充分闡釋為何我國民族區(qū)域自治制度要強(qiáng)調(diào)國家對(duì)民族自治地方的幫助責(zé)任。一直以來，人們都是將國家給予民族優(yōu)惠政策往民族區(qū)域自治中生搬硬套，甚至將國家給予幫助視為我國民族區(qū)域自治的特色，沒有將兩者分離開來思考。⑨參見沈壽文：《撤自治縣(州)改設(shè)市異議之商榷——兼駁增設(shè)“自治市”主張》，《黑龍江民族叢刊》2013 年第4期。我國憲法和法律在闡述民族區(qū)域自治制度的發(fā)展目標(biāo)時(shí)，具體包含兩個(gè)層次，一是民族繁榮，二是民族自治，民族繁榮是民族自治的基礎(chǔ)，二者在具體的目標(biāo)層次和實(shí)踐維度上都有差異。我國《憲法》第4 條第2 款規(guī)定了“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”。該條第3 款規(guī)定了“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”。我國《民族區(qū)域自治法》在第二章規(guī)定了“自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”，第六章規(guī)定了“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”。這說明，在我國民族區(qū)域自治制度的發(fā)展目標(biāo)和內(nèi)容中，民族繁榮與民族自治是緊密聯(lián)系的。民族繁榮強(qiáng)調(diào)國家促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展，在這一邏輯關(guān)系中，國家權(quán)力要積極地干預(yù)民族自治地方，民族自治地方享有的是發(fā)展權(quán)；民族區(qū)域自治強(qiáng)調(diào)各少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)，相應(yīng)的國家權(quán)力要消極地不干涉民族自治地方，此內(nèi)容才是處于核心地位的自治權(quán)范疇。民族自治地方只有獲得充分的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的自治權(quán)。因此，民族自治地方具體享有兩個(gè)權(quán)利，一是發(fā)展權(quán)，二是自治權(quán)，發(fā)展權(quán)對(duì)應(yīng)國家的幫助責(zé)任，自治權(quán)對(duì)應(yīng)國家的尊重義務(wù)；發(fā)展權(quán)是自治權(quán)的基礎(chǔ)，尤其是在我國少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的背景下，強(qiáng)調(diào)發(fā)展權(quán)是自治權(quán)的基礎(chǔ)就更為重要。筆者嘗試在民族區(qū)域自治權(quán)之外建構(gòu)民族自治地方發(fā)展權(quán)理論，為民族自治地方發(fā)展與國家(上級(jí)國家機(jī)關(guān))幫助責(zé)任提供另一法律解釋路徑，并在現(xiàn)有法律文本的基礎(chǔ)上積極探索國家?guī)椭?zé)任模式和機(jī)制的落實(shí)。

二、民族自治地方享有發(fā)展權(quán)的理論證成

(一)發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)

1986 年聯(lián)合國大會(huì)第41/128 號(hào)決議通過了《發(fā)展權(quán)利宣言》，146 票贊成、1 票反對(duì)和8 票棄權(quán)的表決結(jié)果，表明了發(fā)展權(quán)已獲得國際社會(huì)的普遍認(rèn)可?！栋l(fā)展權(quán)利宣言》明確指出：“發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)”。我國始終認(rèn)為生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要人權(quán)。2016 年，國務(wù)院新聞辦公室在《發(fā)展權(quán)利宣言》通過30 周年之際發(fā)布《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實(shí)踐與貢獻(xiàn)》(白皮書)(以下簡稱：《白皮書》)指出：“擁有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，共享發(fā)展成果，使每個(gè)人都得到全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)充分的發(fā)展權(quán)，是人類社會(huì)的理想追求”。在新時(shí)代下，發(fā)展權(quán)指稱人和社會(huì)的全面發(fā)展，不僅僅意味著經(jīng)濟(jì)的富足，也要求政治的民主、社會(huì)的公正、文化的繁榮、生態(tài)的良好、國家治理的良善和文明程度的整體提高，包含公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、文化權(quán)利、環(huán)境權(quán)利、政治權(quán)利等所有基本的人權(quán)的尊重、實(shí)現(xiàn)和保障。10參見劉紅臻：《新時(shí)代中國人民發(fā)展權(quán)的政治宣言》，《法治現(xiàn)代化研究》2017 年第6 期。發(fā)展權(quán)被定位為一項(xiàng)基本人權(quán)，歸根結(jié)底是由于所有人權(quán)和基本自由的充分實(shí)現(xiàn)取決于一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的充分發(fā)展，所以發(fā)展權(quán)與其他人權(quán)之間是互為基礎(chǔ)、相輔相成的。

發(fā)展權(quán)是一個(gè)權(quán)利束，包含著多種權(quán)利，可以從不同的視角進(jìn)行解讀，但發(fā)展權(quán)具有獨(dú)立的法益和價(jià)值，不能被其他權(quán)利所替代。從過程的角度理解，發(fā)展權(quán)包括三個(gè)階段的權(quán)利，即獲得平等發(fā)展的機(jī)會(huì)的權(quán)利、參與權(quán)利實(shí)現(xiàn)的過程的權(quán)利、分享權(quán)利發(fā)展的結(jié)果的權(quán)利。從內(nèi)容上來看，發(fā)展權(quán)具有多領(lǐng)域性和廣泛性的特征。早在1976 年聯(lián)合國教科文組織對(duì)發(fā)展權(quán)就有如下闡釋：“發(fā)展是多元的。發(fā)展不僅局限于經(jīng)濟(jì)增長這一唯一的內(nèi)容；經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科學(xué)與技術(shù)無疑都是各具特點(diǎn)的，但它們也是互相補(bǔ)充、互相聯(lián)系的。只有當(dāng)它們匯合在一起的時(shí)候，才能成為一個(gè)以人為核心的發(fā)展的保證?！?1[塞內(nèi)加爾]阿馬杜·馬赫塔爾：《人民的時(shí)代》，郭春林等譯，中國對(duì)外翻譯出版公司1986 年版，第96 頁?！栋灼访鞔_指出：“發(fā)展權(quán)的保障，既表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)之中，又表現(xiàn)在公民權(quán)利與政治權(quán)利的獲得之中?！蔽覈陉U述發(fā)展權(quán)時(shí)，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境方面的發(fā)展權(quán)，重視可持續(xù)發(fā)展。在不同領(lǐng)域的發(fā)展權(quán)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是核心權(quán)利，居于主導(dǎo)地位，最終制約著發(fā)展權(quán)其他內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。從發(fā)展權(quán)的權(quán)利性質(zhì)上來看，發(fā)展權(quán)主要是指社會(huì)權(quán)，但發(fā)展權(quán)并沒有排斥自由權(quán)，發(fā)展權(quán)還可以作為現(xiàn)有法定權(quán)利的兜底性權(quán)利。“發(fā)展權(quán)是對(duì)公民和政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的補(bǔ)充與擴(kuò)張”，12蔣銀華：《新時(shí)代發(fā)展權(quán)救濟(jì)的法理審思》，《中國法學(xué)》2018 年第5 期。具有開放性和延展性。因此，發(fā)展權(quán)是一種概括性權(quán)利、綜合性權(quán)利、兜底性權(quán)利，它與其他人權(quán)和權(quán)利是相互融通，相互促進(jìn)的，13參見梁洪霞：《發(fā)展權(quán)權(quán)利屬性的憲法解讀——以憲法文本為視角》，《人權(quán)》2015 年第4 期。且發(fā)展權(quán)高于其他人權(quán)，具有獨(dú)立的法益，其核心內(nèi)容就是強(qiáng)調(diào)在各個(gè)領(lǐng)域獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，促進(jìn)和分享發(fā)展成果，基本的價(jià)值理念是平等。

(二)區(qū)域發(fā)展權(quán)——我國發(fā)展權(quán)的理論創(chuàng)新

發(fā)展權(quán)既是一項(xiàng)個(gè)體人權(quán)，也是一項(xiàng)集體人權(quán)。發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵極為豐富，可以在兩個(gè)維度上理解，一個(gè)是國際法上的發(fā)展權(quán)，一個(gè)是國內(nèi)法上的發(fā)展權(quán)，李步云教授將這兩種發(fā)展權(quán)稱之為狹義的發(fā)展權(quán)和廣義的發(fā)展權(quán)。14參見李步云：《發(fā)展權(quán)的科學(xué)內(nèi)涵和重大意義》，《人權(quán)》2015 年第4 期。發(fā)展權(quán)最初是在國際法層面提出的，是廣大發(fā)展中國家在二戰(zhàn)后謀求縮小發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的貧富差距，創(chuàng)立國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序而提出的一項(xiàng)權(quán)利。國際發(fā)展權(quán)的主體通常指的是國家，或者說全體人民，希望各個(gè)國家在國際社會(huì)中獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，要求各種國際組織和所有發(fā)達(dá)國家采取措施，促進(jìn)不發(fā)達(dá)國家的發(fā)展。國內(nèi)發(fā)展權(quán)就是在一國范圍內(nèi)，公民、群體乃至某區(qū)域獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)、積極參與發(fā)展進(jìn)程并分享發(fā)展成果的權(quán)利，要求國家?guī)椭痛龠M(jìn)個(gè)人、群體和區(qū)域平等發(fā)展。國內(nèi)法上的發(fā)展權(quán)包含著發(fā)展權(quán)的終極價(jià)值，國際法上的發(fā)展權(quán)是國內(nèi)法上的發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的手段和保障。15參見關(guān)今華：《人權(quán)保障法學(xué)研究》，人民法院出版社2006 年版，第160 頁。國內(nèi)法上的發(fā)展權(quán)的主體既包括個(gè)人，也包括集體，集體又包括弱勢(shì)群體和貧困區(qū)域，集體的發(fā)展權(quán)就包括群體發(fā)展權(quán)和區(qū)域發(fā)展權(quán)。16參見郭曉明：《關(guān)于第二輪發(fā)展權(quán)復(fù)蘇的三點(diǎn)基本設(shè)問》，《人權(quán)》2015 年第6 期。發(fā)展權(quán)的終極目標(biāo)是保障每個(gè)人的全面發(fā)展，在這一過程中，就要針對(duì)處于弱勢(shì)的群體、地區(qū)乃至國家給予幫助。

區(qū)域發(fā)展權(quán)是我國發(fā)展權(quán)理論的創(chuàng)新，歸根結(jié)底是為了區(qū)域內(nèi)每個(gè)人的發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。發(fā)展權(quán)的核心要義是每個(gè)人的全面發(fā)展，但個(gè)人的發(fā)展離不開他所居住的區(qū)域的發(fā)展水平。由于歷史、傳統(tǒng)、地理等多方面原因，一國內(nèi)某些地區(qū)可能經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，生產(chǎn)力落后，地方財(cái)政不足，由此導(dǎo)致教育、文化、就業(yè)、體育、衛(wèi)生等多方面發(fā)展的滯后。這些因素往往限制或阻礙了該區(qū)域內(nèi)個(gè)人的發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)。如果僅僅依靠地區(qū)的自我發(fā)展，國家不進(jìn)行幫助和扶持，這些地區(qū)可能會(huì)長期處于本國發(fā)展的最低水平，那么該地區(qū)內(nèi)人們的發(fā)展權(quán)將得不到有效實(shí)現(xiàn)。因此，一個(gè)國家的政策安排與資源配置對(duì)于區(qū)域的發(fā)展具有相當(dāng)重要的影響。從權(quán)利角度分析，就是不同的地區(qū)應(yīng)當(dāng)具有相同或相近的發(fā)展權(quán)利，應(yīng)當(dāng)通過國家的資源配置手段賦予其發(fā)展的方略和模式。17參見梁新明：《試論發(fā)展權(quán)及其實(shí)現(xiàn)》，山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008 年，第14 頁。因此，區(qū)域發(fā)展權(quán)是針對(duì)地區(qū)發(fā)展不平衡而提出的一個(gè)學(xué)理概念。我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出后，學(xué)界提出的“西部發(fā)展權(quán)”概念就是區(qū)域發(fā)展權(quán)的一個(gè)具體表現(xiàn)。18參見汪習(xí)根：《論發(fā)展權(quán)的法律保障》，《法治與社會(huì)發(fā)展》2002 年第2 期。2015 年黨的十八屆五中全會(huì)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，鮮明地提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。其中“協(xié)調(diào)”指向發(fā)展平衡和不平衡的統(tǒng)一，19參見中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2016 年版，第134 頁。要求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)生產(chǎn)力布局優(yōu)化，支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，構(gòu)建連接?xùn)|中西、貫通南北方的多中心、網(wǎng)絡(luò)化、開放式的區(qū)域開發(fā)格局，不斷縮小地區(qū)發(fā)展差距。20參見習(xí)近平：《深入理解新發(fā)展理念》，《社會(huì)主義論壇》2019 年第6 期。由此，其從實(shí)質(zhì)上確認(rèn)了區(qū)域發(fā)展權(quán)的現(xiàn)實(shí)緊迫性和理論正當(dāng)性。

(三)民族自治地方的發(fā)展權(quán)體系

民族自治地方應(yīng)該享有發(fā)展權(quán)，是發(fā)展權(quán)的主體。我國的民族自治地方，多處于邊疆地區(qū)、山區(qū)，需要國家積極扶持和幫助。截止到2016 年，我國的民族自治地方共有155 個(gè)，具體包括5 個(gè)自治區(qū)、30 個(gè)自治州、120 個(gè)自治縣。2016 年民族自治地方的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為39606 元，而全國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為53980 元，民族自治地方的發(fā)展水平遠(yuǎn)低于國內(nèi)平均值。21參見《2016 年民族自治地方國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)》，http://www.seac.gov.cn/seac/xxgk/201901/1131291.shtml，2019 年7 月9日訪問。這一實(shí)際情況是確立民族自治地方發(fā)展權(quán)理論的前提條件和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?！靶掳l(fā)展理念”提出的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的觀點(diǎn)，同樣強(qiáng)調(diào)了加快民族地區(qū)發(fā)展的內(nèi)容和目標(biāo)。簡而言之，如果國家內(nèi)某一行政區(qū)域的人均國民生產(chǎn)總值長期、嚴(yán)重低于國家總的人均生產(chǎn)總值，那么該地區(qū)就具備了要求國家?guī)椭陌l(fā)展權(quán)資格。

民族自治地方的發(fā)展權(quán)，就是指自治區(qū)、自治州和自治縣，享有在國家的幫助下獲得經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、環(huán)境諸方面平等的發(fā)展機(jī)會(huì)、促進(jìn)和分享發(fā)展成果的權(quán)利。這一發(fā)展權(quán)主體，指的是自治區(qū)、自治州和自治縣這三級(jí)國家公法人。將法人作為人權(quán)的主體，是人權(quán)發(fā)展過程中的一個(gè)重要理論。法人作為擬制的人格，可以享有人權(quán)。22參見前注15，關(guān)今華書，第157 頁。發(fā)展權(quán)的內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和環(huán)境等方面。經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是指民族自治地方自主決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，運(yùn)用物質(zhì)手段創(chuàng)造和獲得滿足發(fā)展需要的物質(zhì)資料的權(quán)利的總和。政治發(fā)展權(quán)是指民族自治地方通過選舉方式組成地方政府，通過民主投票、民主協(xié)商等手段決定地方政治事務(wù)，并享有對(duì)國家事務(wù)參與和監(jiān)督的權(quán)利。文化發(fā)展權(quán)是指民族自治地方享有發(fā)展本民族特有文化的權(quán)利，具體包括精神、思想文化發(fā)展權(quán)、教育發(fā)展權(quán)和科技發(fā)展權(quán)等。社會(huì)發(fā)展權(quán)是指民族自治地方通過社會(huì)發(fā)展而享有的醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、住房、就業(yè)、社會(huì)福利等方面得以充分發(fā)展的權(quán)利。環(huán)境發(fā)展權(quán)是指民族自治地方享有良好的生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的權(quán)利。這些方面，民族自治地方都有自主實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，同時(shí)還包括國家提供平等的發(fā)展條件，以實(shí)現(xiàn)平等發(fā)展機(jī)會(huì)的權(quán)利。政府有義務(wù)給每個(gè)成員以相同資源，使其命運(yùn)免于受到家庭、經(jīng)濟(jì)、種族等不利因素的影響，以實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)平等。23參見[美]羅納德·德沃金：《至上的美德：平等的理論與實(shí)踐》，馮克利譯，江蘇人民出版社2008 年版，第67 頁。國家在必要時(shí)應(yīng)給予民族自治地方特殊照顧，如財(cái)政方面給予專項(xiàng)民族補(bǔ)助、優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這是民族自治地方共享發(fā)展成果的應(yīng)有之義。

三、發(fā)展權(quán)與民族區(qū)域自治制度的內(nèi)在契合

(一)民族區(qū)域自治制度的發(fā)展目標(biāo)

中國共產(chǎn)黨的早期革命實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中就有關(guān)于幫助民族地區(qū)發(fā)展的觀點(diǎn)。1924 年11 月，瞿秋白在《十月革命與弱小民族》一文中指出，幫助發(fā)展少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)及文化是真正消滅民族不平等的正當(dāng)?shù)缆贰?939 年1 月，林伯渠在《陜甘寧邊區(qū)政府對(duì)邊區(qū)第一屆參議會(huì)的工作報(bào)告》中總結(jié)了在經(jīng)濟(jì)方面幫助少數(shù)民族的成功經(jīng)驗(yàn)，邊區(qū)政府不但減輕了蒙古族的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，并且給他們營業(yè)以保證，使他們不受任何損失，同時(shí)在糧食與日用品方面給他們以極大的經(jīng)濟(jì)幫助。24參見武小濤：《試論新中國民族工作的源與流》，《廣西民族研究》2014 年第3 期。曾擔(dān)任內(nèi)蒙古自治區(qū)主席的烏夫蘭，在總結(jié)自治區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)提道：“對(duì)在政治上、經(jīng)濟(jì)上、文化上都比較落后的內(nèi)蒙古民族，僅僅獲得民族平等權(quán)利是不夠的，還必須廣泛團(tuán)結(jié)各民族各階層人民，通過適當(dāng)方法和具體步驟，進(jìn)行民主改革，大力發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生等各方面建設(shè)，才能由落后逐步轉(zhuǎn)為先進(jìn)。”25內(nèi)蒙古烏蘭夫研究會(huì)：《烏蘭夫論民族工作》，中共黨史出版社1997 年版，第139 頁。這些經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為民族區(qū)域自治制度相關(guān)內(nèi)容的形成奠定了基礎(chǔ)。

1949 年后民族區(qū)域自治制度作為我國的一項(xiàng)基本政治制度，受到憲法和法律的保護(hù)。該制度從建立伊始就內(nèi)在包含著促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展、繁榮的目標(biāo)。彭真同志在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》中說：“在統(tǒng)一的國家內(nèi)實(shí)行民族區(qū)域自治，既能充分保障少數(shù)民族合法的權(quán)利和利益，加速各民族自治地方各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，又能抵御外來的侵略和顛覆，保障整個(gè)國家的獨(dú)立和繁榮。”26《彭真文選(1941-1990)》，人民出版社1991 年版，第459 頁。這段講話表明了我國的民族區(qū)域自治，維護(hù)著國家統(tǒng)一和中央的集中領(lǐng)導(dǎo)，是區(qū)域和民族兩個(gè)因素的結(jié)合。由于歷史的原因，我國一些少數(shù)民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展方面相對(duì)落后，各民族之間存在事實(shí)上的不平等。列寧和斯大林都強(qiáng)調(diào)，為了實(shí)現(xiàn)各民族事實(shí)上的平等，先進(jìn)的、走在前面的民族，要在文化和經(jīng)濟(jì)上給予相對(duì)落后民族的勞動(dòng)群眾經(jīng)常的、真正的幫助。27參見許安標(biāo)、劉松山：《中華人民共和國憲法通釋》，中國法制出版社2004 年版，第32 頁。毛澤東曾經(jīng)提出：“我們要誠心誠意地積極幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)?！?8毛澤東：《論十大關(guān)系》，http://www.seac.gov.cn/seac/zcfg/200407/1071705.shtml，2019 年8 月24 日訪問。鄧小平也曾指出：“實(shí)行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好，那個(gè)自治就是空的。少數(shù)民族是想在區(qū)域自治里面得到些好處，一系列的經(jīng)濟(jì)問題不解決，就會(huì)出亂子?！?9鄧小平:《關(guān)于西南少數(shù)民族問題》，載國家民委政策研究室編:《中國共產(chǎn)黨主要領(lǐng)導(dǎo)人論民族問題》，民族出版社1994 年，第57頁。2005 年，國家民族事務(wù)委員會(huì)黨組明確提出：“發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)，是解決民族地區(qū)一切困難和問題的關(guān)鍵。支持少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展，是中央的一項(xiàng)基本方針，是推進(jìn)西部大開發(fā)的首要任務(wù)?！?0國家民族事務(wù)委員會(huì)政策法規(guī)司編：《堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度——國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干問題貫徹實(shí)施十六講》，民族出版社2005 年版，第8 頁。習(xí)近平主席指出：“全面實(shí)現(xiàn)小康，少數(shù)民族一個(gè)都不能少，一個(gè)都不能掉隊(duì)。”31《全面實(shí)現(xiàn)小康，少數(shù)民族一個(gè)都不能少——習(xí)近平同志幫助福建少數(shù)民族群眾脫貧致富紀(jì)事》，《福建日?qǐng)?bào)》2015 年11 月23 日，第1 版。2017 年黨的十九大報(bào)告提出：“發(fā)展是解決民族地區(qū)各種問題的總鑰匙。要積極創(chuàng)造條件，千方百計(jì)加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，多辦一些順民意、惠民生的實(shí)事，多解決一些各族群眾牽腸掛肚的問題，促進(jìn)各民族共同繁榮發(fā)展。”32中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)綱要》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2019 年版，第133 頁。

由此可見，發(fā)展是解決民族自治地方一切問題的關(guān)鍵，也是我國解決民族問題的根本途徑。如果少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化與漢族地區(qū)相比過于落后，談民族平等就是一句空話。33參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004 年版，第154 頁。因此，貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治制度，幫助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)是關(guān)鍵，同時(shí)應(yīng)推進(jìn)政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等的全面發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)。34艾野、張嬌、金炳皓：《習(xí)近平總書記關(guān)于民族區(qū)域自治的重要論述和理論貢獻(xiàn)》，《貴州民族研究》2019 年第4 期。發(fā)展是民族區(qū)域自治的前提和基礎(chǔ)，也是自治制度實(shí)施的根本保障。

(二)民族區(qū)域自治立法的發(fā)展條款

從我國的民族區(qū)域自治立法來看，促進(jìn)民族繁榮和幫助少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，已經(jīng)成為自治立法的重要內(nèi)容?！叭绾卫斫饷褡鍏^(qū)域自治法的精神?不應(yīng)該只是自治權(quán)，還應(yīng)該是能使老百姓富裕起來的法律?！?5戴小明：《中國民族區(qū)域自治的憲政分析》，北京大學(xué)出版社2008 年版，第6 頁?？梢哉f，民族繁榮、民族平等、民族團(tuán)結(jié)、民族自治，都是相輔相成、不可分割的，都是處理民族問題的目標(biāo)和手段，不可偏廢。民族繁榮，促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展，不只是一項(xiàng)政策，還是一個(gè)法律原則和法律規(guī)范，具有法律效力。

在憲法層面，我國1949 年以后的四部憲法逐步實(shí)現(xiàn)了幫助少數(shù)民族發(fā)展的目標(biāo)體系的創(chuàng)立。確立民族區(qū)域自治制度的法律文件是起到臨時(shí)憲法作用的1949 年《共同綱領(lǐng)》，其第51 條規(guī)定了“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治”，第53 條明確規(guī)定了“人民政府應(yīng)幫助少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育的建設(shè)事業(yè)”。1954 年我國《憲法》序言第5 段規(guī)定：“國家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)的過程中將照顧各民族的需要，而在社會(huì)主義改造的問題上將充分注意各民族發(fā)展的特點(diǎn)?！逼涞?2 條規(guī)定：“各上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保障各自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，并且?guī)椭魃贁?shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)和文化的建設(shè)事業(yè)?！?975 年我國《憲法》第24 條第3款規(guī)定：“各上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保障各民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，積極支持各少數(shù)民族進(jìn)行社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)?！?978 年我國《憲法》第40 條規(guī)定：“各上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保障各民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，充分考慮各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，大力培養(yǎng)各少數(shù)民族干部，積極支持和幫助各少數(shù)民族進(jìn)行社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)，發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和文化?！爆F(xiàn)行我國《憲法》從序言到總綱再到具體的國家機(jī)構(gòu)這三個(gè)維度層層細(xì)化。其序言第11 自然段中提及：“平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強(qiáng)?！薄皣冶M一切努力，促進(jìn)全國各民族的共同繁榮?！逼涞? 條第2 款規(guī)定：“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展?！逼涞?22 條第1 款和第2 款專門規(guī)定了國家的具體幫助責(zé)任：“國家從財(cái)政、物質(zhì)、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)。國家?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠?dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人?！蔽覈趹椃▽用?，從總的互助的民族關(guān)系，促進(jìn)民族繁榮的目標(biāo)，再到幫助少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的手段，還具體到幫助的具體方式、內(nèi)容，具體涉及幫助其經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，以及主要從財(cái)政、物質(zhì)、技術(shù)、培養(yǎng)少數(shù)民族干部等方面進(jìn)行幫助。

在法律、法規(guī)、自治立法和單行立法層面，除了強(qiáng)調(diào)幫助少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的目標(biāo)，其還細(xì)化了幫助的內(nèi)容，并列舉了上級(jí)國家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)幫助職責(zé)以及民族自治地方享受上級(jí)國家機(jī)關(guān)照顧和優(yōu)惠的權(quán)利，由此初步構(gòu)成了發(fā)展權(quán)的實(shí)施體系。如1952 年中央人民政府公布了《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，其第六章“上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)原則”具體通過六個(gè)條文闡釋了上級(jí)人民政府行使職權(quán)要遵守的界限、原則和內(nèi)容。1984 年頒布的我國《民族區(qū)域自治法》序言第4 段規(guī)定：“國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，努力幫助民族自治地方加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”。其第六章“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”具體列舉了上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)該如何幫助民族自治地方。2005 年《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第1 條就明確了立法目的：“為了幫助民族自治地方加快經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)各民族共同繁榮，根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，制定本規(guī)定?！逼溥€詳細(xì)列舉了上級(jí)人民政府的各項(xiàng)幫助職責(zé)，規(guī)定了監(jiān)督機(jī)關(guān)和不履行職責(zé)的處罰措施。又如《甘肅省臨夏回族自治州自治條例》第25 條第2 款規(guī)定：“國家和省上安排的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和社會(huì)公益性項(xiàng)目，自治州享受免除配套資金的優(yōu)惠政策?！逼涞?5 條第2 款規(guī)定：“自治州財(cái)政正常運(yùn)行發(fā)生困難時(shí)，申請(qǐng)省級(jí)財(cái)政部門通過轉(zhuǎn)移支付或臨時(shí)性財(cái)力補(bǔ)助辦法給予解決?！本C上所述，我國憲法之下的法律法規(guī)、自治條例等，遵循了憲法規(guī)定的促進(jìn)民族繁榮、確立民族互助關(guān)系、幫助少數(shù)民族發(fā)展的目標(biāo)，是民族自治地方享有發(fā)展權(quán)的法律文本依據(jù)。

四、民族自治地方發(fā)展權(quán)的實(shí)施框架

民族自治地方的發(fā)展權(quán)理論，有助于構(gòu)建民族自治地方與國家之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確國家責(zé)任，為民族自治地方提供更清晰的權(quán)利體系，從而以法律保障民族區(qū)域自治制度的完善與發(fā)展。

(一)民族自治地方發(fā)展權(quán)的上級(jí)國家機(jī)關(guān)職責(zé)

民族自治地方享有發(fā)展權(quán)與國家承擔(dān)保障其發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，兩者處在同一法律關(guān)系中。公法中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，著重體現(xiàn)為公民一方的權(quán)利與國家義務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系?！皣业牧x務(wù)是滿足公民權(quán)利的需要?！?6陳醇：《論國家的義務(wù)》，《法學(xué)》2002 年第8 期。如果對(duì)國家義務(wù)長久忽視，將導(dǎo)致公民權(quán)利因缺乏義務(wù)主體而被架空、虛化。義務(wù)就是應(yīng)當(dāng)。37參見張恒山：《義務(wù)先定論》，山東人民出版社1999 年版，第49 頁。這種國家義務(wù)的設(shè)定，源于近代以來國家與人民關(guān)系的理論設(shè)定。“如何保障個(gè)人權(quán)利的最大化實(shí)現(xiàn)構(gòu)成了國家制定一切政策的前提和出發(fā)點(diǎn)，一切為了人民的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是國家是否具有合法性的根本標(biāo)志?！?8[日]大沼保昭：《人權(quán)、國家與文明》，王志安譯，三聯(lián)書店2003 年版，第217 頁。

發(fā)展權(quán)的核心權(quán)利屬性是社會(huì)權(quán)，所以發(fā)展權(quán)對(duì)應(yīng)的國家義務(wù)主要是積極義務(wù)。除此之外，發(fā)展權(quán)的次要權(quán)利屬性是自由權(quán)，因此國家還要承擔(dān)消極義務(wù)，即尊重民族自治地方的自主發(fā)展而不予侵犯和干涉的義務(wù)。發(fā)展權(quán)的國家義務(wù)在法律范圍內(nèi)具有多層級(jí)性，一是積極義務(wù)，二是消極義務(wù)。在積極義務(wù)范圍內(nèi)，發(fā)展權(quán)的社會(huì)權(quán)屬性的復(fù)雜性，決定了義務(wù)的明確性和法律強(qiáng)制性的不同，至少可分為三個(gè)層次。(1)最低限度義務(wù)。該項(xiàng)義務(wù)對(duì)應(yīng)發(fā)展權(quán)本身的“最低實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)”，即每個(gè)社會(huì)成員要發(fā)展必須獲得的最低限度的發(fā)展條件。例如免費(fèi)的義務(wù)教育、最基礎(chǔ)的健康保障等等。大須賀明在論述生存權(quán)時(shí)闡述了“最低限度的義務(wù)“觀點(diǎn)，該義務(wù)本身應(yīng)當(dāng)是一個(gè)確定的概念，是客觀的事實(shí)，是采用科學(xué)技術(shù)手段可以測(cè)量的“最低標(biāo)準(zhǔn)”。39參見[日]大須賀明：《生存權(quán)論》，林浩譯，法律出版社2001 年版，第98～99 頁。當(dāng)生存權(quán)獲得滿足后，發(fā)展權(quán)也具有這一最低標(biāo)準(zhǔn)。該項(xiàng)義務(wù)是國家的法定義務(wù)，如果國家沒有履行此項(xiàng)義務(wù)，就必須承擔(dān)法律責(zé)任，權(quán)利人可以獲得法律救濟(jì)。一般而言，這種義務(wù)會(huì)由法律作出明確規(guī)定，可以識(shí)別出具體的義務(wù)內(nèi)容和范圍。(2)積極考慮義務(wù)。國家必須承擔(dān)的在其財(cái)政能力范圍內(nèi)積極考慮每個(gè)共同體成員共享發(fā)展成果的權(quán)利。發(fā)展權(quán)就是“發(fā)展機(jī)會(huì)均等的權(quán)利”，“實(shí)質(zhì)上是一種平等權(quán)，亦即在發(fā)展問題上的平等權(quán)”。40李步云：《論人權(quán)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010 年版，第290 頁。國家必須以平等發(fā)展觀點(diǎn)為原則，優(yōu)先為欠發(fā)達(dá)地區(qū)、弱勢(shì)群體提供幫助，如果國家沒有履行義務(wù)，必須有充分的理由，否則就要承擔(dān)法律責(zé)任。(3)選擇改善義務(wù)。這是一種國家可以依據(jù)財(cái)政能力在更高層次上提升發(fā)展權(quán)水平的義務(wù)，國家對(duì)該項(xiàng)義務(wù)具有自我選擇的權(quán)力，法律對(duì)其沒有強(qiáng)制力，只具有倡導(dǎo)作用。為保障民族自治地方發(fā)展權(quán)獲得實(shí)現(xiàn)，國家也承擔(dān)這三個(gè)層次的義務(wù)。例如提供免費(fèi)的義務(wù)教育等基礎(chǔ)性發(fā)展條件、積極扶持民族自治地方發(fā)展達(dá)到其他地方的標(biāo)準(zhǔn)、繼續(xù)提升民族自治地方發(fā)展處于領(lǐng)先水平。這三項(xiàng)義務(wù)的實(shí)際履行，包括了立法、行政、司法等國家機(jī)構(gòu)的共同配合。

依據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，國家保障義務(wù)具體由民族自治地方的上級(jí)國家機(jī)關(guān)來承擔(dān)。1984 年頒布的我國《民族區(qū)域自治法》第六章章名是“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”，2001 年該法修訂時(shí)該章名改為“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”，該章的條文數(shù)從13 條增加到19 條，并且?guī)缀趺總€(gè)條文都明示或暗示上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助照顧、扶持民族自治地方。此次修改，明確了上級(jí)國家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方的幫助是一種職責(zé)，不是權(quán)利，不具有選擇性，并細(xì)化了職責(zé)內(nèi)容。具體而言，上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)涵蓋了幫助民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)，幫助的具體措施包括從財(cái)政、金融、物質(zhì)、技術(shù)、人才等方面進(jìn)行扶助，幫助的具體方式也豐富多樣，包括指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定、優(yōu)先安排資源開發(fā)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、組織發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援、優(yōu)先招收當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人員等等。從幫助的內(nèi)容可以推導(dǎo)出，上級(jí)國家機(jī)關(guān)主要指行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，以行政機(jī)關(guān)為主。《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》闡述了各級(jí)人民政府幫助民族自治地方的職責(zé)，其內(nèi)容與我國《民族區(qū)域自治法》的幫助條款基本一致，這也印證了政府是幫助職責(zé)的主要履行主體。從級(jí)別上看，上級(jí)國家機(jī)關(guān)包括中央國家機(jī)關(guān)、直接上級(jí)國家機(jī)關(guān)和間接上級(jí)國家機(jī)關(guān)。各級(jí)人民政府或人大在行使職權(quán)時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際需要給予下級(jí)民族自治地方以各種優(yōu)惠。目前上級(jí)國家機(jī)關(guān)職責(zé)的立法規(guī)定存在文本表述模糊及罰則缺失的問題，需要進(jìn)一步完善立法及配套措施。我國《民族區(qū)域自治法》和《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》的條文，用詞多為“優(yōu)先”、“適當(dāng)增加”、“加大”、“不斷改善”、“重點(diǎn)扶持”、“加快”、“加強(qiáng)”、“努力”、“盡快”等，彈性很大，實(shí)踐中很難判斷上級(jí)國家機(jī)關(guān)履行職責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)，不利于幫助措施的落實(shí)。上級(jí)國家機(jī)關(guān)履行職責(zé)隨意性大，可能造成幫助職責(zé)流于形式。不僅如此，上級(jí)國家機(jī)關(guān)不履行職責(zé)需要承擔(dān)的法律責(zé)任，目前的法律均沒有規(guī)定。有學(xué)者表示擔(dān)憂：我國《民族區(qū)域自治法》“沒有規(guī)定法律責(zé)任，成為一部不可訴的法律……法律的效力在于它的強(qiáng)制性，沒有法律責(zé)任的法律，本質(zhì)上說還不具備法律的屬性”。41張文山：《突破傳統(tǒng)思維的瓶頸——民族區(qū)域自治法配套立法問題研究》，法律出版社2007 年版，第59 頁。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段應(yīng)逐步細(xì)化上級(jí)國家機(jī)關(guān)職責(zé)的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，具體可通過自治地方的立法或法律解釋等限定上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，同時(shí)在法律中增加“法律責(zé)任”的規(guī)定，破除“上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助職責(zé)是一種道德責(zé)任，不具有法律約束性”的觀點(diǎn)。42我國《民族區(qū)域自治法》以及各級(jí)民族自治地方的自治條例和單行條例，都沒有規(guī)定“法律責(zé)任”，但《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第30 條至第32 條是關(guān)于監(jiān)督和法律責(zé)任的規(guī)定，具有一定的參考意義。

(二)民族自治地方的發(fā)展請(qǐng)求權(quán)機(jī)制

上級(jí)國家機(jī)關(guān)具有保障發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，相應(yīng)地，民族自治地方應(yīng)享有請(qǐng)求上級(jí)國家機(jī)關(guān)保障其發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。當(dāng)條件具備而上級(jí)國家機(jī)關(guān)不履行或不及時(shí)履行法定義務(wù)，或者不尊重民族自治地方發(fā)展權(quán)，妨礙民族自治地方的發(fā)展時(shí)，民族自治地方有權(quán)請(qǐng)求上級(jí)國家機(jī)關(guān)積極作為、消極不作為或改變已作出的行為，為民族自治地方獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，充分行使發(fā)展權(quán)?！啊霞?jí)國家機(jī)關(guān)’的尊重、幫助和照顧不僅是民族自治地方當(dāng)然享有的法定權(quán)利，且民族自治地方也有權(quán)主張和要求‘上級(jí)國家機(jī)關(guān)’予以積極、充分、有效地履行這些法定職責(zé)。”43鄭毅：《論〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉中的“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”—一種規(guī)范主義進(jìn)路》，《思想戰(zhàn)線》2016 年第1 期。這種主張和要求，具體包括對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)求、抗辯和相對(duì)否決，以補(bǔ)救上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)幫助的失誤，抵御上級(jí)國家機(jī)關(guān)侵犯自治地方合法權(quán)益的可能，具有某種防衛(wèi)的功能，并監(jiān)督上級(jí)機(jī)關(guān)履行和正確履行這一義務(wù)。44參見韋以明：《對(duì)民族自治權(quán)與上級(jí)國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)幫助的關(guān)系的再認(rèn)識(shí)》，《廣西法學(xué)》1996 年第4 期。民族自治地方的發(fā)展請(qǐng)求權(quán)，指的就是民族自治地方依法享有的向上級(jí)國家機(jī)關(guān)請(qǐng)求幫助發(fā)展的權(quán)利。發(fā)展請(qǐng)求權(quán)是發(fā)展權(quán)的延伸，是為保障發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的程序性權(quán)利，或者可以看作是法律救濟(jì)的先行制度。發(fā)展請(qǐng)求權(quán)具體發(fā)生在民族自治地方與上級(jí)國家機(jī)關(guān)之間，不涉及第三方。上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方，是一種民族自治地方被動(dòng)接受幫助模式，而民族自治地方請(qǐng)求上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助，是一種民族自治地方主動(dòng)請(qǐng)求幫助模式。主動(dòng)模式和被動(dòng)模式都很重要，在實(shí)踐中要形成雙向互動(dòng)、雙向溝通的方式，這樣才能達(dá)成上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的理解與支持，保障發(fā)展權(quán)更好更快地獲得實(shí)現(xiàn)。上級(jí)國家機(jī)關(guān)主動(dòng)幫助民族自治地方，更多地是基于上級(jí)國家機(jī)關(guān)的通盤考慮，有時(shí)可能無法滿足民族自治地方的特殊需要。民族自治地方主動(dòng)請(qǐng)求上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助，則更多地站在自己發(fā)展的角度，有利于上級(jí)國家機(jī)關(guān)了解民族自治地方的具體需求，達(dá)成溝通與共識(shí)。即使上級(jí)國家機(jī)關(guān)最后沒有幫助民族自治地方，但這種請(qǐng)求與答復(fù)以及溝通的過程，也會(huì)加深相互之間的理解，這也是設(shè)立民族區(qū)域自治制度，實(shí)現(xiàn)“民族平等、民族團(tuán)結(jié)、民族互助”目標(biāo)的要求。

目前某些自治州自治條例的個(gè)別條款已出現(xiàn)了向上級(jí)國家機(jī)關(guān)請(qǐng)求幫助、優(yōu)惠或照顧的條款。45民族自治地方的單行條例及自治縣的自治條例中幾乎未見向上級(jí)國家機(jī)關(guān)請(qǐng)求幫助的條款，零星有向國家請(qǐng)求減稅的規(guī)定。在全國30 個(gè)自治州中，有25 個(gè)自治州制定了自治條例(新疆5 個(gè)自治州沒有自治條例)，其中11 個(gè)涉及了爭(zhēng)取上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助條款，占全部自治州自治條例總數(shù)的44%。從發(fā)展請(qǐng)求權(quán)的內(nèi)容來看，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、金融管理、生態(tài)建設(shè)、貧困地區(qū)建設(shè)等等，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的請(qǐng)求為主。各自治州往往根據(jù)本州的實(shí)際情況，在條文中著重強(qiáng)調(diào)某方面需要積極爭(zhēng)取上級(jí)機(jī)關(guān)扶持、報(bào)請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)補(bǔ)助、批準(zhǔn)等。例如，《云南省楚雄彝族自治州自治條例》第43 條規(guī)定：“自治州的自治機(jī)關(guān)加強(qiáng)扶貧工作，對(duì)貧困地區(qū)從資金、信貸、物資、人才、技術(shù)等方面加大扶持力度。爭(zhēng)取上級(jí)國家機(jī)關(guān)的支持，對(duì)喪失基本生存條件的貧困人口實(shí)行易地扶貧開發(fā)?！庇秩?，《云南省德宏傣族景頗族自治州自治條例》第44 條規(guī)定：“自治州財(cái)力難以保證正常支出時(shí)，由自治州人民政府報(bào)請(qǐng)上級(jí)國家機(jī)關(guān)給予補(bǔ)助。”自治州立法已經(jīng)開創(chuàng)了發(fā)展請(qǐng)求權(quán)程序，具有請(qǐng)求幫助的法律意識(shí)，但目前的自治州立法并沒有集中規(guī)定幫助請(qǐng)求權(quán)程序，也沒有在所有的幫助條款中規(guī)定可以請(qǐng)求上級(jí)幫助?？梢哉f該制度還不完備，僅處于萌芽階段。

發(fā)展請(qǐng)求權(quán)應(yīng)該發(fā)展成為一個(gè)成熟的法律制度，增強(qiáng)可操作性。發(fā)展請(qǐng)求權(quán)的行使主體是各級(jí)民族自治地方的政府或自治地方的普通公民，請(qǐng)求的對(duì)象是上級(jí)國家機(jī)關(guān)，請(qǐng)求的內(nèi)容是幫助民族自治地方在某方面的發(fā)展，請(qǐng)求的具體類型包括請(qǐng)求救助、請(qǐng)求撤銷或改變等幾種情況。請(qǐng)求救助適用于上級(jí)國家機(jī)關(guān)不作為的情形，這也是發(fā)展請(qǐng)求權(quán)的核心內(nèi)容。例如我國《民族區(qū)域自治法》第56條第1 款規(guī)定：“國家根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和市場(chǎng)需求，優(yōu)先在民族自治地方合理安排資源開發(fā)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。國家在重大基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目中適當(dāng)增加投資比重和政策性銀行貸款比重?！比绻麌覜]有安排或沒有增加投資比重等，民族自治地方就可以請(qǐng)求上級(jí)國家機(jī)關(guān)給予照顧。請(qǐng)求撤銷或改變，適用于上級(jí)國家機(jī)關(guān)已經(jīng)有所作為但該行為侵犯了民族自治地方發(fā)展權(quán)的情況。例如，我國《民族區(qū)域自治法》第68 條規(guī)定：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)非經(jīng)民族自治地方自治機(jī)關(guān)同意，不得改變民族自治地方所屬企業(yè)的隸屬關(guān)系。”如果上級(jí)國家機(jī)關(guān)沒有經(jīng)過民族自治地方同意，就改變了民族自治地方所屬企業(yè)的性質(zhì)，則民族自治地方可以依法請(qǐng)求上級(jí)機(jī)關(guān)撤銷原決定。民族自治地方行使請(qǐng)求權(quán)后，上級(jí)國家機(jī)關(guān)要在法定期限內(nèi)積極研究，并進(jìn)行回復(fù)，不能履行幫助義務(wù)的，上級(jí)國家機(jī)關(guān)需要說明理由。必要時(shí)，上級(jí)國家機(jī)關(guān)可以召開座談會(huì)，進(jìn)行口頭匯報(bào)和交流。發(fā)展請(qǐng)求權(quán)的制度設(shè)計(jì)，是要讓上級(jí)國家機(jī)關(guān)的幫助制度“活起來”，不要停留在民族自治地方被動(dòng)的“等待”之中。

(三)民族自治地方的發(fā)展救濟(jì)權(quán)機(jī)制

民族自治地方的發(fā)展權(quán)受到侵犯，是否可以尋求救濟(jì)，甚至是司法救濟(jì)，這是非常復(fù)雜的。對(duì)處于上位概念的區(qū)域發(fā)展權(quán)、發(fā)展權(quán)的救濟(jì)問題，學(xué)界討論甚少，目前基本處于理論論證階段，還沒有進(jìn)入法律實(shí)踐。從理論上來講，“無救濟(jì)、無權(quán)利”，將法律上的權(quán)利納入救濟(jì)制度，是現(xiàn)代法治發(fā)展的必然。“一項(xiàng)不具可訴性的法定人權(quán)是無法變成實(shí)在人權(quán)的，從某種意義上講，沒有可訴性的人權(quán)不可能是一項(xiàng)真正的法定人權(quán)?！?6汪習(xí)根：《論發(fā)展權(quán)的法律救濟(jì)機(jī)制》，《現(xiàn)代法學(xué)》2007 年第6 期。發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，也是一項(xiàng)法定權(quán)利，具有法律效力。如果發(fā)展權(quán)僅僅停留在政策、道德層面，沒有法律約束力，那么發(fā)展權(quán)最終只會(huì)淪為“口號(hào)”，無法取得人民的信賴與長久維護(hù)。從現(xiàn)實(shí)來看，“在區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)日益加劇以及國家加快推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略背景下，也應(yīng)構(gòu)建保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展權(quán)的救濟(jì)機(jī)制”。47于忠龍：《區(qū)域發(fā)展權(quán)的救濟(jì)機(jī)制探析》，《唯實(shí)》2011 年第10 期。《白皮書》強(qiáng)調(diào)：“中國建立并完善保障發(fā)展權(quán)的立法、戰(zhàn)略、規(guī)劃、計(jì)劃、司法救濟(jì)一體化制度體系架構(gòu)，以富有建設(shè)性、務(wù)實(shí)性、高效性和強(qiáng)制性的體制制度、戰(zhàn)略構(gòu)建與政策措施，保障人民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。”其中清晰地表明了我國政府試圖建立并完善發(fā)展權(quán)司法救濟(jì)的目標(biāo)。民族自治地方發(fā)展權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，已經(jīng)寫進(jìn)我國《民族區(qū)域自治法》，且該法設(shè)置了上級(jí)國家機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，因此民族自治地方發(fā)展權(quán)的救濟(jì)制度的構(gòu)建符合立法精神，具有正當(dāng)性和必要性。

目前，學(xué)界對(duì)發(fā)展權(quán)救濟(jì)的具體路徑構(gòu)建，大致有以下幾種觀點(diǎn)。第一，一體化救濟(jì)模式，即將發(fā)展權(quán)的理念貫穿于現(xiàn)有的權(quán)利體系，通過現(xiàn)有的公民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利實(shí)施機(jī)制，對(duì)發(fā)展權(quán)利進(jìn)行整合性的法律救濟(jì)。48參見前注12，蔣銀華文。其核心就是借用現(xiàn)有的司法制度資源，通過發(fā)展權(quán)理念的融入從而完成發(fā)展權(quán)的救濟(jì)。第二，合憲性審查機(jī)制，即建立司法性質(zhì)的憲法權(quán)利的確認(rèn)之訴及相關(guān)審查機(jī)制、請(qǐng)求國家賠償?shù)慕o付之訴。其核心就是通過合憲性審查機(jī)制來保障發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。49參見前注46，汪習(xí)根文。第三，附隨式救濟(jì)模式，即對(duì)發(fā)展權(quán)作隱形處理，基于發(fā)展權(quán)與現(xiàn)有人權(quán)體系的重疊，將現(xiàn)行法上對(duì)權(quán)利的救濟(jì)等同于發(fā)展權(quán)的救濟(jì)。第四，申訴模式，即以專門的申訴機(jī)關(guān)代替司法機(jī)關(guān)成為發(fā)展權(quán)法律救濟(jì)的主要部門。其具有專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)。50參見前注12，蔣銀華文。上述幾種模式都具有一定的合理性與應(yīng)用可能性。民族自治地方的發(fā)展權(quán)具有獨(dú)特性，很難與現(xiàn)行法的權(quán)利體系相融合，因此無法借助現(xiàn)有的制度資源來進(jìn)行救濟(jì)。我國合憲性審查制度實(shí)行的是抽象審查模式，無法解決具體的權(quán)利糾紛，因此目前還無法救濟(jì)基于行政的具有受惠性質(zhì)的發(fā)展權(quán)。另外，與其他發(fā)展權(quán)相比，民族自治地方發(fā)展權(quán)的不確定性、綜合性更強(qiáng)，也為其救濟(jì)模式的確立增加了困難。

筆者認(rèn)為，民族自治地方發(fā)展權(quán)救濟(jì)機(jī)制的選擇，應(yīng)兼顧司法路徑與非司法路徑的結(jié)合，用足請(qǐng)求上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助機(jī)制，充分運(yùn)用各國家機(jī)構(gòu)之間溝通協(xié)調(diào)的制度經(jīng)驗(yàn)，盡量采取非對(duì)抗式的救濟(jì)方式，妥善解決上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方的發(fā)展問題。發(fā)展權(quán)救濟(jì)的核心和難點(diǎn)在于社會(huì)權(quán)屬性部分?？v觀世界各國的社會(huì)權(quán)救濟(jì)，已經(jīng)通過法律細(xì)化了的社會(huì)權(quán)，可以通過普通法院獲得救濟(jì)，法律沒有明確社會(huì)權(quán)具體標(biāo)準(zhǔn)的則主要通過司法性的合憲性審查制度來實(shí)現(xiàn)，具體運(yùn)用直接救濟(jì)或間接救濟(jì)。51參見龔向和：《社會(huì)權(quán)司法救濟(jì)之憲政分析》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005 年第5 期。即使通過合憲性審查能夠救濟(jì)社會(huì)權(quán)，但社會(huì)權(quán)獲得救濟(jì)的程度還分為程序性救濟(jì)和實(shí)體性救濟(jì)兩個(gè)層次。52參見夏正林：《社會(huì)權(quán)規(guī)范研究》，山東人民出版社2007 年版，第176～210 頁。由此可見，社會(huì)權(quán)救濟(jì)還處于探索階段，極不成熟。然而，發(fā)展權(quán)又是一種更加復(fù)雜的社會(huì)權(quán)，加之我國無法采取司法審查方式或憲法法院模式，因此必須另辟蹊徑，在我國的憲制范圍內(nèi)積極尋求發(fā)展權(quán)的救濟(jì)模式。首先，應(yīng)該采取司法路徑與非司法路徑相結(jié)合的方式。針對(duì)已經(jīng)法律化的民族自治地方的發(fā)展權(quán)，可以根據(jù)發(fā)展權(quán)的內(nèi)容的確定性來設(shè)置救濟(jì)路徑。其一，民族自治地方的發(fā)展權(quán)，一般都是要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)給予經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的幫助，這些權(quán)利內(nèi)容處于極不確定的狀態(tài)，我國法院很難通過司法程序進(jìn)行救濟(jì)。例如，我國《民族區(qū)域自治法》第58條規(guī)定：“國家設(shè)立各項(xiàng)專用資金，扶助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)事業(yè)?！比绻驀覜]有設(shè)立或者只設(shè)立了少量了專用資金而請(qǐng)求司法訴訟，目前我國法院司法權(quán)的權(quán)能還很難干預(yù)政府的資金使用情況，因此應(yīng)該采取非司法性的救濟(jì)方式，選取適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)接受民族自治地方的申訴。其二，一小部分發(fā)展權(quán)的內(nèi)容可以量化，包括一些偏重程序性權(quán)利性質(zhì)的，或者是現(xiàn)有權(quán)利救濟(jì)制度可以涵蓋的，可以通過法院進(jìn)行司法救濟(jì)。例如，涉及環(huán)境權(quán)的救濟(jì)，我國《民族區(qū)域自治法》第65 條規(guī)定：“國家采取措施，對(duì)輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償?！逼涞?6 條第2 款規(guī)定：“民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的，國家給予一定的利益補(bǔ)償。”這些條款涉及環(huán)境權(quán)內(nèi)容，可以結(jié)合環(huán)境權(quán)的訴訟程序，融入民族自治地方發(fā)展權(quán)的精神，由法院作出裁決。又如，我國《民族區(qū)域自治法》第68 條規(guī)定：“上級(jí)國家機(jī)關(guān)非經(jīng)民族自治地方自治機(jī)關(guān)同意，不得改變民族自治地方所屬企業(yè)的隸屬關(guān)系。”如果發(fā)生上級(jí)國家機(jī)關(guān)不經(jīng)同意就改變這種關(guān)系的情況，可以提起行政訴訟，要求撤銷其行為。其次，充分運(yùn)用向上級(jí)國家機(jī)關(guān)請(qǐng)求的制度，將可能的糾紛消解在內(nèi)部溝通制度中。前述向上級(jí)國家機(jī)關(guān)的請(qǐng)求權(quán)制度，是一種內(nèi)部解決制度，可以盡量實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府之間的溝通并解決問題，節(jié)約制度成本。最后，充分運(yùn)用各國家機(jī)構(gòu)間溝通協(xié)調(diào)的制度經(jīng)驗(yàn)，盡量采取非對(duì)抗式的救濟(jì)方式。我國的傳統(tǒng)文化是崇尚和諧而非對(duì)抗，這種文化也浸潤到權(quán)利救濟(jì)的法律制度中。我國的合憲性審查模式，就充分運(yùn)用了溝通協(xié)調(diào)的方式，強(qiáng)調(diào)制定機(jī)關(guān)主動(dòng)修改或廢止涉嫌違憲違法的立法，而不是由全國人大常委會(huì)直接行使審查撤銷的權(quán)力。在民族自治地方發(fā)展權(quán)問題上，因?yàn)樯婕暗囊蛩囟啵瑱?quán)利內(nèi)容又不確定，所以由第三方救濟(jì)時(shí)，應(yīng)給予上級(jí)國家機(jī)關(guān)充分的思考和辯解的空間，最終由上級(jí)國家機(jī)關(guān)提出解決方案是最有利于發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的路徑。目前，可以考慮由全國人大或省級(jí)人大的民族委員會(huì)，或者國務(wù)院、省級(jí)政府的民族事務(wù)管理部門接受申訴，進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。人大是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而國務(wù)院或省級(jí)政府又是應(yīng)該給予民族區(qū)域自治地方發(fā)展幫助的上級(jí)國家機(jī)關(guān)的上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因此有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，接受申訴，實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。

五、結(jié)語：新時(shí)代背景下民族自治地方的發(fā)展權(quán)

我國提出的發(fā)展權(quán)理論，“不應(yīng)再作為一種政治‘宣言’和人權(quán)‘口號(hào)’，而是要邁過人道主義的倡議，回歸到一種法治的實(shí)體性保障中來”。53參見前注12，蔣銀華文。民族自治地方享有發(fā)展權(quán)，是對(duì)現(xiàn)有民族自治立法中“上級(jí)國家機(jī)關(guān)承擔(dān)幫助職責(zé)”的法律回應(yīng)和法理構(gòu)建。民族自治地方享有的發(fā)展權(quán)和自治權(quán)同等重要，兩者呈現(xiàn)出相互促進(jìn)、相互融合的局面。廣義的發(fā)展權(quán)可以包括“權(quán)利”面向的自治權(quán)，包含了民族自治地方自我管理的權(quán)利需求，上級(jí)國家機(jī)關(guān)要尊重民族自治地方的選擇；民族自治地方發(fā)展權(quán)的逐步實(shí)現(xiàn)，將有力推動(dòng)自治權(quán)的享有程度與實(shí)際效果。我國憲法遵循團(tuán)結(jié)、和諧精神，各機(jī)關(guān)協(xié)作發(fā)揮合力原則也是憲法的應(yīng)有之意。首先是民族自治機(jī)關(guān)與上級(jí)國家機(jī)關(guān)發(fā)揮合力，積極構(gòu)建民族自治地方向上級(jí)國家機(jī)關(guān)請(qǐng)求幫助的法律機(jī)制，形成上下級(jí)之間的雙向互動(dòng)與溝通，尋求資源配置的最優(yōu)路徑。其次是救濟(jì)機(jī)構(gòu)、民族自治地方與上級(jí)國家機(jī)關(guān)發(fā)揮合力，通過第三方的救濟(jì)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)發(fā)展中存在的問題，以非對(duì)抗、非司法的方式優(yōu)先。司法路徑的構(gòu)建要注意循序漸進(jìn)，并與現(xiàn)有法律機(jī)制相結(jié)合。黨的十九大報(bào)告闡明我國的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這實(shí)質(zhì)上宣告“平等發(fā)展權(quán)”是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的核心命題?！靶掳l(fā)展理念”強(qiáng)調(diào)“協(xié)調(diào)”，其目標(biāo)指向就是地區(qū)之間的均衡發(fā)展。處于發(fā)展不平衡的民族自治地方，應(yīng)深刻領(lǐng)會(huì)“民族事務(wù)法治化”的強(qiáng)大生命力，依“發(fā)展權(quán)——上級(jí)國家機(jī)關(guān)幫助”的實(shí)施框架，以民族自治地方自身的努力發(fā)展為前提，書寫新的發(fā)展篇章。