孫建偉

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200032）

為探索和改革現(xiàn)行宅基地法律制度，2018年中央一號(hào)文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”改革的思路具有重大理論和實(shí)踐意義。其中，如何準(zhǔn)確把握資格權(quán)、使用權(quán)在法律上的性質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上重構(gòu)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利架構(gòu)及其背后的法理，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性研究工作，是“三權(quán)分置”制度構(gòu)建的核心與關(guān)鍵，因?yàn)橹挥袦?zhǔn)確界定和精確把握宅基地資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，才能根據(jù)各個(gè)權(quán)利的性質(zhì)定位，來(lái)設(shè)置相應(yīng)的法律規(guī)則。對(duì)此，有部分學(xué)者進(jìn)行了研究，并提出一些建設(shè)性的意見(jiàn)或建議，①參見(jiàn)劉銳：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下的宅基地制度改革》，《理論與改革》2018年第3期；浦安冬：《宅基地“三權(quán)分置”改革需重視村集體的作用》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2018年3月17日，第007版。其中席志國(guó)副教授研究得相對(duì)系統(tǒng)和完善，并提出了一些富有啟發(fā)性的意見(jiàn)。對(duì)于宅基地“三權(quán)”，席志國(guó)副教授在法律上的定性、“三權(quán)”設(shè)置背后的法理以及如何在既有的制度框架下來(lái)推動(dòng)宅基地“三權(quán)”之間的重構(gòu)等方面，看到了問(wèn)題，對(duì)推動(dòng)將宅基地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)予以具體制度設(shè)計(jì)方面有著積極意義。然而，由于席志國(guó)副教授對(duì)宅基地使用權(quán)的性質(zhì)及其與土地所有權(quán)、資格權(quán)、成員權(quán)關(guān)系等問(wèn)題上評(píng)估不足，導(dǎo)致其得出的結(jié)論有失片面。其一，對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”的具體含義的理解上存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。其認(rèn)為為了照顧“宅基地使用權(quán)”的原有用法，宅基地使用權(quán)就是資格權(quán)，沒(méi)有必要重提資格權(quán)。其二，三層次權(quán)利結(jié)構(gòu)模式之間定位混亂，出現(xiàn)了兩個(gè)使用權(quán)。其認(rèn)為應(yīng)將宅基地使用權(quán)從用益物權(quán)獨(dú)立出來(lái)，作為一個(gè)層次的權(quán)利，使其在私法中的功能相當(dāng)于所有權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)、地上權(quán)等新分離出來(lái)的權(quán)利以及原有的地役權(quán)才是真正的用益物權(quán)，即“在原有的‘宅基地使用權(quán)’之上再行創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)作為用益物權(quán)的使用權(quán)”。最終“形成集體土地所有權(quán)——宅基地使用權(quán)——地上權(quán)的三層次權(quán)利結(jié)構(gòu)模式”。將資格權(quán)等同于宅基地使用權(quán)的觀點(diǎn)，沒(méi)有看到資格權(quán)的獨(dú)特價(jià)值，且容易產(chǎn)生與“三權(quán)分置”中使用權(quán)相互混淆的危險(xiǎn)。其三，對(duì)于“三權(quán)分置”中的使用權(quán)“一刀切”地定性為地上權(quán)，與制度改革實(shí)踐存在很大差異，也與中央提出宅基地三權(quán)分置的使用權(quán)內(nèi)涵不相吻合。②筆者于本文中引用的席志國(guó)副教授關(guān)于我國(guó)農(nóng)民宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)法律性質(zhì)及其關(guān)系的觀點(diǎn)，均參見(jiàn)席志國(guó)：《民法典編篡視域中宅基地三權(quán)分置探究》，《行政管理改革》2018年第4期。

對(duì)于宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)法律性質(zhì)上的判斷，離不開(kāi)具體法律關(guān)系性質(zhì)的判斷，只是需要對(duì)宅基地的集體所有權(quán)、成員依據(jù)其身份資格獲得使用權(quán)、他人依據(jù)民事契約等法律事實(shí)獲得的使用權(quán)之間的法律關(guān)系準(zhǔn)確定位，才能對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系進(jìn)行準(zhǔn)確理解，并在此基礎(chǔ)上設(shè)置合理的三層次權(quán)利構(gòu)造模式。筆者于本文中以此為指導(dǎo)，對(duì)目前尚未達(dá)成共識(shí)的宅基地資格權(quán)的特性及其制度形態(tài)作出探析，并與席志國(guó)副教授的相關(guān)觀點(diǎn)商榷。

一、應(yīng)如何理解宅基地資格權(quán)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)宅基地所有權(quán)和使用權(quán)兩分權(quán)利架構(gòu)模式主要是宅基地所有權(quán)歸屬集體，在該模式下，宅基地使用權(quán)歸屬本集體成員。事實(shí)上，在這種權(quán)利架構(gòu)模式下，宅基地使用權(quán)由于受到國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)等用途管制的限制，只能用于居民自住，是為集體成員解決居住問(wèn)題的一種制度上的福利和保障，禁止宅基地使用權(quán)在本集體外部進(jìn)行交易。這種制度構(gòu)造模式是按照成員的身份來(lái)獲得宅基地使用權(quán)。這種宅基地使用權(quán)的分配規(guī)則，事實(shí)上是與我國(guó)集體和成員之間的土地所有和利用關(guān)系緊密聯(lián)系在一起的。這種集體與成員基于宅基地所有與利用之間的關(guān)系，事實(shí)上形成了一種特殊的總有關(guān)系?？床坏竭@一點(diǎn)，就無(wú)法理解宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)之間的內(nèi)在關(guān)系。

（一）農(nóng)民與集體所有的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的總有關(guān)系

總有理論是一種日耳曼法意義的所有權(quán)制度。其與傳統(tǒng)的羅馬法上的所有權(quán)內(nèi)容有著根本意義上的差別：在保持固定或長(zhǎng)久財(cái)產(chǎn)權(quán)總有前提下，根據(jù)其成員的團(tuán)體身份，來(lái)對(duì)團(tuán)體財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義的分割，即其根據(jù)成員身份來(lái)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)權(quán)能的分配，而不是按照羅馬法根據(jù)契約或法律規(guī)定或法律事實(shí)，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)所有權(quán)權(quán)能的分割或分配。這體現(xiàn)了團(tuán)體或集體作為土地所有權(quán)主體管理或支配土地所有權(quán)的特殊性和復(fù)雜性。③參見(jiàn)王利明、周友軍：《論我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第1期；李宜?。骸度斩ǜ耪摗罚袊?guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第35頁(yè)；［日］山田晟：《德國(guó)法律用語(yǔ)辭典》，大學(xué)書(shū)林1995年版，第270-271頁(yè)；［日］石田文次郎：《土地總有權(quán)史論》，巖波書(shū)店昭和2年版，第124頁(yè)。如果按照羅馬法對(duì)于所有權(quán)理解的視角來(lái)審視具有總有性質(zhì)的所有權(quán)內(nèi)容，就會(huì)存在這樣的困惑，基于成員身份獲得的宅基地使用權(quán)應(yīng)解釋為“類(lèi)似所有權(quán)”“類(lèi)似自物權(quán)”的權(quán)利。④參見(jiàn)孫建偉：《建設(shè)用地置換視域下土地發(fā)展權(quán)的法理基礎(chǔ)與制度構(gòu)造》，《暨南學(xué)報(bào)（哲社版）》2017年第12期。對(duì)此，有人認(rèn)為，我國(guó)集體土地（宅基地）土地使用權(quán)可以匹敵大陸法系意義上的所有權(quán)。例如，有論者指出：“我國(guó)的土地使用權(quán)絕非大陸法系的用益物權(quán)，而是借助土地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)土地的物權(quán)化和市場(chǎng)化配置。”⑤李鳳章：《從公私合一到公私分離——論集體土地所有權(quán)的使用權(quán)化》，《環(huán)球法律評(píng)論》2015年第3期。又如，有論者認(rèn)為：“土地使用權(quán)在我國(guó)發(fā)揮的是西方國(guó)家所有權(quán)所要發(fā)揮的土地資源在市場(chǎng)主體的首次分配的功能?？梢?jiàn)，在功能上土地使用權(quán)完全可以與西方國(guó)家的土地所有權(quán)相匹敵?！雹尥白ⅱ?，席志國(guó)文。在這種理論指導(dǎo)下，農(nóng)村集體和成員之間的基于集體土地權(quán)利的歸屬和利用關(guān)系，就是一種總有關(guān)系。在我國(guó)農(nóng)民宅基地制度實(shí)踐中，只要集體成員身份資質(zhì)具備并具有居住需求，在法定的條件下，就應(yīng)該具備一種長(zhǎng)期而永久的使用權(quán)。這種權(quán)利屬性無(wú)法完全用大陸法系中用益物權(quán)概念來(lái)解釋?zhuān)驗(yàn)榇箨懛ㄏ档挠靡嫖餀?quán)制度設(shè)計(jì)，是一種沒(méi)有考慮使用權(quán)人的成員身份權(quán)和居住保障權(quán)的一種用益物權(quán)。然而，運(yùn)用“總有”理論的歸屬和利用的內(nèi)容進(jìn)行解釋和論證，這種總有關(guān)系體現(xiàn)在法律權(quán)利上，則表現(xiàn)為資格權(quán)。正是在這個(gè)意義上，我國(guó)《物權(quán)法》第59條才規(guī)定農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。這就凸顯了這種成員資格與集體一種特殊的“總有”上的關(guān)系。

（二）如何理解我國(guó)宅基地所有權(quán)內(nèi)容具有特殊總有的性質(zhì)

關(guān)于運(yùn)用總有理論來(lái)解釋我國(guó)農(nóng)村集體所有權(quán)的內(nèi)容，學(xué)界基本上有這樣幾種觀點(diǎn)。

一是“高度相似說(shuō)”。該說(shuō)認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)和特點(diǎn)，與總有性質(zhì)意義上所有權(quán)內(nèi)容具有高度相似性。對(duì)此，孟勤國(guó)教授系統(tǒng)地總結(jié)了五個(gè)方面的相似性認(rèn)為：“中國(guó)集體所有權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展并未受總有的影響，但總有似乎天生是為中國(guó)集體所有權(quán)準(zhǔn)備的，這說(shuō)明相同或相似的生活條件會(huì)產(chǎn)生相同或相似的法律規(guī)則?！雹邊⒁?jiàn)孟勤國(guó)：《物權(quán)法如何保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)》，《法學(xué)》2006年第1期。王利明教授也認(rèn)為我國(guó)物權(quán)法上的成員集體所有與總有有諸多類(lèi)似之處。⑧參見(jiàn)同前注③，王利明、周友軍文。

二是“形式上總有說(shuō)”。該說(shuō)認(rèn)為，雖然從法律上看，農(nóng)民集體將土地分配給成員使用，且成員不享有土地的分割權(quán)，“但土地處分權(quán)、土地用途變動(dòng)權(quán)仍歸國(guó)家，宅基地使用權(quán)不得外流，政府可以隨時(shí)征用‘集體’土地，價(jià)格由政府決定，農(nóng)村土地之‘總有’關(guān)系其實(shí)仍存在于形式上”。⑨李錫鶴：《物權(quán)論稿》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第394頁(yè)。該說(shuō)認(rèn)為，從成員對(duì)歸屬于團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)均無(wú)份額所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)關(guān)系上而言，集體與成員就土地歸屬和利用上依然成立總有關(guān)系，只不過(guò)這種總有關(guān)系有其特殊性?！拔覈?guó)農(nóng)村‘集體所有’關(guān)系與所謂‘國(guó)有財(cái)產(chǎn)關(guān)系’（實(shí)為國(guó)家為唯一出資人之財(cái)產(chǎn)關(guān)系）并立，稱(chēng)公有關(guān)系，說(shuō)明農(nóng)村土地總有關(guān)系不同于其他總有關(guān)系”；與此同時(shí)，“也只有我國(guó)農(nóng)村集體成員之身份與戶籍相聯(lián)系，非經(jīng)國(guó)家同意不得脫離集體，農(nóng)業(yè)不僅是職業(yè)，而且是身份，集體成員子女當(dāng)然取得總有團(tuán)體成員身份”。⑩同上注，李錫鶴書(shū)，第394頁(yè)。該說(shuō)認(rèn)為，我國(guó)的集體總有關(guān)系被公有關(guān)系所規(guī)制，集體本身沒(méi)有處分權(quán)和用途變更權(quán)，且集體成員依據(jù)成員身份和戶籍等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)獲得成員權(quán)，相對(duì)于總有關(guān)系有其特殊性。該說(shuō)也注意到我國(guó)的試點(diǎn)改革動(dòng)向，尤其是2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將農(nóng)村土地更多的經(jīng)營(yíng)權(quán)還給農(nóng)村集體和農(nóng)民，表明農(nóng)村公社化以后的農(nóng)村集體土地“形式總有”性質(zhì)上的松動(dòng)。①參見(jiàn)前注⑨，李錫鶴書(shū)，第395頁(yè)。

三是“持份權(quán)總有說(shuō)”。該說(shuō)認(rèn)為中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)村土地制度可以用總有關(guān)系來(lái)進(jìn)行認(rèn)識(shí)，但市場(chǎng)化改革更凸顯了集體土地所有權(quán)與使用權(quán)基于其契約化制度事實(shí)的規(guī)制，越來(lái)越呈現(xiàn)持份權(quán)的總有的特點(diǎn)。如日本學(xué)者小川竹一教授就敏銳地指出：“中國(guó)集體土地所有權(quán)可以運(yùn)用總有來(lái)進(jìn)行認(rèn)識(shí)，但在具體實(shí)踐中，卻受到雙重限制：一是由于集體受到國(guó)家和基層政府限制，缺乏一定程度上自主性；二是集體土地總有面臨集體土地所有與使用之間日益契約化制度事實(shí)約束，使總有呈現(xiàn)‘持份權(quán)之總有’的特征?！雹冢廴眨菪〈ㄖ褚唬骸吨袊?guó)集體土地所有權(quán)論》，《比較法研究》2007年第5期。

“高度相似說(shuō)”看到了我國(guó)集體土地制度與總有制度之間的聯(lián)系，但是，沒(méi)有注意到我國(guó)集體土地制度具有總有制度上的特殊性。例如集體土地所有權(quán)原則上歸屬集體所有，但是國(guó)家和政府卻享有土地用途變更權(quán)和處分權(quán)，而集體本身的土地處分權(quán)和管理權(quán)則相對(duì)不自主、不獨(dú)立，并且我國(guó)總有制度下集體成員的土地收益權(quán)和使用權(quán)，因?yàn)橐袚?dān)更多意義上的公法義務(wù)而受到很多的限制，如不能用于非農(nóng)用途、不能作為經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)行等等；“形式上總有說(shuō)”看到了這些內(nèi)容，但是，其對(duì)于如何理解我國(guó)農(nóng)村集體土地總有的實(shí)質(zhì)意義上內(nèi)容缺少理論分析?！俺址輽?quán)總有說(shuō)”對(duì)于我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)村集體土地利用的契約化制度事實(shí)給予了高度關(guān)注，并指出在集體總有的背景下，我國(guó)農(nóng)村土地越來(lái)越呈現(xiàn)出由農(nóng)戶個(gè)體化利用和使用的現(xiàn)狀，但是，該說(shuō)沒(méi)有系統(tǒng)回答持份權(quán)總有到底是總有的一種形態(tài)，還是對(duì)總有的背離。

筆者認(rèn)為，對(duì)于總有關(guān)系的把握，應(yīng)結(jié)合我國(guó)宅基地制度所處的環(huán)境，來(lái)分析和判斷“總有”關(guān)系在我國(guó)宅基地權(quán)利體系構(gòu)造中的作用。這需要不斷地挖掘這種制度本身的獨(dú)特內(nèi)涵。我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)越來(lái)越呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村集體總有制度的分析，應(yīng)該放在我國(guó)宅基地法律制度環(huán)境下進(jìn)行。這種制度環(huán)境為：一是我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)受到國(guó)家公權(quán)力嚴(yán)格規(guī)制，而缺少獨(dú)立自主的處分權(quán)；二是我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)成員權(quán)行使不充分，盡管我國(guó)物權(quán)法、村民組織法等法律規(guī)定了村民的成員權(quán)和成員權(quán)行使的程序，但是囿于當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)政治和文化等現(xiàn)狀，總有關(guān)系下具有“伙伴性”成員和集體之間的關(guān)系并沒(méi)有完全有效形成。因此，現(xiàn)行法不得不通過(guò)加強(qiáng)成員權(quán)、使用權(quán)物權(quán)化的方式來(lái)保障成員權(quán)的利益和法律地位。

然而，這種“總有”制度也呈現(xiàn)出相應(yīng)的獨(dú)特價(jià)值。除了排除傳統(tǒng)社會(huì)中（尤其是封建社會(huì)）成員與集體人身依附關(guān)系，而借用傳統(tǒng)“總有”制度中土地歸屬和利用權(quán)利分配的一種制度形態(tài)，以此來(lái)解釋和理解集體成員與集體在土地所有權(quán)歸屬和土地利用權(quán)合二為一的現(xiàn)象，其呈現(xiàn)的特殊性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是主體資格的獲取先于成員權(quán)，其制度價(jià)值越來(lái)越凸現(xiàn)。無(wú)論是對(duì)農(nóng)村集體制度在立法上的焦點(diǎn)問(wèn)題的回應(yīng)，還是司法上宅基地糾紛的解決，其先決條件就是集體成員的資格認(rèn)定問(wèn)題。因此，集體成員的資格認(rèn)定問(wèn)題是基礎(chǔ)性的和先決性的，可以說(shuō)是總有制度的核心問(wèn)題。尤其是在我國(guó)，根據(jù)農(nóng)民成員權(quán)的資格，集體成員有權(quán)獲得宅基地使用權(quán)分配的權(quán)利。按照現(xiàn)行法律和政策的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的獲取不需要支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，只需要具備成員資質(zhì)就有可能實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的獲取。因此，成員的主體資格先于成員權(quán)。這是整個(gè)總有制度構(gòu)建的基礎(chǔ)性命題。主體資格的承認(rèn)是權(quán)利產(chǎn)生的前提性要件，因?yàn)樗馕吨黧w從此具有了權(quán)利能力，從而權(quán)利也才真正能夠在法律上存在。在主體資格沒(méi)有被承認(rèn)的社會(huì)中，無(wú)論有著多么發(fā)達(dá)的財(cái)產(chǎn)、契約制度，都不可能生發(fā)出權(quán)利制度。③彭誠(chéng)信：《權(quán)利的程序理論的建構(gòu)》，法律出版社2017年版，第229頁(yè)。因此，在這個(gè)意義上而言，成員主體資格是獲取我國(guó)農(nóng)村宅基地的最基本的依據(jù)。

二是宅基地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，亟需具備有效的成員民主表決決策程序或機(jī)制。作為事關(guān)農(nóng)村集體成員居住等宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其如何實(shí)現(xiàn)，需要集體成員有效的平等參與，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)自己的利益訴求，來(lái)進(jìn)行權(quán)利表達(dá)。這其中最為關(guān)鍵的問(wèn)題是如何設(shè)計(jì)有效的成員民主表決程序，以最大化地保障成員權(quán)利。成員的民主表決機(jī)制的有效行使，是我國(guó)農(nóng)村集體土地總有關(guān)系得以運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)的合法性來(lái)源。

三是從權(quán)利現(xiàn)代化來(lái)看，根據(jù)“總有”關(guān)系所形成的具有濃厚成員身份資格色彩的使用權(quán)，其可以結(jié)合我國(guó)宅基地制度改革的不斷發(fā)展而創(chuàng)新出相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。物權(quán)的本土性和現(xiàn)代性是緊密聯(lián)系在一起的。尤其是在物權(quán)領(lǐng)域，很多具有傳統(tǒng)性和本土性色彩的制度，都可以在物權(quán)現(xiàn)代化的過(guò)程中獲得新生。例如我國(guó)農(nóng)村集體宅基地法律制度中，按照傳統(tǒng)的集體成員身份獲得宅基地使用權(quán)。在推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的進(jìn)程中，也可以按照契約來(lái)獲得宅基地使用權(quán)，以便為宅基地使用權(quán)權(quán)能擴(kuò)張和最大化促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮制度引領(lǐng)功能。

四是宅基地非農(nóng)使用受到國(guó)家的嚴(yán)格管制，但基于我國(guó)集體土地特殊總有的關(guān)系，宅基地資格權(quán)中還可以催生出宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)，以便為推動(dòng)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化提供法權(quán)基礎(chǔ)。我國(guó)《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，第43條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，由此確立了農(nóng)村土地不能用于非農(nóng)經(jīng)營(yíng)的一般原則。同時(shí)，該法第43條和第63條又規(guī)定了例外，即以下四種情況可以使用農(nóng)村建設(shè)用地，即興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民依法建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移。也就是說(shuō)，原則上農(nóng)村宅基地只能用來(lái)農(nóng)戶居住，不能用于非農(nóng)經(jīng)營(yíng)。這本質(zhì)上就是將宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)作了嚴(yán)格限制，甚至連其所有權(quán)主體的集體也沒(méi)有開(kāi)發(fā)權(quán)。這種立法原則上否定了宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)的所有權(quán)人和成員所享有的土地權(quán)利分配格局，越來(lái)越成為農(nóng)村土地制度改革的障礙。筆者認(rèn)為，土地開(kāi)發(fā)權(quán)應(yīng)該由集體所有權(quán)人和基于特殊總有關(guān)系享有資格權(quán)的農(nóng)戶共享。這主要是因?yàn)?，?guó)家可以通過(guò)規(guī)劃?rùn)?quán)和用途管制權(quán)來(lái)限制宅基地開(kāi)發(fā)利用，但是這種限制要合情合理，且這種限制超越一定度的時(shí)候，要給予集體所有權(quán)人和農(nóng)戶資格權(quán)人相應(yīng)的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償權(quán)的法權(quán)基礎(chǔ)就是宅基地開(kāi)發(fā)權(quán)屬于集體所有權(quán)人和基于特殊總有關(guān)系享有資格權(quán)農(nóng)戶共有。

綜上所述，對(duì)于宅基地土地所有權(quán)內(nèi)容的認(rèn)識(shí)，離不開(kāi)對(duì)于其具有總有性質(zhì)的判斷，而這種總有性質(zhì)特征和內(nèi)涵，是認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握現(xiàn)行宅基地資格權(quán)和所有權(quán)的關(guān)系的關(guān)鍵。這種總有性質(zhì)、特征和內(nèi)涵的核心可以用來(lái)解決由成員的資格獲取集體的土地等不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)的難題。集體成員不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)設(shè)定，在其中不是因?yàn)橥ㄟ^(guò)私人化的契約來(lái)進(jìn)行設(shè)定的，而更多地是通過(guò)國(guó)家法律根據(jù)其對(duì)成員身份資格的判定來(lái)強(qiáng)制設(shè)定的。因此，其權(quán)利性質(zhì)無(wú)法用用益物權(quán)來(lái)進(jìn)行衡量。國(guó)內(nèi)很多學(xué)者都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題。筆者重點(diǎn)要討論的是，正是這種特殊總有關(guān)系的形成和制度化，成員的資格權(quán)才在所有權(quán)和宅基地使用權(quán)權(quán)利構(gòu)造中起著非常關(guān)鍵的作用。

（三）宅基地資格權(quán)的性質(zhì)

關(guān)于宅基地資格權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題，由于其是一種新型權(quán)利，國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律和中央政策并沒(méi)有明確其權(quán)利性質(zhì)，因此引起學(xué)界的爭(zhēng)議。目前學(xué)界主要有宅基地使用權(quán)說(shuō)、成員權(quán)說(shuō)、剩余權(quán)說(shuō)的學(xué)說(shuō)。剩余權(quán)說(shuō)認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)只是宅基地使用權(quán)人在讓渡一定年期的使用權(quán)之后，對(duì)原有宅基地的剩余權(quán)。“實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)和使用權(quán)分立，似乎宅基地資格權(quán)更應(yīng)理解為宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)后的剩余權(quán)?！薄澳笝?quán)利的權(quán)利人已經(jīng)在事實(shí)上取得了對(duì)特定土地的支配權(quán)。只不過(guò)由于其享有的物權(quán)，受制于權(quán)利的身份性限制，而無(wú)法流轉(zhuǎn)。如果將之界定為只是集體成員基于成員身份而取得宅基地使用權(quán)的資格，則違反了對(duì)特定物的支配這一物權(quán)的根本要求，所謂的‘三權(quán)分置’也就無(wú)從談起?！雹芾铠P章、趙杰：《農(nóng)村宅基地資格權(quán)的規(guī)范分析》，《行政管理改革》2018年第4期。成員權(quán)說(shuō)認(rèn)為，資格權(quán)應(yīng)是一種成員權(quán)，只要成員權(quán)在，在法定條件下，就可申請(qǐng)一定面積的宅基地，“資格權(quán)作為成員權(quán)的組成部分，本身屬于土地所有權(quán)行使方式的范疇，并不是宅基地使用權(quán)的組成部分?！瓝碛姓胤峙滟Y格權(quán)的農(nóng)戶，并不一定就實(shí)際上享有宅基地使用權(quán)，其宅基地使用權(quán)的取得尚需借助于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際分配宅基地的行為，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織暫時(shí)無(wú)地可分，則該農(nóng)戶可能在一段時(shí)間內(nèi)只享有宅基地分配資格權(quán)，并不能實(shí)際享有宅基地使用權(quán)；不僅如此，一旦農(nóng)戶通過(guò)實(shí)際分配行為取得了宅基地使用權(quán)，并且足額行使了該權(quán)利（例如分配面積達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)），那么其分配資格權(quán)也就歸于消失，如果之后其轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)，也不再享有宅基地分配資格”。⑤宋志紅：《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計(jì)》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第3期。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，資格權(quán)就是原來(lái)的宅基地使用權(quán)，此即宅基地使用權(quán)說(shuō)。持宅基地使用權(quán)說(shuō)觀點(diǎn)者認(rèn)為：“中央一號(hào)文件所提出的宅基地‘三權(quán)分置’中的資格權(quán)是指現(xiàn)行法律上的‘宅基地使用權(quán)’，在‘三權(quán)分置’之后其本身并不需要也不應(yīng)該發(fā)生本質(zhì)上的改變，只有這樣才能維持既有的法律制度不變，才會(huì)不改變現(xiàn)有宅基地使用權(quán)人的權(quán)利和利益狀況。”⑥同前注②，席志國(guó)文。

上述三種觀點(diǎn)都存在一定的片面性。剩余權(quán)說(shuō)看到宅基地使用權(quán)人將宅基地權(quán)利讓渡以后有權(quán)主張收回宅基地使用權(quán)的制度內(nèi)涵，但是，對(duì)于集體成員為什么能夠收回剩余權(quán)沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)的論證。成員權(quán)說(shuō)雖然看到宅基地分配階段成員權(quán)的重要性，但認(rèn)為宅基地分配完畢后，資格權(quán)就不復(fù)存在，則明顯不符合法理，因?yàn)檎厥褂脵?quán)人讓渡宅基地權(quán)利后，還可以基于資格權(quán)索取剩余。認(rèn)為資格權(quán)就是原有宅基地使用權(quán)的主張，沒(méi)有看到資格權(quán)本身的獨(dú)特價(jià)值，其不僅是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且還具有居住保障權(quán)等屬性。

筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)之所以存在很大分歧，主要是沒(méi)有將資格權(quán)放在我國(guó)農(nóng)村集體特殊總有的關(guān)系中進(jìn)行理解和論證。根據(jù)特殊總有關(guān)系的邏輯，資格權(quán)主要來(lái)源于集體共同體與集體成員的總有關(guān)系，并在財(cái)產(chǎn)權(quán)方面體現(xiàn)為集體所有與集體成員根據(jù)其成員資格，進(jìn)行分配土地或使用土地的權(quán)利。宅基地集體所有權(quán)的形成有其歷史和特定的社會(huì)原因，其主要有兩個(gè)因素需要考慮，一是國(guó)家通過(guò)農(nóng)業(yè)化運(yùn)動(dòng)強(qiáng)制將農(nóng)戶私人的宅基地收歸于集體所有；二是國(guó)家需要通過(guò)法律或制度來(lái)保障農(nóng)戶的居住保障權(quán)。因此，在這個(gè)意義上說(shuō)，集體所有權(quán)形成和制度功能中本身就蘊(yùn)含了集體成員的資格權(quán)，只不過(guò)在宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)二權(quán)分離的構(gòu)架下，這種資格權(quán)更集中表現(xiàn)在宅基地使用權(quán)制度構(gòu)建中。

事實(shí)上，集體和成員之間由于集體土地所有權(quán)的來(lái)源和利用問(wèn)題上形成了特殊的總有關(guān)系。那種認(rèn)為資格權(quán)等同于宅基地使用權(quán)的觀點(diǎn)，沒(méi)有看到資格權(quán)背后更為深厚的總有關(guān)系的法理基礎(chǔ)。剩余權(quán)說(shuō)認(rèn)為，宅基地使用權(quán)出讓后，資格權(quán)人收回宅基地剩余權(quán)利的基礎(chǔ)在于資格權(quán)，但是，這種學(xué)說(shuō)的主張者沒(méi)有看到這種資格權(quán)的來(lái)源基礎(chǔ)卻是這種特殊的總有關(guān)系。成員權(quán)說(shuō)認(rèn)為，資格權(quán)性質(zhì)為成員權(quán)，并是宅基地所有權(quán)行使方式。這一觀點(diǎn)有一定道理，看到了資格權(quán)的法權(quán)基礎(chǔ)，但其將資格權(quán)僅僅定位于宅基地分配階段，且將其性質(zhì)僅僅界定為一種身份權(quán)，有失片面。這是因?yàn)椋Y格權(quán)始終圍繞宅基地使用權(quán)周?chē)嬖?，與宅基地使用權(quán)形影不離，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度就是為了解決農(nóng)村居民住房問(wèn)題而存在的，其背后的法權(quán)基礎(chǔ)還是由農(nóng)村集體特殊總有關(guān)系來(lái)進(jìn)行規(guī)定的。與此同時(shí)，其將資格權(quán)本身判定為非財(cái)產(chǎn)權(quán)也有一定的問(wèn)題，其實(shí)，資格權(quán)本身也具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，這是因?yàn)樵屑w成員通過(guò)讓渡自己的私人宅基地所有權(quán)所獲得一種成員身份資格，并且國(guó)家又通過(guò)法律或政策來(lái)保障該權(quán)利在農(nóng)村社會(huì)成員的實(shí)現(xiàn)和落實(shí)；尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村土地資源配置日益市場(chǎng)化，這種資格權(quán)本身就具有很強(qiáng)的資源性和缺失性，更為重要的是，其越來(lái)越“屬于一種社會(huì)保障權(quán)和發(fā)展權(quán)”,⑦韓文龍、謝璐：《宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能困境與實(shí)現(xiàn)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2018年第5期。越來(lái)越需要打破土地原有封閉性質(zhì)并呈現(xiàn)向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)開(kāi)放格局的轉(zhuǎn)化。宅基地使用權(quán)說(shuō)將宅基地使用權(quán)直接等同于資格權(quán)，沒(méi)有看到宅基地使用權(quán)本身的其他的法律內(nèi)涵，如其之上所蘊(yùn)含的用益物權(quán)和租賃權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值。

將資格權(quán)放在我國(guó)農(nóng)村集體特殊的總有關(guān)系中來(lái)進(jìn)行審視就會(huì)發(fā)現(xiàn)，資格權(quán)應(yīng)體現(xiàn)在宅基地分配、使用、交易以及收回或處分等各個(gè)階段。“這一次改革中出現(xiàn)的資格權(quán)，是農(nóng)民集體成員享有通過(guò)分配、接受、共同共有等方式取得的宅基地權(quán)利?！雹鄬O憲忠：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革亟待入法》，《中國(guó)人大》2018年第8期。宅基地資格權(quán)與宅基地權(quán)利存在密切聯(lián)系，其是宅基地權(quán)利制度設(shè)定的基本性權(quán)利。這種基本性權(quán)利是與我國(guó)宅基地法律制度的形成和其所具有的獨(dú)特制度功能和獨(dú)特內(nèi)涵等分不開(kāi)的，具有很強(qiáng)的本土性和民族性。因此，在這個(gè)意義上而言，資格權(quán)既是成員權(quán)等身份權(quán)要素，也具有分配權(quán)、利用權(quán)和剩余權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)要素，其應(yīng)具備身份性權(quán)利和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利雙重性質(zhì)。

（四）資格權(quán)的來(lái)源

宅基地資格權(quán)來(lái)源于所有權(quán)還是原有的宅基地使用權(quán)抑或集體成員權(quán)？對(duì)此，目前學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，資格權(quán)來(lái)源于原來(lái)的宅基地使用權(quán)。有學(xué)者比較農(nóng)地“三權(quán)分置”中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式，認(rèn)為：“經(jīng)營(yíng)權(quán)是從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生出來(lái)的新的權(quán)利，同理，宅基地‘三權(quán)’分置中的使用權(quán)應(yīng)是從宅基地使用權(quán)中派生出來(lái)的新的權(quán)利?！薄罢亍龣?quán)’分置改革是要改變現(xiàn)有宅基地使用權(quán)制度運(yùn)轉(zhuǎn)不良的現(xiàn)實(shí)狀況，通過(guò)新設(shè)的宅基地資格權(quán)和使用權(quán)取代原有的宅基地使用權(quán)，……宅基地使用權(quán)通過(guò)市場(chǎng)化的手段進(jìn)行流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約和集約利用。”⑨程秀建：《宅基地資格權(quán)的權(quán)屬定位與法律制度供給》，《政治與法律》2018年第8期。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，資格權(quán)來(lái)源于集體所有權(quán)和使用權(quán)。資格權(quán)“脫胎于現(xiàn)行的所有權(quán)和使用權(quán)，是在農(nóng)村住房保障制度不健全的情況下，對(duì)宅基地住房保障功能在權(quán)利設(shè)置上的剝離與強(qiáng)化”。⑩岳永兵：《宅基地“三權(quán)分置”：一個(gè)引入配給權(quán)的分析框架》，《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2018年第1期。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為資格權(quán)來(lái)源于成員權(quán)，“資格權(quán)作為一種分配資格，本身不屬于實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無(wú)法和宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)等并列進(jìn)入宅基地‘三權(quán)分置’的權(quán)利結(jié)構(gòu)”。①同前注⑤，宋志紅文。

筆者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)來(lái)源于特殊總有關(guān)系，而不是成員權(quán)。資格權(quán)來(lái)源于所有權(quán)或使用權(quán)，與這些財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)截然不同，資格權(quán)其雖然具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，但其更為重要的內(nèi)容還具備身份性或居住保障性的色彩。這也是傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)被人詬病為表面財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)身份權(quán)的主要原因。②參見(jiàn)夏沁：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的立法實(shí)現(xiàn)》，《地方立法研究》2018年第4期。其在制度層面形成了特殊的總有關(guān)系，因此，將所有權(quán)和資格權(quán)的關(guān)系放在特殊總有理論來(lái)研究和審視，更能凸顯資格權(quán)的內(nèi)在法權(quán)價(jià)值。成員權(quán)是作為我國(guó)具有濃厚團(tuán)體性或共同體性的農(nóng)村集體的人格化要素，是集體財(cái)產(chǎn)共同所有和利用的主體性元素。沒(méi)有成員，就沒(méi)有所謂的集體，就無(wú)法形成集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)；相反，沒(méi)有集體，成員身份也就無(wú)從談起。兩者相輔相成，不可分割，互為依托。③參見(jiàn)陳小君：《我國(guó)涉農(nóng)民事權(quán)利入民法典物權(quán)篇之思考》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2018年第1期。成員權(quán)是集體成員根據(jù)集體規(guī)約和法律對(duì)集體財(cái)產(chǎn)所享有的共同所有和利用的一種身份權(quán)，或者說(shuō)，集體團(tuán)體性的制度設(shè)計(jì)，是為了更好地實(shí)現(xiàn)成員個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在這個(gè)意義上說(shuō)，成員權(quán)的設(shè)計(jì)，就是為了更好地保障集體土地以及集體資產(chǎn)更好地為本集體成員所擁有和利用，并在此基礎(chǔ)上更好保障其增值收益，促進(jìn)集體財(cái)產(chǎn)和成員財(cái)產(chǎn)利益最大化。這其中有個(gè)需要檢討的問(wèn)題是，集體成員權(quán)與資格權(quán)是一種什么關(guān)系。筆者認(rèn)為，資格權(quán)是總有關(guān)系中為處理集體與成員關(guān)系的一種基本權(quán)利，其既包括對(duì)因集體資產(chǎn)、資源、資本等“三資”集體所有與成員利用的關(guān)系處理，也包括非財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理，如因集體成員養(yǎng)老、居住等問(wèn)題的解決。資格權(quán)的范圍和內(nèi)容要高于成員權(quán)，從資格的認(rèn)定，到資格的享有、資格權(quán)利的形式以及對(duì)于宅基地權(quán)利的剩余權(quán)的行使，都是資格權(quán)的內(nèi)容，而成員權(quán)僅僅是判定其具有成員資格以后，享有成員資格所獲得的集體土地分配權(quán)、占有權(quán)和收益權(quán)等權(quán)利。因此，在這個(gè)意義上說(shuō)，資格的享有并獲得法律上的效力是獲取成員權(quán)的基本依據(jù)，也是推進(jìn)宅基地三權(quán)分置的重中之重。

二、應(yīng)如何理解宅基地“三權(quán)分置”中的使用權(quán)

（一）宅基地使用權(quán)的與資格權(quán)的關(guān)系問(wèn)題

有論者從宅基地取得階段和交易階段兩個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)判定其與資格權(quán)的關(guān)系。在取得環(huán)節(jié)，“落地前農(nóng)戶取得是資格權(quán)，在審批落地后，則轉(zhuǎn)為宅基地使用權(quán)，或者說(shuō)現(xiàn)有宅基地使用權(quán)人自動(dòng)享有資格權(quán)，在保有階段資格權(quán)和使用權(quán)合二為一”，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，“農(nóng)戶保留資格權(quán)，業(yè)主取得有期限的使用權(quán)”。④鐘和曦：《創(chuàng)設(shè)宅基地資格權(quán)亟待解決的三個(gè)問(wèn)題》，《浙江國(guó)土資源》2018年第8期。筆者認(rèn)為這種區(qū)分非常有必要，只是在宅基地取得階段和流轉(zhuǎn)階段所取得財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)截然不同。這是因?yàn)?，在取得階段，集體成員獲得的宅基地是基于資格（成員依據(jù)其身份或資格獲取的宅基地使用權(quán)）獲取宅基地永久性使用權(quán)（這實(shí)質(zhì)上就是資格權(quán)）；在流轉(zhuǎn)階段，受讓人是依據(jù)民事契約獲取的宅基地有期限的使用權(quán)（這實(shí)質(zhì)上是“三權(quán)分置”的使用權(quán)）。這里必然還要追問(wèn)宅基地三權(quán)分置中的使用權(quán)的來(lái)源問(wèn)題，即這種使用權(quán)是來(lái)源于資格權(quán)還是所有權(quán)。對(duì)此不同的回答，所對(duì)應(yīng)的制度設(shè)計(jì)也具有很大的差異。如果宅基地使用權(quán)來(lái)源于所有權(quán)，那么資格權(quán)人所通過(guò)契約來(lái)設(shè)定的使用權(quán)則必須經(jīng)過(guò)所有權(quán)人即農(nóng)村集體的同意；如果其使用權(quán)直接來(lái)源于資格權(quán)，則新設(shè)定宅基地使用權(quán)就不需要所有權(quán)人的同意。就市場(chǎng)化改革的要求而言，我國(guó)宅基地集體所有與集體成員之間存在一種特殊總有關(guān)系，這就決定了宅基地使用權(quán)原則上應(yīng)直接來(lái)源于資格權(quán)，因?yàn)橘Y格權(quán)也是通過(guò)總有關(guān)系獲取的財(cái)產(chǎn)權(quán)。就權(quán)利的產(chǎn)生和歸屬而言，使用權(quán)最終來(lái)源于所有權(quán)，但應(yīng)遵循權(quán)利用盡原則，即只有資格權(quán)無(wú)法保護(hù)或救濟(jì)使用權(quán)被侵害或使用權(quán)侵害所有權(quán)等情形時(shí)，所有權(quán)人方能行使所有權(quán)，換言之，原則上，其使用權(quán)來(lái)源于資格權(quán)，而不是所有權(quán)，只有在例外的情形下，才來(lái)源于所有權(quán)。⑤有論者認(rèn)為，資格權(quán)作為取得宅基地的資格，本來(lái)就是集體土地所有權(quán)的當(dāng)然含義。其實(shí)，這種判斷沒(méi)有錯(cuò)，但沒(méi)有講清楚為什么在所有權(quán)和使用權(quán)之間要安置一個(gè)資格權(quán)。參見(jiàn)前注④，李鳳章、趙杰文。第一，我國(guó)宅基地分配是在特殊的總有關(guān)系中來(lái)進(jìn)行設(shè)定的，這種總有關(guān)系的形成已經(jīng)通過(guò)集體對(duì)成員的資格認(rèn)定；在交易階段再讓所有權(quán)人即集體進(jìn)行決定，就會(huì)重復(fù)。第二，雖然我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定我國(guó)農(nóng)村集體的代表為集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)，但現(xiàn)實(shí)中集體經(jīng)濟(jì)組織不健全、不完善，實(shí)質(zhì)上在我國(guó)部分地區(qū)是村委會(huì)代為管理，我國(guó)《土地管理法》也認(rèn)可這一狀況。然而，事實(shí)上讓農(nóng)村集體決定是否同意宅基地轉(zhuǎn)讓就等于賦于村委會(huì)負(fù)責(zé)人審批權(quán)。這會(huì)在事實(shí)上為宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化改革制造很多制度上的障礙。第三，就資格權(quán)的本身功能而言，資格權(quán)是基于集體和成員所形成的一種具有身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性的權(quán)利，其主要是保障集體成員即農(nóng)戶的居住保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)的，因此，法律授權(quán)各省市根據(jù)其數(shù)量和質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行宅基地分配，超越相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，則一般需要進(jìn)行有償使用。從這個(gè)意義上說(shuō)，資格權(quán)的使用宅基地面積要受到該權(quán)利自身的嚴(yán)格約束。由此引發(fā)的一個(gè)相關(guān)問(wèn)題是，當(dāng)集體成員一時(shí)不需要按照資格權(quán)標(biāo)準(zhǔn)獲得宅基地進(jìn)行無(wú)償使用，而將其轉(zhuǎn)讓給他人進(jìn)行有償使用，在法律上能否站得住腳。這需要將資格權(quán)再一次進(jìn)行剝離，將其中的身份權(quán)進(jìn)行保留，而將其財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化，而這種使用權(quán)進(jìn)一步分離的標(biāo)志就是，宅基地使用權(quán)是有償?shù)模ㄔ瓌t上），有期限的和有法律的根據(jù)（民事契約或繼承等）。

（二）如何理解“三權(quán)分置”中的使用權(quán)內(nèi)涵和性質(zhì)

宅基地“三權(quán)分置”中使用權(quán)看似一種相對(duì)獨(dú)立并具有他物權(quán)特質(zhì)的用益物權(quán)，其實(shí)不然，其不完全是物權(quán)法意義上的地上權(quán)，而是還具有有限的土地租賃權(quán)或法定租賃權(quán)的內(nèi)涵，對(duì)此不能一概而論。

我國(guó)宅基地“三權(quán)分置”中的使用權(quán)包括兩種類(lèi)型，一是集體成員根據(jù)其集體成員的資格所享有的宅基地使用權(quán)，二是他人（包括集體成員和非集體成員）根據(jù)其與集體成員所達(dá)成的民事契約等法律事實(shí)所產(chǎn)生的使用權(quán)（基于民事契約等所獲得宅基地使用權(quán)）。宅基地“三權(quán)分置”中的使用權(quán)，是指他人通過(guò)民事契約等法律事實(shí)所獲取的使用權(quán)，而不是指宅基地成員依據(jù)其身份資格獲取的使用權(quán)，因?yàn)榧w成員依據(jù)其身份資格所獲取的宅基地使用權(quán)天然地被包括在資格權(quán)中。這是認(rèn)識(shí)和解讀宅基地“三權(quán)分置”使用權(quán)的一個(gè)基本前提。然而，按照席志國(guó)副教授設(shè)計(jì)的宅基地三權(quán)結(jié)構(gòu)模式，宅基地使用權(quán)就是集體成員依照其身份獲取的一種兼具有資格權(quán)和使用權(quán)雙重屬性的權(quán)利，使用權(quán)就是一種按照地上權(quán)理論設(shè)置的一種用益物權(quán)。這樣極其容易在實(shí)踐中產(chǎn)生混淆，帶來(lái)很多的問(wèn)題。與其這樣，還不如讓資格權(quán)專(zhuān)門(mén)代替集體成員依據(jù)其身份資格獲取的宅基地使用權(quán)，讓使用權(quán)專(zhuān)門(mén)指“基于民事契約等所獲得宅基地使用權(quán)”。這樣不但能關(guān)照到集體成員依據(jù)其身份資格所獲取的宅基地使用權(quán)的總有性質(zhì)，而且能凸現(xiàn)“基于民事契約等所獲得宅基地使用權(quán)”的私權(quán)性質(zhì)，從而為更好地推動(dòng)試點(diǎn)改革提供明確而有力的理論指導(dǎo)和支撐。

（三）宅基地“三權(quán)分置”中的使用權(quán)能否以地上權(quán)的性質(zhì)直接設(shè)定在土地所有權(quán)上

地上權(quán)，是指“以在——受負(fù)擔(dān)——土地地面上或地面下，擁有建筑物為內(nèi)容之可轉(zhuǎn)讓并可繼承的權(quán)利”。⑥［德］鮑爾·施蒂爾納：《德國(guó)物權(quán)法（上冊(cè)）》，法律出版社2004年版，第648頁(yè)。這種制度來(lái)源于古羅馬法，其產(chǎn)生主要是為了對(duì)羅馬法中“地上物屬于土地”這一添附原則的突破或修正，以便解決在他人土地上擁有建筑物或其他工作物的問(wèn)題。后來(lái)德國(guó)民法典完全繼受羅馬法，將“作為地上權(quán)設(shè)定或取得基礎(chǔ)之債權(quán)契約，須符合民法典第313條之形式規(guī)定，而其設(shè)定行為本身，則須包括——非要式的——物權(quán)合意與登記”。⑦同上注，施蒂爾納書(shū)，第651頁(yè)。此即合意地上權(quán)。日本法后來(lái)在特殊的情況下，又規(guī)定了法定地上權(quán)，即在特定情況下可以基于法律直接規(guī)定產(chǎn)生地上權(quán)。然而，不管是意定地上權(quán)還是法定地上權(quán)，都是為了解決建筑物存在需要以什么樣的一個(gè)權(quán)利為基礎(chǔ)，既然土地所有權(quán)無(wú)法成為建筑物所有權(quán)的緊密伙伴，那么就在所有權(quán)之外，給所有權(quán)設(shè)定一個(gè)負(fù)擔(dān)性的用益物權(quán)，即設(shè)置地上權(quán)來(lái)與建筑物所有權(quán)進(jìn)行銜接。這樣做的法理在于，在他人土地上建造的建筑物的權(quán)利可以與地上權(quán)捆綁在一起，以便為持續(xù)擁有、交易和流轉(zhuǎn)建筑物提供法權(quán)基礎(chǔ)，同時(shí)，又不危害土地的所有權(quán)。這在以房地一體主義為立法原則的國(guó)家，更凸顯其法權(quán)意義。

我國(guó)集體土地使用權(quán)較為特殊，其主體的團(tuán)體性和團(tuán)體成員共享所有權(quán)和集體土地利用權(quán)，無(wú)法在集體土地所有權(quán)上設(shè)置現(xiàn)代物權(quán)法意義上的地上權(quán)。這是因?yàn)榧w土地財(cái)產(chǎn)權(quán)更多承擔(dān)了社會(huì)保障意義上的公法負(fù)擔(dān)——保持耕地占補(bǔ)平衡、糧食安全、集體救助、集體資產(chǎn)保值增值等。尤其是所有權(quán)無(wú)法為集體成員個(gè)體所行使的背景下，只能以資格權(quán)來(lái)進(jìn)行宅基地使用權(quán)的分配和享有。在這個(gè)意義上，資格權(quán)本身也包括了集體成員基于身份獲取的宅基地使用權(quán)。并且，因?yàn)榧w是一個(gè)團(tuán)體范疇，其所有權(quán)是全體集體成員總有，所以作為非集體成員在集體總有的土地上設(shè)置地上權(quán)，無(wú)法促使建筑物和集體所有權(quán)進(jìn)行有效分離，他人就無(wú)法在集體土地所有權(quán)上設(shè)置地上權(quán)。再加上我國(guó)《憲法》《土地管理法》和《物權(quán)法》明確規(guī)定禁止集體土地所有權(quán)進(jìn)行上市交易，就導(dǎo)致集體土地上建筑物無(wú)法有效地從法律上進(jìn)行分離而形成獨(dú)立的法權(quán)，而只能被集體土地所有權(quán)所吸附，最終導(dǎo)致該建筑物無(wú)法上市交易，相關(guān)市場(chǎng)也無(wú)法有效形成。

（四）原有宅基地使用權(quán)上能否設(shè)置地上權(quán)

原有的宅基地使用權(quán)上能否直接設(shè)置地上權(quán)，以便既能在法律上解決建筑物所有人持續(xù)擁有、交易和流轉(zhuǎn)建筑物難題，又不危害所有權(quán)人。答案也是否定的。這是因?yàn)?，主張?jiān)趥鹘y(tǒng)的宅基地使用權(quán)上再設(shè)置地上權(quán)的論者，沒(méi)有看到原有宅基地使用權(quán)特有的屬性。一是原有宅基地使用權(quán)是在我國(guó)農(nóng)村集體特定的環(huán)境下形成的一種總有關(guān)系，且在這種關(guān)系中，成員身份資格是獲取集體宅基地使用權(quán)的關(guān)鍵，在這種關(guān)系中身份資格先于宅基地使用，并主導(dǎo)宅基地使用權(quán)的分配。二是宅基地使用權(quán)與農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)功能一樣，因?yàn)槠涑袚?dān)更多的保障集體成員生活和生產(chǎn)等方面的社會(huì)保障等公共職能，因此無(wú)法在其上直接設(shè)定用益物權(quán)，只能對(duì)原有的二元權(quán)利架構(gòu)再次進(jìn)行改革與探索，即在承認(rèn)宅基地集體“總有”的關(guān)系下，對(duì)集體成員宅基地利用權(quán)正確定性，并在此基礎(chǔ)上，還原集體成員宅基地使用權(quán)的集體成員資格權(quán)內(nèi)涵。這一點(diǎn)，原有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性與國(guó)有土地使用權(quán)相比，具有很大差異。我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)是建立在統(tǒng)一的國(guó)有土地所有權(quán)之上的，其并不像農(nóng)村土地那樣背負(fù)著農(nóng)村社會(huì)的居住權(quán)、社會(huì)保障權(quán)以及復(fù)雜的社會(huì)治理成本，在國(guó)有土地所有權(quán)上直接設(shè)置用益物權(quán)沒(méi)有什么障礙。我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)則不具有這方面的功能和優(yōu)勢(shì)。這也是當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)無(wú)法被有效開(kāi)發(fā)和利用的主要原因。

（五）設(shè)置在宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)之上使用權(quán)的性質(zhì)

傳統(tǒng)意義上地上權(quán)是建立在所有權(quán)基礎(chǔ)之上的，在目前我國(guó)土地集體所有制的憲法規(guī)定以及政治制度下，是否可以將宅基地使用權(quán)所蘊(yùn)含的資格權(quán)相對(duì)獨(dú)立出來(lái)，成為設(shè)置地上權(quán)的基礎(chǔ)呢？答案是肯定的。

從現(xiàn)有的試點(diǎn)和相關(guān)政策性文件的規(guī)定上來(lái)看，借助集體成員的資格權(quán)來(lái)設(shè)置地上權(quán)，并沒(méi)有明確其一定就是地上權(quán)。對(duì)此，學(xué)界基本上有以下幾種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)主張以地上權(quán)的理論來(lái)解釋“三權(quán)分置”中的使用權(quán)性質(zhì)，即在宅基地使用權(quán)上再設(shè)定具有用益物權(quán)性質(zhì)的地上權(quán)。在此基礎(chǔ)上，設(shè)置具有使用期限的地上權(quán)（席志國(guó)副教授稱(chēng)之為使用權(quán)并設(shè)定為最長(zhǎng)期限為50年，劉銳教授稱(chēng)之為建設(shè)用地使用權(quán)，并將其使用期限設(shè)定為5年至40年）來(lái)限制原來(lái)宅基地使用權(quán)，以便推動(dòng)宅基地上市交易或流轉(zhuǎn)。⑧參見(jiàn)前注①，劉銳文；前注②，席志國(guó)文。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，解決這種房屋和土地權(quán)利沖突應(yīng)秉持法定租賃權(quán)立場(chǎng)，即當(dāng)非集體成員在集體成員的宅基地使用權(quán)上設(shè)置建筑物時(shí)，應(yīng)適用法定租賃權(quán)，但這種權(quán)利區(qū)別于普通租賃權(quán)之處在于是否登記，如果到法定部門(mén)進(jìn)行登記，就是法定租賃權(quán)，如果沒(méi)有登記，就是普通租賃權(quán)。該論者認(rèn)為其原則上應(yīng)為法定租賃權(quán)，以便更好地保障租賃權(quán)人的土地等不動(dòng)產(chǎn)利益。⑨參見(jiàn)前注③，陳小君文。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該準(zhǔn)確把握2018年中央1號(hào)文件指出的“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的精神，其應(yīng)理解為是對(duì)非集體成員的宅基地租賃權(quán)、抵押權(quán)或入股權(quán)。這種租賃權(quán)，按照該論者的設(shè)計(jì)乃是普通的宅基地租賃權(quán)。⑩董祚繼：《“三權(quán)分置”——農(nóng)村宅基地制度的重大創(chuàng)新》，《中國(guó)土地》2018年第3期。

筆者認(rèn)為，上述三種情況在宅基地“三權(quán)分置”的復(fù)雜多樣的制度性實(shí)踐中或多或少地存在，對(duì)此，應(yīng)照顧到實(shí)踐的多樣性和豐富性，不應(yīng)“一刀切”地將它們定性為地上權(quán)。這樣能照顧到農(nóng)村社會(huì)對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的習(xí)慣認(rèn)識(shí)。對(duì)此可以參考承包地三權(quán)分置的實(shí)踐。黨的十八大以后，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)以后，我國(guó)農(nóng)村在堅(jiān)持土地所有權(quán)屬于集體所有以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬農(nóng)戶或集體成員的前提下，試行將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，禁止土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢⑼恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)放開(kāi)，所得收益歸農(nóng)戶或集體成員。在此種制度改革與探索過(guò)程中，對(duì)于承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是物權(quán)的性質(zhì)還是債權(quán)的性質(zhì)爭(zhēng)論較為激烈，至今還沒(méi)有定論。“一刀切”的定性，未必能保護(hù)好農(nóng)民的利益。例如，規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，會(huì)因?yàn)槲餀?quán)的穩(wěn)定性和更改的難度，導(dǎo)致一些地方的物權(quán)性承包地經(jīng)營(yíng)合同一方當(dāng)事人的土地經(jīng)營(yíng)者的違約，反而不利于對(duì)承包權(quán)人的利益保護(hù)。如果將承包地經(jīng)營(yíng)合同定為債權(quán)性合同，則有助于保護(hù)承包權(quán)人的利益。其中的關(guān)鍵，還要根據(jù)不同的情況來(lái)設(shè)定不同性質(zhì)的權(quán)利。

三、“三權(quán)分置”資格權(quán)和使用權(quán)制度構(gòu)造的思路

席志國(guó)副教授認(rèn)為，在宅基地“三權(quán)分置”制度構(gòu)造中，可以從宅基地所有權(quán)中分離的資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利構(gòu)造模式有如下三種可能性?！耙皇菍⒃瓉?lái)的宅基地使用權(quán)拆分成兩項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，分別為資格權(quán)與使用權(quán)。二是取消原有的宅基地使用權(quán)，重新設(shè)計(jì)兩項(xiàng)全新的權(quán)利——資格權(quán)與使用權(quán)。三是在維持原有的‘宅基地使用權(quán)’的基礎(chǔ)上，再創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的權(quán)利?！雹偻白ⅱ冢緡?guó)文。席志國(guó)副教授堅(jiān)持第三種方案，其核心觀點(diǎn)就是原有的宅基地使用權(quán)，更多地承擔(dān)了對(duì)集體成員的社會(huì)保障功能，因此，不宜直接將其設(shè)定為地上權(quán)，但是可以通過(guò)權(quán)利再次分離的方式，在原有的宅基地使用權(quán)上設(shè)定地上權(quán)。筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)看似一種相對(duì)獨(dú)立并具有他物權(quán)特點(diǎn)的用益物權(quán)，其實(shí)質(zhì)不完全是物權(quán)法意義上的地上權(quán)，還可以是土地租賃權(quán)或法定租賃權(quán)。應(yīng)取消原有的宅基地使用權(quán)，重新設(shè)計(jì)兩項(xiàng)全新的權(quán)利即資格權(quán)與使用權(quán)。這種設(shè)計(jì)較契合我國(guó)宅基地“三權(quán)分置”具體的事實(shí)關(guān)系和實(shí)踐特點(diǎn)，也較容易被我國(guó)農(nóng)村集體成員接受和認(rèn)可。

（一）宅基地資格權(quán)制度設(shè)計(jì)

1.宅基地資格權(quán)具有獨(dú)特的制度價(jià)值，應(yīng)與原宅基地使用權(quán)區(qū)分

席志國(guó)副教授指出：“原來(lái)的宅基地使用權(quán)的獲得需要其權(quán)利人具有村民資格，……那么使用權(quán)是否指宅基地使用權(quán)呢？筆者認(rèn)為，答案應(yīng)當(dāng)是否定的。因?yàn)槿绻撌褂脵?quán)即為原來(lái)的‘宅基地使用權(quán)’，該使用權(quán)也同樣不能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行自由流通，這完全違背了實(shí)現(xiàn)宅基地‘三權(quán)分置’的目標(biāo)。如果該使用權(quán)仍然是原來(lái)的宅基地使用權(quán)，可以通過(guò)修改法律允許其自由流通，提出‘三權(quán)分置’的意義和價(jià)值也就不存在了?！雹谕白ⅱ冢緡?guó)文。他將原有的宅基地使用權(quán)簡(jiǎn)單定位于類(lèi)所有權(quán)等獨(dú)特價(jià)值的權(quán)利屬性，的確看到了問(wèn)題，但沒(méi)有看到原來(lái)的宅基地使用權(quán)背后宅基地集體總有關(guān)系的特殊性。換言之，他對(duì)原有宅基地使用權(quán)為什么無(wú)法上市交易等背后的原因分析過(guò)于簡(jiǎn)單化，不利于重新構(gòu)建宅基地三權(quán)模式，也無(wú)法回答宅基地使用權(quán)制度改革試點(diǎn)的制度價(jià)值和功能，更無(wú)法系統(tǒng)地為本輪宅基地“三權(quán)分置”改革提供法理支撐。這里需要注意的是，原有宅基地使用權(quán)，不僅是在總有關(guān)系中的宅基地使用權(quán)，而且集體成員依據(jù)資格獲取使用權(quán)，其來(lái)源是集體成員的身份和集體成員資格。因此，在這個(gè)意義上，資格權(quán)完全可以涵蓋集體成員依據(jù)其集體成員身份資格獲取宅基地使用權(quán)的全部?jī)?nèi)涵，而不用再畫(huà)蛇添足地使用原有的宅基地使用權(quán)概念，以免與“基于民事契約等所獲得宅基地使用權(quán)”相混淆。

與此同時(shí)，也應(yīng)看到，資格權(quán)并不僅僅是一種資格，其本質(zhì)上是集體成員依據(jù)總有關(guān)系獲取本集體一定標(biāo)準(zhǔn)面積宅基地的一種權(quán)利，而不是席志國(guó)副教授所說(shuō)的是一種權(quán)利能力。將資格權(quán)定位于權(quán)利能力的論斷有失偏頗，而應(yīng)將其定位為基于成員的身份獲取宅基地的一種權(quán)利。

2.宅基地資格權(quán)應(yīng)在特殊總有關(guān)系中進(jìn)行綜合判斷

對(duì)于如何判斷集體成員的資格，有論者總結(jié)出以下四種標(biāo)準(zhǔn)，一是戶籍標(biāo)準(zhǔn)，二是生活來(lái)源標(biāo)準(zhǔn)，三是權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，四是系統(tǒng)分析說(shuō)標(biāo)準(zhǔn)，即以成員權(quán)理論為基礎(chǔ)，將生產(chǎn)、生活條件，結(jié)合戶籍登記等作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)。③參見(jiàn)前注⑨，程秀建文。筆者認(rèn)為，上述標(biāo)準(zhǔn)固然重要，但是并沒(méi)有解決由誰(shuí)來(lái)認(rèn)定和通過(guò)什么程序來(lái)認(rèn)定以及對(duì)認(rèn)定的結(jié)果有異議如何救濟(jì)等問(wèn)題。實(shí)踐中，關(guān)于這些認(rèn)定的相關(guān)規(guī)定非常繁雜且不統(tǒng)一，如有的地方規(guī)定認(rèn)定主體應(yīng)由集體成員通過(guò)多數(shù)決來(lái)進(jìn)行認(rèn)定，有的地方認(rèn)為關(guān)于成員資格的認(rèn)定不應(yīng)由集體或集體成員來(lái)認(rèn)定，而應(yīng)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；有的地方則直接將認(rèn)定主體定為本地區(qū)的法院。④參見(jiàn)《2010年邢臺(tái)市中級(jí)人民法院關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（2010年9月10日發(fā)布），http://xtzy.hebeicourt.gou.cn/public/detail.php?id=207，2018年8月15日訪問(wèn)。這樣，就形成了農(nóng)業(yè)部門(mén)、基層政府和相關(guān)法院等主體，按照誰(shuí)制定相關(guān)文件誰(shuí)就有權(quán)認(rèn)定集體成員資格的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，集體成員的資格權(quán)的認(rèn)定應(yīng)屬于村集體成員的權(quán)利，原則上應(yīng)采用多數(shù)決的原則，同時(shí)，為了公正公平，必須賦予相關(guān)異議者撤銷(xiāo)權(quán)。集體成員的資格權(quán)涉及集體土地和非土地資源的根本利益的分配問(wèn)題，其本質(zhì)上是一種民事基本法律制度，按照我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定，民事基本制度只能制定法律。因此，全國(guó)人大就這一根本性問(wèn)題應(yīng)該盡快制定相關(guān)規(guī)范。在法律沒(méi)有出臺(tái)的背景下，應(yīng)將資格認(rèn)定權(quán)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織，通過(guò)多數(shù)決的方式來(lái)加以認(rèn)定，對(duì)于認(rèn)定結(jié)果有異議的，可以申請(qǐng)法院撤銷(xiāo)。

對(duì)于資格權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，就是成員根據(jù)其身份資格獲取宅基地使用權(quán)。這是總有關(guān)系的最根本、最確切的內(nèi)容。脫離總有關(guān)系，來(lái)談成員資格權(quán)在成員宅基地使用權(quán)的分配、使用、收益、處分的權(quán)能，既不可能，也不現(xiàn)實(shí)。因此，筆者認(rèn)為宅基地資格權(quán)的認(rèn)定，應(yīng)充分考慮我國(guó)農(nóng)村集體所有制中特殊總有關(guān)系的特點(diǎn)，按照宅基地總有的關(guān)系，重新結(jié)合我國(guó)農(nóng)村集體土地改革實(shí)踐，進(jìn)行綜合判斷，而不是按照單一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

3.宅基地資格權(quán)應(yīng)進(jìn)行登記并可以虛擬化

資格權(quán)作為農(nóng)村集體特殊總有關(guān)系派生出來(lái)的一種兼具人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。其在法律上應(yīng)予以明確并進(jìn)行登記。宅基地資格權(quán)的登記，“為進(jìn)一步推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)”。⑤同前注⑨，程秀建文。宅基地資格權(quán)登記應(yīng)包括集體成員的身份信息、申請(qǐng)時(shí)按照戶內(nèi)人口及其宅基地使用面積、宅基地上構(gòu)筑房屋及其他附屬物的基本情況等。

從本次宅基地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)容來(lái)看，宅基地資格權(quán)可以虛擬化分配。也就是說(shuō)，其可以不具體到宅基地實(shí)地，可以以權(quán)利證書(shū)或權(quán)利憑證等方式來(lái)進(jìn)行確權(quán)。如江西余江縣對(duì)退出宅基地的村民保留宅基地配置資格權(quán)，即按照配置權(quán)利而不配置實(shí)物的方式進(jìn)行宅基地退出制度設(shè)計(jì)。⑥參見(jiàn)高海：《宅基地使用權(quán)繼承：案例解析與立法構(gòu)造》，《東方法學(xué)》2018年第5期。有的地方為了鼓勵(lì)宅基地資格權(quán)人退出使用權(quán)，允許在保留其資格權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶暫時(shí)不使用宅基地的時(shí)候，可將唯一宅基地退還給集體或進(jìn)行使用權(quán)交易；退還給集體的農(nóng)戶，將來(lái)需要建房時(shí)，可依據(jù)其資格權(quán)再次申請(qǐng)獲得宅基地；⑦參見(jiàn)前注⑧，孫憲忠文。進(jìn)行市場(chǎng)化交易的，可以基于資格權(quán)獲得宅基地使用權(quán)的剩余權(quán)的收回權(quán)。⑧參見(jiàn)前注④，李鳳章、趙杰文。還有的地方嘗試“以地保障、以錢(qián)保障、以房保障”相結(jié)合的多種宅基地實(shí)現(xiàn)形式。⑨鄭金龍：《浙江桐廬：釋放宅基地制度改革政策紅利》，《浙江國(guó)土資源》2018年第5期。這種宅基地資格權(quán)虛擬化設(shè)置為激勵(lì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)提供了制度基礎(chǔ)。

（二）“三權(quán)分置”中宅基地使用權(quán)制度的構(gòu)建

對(duì)于使用權(quán)而言，由于將宅基地資格權(quán)界定為集體成員根據(jù)其成員資格在總有關(guān)系中享有的一定標(biāo)準(zhǔn)宅基地使用權(quán)，在資格權(quán)之上再設(shè)定使用權(quán)就具備了相應(yīng)的法權(quán)基礎(chǔ)。資格權(quán)就是集體成員依據(jù)其成員的身份資格獲取的宅基地使用權(quán)，在這種權(quán)利上設(shè)定的使用權(quán)有以下獨(dú)特內(nèi)涵。一是使用權(quán)主體較為明確和具體，即在資格權(quán)上設(shè)定的使用權(quán)人主體原則上為本集體成員，其權(quán)利來(lái)源于成員的身份資格，來(lái)源于特殊總有關(guān)系。二是權(quán)利內(nèi)涵較為清楚和明確，不容易發(fā)生混淆。在集體成員資格權(quán)上再設(shè)定的使用權(quán)，具有強(qiáng)烈的市場(chǎng)化特征，其民法上私人權(quán)利屬性表現(xiàn)得較為集中。同時(shí)，作為“三權(quán)分置”框架下的宅基地使用權(quán)制度有以下方面需要進(jìn)行具體設(shè)計(jì)。

1.資格權(quán)人設(shè)置使用權(quán)是否要經(jīng)過(guò)所有人即集體的同意

對(duì)此，學(xué)界相關(guān)研究認(rèn)為，資格權(quán)人設(shè)置使用權(quán)要經(jīng)過(guò)所有權(quán)人的同意。“經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)有償有期限流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織外部人員，農(nóng)戶本身則保留宅基地的資格權(quán)，待流轉(zhuǎn)期限屆滿或者經(jīng)營(yíng)業(yè)主發(fā)生違約行為時(shí)收回使用權(quán)?！雹馔白ⅱ?，鐘和曦文。筆者認(rèn)為，在資格權(quán)已經(jīng)確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，宅基地資格權(quán)人設(shè)定使用權(quán)需要經(jīng)過(guò)村集體或集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，有違“三權(quán)分置”制度試點(diǎn)使用權(quán)市場(chǎng)化改革的初衷。尤其是在我國(guó)農(nóng)村集體與成員所形成特殊的總有制度的背景下，在農(nóng)村宅基地資格權(quán)已經(jīng)登記明確的前提下，推動(dòng)使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)應(yīng)不需要經(jīng)過(guò)集體或集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，只要進(jìn)行相應(yīng)的備案即可。與此同時(shí)，集體或集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)按照鄉(xiāng)村規(guī)劃和土地用途管制等規(guī)定對(duì)交易后的宅基地使用和用途進(jìn)行監(jiān)督和管理。

2.宅基地使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)

對(duì)于設(shè)置在宅基地資格權(quán)之上的使用權(quán)，筆者認(rèn)為其可以是一種私法意義的用益物權(quán)，可以是一種擔(dān)保物權(quán)，也可能是一種具有物權(quán)性質(zhì)的債權(quán)或單純的債權(quán)。對(duì)此，席志國(guó)副教授將這種使用權(quán)一定界定為地上權(quán)，則存在使用西方大陸法系意義的用益物權(quán)來(lái)僵化解讀我國(guó)宅基地“三權(quán)分置”中使用權(quán)的嫌疑，而且其所界定的我國(guó)宅基地地上權(quán)內(nèi)涵也不是很準(zhǔn)確，他認(rèn)為即“由宅基地使用權(quán)人或者國(guó)有土地使用權(quán)人為他人設(shè)定的在一定期限內(nèi)以建造和保有建筑物為目的的排他使用土地的權(quán)利”。①同前注②，席志國(guó)文。因?yàn)樵姓厥褂脵?quán)人（成員依據(jù)其身份或資格獲取的宅基地使用權(quán)）為他人（“基于民事契約等所獲得宅基地使用權(quán)”）設(shè)定的使用權(quán)也是宅基地使用權(quán)，兩者容易混淆。宅基地“三權(quán)分置”中使用權(quán)（“基于民事契約等所獲得宅基地使用權(quán)”）私權(quán)的屬性表現(xiàn)得較為明顯。宅基地資格權(quán)（成員依據(jù)其身份或資格獲取的宅基地使用權(quán)）是一種農(nóng)村社會(huì)福利性質(zhì)的權(quán)利，其具有法律上和政治上的公共福利因素，并承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)的社會(huì)保障功能。在資格權(quán)之上設(shè)定的使用權(quán)，就是一種基于財(cái)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的私權(quán)，其政治功能和社會(huì)保障功能已被資格權(quán)所吸收。因此，這是完全符合黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)戶宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”的改革思路的。對(duì)此，有研究者坦言：“新增的‘資格權(quán)’是未來(lái)頂層設(shè)計(jì)的熱點(diǎn)領(lǐng)域。資格權(quán)的引入，極大緩解了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與商業(yè)資本之間的矛盾，使得農(nóng)民在自身特殊身份不喪失的同時(shí)，獲得了基本生產(chǎn)生活元素入市流通的便捷渠道?！雹谕跹螅骸掇r(nóng)村宅基地三權(quán)分置背景與價(jià)值體系再平衡》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2018年第6期。因此，在這個(gè)意義上而言，筆者認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”中的使用權(quán)功能具有強(qiáng)烈的私權(quán)屬性，但其設(shè)定的基礎(chǔ)和前提不是宅基地使用權(quán)，而是基于特殊總有關(guān)系中的宅基地資格權(quán)即集體成員依據(jù)其身份資格獲取的宅基地使用權(quán)。

3.宅基地“三權(quán)分置”中使用權(quán)市場(chǎng)化過(guò)程中需要解決制度上的障礙

當(dāng)前，宅基地“三權(quán)分置”中使用權(quán)主要解決以下兩個(gè)問(wèn)題。一是宅基地上所建造的建筑物或構(gòu)筑物與資格權(quán)（成員依據(jù)其身份或資格獲取的宅基地使用權(quán)）分離導(dǎo)致的權(quán)利沖突問(wèn)題，即建筑物或構(gòu)筑物所有權(quán)人本來(lái)有資格權(quán)（成員依據(jù)其身份或資格獲取的宅基地使用權(quán)），但由于客觀情況的變化（如繼承、身份變化、家庭成員的變少等）導(dǎo)致資格權(quán)（成員依據(jù)其身份或資格獲取的宅基地使用權(quán)）變更引發(fā)的權(quán)利沖突問(wèn)題。二是運(yùn)用宅基地“三權(quán)分置”中的使用權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民宅基地資格權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)化和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)酝卣罐r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。

對(duì)于歷史遺留問(wèn)題所導(dǎo)致的宅基地上的房屋所有權(quán)與宅基地資格權(quán)的喪失所帶來(lái)的權(quán)利沖突問(wèn)題，依然可以運(yùn)用“三權(quán)分置”的使用權(quán)進(jìn)行解決。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)設(shè)定地上權(quán)來(lái)解決，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)設(shè)定法定租賃權(quán)來(lái)解決等等。雖然這些進(jìn)路在保障的力度上或法律性質(zhì)上有所差異，但有一點(diǎn)上卻是共同的，即只要建筑物所有權(quán)存在，就應(yīng)該保障建筑物所有人對(duì)其建筑物所附屬的宅基地使用權(quán)合法性和正當(dāng)性。在此前提下再區(qū)分不同歷史情況確定具體處理規(guī)則。

一是既有建筑物建造時(shí)基于的資格權(quán)（成員依據(jù)其身份或資格獲取的宅基地使用權(quán)），后來(lái)因?yàn)榭陀^情況的變化，成員人數(shù)的減少，成員宅基地面積應(yīng)相應(yīng)減少，但事實(shí)上宅基地面積沒(méi)有減少，或還出現(xiàn)了宅基地面積增加的情況，對(duì)此，應(yīng)根據(jù)資格權(quán)（成員依據(jù)其身份或資格獲取的宅基地使用權(quán)）的變化，對(duì)此進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于符合資格權(quán)（成員依據(jù)其身份或資格獲取的宅基地使用權(quán)）數(shù)量要求的，按照資格權(quán)屬性，對(duì)其建筑物等進(jìn)行定性，不必設(shè)置地上權(quán)，也不必設(shè)置法定租賃權(quán)。對(duì)于不符合資格權(quán)（成員依據(jù)其身份或資格獲取的宅基地使用權(quán)）數(shù)量要求即超標(biāo)準(zhǔn)使用的宅基地，則應(yīng)按照地上權(quán)或法定租賃權(quán)的要求，合法保障因成員資格權(quán)變遷所導(dǎo)致的房地權(quán)利沖突問(wèn)題。在這里，可以看出兩種情形，即基于成員資格的超標(biāo)準(zhǔn)使用權(quán)期限應(yīng)是不確定的，主要是依據(jù)建筑物的存在壽命而定，建筑物基于村莊改建、重建或其他非人為因素毀損的，其使用權(quán)期限依毀損日期確定。

二是既有建筑物建造時(shí)基于的資格權(quán)（成員依據(jù)其身份或資格獲取的宅基地使用權(quán)），后來(lái)因?yàn)榭陀^情況的變化，成員資格權(quán)不復(fù)存在，但事實(shí)上宅基地的使用面積沒(méi)有減少，對(duì)此也應(yīng)在尊重建筑物所有權(quán)的基礎(chǔ)上，為其設(shè)定地上權(quán)或法定租賃權(quán)，使用期限也是建筑物的壽命，直到建筑物毀損滅失后，再將其使用權(quán)收回。除非由于村莊改建、重建或其他非人為因素毀損的，其使用權(quán)期限依毀損日期確定。這種思路的基礎(chǔ)是，建筑物所有權(quán)有其合法的來(lái)源和基礎(chǔ)，應(yīng)在充分尊重建筑物所有權(quán)的基礎(chǔ)上設(shè)置相應(yīng)的宅基地使用權(quán)。然而，這種使用權(quán)是有償?shù)?、有期限的，其是基于民事契約或繼承等法律事實(shí)進(jìn)行設(shè)定的。這體現(xiàn)最大程度保護(hù)農(nóng)村社會(huì)房地財(cái)產(chǎn)權(quán)原則。

三是既有建筑物建造時(shí)，不是基于資格權(quán)（成員依據(jù)其身份或資格獲取的宅基地使用權(quán)），而是基于民事契約等所獲得宅基地使用權(quán)的，只要不存在違反村莊規(guī)劃和土地用途管制的情況，就應(yīng)尊重這種基于契約的財(cái)產(chǎn)權(quán)。至于使用期限，當(dāng)事人可以約定。當(dāng)事人沒(méi)有約定或約定不成的，可以由當(dāng)事人再次協(xié)商確定，如果還無(wú)法確定的，可以由司法機(jī)關(guān)裁判。司法機(jī)關(guān)處理此類(lèi)糾紛應(yīng)主要審查糾紛解決時(shí)或?qū)嵤┙ㄖ袨闀r(shí)有無(wú)資格權(quán)以及是否應(yīng)具有資格權(quán)等因素，如果應(yīng)有資格權(quán)，則按照第一種情況來(lái)處理。如果不應(yīng)該有資格權(quán)，應(yīng)按照民事契約的約定來(lái)處理，但不得違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。其使用期限最長(zhǎng)可參照宅基地使用土地用途和土地性質(zhì)確定，但不宜超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)最長(zhǎng)期限。

對(duì)于宅基地市場(chǎng)化問(wèn)題的解決，主要應(yīng)在保障農(nóng)村集體成員的居住的前提下，將剩余的閑置的宅基地及其房屋向非集體成員租賃、抵押、入股等，以便推進(jìn)宅基地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)。這里也應(yīng)區(qū)分不同情況設(shè)具體規(guī)則。對(duì)于長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)的建筑物，當(dāng)事人可以通過(guò)設(shè)定物權(quán)方式，進(jìn)行登記，以便使得這種不動(dòng)產(chǎn)的用益物權(quán)更為穩(wěn)定和持續(xù)，進(jìn)而設(shè)定較長(zhǎng)的使用期限。我國(guó)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地使用權(quán)出讓最高年限為40年，倉(cāng)儲(chǔ)用地為50年，考慮到當(dāng)前宅基地對(duì)非集體成員的出租主要是用于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)等用途，國(guó)家對(duì)于宅基地是禁止從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，其設(shè)定期限不宜超過(guò)40年，當(dāng)然，如果租賃宅基地為綜合用地或?qū)儆诮逃?、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的使用，則其期限參照國(guó)有土地使用權(quán)出讓?zhuān)铋L(zhǎng)不宜超過(guò)50年。具體期限應(yīng)由當(dāng)事人進(jìn)行商定，但最長(zhǎng)不宜超過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)的期限。

對(duì)于當(dāng)事人短期租賃宅基地進(jìn)行商業(yè)、旅游、娛樂(lè)等用途的，只要符合村莊規(guī)劃和土地用途管制等要求，當(dāng)事人也可以設(shè)定相應(yīng)的債權(quán)，以便更好地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。為保障雙方當(dāng)事人合法權(quán)益，這種租賃權(quán)應(yīng)比照住房租賃合同，最長(zhǎng)期限不宜超過(guò)20年，超過(guò)20年的，為不定期合同。

四、結(jié) 論

對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)和使用權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，需要依靠具體法律關(guān)系；每種法律關(guān)系的性質(zhì)不同，相應(yīng)的宅基地權(quán)利的設(shè)置期限也具有巨大差異。集體成員依據(jù)其成員資格獲取宅基地的永久性使用權(quán)，并賦予集體成員類(lèi)所有權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，其法理基礎(chǔ)在于特殊“總有”理論。對(duì)于集體成員再將宅基地使用權(quán)通過(guò)民事契約等法律行為轉(zhuǎn)讓給其他人，不應(yīng)該具有身份限制，并且這種在集體成員的資格權(quán)之上再設(shè)定的權(quán)利的性質(zhì)，可以將其設(shè)定為具有物權(quán)性質(zhì)的用益物權(quán)，其法理基礎(chǔ)是地上權(quán)理論?？紤]到我國(guó)特有的實(shí)際情況，宅基地使用權(quán)可以定性為租賃權(quán)，當(dāng)事人計(jì)劃長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)并相對(duì)穩(wěn)定從事經(jīng)營(yíng)的，可以設(shè)定法定租賃權(quán)和地上權(quán)，但必須要辦理登記手續(xù)。為了更好地發(fā)揮宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值功能，以及更好地與城市國(guó)有土地使用權(quán)的制度銜接，應(yīng)根據(jù)宅基地三權(quán)分置中宅基地使用權(quán)具體用途和土地使用性質(zhì)，來(lái)確定或設(shè)置宅基地使用權(quán)的最長(zhǎng)年限。