鄧煒輝

（廣西民族大學法學院，廣西南寧530006）

批示是我國國家權力運行過程中領導干部意志表達的常用、主要的方式之一。在行政法領域，盡管行政批示有著“串聯(lián)起整體行政過程之跡象”，①秦小建、陳明輝：《論行政法上的批示》，《政治與法律》2013年第10期。但我國立法機關制定的法律規(guī)范并未對行政批示的法律屬性、法律地位、效力以及可訴性等問題作出明確規(guī)定。在學術研究中，既有文獻多停留在新聞工作者對領導批示現(xiàn)象的事實報道和對依法行政的呼吁上，學者從規(guī)范角度研究行政批示問題尚不多見。根據(jù)筆者的檢索，近年從行政法視角研究行政批示問題的論文只有秦小建、陳明輝兩位學者合作的《論行政法上的批示》（該文重點對行政法上批示的性質(zhì)、類型、功能及規(guī)范化等問題進行了初步探討），②參見上注秦小建、陳明輝文。以及王學輝教授新近發(fā)表的《行政法秩序下行政批示行為研究》和《行政批示的行為法意蘊》（前者主要對行政批示的類型、法律性質(zhì)以及對批示行為的法律規(guī)則作了深入分析，后者分析了行政批示的性質(zhì)、行為法機理和“個案批示”的可訴性問題）。③參見王學輝：《行政法秩序下行政批示行為研究》，《政治與法律》2018年第5期；王學輝：《行政批示的行為法意蘊》，《行政法學研究》2018年第3期。此種研究現(xiàn)狀，與行政批示在我國行政權力運行中的實際地位極不相稱。考慮到行政批示作為我國行政權力行使的一種重要方式，它在當前以及今后的我國仍將大量、長期存在，在全面依法治國的大背景下，將其納入法治化規(guī)范軌道實屬必要。

在行政法治實踐中，將行政批示納入法治化規(guī)范軌道加以研究，其中最關鍵的一環(huán)是考察行政批示是否具有可訴性，即行政批示能否被納入行政訴訟受案范圍。根據(jù)2000年和2018年最高人民法院發(fā)布的關于我國《行政訴訟法》的司法解釋的規(guī)定，“行政機關作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為”和“行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為”，均不具有行政法上的可訴性。以此為依據(jù)，行政法學界多將行政批示理解成為行政機關的一種過程性、階段性行為或內(nèi)部行為，進而認為其不應當具有可訴性。在行政審判實務中，我國各級法院所持的態(tài)度總體上與學界觀點一致，認為行政批示不應具有可訴性，但在部分案件審理過程中，也有法院將其納入行政訴訟受案范圍。為厘清我國法院對于行政批示可訴性的不同態(tài)度及其成因，筆者在本文著重以中國裁判文書網(wǎng)收錄的行政批示訴訟案例為研究對象，試圖通過歸納總結行政批示可訴性的現(xiàn)狀，以及各地法院論證行政批示可訴或者不可訴的理由及考量因素等，以期科學得出行政批示是否可訴，以及如果可訴則其可訴性條件如何的結論。

一、語詞使用：行政裁判文書中的“批示”概念

（一）行政批示的規(guī)范內(nèi)涵

2012年中共中央、國務院辦公廳發(fā)布的《黨政機關公文處理工作條例》第八條并未將“批示”納入黨政機關法定的公文種類。在學界，學者對批示以及行政批示的界定存在不同學科視角和觀點。在政治學及相關學科研究中，學者多將批示界定為“中國政府中的決策者對上報的各類報告簽署書面意見，以表達個人意愿和行使權力的一種工具”。④孟慶國、陳思丞：《中國政治運行中的批示：定義、性質(zhì)與制度約束》，《政治學研究》2016年第5期。他們認為：“從本質(zhì)上說，領導批示是領導個體的職務行為和職權行使的一種方式，源自集體領導，個人分工的領導體制?！雹葜斓旅?、楊四海：《領導批示：個人權力與體制運行》，《中共福建省委黨校學報》2017年第4期。在行政法學研究領域，有學者認為行政批示是“上級國家機關領導干部對下屬機關及其公務人員的書面回復”。⑥同前注①，秦小建、陳明輝文。也有學者認為，行政批示是指“行政機關負責人在法定職權范圍內(nèi)，針對某個事件、某個案件或者某個需要解決的問題實施的、能對事情結果產(chǎn)生重大影響的書面處理行為”。⑦王學輝：《行政法秩序下行政批示行為研究》，《政治與法律》2018年第5期。在實務界，有法院認為批復是批示的一種具體形式。例如，在“唐桂樂訴百色市人民政府征收案”中，廣西壯族自治區(qū)百色市中級人民法院和百色市人民政府一致認為批復系上級政府部門依法對下級政府部門內(nèi)部工作的批示。⑧參見百色市中級人民法院（2016）桂10行初143號行政裁定書。

在本文中，筆者綜合學界和實務界對“批示”語詞的使用和界定情況，認為行政批示是指上級行政機關領導干部依職權對呈報的某個事件、案件或亟待解決的問題發(fā)表代表行政機關意志的書面意見和看法。行政批示具有以下本質(zhì)特征。第一，批示在性質(zhì)上屬于下行文，強調(diào)上級對下級的指示效力。這種指示效力的約束程度，在具體個案中可以存在一定的強弱差別。在有些案件中，批示行為只具有指導性的效果。例如，在“劉易云等不服新化縣上梅鎮(zhèn)人民政府土地承包行政批示案”中，湖南省婁底市中級人民法院認為上梅鎮(zhèn)人民政府的行政批示屬不具有強制性的行政指導行為，不具備具體行政行為所應具備的確定力、拘束力、執(zhí)行力，是否按該批示辦，選擇權在請示者。第二，批示的行為和權力主體必須是上級行政機關的領導干部。批示行為雖然在形式上表現(xiàn)為上級行政機關領導干部個人意見的表達，但從批示產(chǎn)生的法律效果以及責任歸屬方面看，批示主體是代表上級行政機關行使行政權的，在某種意義上可以看成是上級行政機關意志的權力表達。第三，批示行為通常具有被動性，它以存在特定的上行文為前提。在實踐中，該上行文的制作者通常是下級行政機關，但在個別情況下，也可能是行政相對人。例如，在“寧都縣梅川供水有限公司訴寧都縣人民政府、寧都縣土地收購儲備中心不履行行政征收補償職責案”中，江西金龍塑業(yè)有限公司向?qū)幎伎h人民政府有關領導提出要求解決其在七里工業(yè)園未享受水東工業(yè)園同等待遇問題，時任縣長楊曉春批示要求寧都縣自來水公司提出七里工業(yè)園自來水設施的收購意見，⑨參見最高人民法院（2017）最高法行申8090號行政裁定書。即屬于此種情形。

（二）行政批示在我國法院裁判文書中的類型劃分

我國法律規(guī)范中并沒有對行政批示的內(nèi)容作具體規(guī)定，但考慮到將行政批示作細化的分類研究有助于更加深入地理解行政批示，并有利于進一步研究行政批示的可訴性，在本文中，筆者將著重結合當前國內(nèi)司法裁判對行政批示特征和效力的認定，按照不同標準，將行政批示區(qū)分為以下不同類別和形態(tài)。

行政批示能否納入我國行政訴訟受案范圍，我國《行政訴訟法》及最高人民法院相關司法解釋均未明確規(guī)定。在行政訴訟審判實務中，各法院對行政批示是否具有可訴性存在觀點分歧，但在分歧中也存在一些共識。筆者對相關涉行政批示司法案例裁判文書進行搜集整理后，發(fā)現(xiàn)各法院雖然在整體上對行政批示的可訴性持否定態(tài)度，但它們并未排除行政批示在特殊情形下具有可訴性的可能。以下，筆者將以中國裁判文書網(wǎng)收錄的系列行政批示裁判案件為研究對象，從正反兩個方面篩選出具有典型性、代表性的涉行政批示可訴性案例，進而用以歸納并分析司法實務中行政批示案件可訴性的爭議焦點、判斷標準和相關處理規(guī)則。

（三）改善教學方法。對于高中生傳統(tǒng)文化素養(yǎng)的培育，大多依賴于語文課課堂上教師對古詩詞及文言文的講授方式進行，受應試教育的影響，教師習慣在這一過程中落入翻譯及要求背誦的教學模式中。

奧蘇泊爾認為，知識遷移就是人們已有的認知結構對新知識學習發(fā)生影響。而如果已知的知識技能對學習的新知識技能產(chǎn)生干擾，起消極阻礙的影響，稱為負遷移。因此，教師應重視負遷移帶來的消極效應，尤其是對于容易混淆的計算問題，更需要克服定式思維，通過辨析、糾錯等活動突出新知識的內(nèi)涵、特征和規(guī)律，提升學習效率。

第二，有拘束力的行政批示和無拘束力的行政批示。在實踐中，并非所有的行政批示都具備拘束力，有的行政批示只表達指導性且不具拘束力的意見。據(jù)此，以行政批示是否具有拘束力為標準，可以將行政批示分為有拘束力的行政批示和無拘束力的行政批示。其中，有拘束力的行政批示是指上級行政機關領導干部依法作出的屬于自身職責范圍內(nèi)且下級機關必須遵照執(zhí)行的批示。無拘束力的行政批示是指上級行政機關依法作出的不直接對下級機關產(chǎn)生強制執(zhí)行力的，具有備案、指導性質(zhì)的批示，即下級行政機關是否遵照批示執(zhí)行具有最終的決定權。例如，在“趙于秀等訴和縣石楊鎮(zhèn)人民政府、和縣石楊鎮(zhèn)裕民村總支委員會批示案”中，馬鞍市中級人民法院認為，石楊鎮(zhèn)人民政府的相關負責人在石楊鎮(zhèn)裕民村委會請示的《委托書》上作出的批示系自治范圍內(nèi)的行政指導行為。②參見馬鞍山市中級人民法院（2016）皖05行終23號行政裁定書。又如，在“顧立櫻訴杭州市蕭山區(qū)人民政府寧圍街道辦事處案”中，蕭山區(qū)人民法院認為，寧牧村委會召開村委會取消村民村級待遇屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，被告寧圍街道辦事處作出按村民（社員）代表討論決議辦理的批示類似于備案的性質(zhì)，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府對轄區(qū)村民委員會的工作給予指導或支持等范疇。③參見杭州市蕭山區(qū)人民法院（2015）杭蕭行初字第71號行政裁定書。

比較以上兩種截然相反的理論觀點，筆者發(fā)現(xiàn)與實務界做法基本一致，他們對行政批示可訴性的爭議焦點實質(zhì)上涉及如何在具體個案中理解和適用行政訴訟受案范圍標準的問題。從立法規(guī)范史角度考察，自1989年我國《行政訴訟法》頒布實施以來，我國《行政訴訟法》關于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，一直采取的是“概括+肯定列舉+否定排除”的立法體例。對于該立法體例的涵義，學界長期存在“列舉主導下的混合和概括主導下的混合”兩種不同解讀方法。就目前而言，主流意見認為：“行政訴訟發(fā)展到今天，……應當采取一種更為開放的態(tài)度來對待行政訴訟的受案范圍，即但凡《行政訴訟法》沒有明確排除且又屬于該法第2條規(guī)定情形的，人民法院均可以受理。”⑧《行政法與行政訴訟法學》編寫組：《行政法與行政訴訟法學》，高等教育出版社2018年版，第333頁。以此學術立場為基礎，學界大多認為我國《行政訴訟法》司法解釋規(guī)定不產(chǎn)生實際影響的行政行為不可訴，就在“事實上將行政行為對相對人的權利義務產(chǎn)生實際影響作為可訴行政行為的條件”。⑨胡建淼：《行政訴訟法學》，復旦大學出版社2003年版，第40頁。在此基礎上，部分學者通過對我國《行政訴訟法》相關司法解釋和大量行政訴訟裁判文書進行規(guī)范實證研究，提出了當前我國行政訴訟受案范圍的判斷標準已經(jīng)從之前的行為標準、合法性標準拓展到“權利義務實際影響”標準的觀點。例如，于立深教授通過對500余個司法案例的實證研究，得出了“將‘權利義務影響’標準作為受案范圍的統(tǒng)一標準，已具有較強的實踐性和可行性”的結論。⑩于立深、劉東霞：《行政訴訟受案范圍的權利義務實際影響條款研究》，《當代法學》2013年第6期。關保英：《論對行政相對人不產(chǎn)生實際影響的行政行為》，《南京社會科學》2012年第6期。尹培培博士通過對《行政審判指導案例》（第1卷至第4卷）涉及受案范圍的19個案例進行歸納分析，指出實踐中的行政訴訟受案范圍“早已突破了行政訴訟法規(guī)定的這一行為標準和權益標準，而直接采取了‘職權標準’加上‘實際影響標準’”。①尹培培：《行政訴訟受案范圍之反思——基于〈行政審判指導案例〉（1-4）卷的實踐圖景》，《公法研究》2014年第1期。以上述理論研究成果為支撐，支持行政批示可訴性的學者多數(shù)認為探討行政批示是否具有可訴性的關鍵，即在于判斷該批示行為是否對行政相對人產(chǎn)生了實際影響。②不過，也有學者如馬懷德教授提出在行政訴訟中，有關“權利義務實際影響”條款應該取消，理由是，法院未進行審查之前無法決定行政行為是否產(chǎn)生了實際影響。參見馬懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國政法大學出版社2004年版，第146-147頁。

第三，具體行政批示和抽象行政批示。以批示對象是否特定為區(qū)分標準，可將行政批示分為具體行政批示和抽象行政批示。其中，具體行政批示是指上級行政機關就下級機關的請示針對特定的人、特定的事項作出的內(nèi)容具體詳細而不含糊的批示。例如，在“營口興城石材有限公司訴蓋州市人民政府、蓋州市國土資源局要求確認違法并賠償案”中，蓋州市人民政府就蓋州市國土資源局針對營口興城石材有限公司提出辦理延續(xù)采礦許可期限手續(xù)申請的請示文件，作出不同意辦理延續(xù)手續(xù)的批示，這就是針對特定的人、特定事作出的內(nèi)容明確并具體的批示。④參見營口市中級人民法院行（2016）遼08行初43號行政判決書。抽象行政批示是指上級行政機關作出的批示內(nèi)容較含糊不清，意見不明確，并非指向特定的人和事項的批示，如行政機關作出的“請依法處理”“請酌情處理”等表述的批示。

二、司法圖景：行政批示可訴性的裁判考察

第一，內(nèi)部行政批示和外部行政批示。按照傳統(tǒng)行政法理論觀點，行政批示屬于行政機關內(nèi)部行為，其法律效力僅限于行政機關內(nèi)部，但在具體法院裁判案例中，以行政批示效力范圍為劃分標準，可以將行政批示區(qū)分為內(nèi)部行政批示和外部行政批示兩種類型。其中，內(nèi)部行政批示是指行政機關作出的行政批示的效力只局限于行政機關內(nèi)部，并不對外產(chǎn)生直接的法律效力。例如，在“徐永端訴湖北省衛(wèi)生和計劃生育委員會案”中，武漢市中級人民法院認為，批示件報告屬于內(nèi)部行為，亦未向原告送達，內(nèi)部行為未外化，只對內(nèi)部產(chǎn)生法律效果，未對原告權利義務產(chǎn)生實際影響。⑩參見武漢市中級人民法院（2014）鄂武漢中行終字第00003號行政裁定書。與此相對應，外部行政批示是指行政機關作出的行政批示直接對外執(zhí)行實施，產(chǎn)生外部化的法律效果。例如，在“新安縣和興化工有限公司訴新安縣人民政府行政決定案”中，新安縣人民政府領導作出“……請將此文復印轉(zhuǎn)相關單位執(zhí)行”的批示，這就使其具備了對外效力性。①參見洛陽市中級人民法院（2011）洛行終字第14號行政裁定書。

（一）普遍做法：行政批示不可訴及論證理由

在我國的行政訴訟審判實務中，各法院審理的行政批示案件，多數(shù)均是以駁回原告起訴而告終的。各法院駁回原告行政批示起訴的理由，大致有以下幾種。

筆者認為，“權益侵害”標準和“實質(zhì)影響”標準事實上是“一個硬幣的兩面”。雖然從語義邏輯的角度講，“實質(zhì)影響”的外延要大于“權益侵害”，但如果將它們同時納入整個行政訴訟程序中加以考量，則會發(fā)現(xiàn)它們恰好對應行政訴訟起訴和受理兩個不同的訴訟階段，它們分別針對不同的訴訟參與主體適用不同的判斷標準。首先，在起訴階段，它們針對行政訴訟原告即行政相對人，采取的是“權益侵害”標準，即只要行政相對人認為行政機關的行政行為侵犯了其合法權益，根據(jù)我國《行政訴訟法》第二條的規(guī)定就有權向法院提起行政訴訟。其次，在審查受理階段，它們針對的是法院，考慮到在這一訴訟階段法院只作“初步的程序性審查，對實體不能全面審查”，⑥同前注⑧，江必新書，第222頁。其采取的是“實質(zhì)影響”標準，即只審查案件是否對行政相對人產(chǎn)生實際影響即可。當然，必須同時指出的是，根據(jù)我國《行政訴訟法》的司法解釋的規(guī)定，“實質(zhì)影響”標準在行政訴訟受案范圍中是以否定性排除形式進行規(guī)定的，故在邏輯上，要確定被訴行為是否具有行政法上的可訴性，通常需要分三步加以論證。第一步，論證該行為屬于“具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為”。第二步，審查該被訴行為是否對行政相對人權利義務產(chǎn)生了實際影響，如果未產(chǎn)生實際影響，該被訴行為不具有可訴性；如果產(chǎn)生了實際影響，則進入第三步。第三步，審查該被訴行為是否屬于我國《行政訴訟法》第十三條和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第一條規(guī)定的其他不具有可訴性的情形。

《營業(yè)稅改增值稅試點實行辦法》(財稅[2016]36號文)第45條規(guī)定：納稅人提供建筑服務租賃服務采取預收款的方式，其納稅義務發(fā)生時間為收到款項的當天。一項工程在簽訂合同時的甲方乙方，若在合同中規(guī)定預付條款，乙方收到款項并計算進項稅額。若工程處于尚未開工或前期準備階段，進項稅抵扣不足則會造成資金成本增加、資金運轉(zhuǎn)緩慢，從而影響施工進程。

四是認為行政機關職權范圍內(nèi)所做出的批示是一種不具強制力的指導性行為，是否按有關批示辦理的選擇權在請示者，因而有關批示不具有可訴性。例如，在“陳耀燊與何旭軍、李力等人訴廣州市天河區(qū)人民政府天園街道辦事處備案案”中，⑧參見廣州市中級人民法院（2015）穗中法行終字第1468號行政裁定書。廣東省廣州市中級人民法院認為在該案中上訴人起訴要求撤銷的被上訴人批準第三人“請按有關規(guī)定開展換屆工作”批示的行政行為，屬于行政機關的行政指導行為，對上訴人不具有強制力，依據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第四項的規(guī)定，不屬于法院行政訴訟案件的受案范圍，應當裁定不予立案。此外，“劉易云等不服新化縣上梅鎮(zhèn)人民政府土地承包行政批示案”“顧立櫻訴杭州市蕭山區(qū)人民政府寧圍街道辦事處案”等案件，⑨參見湖南省新化縣人民法院（1999）新行初字第07號行政判決書；杭州市蕭山區(qū)人民法院行（2015）杭蕭行初字第107號行政裁定書。均屬于此種情況。

三是認為行政批示既未公告，也未向原告送達，沒有產(chǎn)生外化的法律效果。例如，在“徐永端訴湖北省衛(wèi)生和計劃生育委員會行政回復案”中，湖北省武漢市中級人民法院認為，《批示件報告》系下級向上級作出的匯報材料，屬于內(nèi)部的行為，且該《批示件報告》并未向上訴人徐永端送達，內(nèi)部行為未進行外化，因而該《批示件報告》不應具有可訴性。⑦參見武漢市中級人民法院（2014）鄂武漢中行終字第00003號行政裁定書。

針對上述問題，參考傳統(tǒng)LNG氣化站設計理念，以小型撬裝式氣化站為主體，充分考慮空間的局限，采用管道分析軟件CAESARⅡ?qū)η搜b式LNG氣化站管線進行應力分析，以保證小型撬裝式LNG氣化站能夠安全運行。

二是認為行政批示沒有對外設定具體的權利義務關系，對外直接發(fā)生法律效果的是后續(xù)作出的行政決定。例如，在“周有倫訴蚌埠市人民政府行政復議案”中，⑥參見蚌埠市中級人民法院（2014）蚌行初字第00001號行政裁定書。安徽省蚌埠市中級人民法院認為對該案原告權益產(chǎn)生直接影響的是城管執(zhí)法局作出的強制拆除決定書，而非有關批示本身，因而有關批示不屬于可復議的具體行政行為。

（二）特別個案：行政批示可訴及論證理由

從整體上看，在行政訴訟審判實務中，各法院支持行政批示具有可訴性的案件較少，主要集中在批示行為的實際執(zhí)行對相對人權益造成了現(xiàn)實影響和行政批示存在明顯不當或不合法這兩個方面，這類批示一般體現(xiàn)在前文所稱的具體行政批示、有拘束力的行政批示和外部行政批示之中。通過對此類具有可訴性的行政批示案例進行歸納分析，可以發(fā)現(xiàn)這些行政批示行為被認定為具有可訴性的原因，主要是因為它們同時具備以下事實基礎。

一是批示行為對相對人的合法權益產(chǎn)生了實際影響，即批示內(nèi)容直接關涉到相對人的權利義務并產(chǎn)生了創(chuàng)設性的實際影響。從筆者梳理的行政批示司法案例情況看，該項因素對現(xiàn)實中法院判斷行政批示是否具有可訴性具有決定性的影響和意義。例如，在“新安縣和興化工有限公司訴新安縣人民政府行政決定案”中，⑩參見洛陽市中級人民法院（2011）洛行終字第14號行政裁定書。洛陽市中級人民法院認為依據(jù)該案中的批示對新安縣和興化工有限公司實施了斷電行為，該內(nèi)部行政行為內(nèi)容外化，對行政相對人的權利義務產(chǎn)生了實際影響。在“營口興城石材有限公司訴蓋州市人民政府、蓋州市國土資源局要求確認違法并賠償案”中，①參見營口市中級人民法院（2016）遼08行初43號行政判決書。營口市中級人民法院認為，蓋州市人民政府作出的不予辦理延續(xù)登記的批示，致使原告享有的采礦權無法正常行使且最終消滅，該批示影響了原告的權利義務。

二是批示行為具有強制執(zhí)行性，即它是上級行政機關中的領導干部尤其是行政機關負責人依職權作出的具有強制力的行為。例如，在上述“新安縣和興化工有限公司和新安縣人民政府訴行政決定案”中，洛陽市中級人民法院指出該案中的批示行為因為內(nèi)容外化，“成為具有強制力的行政行為”，所以該行為應納入行政訴訟的受案范圍。

1)過萬學生的高校很多，學生的第二課堂事務信息量大,且涉及多個部門和人員，對各個學院、部門之間的信息交流與協(xié)同工作要求很高；

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三是批示的內(nèi)容為相對人所知悉。行政批示雖多被認定為系行政機關內(nèi)部行為，但如果其實際影響到了相對人的權益，則可以認為該行政批示已經(jīng)產(chǎn)生了外化效果，突破了機關內(nèi)部效力的范圍。例如，在上述“營口興城石材有限公司訴蓋州市人民政府、蓋州市國土資源局要求確認違法并賠償案”中，營口市中級人民法院的判決理由即蘊含了此種論證邏輯。

（三）行政批示可訴性的爭議焦點

通過總結上述正反兩方面行政批示案例的可訴性及裁判理由，可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國法院普遍將行政批示認定為是行政機關的一種內(nèi)部行為，但它們多數(shù)并沒有直接以此為理由簡單地得出行政批示不可訴的統(tǒng)一結論。事實上，上述大量裁判案例表明，各法院在論證行政批示個案是否具有可訴性問題時，它們只在少數(shù)案件上直接套用了“行政機關內(nèi)部行為不具有可訴性”的形式標準；除此之外，多數(shù)案件的受案法院還在此基礎上重點論證分析了以下兩項要素，并把它們作為判斷行政批示是否具有可訴性的核心標準。

一是行政批示是否對行政相對人的合法權益產(chǎn)生了實際影響。在筆者搜集整理的涉行政批示裁判案件中，法院普遍認為行政批示具有可訴性，必須要以行政相對人的合法權益受到實際影響為前提。不過，在具體審判實務中，各地法院對“實際影響”標準的具體認定，則存在諸多不同看法。其中，部分法院將“實際影響”認定為對相對人權益產(chǎn)生的現(xiàn)實損害。例如，在“營口興城石材有限公司訴蓋州市人民政府、蓋州市國土資源局要求確認違法并賠償案中”，②參見營口市中級人民法院（2016）遼08行初43號行政判決書。營口市中級人民法院認為，蓋州市人民政府作為行政機關內(nèi)部上級，對下級蓋州市國土資源局作出的批示，從其內(nèi)容以及形成的效果來看，對內(nèi)、對外均發(fā)生了不予延續(xù)登記的效力，原告享有的采礦權這一行政許可的權利無法正常行使且最終消滅，應當視為影響該案原告權利義務的行政行為。然而，也有部分法院將“實際影響”認定為對行政相對人產(chǎn)生的直接影響。例如，在“徐炳行政許可案中”，③參見溫州市中級人民法院（2017）浙03行初4號行政裁定書。徐炳要求撤銷浙江省永嘉縣人民政府作出的批準同意永嘉縣住建局強制拆除請示的批示行為，溫州市中級人民法院經(jīng)審查認為，永嘉縣人民政府的同意拆除批示系行政機關內(nèi)部文件，對起訴人徐炳的權利義務不產(chǎn)生直接影響，對起訴人權益產(chǎn)生直接影響的是永嘉縣住建局的拆除處罰決定書。以上兩種不同的裁判觀念，在具體個案中產(chǎn)生了迥異的裁判結果。因此，在某種意義上可以說，法院對“實際影響”標準的理解和判定是決定行政批示是否可訴性的關鍵因素。

二是行政批示是否需直接向相對人送達。在筆者搜集整理的涉行政批示裁判案例中，不少法院認為送達是行政批示具有可訴性的必備要件。它們認為，在具體個案中，如果行政批示未向行政相對人直接送達或者公告，則不應當將其納入行政訴訟受案范圍之內(nèi)。持上述觀點的法院普遍認為，根據(jù)成熟度理論，只有送達程序完成，并對私權利造成現(xiàn)實的影響，才屬于司法審查的范圍。④參見晏齊孟：《行政批復行為可訴性的原因——不是外化是對私權利產(chǎn)生現(xiàn)實的影響》，《中共南京市委黨校學報》2017年第4期。如此，在實踐中較具爭議的問題是，“送達”是否是行政批示可訴的必備要件，以及“送達”和“知悉”是否為同一概念。在現(xiàn)實中，如果行政機關沒有進行送達，但相對人通過其他方式知悉對其權益產(chǎn)生實際影響的批示內(nèi)容，能否對批示行為提起訴訟？對此問題，以下筆者將予以回應和分析。

三、“實質(zhì)影響”標準：行政批示可訴性的學理之辨

（一）“實質(zhì)影響”：判斷行政批示可訴性的關鍵指標

從學理層面看，我國現(xiàn)行法并未對行政批示的可訴性作出直接、明確的規(guī)定，在此情況下，行政法學界對行政批示是否具有可訴性存在截然不同的看法。其中，傳統(tǒng)理論觀點認為，行政批示屬行政機關內(nèi)部行為，不應將其納入到行政訴訟受案范圍之內(nèi)。例如，秦小建教授認為，批示本身只是作為最終作出行政行為的一個輔助性或補充性程序，不具備直接發(fā)生法律效果、引起行政法律關系產(chǎn)生、變更和消滅的法律效力，故行政批示不應具有可訴性。⑤參見前注①，秦小建、陳明輝文。新近有學者對此觀點提出異議。例如，王學輝教授認為一個行政行為是否具有可訴性，唯一的判斷標準在于這個行政行為對行政相對人的權益是否產(chǎn)生了實際影響。如果對相對人的權利義務產(chǎn)生了實際影響，則應當具有可訴性。⑥參見前注⑦，王學輝文。當然，持該意見的學者也指出，按照當前我國的行政訴訟理論，如果行政批示沒有“外部化”則不具有可訴性，這類“外部化”的批示也可以稱為“個案批示”，其對當事人權利義務產(chǎn)生了實質(zhì)性影響且必須為行政相對人知曉。⑦參見王學輝：《行政批示的行為法意蘊》，《行政法學研究》2018年第3期。

450 Analysis of calculus composition of upper urinary tract: a single-center study

（二）規(guī)范解讀：學界界定“實質(zhì)影響”的主要徑路與觀點

雖然在整體上不少學者均認為“實質(zhì)影響”標準應當成為判斷行政批示可訴性的關鍵要素，但在具體研究過程中，學界對于“實質(zhì)影響”的具體內(nèi)涵及評判標準和方法等，尚未達成一致意見?？傮w說來，主要存在以下兩種思考路徑和主要觀點。③參見余凌云：《行政調(diào)查的理論與實踐》，中國人民公安大學出版社2014年版，第119頁。

時光在工作的繁忙中，不經(jīng)意間，倏忽地流淌。當我完成了一個科研項目，撰寫完研究報告之后，抬頭看了看墻上的掛歷，已經(jīng)十二月底了?。?/p>

一是借鑒美國“成熟原則”標準的規(guī)定，對“實質(zhì)影響”在行政訴訟中的地位進行本土化改造。在美國，“成熟”是“關于行政行為在當前是否適合司法審查的一個判斷”，④［荷］西爾登：《歐美比較行政法》，伏創(chuàng)宇等譯，中國人民大學出版社2013年版，第371頁。其具體內(nèi)涵是指“被指控的行政行為只有對行政相對人的權利義務產(chǎn)生了實際不利影響并適于人民法院審查時，時機才算成熟，行政相對人才能提起行政訴訟，人民法院才能進行審查”。⑤石佑啟：《在我國行政訴訟中確立“成熟原則”的思考》，《行政法學研究》2004年第1期。對于上述“成熟原則”，薛剛凌教授將其歸入可訴行為應當具備的七項標準之一，即成熟性標準，它要求“處于預備性的、中間性的決定不能提起行政訴訟，……只能對行政機關實施終了的行為才能起訴，即起訴須達到成熟性”。⑥薛剛凌：《行政訴訟受案標準研究》，《法商研究》1998年第1期。石佑啟教授指出，盡管我國《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定“成熟原則”，但2000年《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項的規(guī)定表達了“成熟原則”的意思。⑦參見前注⑤，石佑啟文。最高人民法院副院長江必新教授指出，上述第六項規(guī)定是“一個判斷行政行為是否可訴的核心條款。其背后的原理是成熟性理論”，在實踐中，“未到達終了階段的行政行為，也可能對當事人的人身、財產(chǎn)等合法權益造成實際損害或權利受到實際限制，根據(jù)成熟性理論，此時盡管行政程序還在未終了階段，但是，因當事人權利已經(jīng)受實際損害或限制，該中間性行政行為也可以成為一個成熟的行政行為，應當納入行政訴訟受案范圍”。⑧江必新：《中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實務指南》，中國法制出版社2014年版，第87頁。

綜合前述行政批示可訴性的實證和學理考察，可以發(fā)現(xiàn)在司法審判實務中，并非所有的行政批示都具有或者都不具有可訴性。行政批示作為行政機關的一種過程性、階段性或內(nèi)部性行政活動，在實踐中，只有少數(shù)情形可以被納入行政訴訟受案范圍。對此，有學者將它稱為“個案批示”，即上級行政機關領導干部針對特定的人和特定的事就具體的案件來發(fā)表的個人意見。⑨參見前注⑦，王學輝文。在學理層面，筆者認為此類批示宜定性為一種“形式性行政行為”，⑩所謂形式性行政行為就是，“當行政機關或者以此為基準的行為人的行為雖然不具備行使公權力的性質(zhì)，但其目的是實現(xiàn)行政目標并以此對國民的權利及利益持續(xù)產(chǎn)生事實上的支配力時，從救濟國民的實效性權益這一觀點出發(fā)，把這些行為看作是爭訟法上的‘處分’，從而使對他提起抗告爭訟成為可能。為了達到上述目的而進行的形式性、技術性意義上的行政行為就是形式性行政行為”。參見［韓］金東熙：《行政法I》，趙峰譯，中國人民大學出版社2008年，第177頁。其享有行政法上的可訴性，須同時具備實體內(nèi)容的涉權性、法律效果的“直接產(chǎn)生性”以及程序形式上的明確性、外部性等前提性要件。

（三）學術介評：“實質(zhì)影響”判定標準的問題與澄清

統(tǒng)觀上述學術爭論，筆者認為以“實質(zhì)影響”作為行政批示可訴性的判斷標準，雖然具有重要的理論和實踐價值，但誠如學者胡建淼教授所言：“以是否產(chǎn)生‘實際影響’作為行政行為是否可訴的條件，在實踐中有不便操作之處，事實上，是否產(chǎn)生實際影響應當是訴訟完結之后的判斷，在提起訴訟時是無法判斷和證明的。”④同前注⑨，胡建淼書，第40頁。在行政批示可訴性理論探討和實務操作中，若單純、直接以“實質(zhì)影響”作為判定行政批示可訴性的標準，至少還需要厘清以下幾個問題。

第一，要厘清“實質(zhì)影響”與行政訴訟受案范圍的關系問題。我國行政審判實務中，“被訴行政行為是否屬于可訴范圍是我國法院在審查原告是否享有行政訴權中的重點，亦是起點”。⑤方頡琳：《行政訴訟制度的解釋學發(fā)展進路：以行政訴權為視角》，中國政法大學出版社2017年版，第233-234頁。根據(jù)我國《行政訴訟法》第二條的規(guī)定，某一行為是否具有行政法上的可訴性，判斷標準是以行政相對（關）人認為其合法權益遭受行政行為侵犯為前提和基礎的。在此種頂層設計下，“實質(zhì)影響”標準能否如于立深等學者所言，可以替代法定的“權益侵害”標準，從而成為行政活動可訴性的判定標準，仍有進一步分析論證之必要。

一是認為行政批示系行政機關的內(nèi)部行為或過程性行為，不具有成熟行政行為的確定力和公定力，并非獨立的行政行為，不直接對相對人的權利義務產(chǎn)生實際影響。例如，在“金緣寢服用品有限公司訴泰州市海陵區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局其他行政糾紛案”中，⑤參見泰州市中級人民法院（2016）蘇12行終70號行政裁定書；泰州市醫(yī)藥高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院（2016）蘇1291行初24號行政裁定書。江蘇省泰州市醫(yī)藥高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院認為，“批示系形成于行政機關內(nèi)部批轉(zhuǎn)過程，屬內(nèi)部行政行為，不具有成熟行政行為的確定力與公定力，亦不能對外直接發(fā)生行政法律效果，故對原告之權利與義務明顯不產(chǎn)生實際影響”，因而該批示行為不具有可訴性。

第二，要厘清“實質(zhì)影響”與行政訴訟原告起訴資格的關系問題。正如美國學者皮爾斯所言，行政訴訟原告資格可以作為“對可司法性的替代”。⑦［美］皮爾斯：《行政法（第三卷）》，蘇苗罕譯，中國人民大學出版社2015年版，第1095頁。在世界范圍內(nèi)，各國行政訴訟法普遍規(guī)定行政訴訟原告應當與訴爭行為有“利害關系”“法律上的利害關系”或者有“行政法上的利害關系”。對上述“利害關系”等語詞的規(guī)范內(nèi)涵，雖然各國立法和實踐理解有所不同，但它們普遍認為應當堅持“不利影響”的判斷標準。例如，在英國，雖然其法院內(nèi)部存在“開放性”和“封閉性”起訴資格的不同立場，但作為一致性意見，他們均認為，“任何一個受到行政行為不利影響的普通公民都有‘充分的利益’到法院起訴”。⑧林莉紅：《行政訴訟法學》，武漢大學出版社2001年版，第103頁。在美國，1997年美國《人權法》第七條第一款直接采用了“受害人”標準。⑨參見［英］安東尼：《英國行政法教科書》，楊偉東譯，北京大學出版社2007年版，第525頁。早在十九世紀末期，美國聯(lián)邦最高法院就在Chicago&G.T.Ry.v.Wellman案中提出了“原告必須具有利害關系——必須受到不利影響”的判例原則。后來的案件中，美國聯(lián)邦最高法院再也沒有對這一原則提出過質(zhì)疑。⑩參見前注⑦，皮爾斯書，第1080頁。到二十世紀七十年代，美國聯(lián)邦最高法院通過（ADP）Service Organizations v.Camp案發(fā)展出了現(xiàn)代的兩步制標準，即“事實上的損害”標準和“利益區(qū)間”標準。根據(jù)王名揚教授的介紹，美國學者戴維斯以及大法官布倫南、懷特等均認為原告起訴資格宜采取單一的事實上的損害標準。在美國能夠向法院申訴的損害，必須符合“現(xiàn)實性”和“特定性”要求，且損害與行政行為之間應存在因果關系。①參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版，第625、626頁。在日本，根據(jù)學者鹽野宏的介紹，日本《行政案件訴訟法》對原告資格的確定，在某種意義上也是以“利益侵害為要件的，這從該法條文就可以看出”。②［日］鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第342頁。在2004年日本《行政案件訴訟法》修改時，該法的修改法案更是明確將“被侵害利益的內(nèi)容、性質(zhì)以及被侵害的形態(tài)、程度”作為酌量因素增加到了日本行政訴訟原告資格的認定中。③參見江利紅：《日本行政訴訟法》，知識產(chǎn)權出版社2008年，第238頁。

1.5 病理檢查及觀察指標 清掃標本送常規(guī)病理檢查，計算試驗組Ⅵ區(qū)清掃標本中黑染組織和未黑染組織，以及對照組Ⅵ區(qū)標本的淋巴結總數(shù)量、轉(zhuǎn)移淋巴結數(shù)量，有無甲狀旁腺。計數(shù)側(cè)頸區(qū)淋巴結清掃后各區(qū)標本的淋巴結總數(shù)量、轉(zhuǎn)移淋巴結數(shù)量。

綜觀以上域外法治經(jīng)驗，筆者認為，在行政批示可訴性研究中，也不宜將“起訴資格與司法審查申請的是非曲直割裂開來”。④同前注⑨，安東尼書，第521頁。誠如前引楊小君教授所言，實質(zhì)影響與利害關系間存在巨大的關聯(lián)性，在某種意義上可以說實質(zhì)影響是利害關系的一種實踐表達。參考“付偉訴北京市工商行政管理局工商登記行政管理糾紛上訴案”及“黃陸軍等人不服金華市工商行政管理局工商登記行政復議案”等案件裁判要旨，⑤參見北京市第一中級人民法院（2008）一中行終字第128號行政判決書;《黃陸軍等人不服金華市工商行政管理局工商登記行政復議案》，《最高人民法院公報》2012年第5期。在行政訴訟中，利害關系并不包括行政行為所產(chǎn)生的一般事實上的影響，即它僅指行政相對人合法權益有受行政行為直接侵害之虞。利害關系的構成要素應當包括：其一，行政相對人的權益受到損害或有受到損害的現(xiàn)實可能性；其二，存在具體行政行為；其三，權益損害與具體行政行為具有因果關系。在具體衡量和判定過程中，行政活動只有同時具備上述三項要素或條件，才能由此認定該案具有為行政相對人提供行政法上救濟的必要性。⑥參見王貴松：《行政法上利害關系的判斷基準》，《交大法學》2016年第3期。

第三，要厘清“實質(zhì)影響”與行政批示可訴性判定標準的關系問題。在行政批示司法裁判實踐中，雖然多數(shù)法院均將“實質(zhì)影響”作為衡量行政批示可訴性的核心，但這并不意味著“實質(zhì)影響”是衡量行政批示可訴性的唯一指標。在現(xiàn)實中，至少還存在以下特殊情況需要考慮。例如，批示行為雖然對行政相對人權益產(chǎn)生了實際影響，但它并未被行政相對人知曉，或者行政機關并未將該批示直接送達、告知該行政相對人。對于這些情況下的行政批示是否具有可訴性，筆者認為答案顯然應當是否定的?！靶姓黧w只有將自己的意志通過語言、文字、符號或行動等行為形式表示出來，并告知相對人后，才能為外界所識別，才能成為一個具體行政行為。”⑦葉必豐：《行政行為原理》，商務印書館2014年版，第156頁。如果批示只是從上級行政機關傳達到下級行政機關，沒有表示于外部，則仍只能將該批示行為認定為行政機關的一種內(nèi)部行為，進而認定其不具有行政法上的可訴性。此外，必須指出的是，在實際操作中，行政機關“送達”“告知”與行政相對人“知悉”批示內(nèi)容，在法律效果方面有較大差異。一般認為，送達是告知的一種重要形式和載體，“行政處理只有經(jīng)過告知才能生效”。⑧姜明安、余凌云：《行政法》，科學出版社2010年版，第246頁。未經(jīng)告知的行政批示行為，即便行政相對人知悉該批示行為存在，亦不能針對該批示行為提起行政訴訟。

四、標準判定：可訴行政批示的構成條件

二是以行政訴訟實務為導向和基礎，通過歸納方法概括“實際影響”的具體判定標準。這主要表現(xiàn)為以下幾種代表性觀點。第一種觀點認為，“實際影響”不要求產(chǎn)生行政法上的法律效果，不要求對相對人權益產(chǎn)生得失、變更的效果，只要產(chǎn)生客觀的事實效果即可。例如，應松年教授指出所謂實際影響，是指“因行政機關的行政行為而使相關公民、法人或者其他組織的權利、義務發(fā)生了現(xiàn)實的變動”。⑨應松年：《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社2011年版，第88頁。關保英教授指出：“對行政相對人不產(chǎn)生實際影響的行政行為是有實際社會效果的行為?！雹庥诹⑸?、劉東霞：《行政訴訟受案范圍的權利義務實際影響條款研究》，《當代法學》2013年第6期。關保英：《論對行政相對人不產(chǎn)生實際影響的行政行為》，《南京社會科學》2012年第6期。對于這種觀點，有學者持批評意見，認為其基本排除了“實際影響”包含“法律效果”的存在。①參見江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展——行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年版，第110頁、第149頁。第二種觀點認為，“實際影響”與“法律上利害關系”的實質(zhì)是相同的，“實際影響”實為“行為給相對人導致的利害關系的另一種表述”。②參見楊小君：《行政訴訟問題研究及制度改革》，中國人民公安大學出版社2007年版，第159-162頁。第三種觀點認為，“實質(zhì)影響”應當同時包含法律效果、事實效果和法律上利害關系等三方面的內(nèi)涵。其中，就以上三方面之間的關系來說，他們認為，首先，“實際影響”與“法律上利害關系”存在區(qū)別，從屬人角度看，“法律上利害關系”包括直接和間接的利害關系，從“屬事”角度看，“實際影響”應當是直接的，對相對人產(chǎn)生間接影響的行為不宜納入行政訴訟受案范圍；其次，“實際影響”和“法律效果”之間有交叉的內(nèi)涵，法律效果專門指向行政法律行為，不包括行政事實行為，事實行為的實際影響指事實效果。對行政法律行為而言，當其產(chǎn)生法律效果時就產(chǎn)生了權利義務實際影響。③參見前注⑩，于立深、劉東霞文。

（一）內(nèi)容要件：涉相對人權益性

關涉相對人的權益，是判定行政批示具有可訴性的首要前提要件。在行政行為作出過程中，行政批示這類行為雖處于行政行為的準備階段，并非完全、終局之規(guī)制，但在事務性質(zhì)上已然具有了設立、變更、消滅或確認相對人權利義務關系的意思表示，即具備了涉權性要素。①參見陳敏：《行政法總論》，新學林出版股份有限公司（臺北）2009年版，第310-311頁。結合行政法理論中命令性、形成性和確認性行政批示的類型劃分，筆者認為命令性行政批示和形成性行政批示，均滿足行政批示可訴性的涉權性要件。這是因為，上述兩種類型的行政批示，都能夠?qū)π姓鄬θ说臋嗬x務產(chǎn)生直接的創(chuàng)設性影響。例如，在“新安縣和興化工有限公司訴新安縣人民政府行政決定案”中，洛陽市中級人民法院認為，新安縣人民政府領導作出“請電業(yè)局立即停電，拆除配電設施及其相關線路；工商局吊銷兩企業(yè)營業(yè)執(zhí)照……”的批示，屬于命令性行政批示和形成性行政批示，執(zhí)行該批示對相對人權益產(chǎn)生了創(chuàng)設性的實際影響。由此，洛陽市中級人民法院認可了該批示的可訴性。②參見洛陽市中級人民法院（2011）洛行終字第14號行政判決書。

對于確認性行政批示，其是否滿足行政批示可訴性的涉權性要件，目前理論和實務界尚存在一些爭議。其中，不少法院認為確認性行政批示不應具有可訴性，理由是權利義務的實際影響必須是創(chuàng)設性的影響，而該類批示行為并沒有創(chuàng)設新的權利義務。例如，在“鄭海奇、蔣耀紅訴黃浦區(qū)住房保障和房屋管理局行政城建案”中，上海市黃浦區(qū)人民法院認為案中批示并非對涉案房屋作出限制交易的決定，而是對原告損壞房屋承重結構的認定，沒有創(chuàng)設新的權利義務，對原告的權利義務不產(chǎn)生實際影響，故不認可其可訴性。③參見上海市黃浦區(qū)人民法院（2013）黃浦行初字第359號行政判決書。在“劉建興等人訴廣西壯族自治區(qū)人民政府案”中，最高人民法院認為案中的內(nèi)部批示僅是自治區(qū)政府同意并要求江南區(qū)政府依規(guī)定辦理土地儲備等手續(xù)，沒有對外設定具體的權利義務關系，對劉建興等人所主張的土地權屬沒有任何影響，判決駁回了劉建興等人的訴訟請求。④參見最高人民法院（2017）最高法行申6575號行政裁定書。在筆者看來，確認性行政批示雖不直接創(chuàng)設新的權利義務，但它是對某種權利義務、法律地位、資格以及能力的認可，弱化或強化了權利義務的基礎，還可能是構成導致?lián)p害后果的多種原因之一。⑤參見劉飛、譚達宗：《內(nèi)部行為的外部化及其判斷標準》，《行政法學研究》2017年第2期。因此，從有效救濟行政相對人權益的目的出發(fā)，宜肯定確認性行政批示的涉權性。至于其最終是否具有可訴性，還應結合其他可訴性要件綜合確定。

根據(jù)GB/T 19073—2008《風力發(fā)電機組齒輪箱》的加載試驗要求為：按25%、50%、75%的額定負載各運轉(zhuǎn)30 min，按100%額定負載運轉(zhuǎn)120 min，110%超負載運轉(zhuǎn)30 min，120%超負載運轉(zhuǎn)5 min。針對這些要求，試驗臺所使用的變頻電動機必須要有很高的可靠性。

（二）法律效果要件：“直接產(chǎn)生”性

行政批示要獲得行政法上的可訴性，必須在法律效果方面具有“直接產(chǎn)生”性。所謂“直接產(chǎn)生”性，根據(jù)葉必豐教授的解釋，是指“權利義務的設定、變更、消滅或者確定必須針對特定相對人或事件”，同時，他還指出，“作為具體行政行為構成要件的法律效果必須是行為本身所具有的法律效果，而不是借助其他行為才發(fā)生的法律效果”。⑥參見前注⑦，葉必豐書，第160-161頁。根據(jù)上述行政法基本原理，筆者認為，可訴性行政批示的法律效果要件，應當包含以下兩方面內(nèi)容。

第一，批示行為對象具有特定性，即針對特定人或事件。在實踐中，上級行政機關領導干部作出的批示行為，最后被定性為指導性行政批示還是命令性行政批示，往往取決于該批示內(nèi)容是否具體，以及下級行政機關針對該批示行為是否有裁量的余地和空間。雖然2014年修訂后的我國《行政訴訟法》第二條將行政訴訟的受案范圍由“具體行政行為”修改成了“行政行為”，但在行政審判實務中，考慮到此處修法目的主要是將規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件納入行政訴訟附帶審查范圍，而規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件本身并不具有獨立的可訴性，在此背景下，可訴性行政批示應當可以滿足批示對象的特定性要件，即只有對象特定的具體行政批示才具有行政法上的可訴性。對此，國內(nèi)已審理的相關行政批示案件的判決亦持此種立場。例如，在“徐永端訴湖北省衛(wèi)生和計劃生育委員會案”中，武漢市中級人民法院認為有關批示件辦理情況報告系下級單位向上級單位所作的匯報材料，并非針對特定的相對人原告，不屬于可訴行政行為的受案范圍。⑦參見武漢市中級人民法院（2014）鄂武漢中行終字第00003號行政裁定書。在“建明食品公司訴泗洪縣政府檢疫行政命令糾紛案”中，針對泗洪縣政府領導作出的電話指示，宿遷市中級人民法院在一審中認為該批示行為屬于內(nèi)部的行政指導行為進而不具有可訴性，但江蘇省高級人民法院在二審中根據(jù)該電話指示是針對特定對象、特定事項所作的批示，認為其應當具有可訴性。⑧參見宿遷市中級人民法院（2005）宿中行初字第004號行政判決書；江蘇省高級人民法院（2005）蘇行終字第0061號行政判決書。

第二，批示行為本身具有直接的法律效果。在行政行為效力理論中，所謂直接的法律效果，是指“該行政行為無須通過中間環(huán)節(jié)而直接作用于行政相對人，有關相對人可以直接據(jù)此產(chǎn)生權利與義務”。⑨唐麗萍：《行政法新論》，上海大學出版社2002年版，第77頁。根據(jù)德國學者沃爾夫的研究，在多階段行政行為中，“如果其他行政機關的參與對第三人（關系人）沒有直接效果，而只具有內(nèi)部行政意義，其參與聲明則不是行政行為”。⑩［德］沃爾夫等：《行政法（第二卷）》，高家偉譯，商務印書館2002年版，第31頁。行政批示作為行政機關行為中的一種過程性、階段性活動，在通常情形下，它們本身并沒有直接針對相對人設定、變更、消滅或者確認權利義務，原則上不構成一個具體行政行為，因而，應當被排除在法院行政訴訟的受案范圍之外。然而，在特殊情況下，如果該批示行為被下級行政機關直接實施，進而對行政相對人的權益產(chǎn)生直接法律效果，則在此情形下，應當肯定該批示行為具有可訴性。對此，我國部分相關裁判亦持此種見解。例如，在“營口興城石材有限公司訴蓋州市人民政府、蓋州市國土資源局要求確認違法并賠償案”中，營口市中級人民法院就認為市政府作出不同意辦理延續(xù)的批示，從其內(nèi)容以及形成的效果來看，對內(nèi)、對外均發(fā)生不予延續(xù)登記的效力，對原告已經(jīng)產(chǎn)生直接、外部的法律效果，屬于行政訴訟受案范圍。①參見營口市中級人民法院（2016）遼28行初43號行政判決書。

（三）形式要件：明確性與職權外化

在行政行為構成理論中，“行政處理形式的法定化，使得行政處理形式的選擇主要不再是一種行政自由裁量，而成為行政處理成立、生效和有效的必要前提”。②同前注⑧，姜明安、余凌云書，第201頁。行政批示作為一種階段性、過程性行政處理活動，要上升為具體行政行為或者形式性行政行為形態(tài)，必須符合下列形式要件。

第一，批示行為應符合行政明確性原則要求。所謂行政明確性原則，它是指行政決定的內(nèi)容應明白確定，“涉及人民權利義務事項時，須有清楚之界限及范圍，使人民有所預見和遵循”。③胡建淼、錢建華：《行政明確性原則初探》，《江海學刊》2004年第5期。印度學者賽夫?qū)⑵涓爬椋骸靶姓袨榈膬?nèi)容必須既充分明確，又完全的肯定。特別是對行政行為所針對的人，調(diào)整的內(nèi)容及其法律后果必須清楚?！雹埽塾。葙惙颍骸兜聡姓ǎ浩胀ǚǖ姆治觥?，周偉譯，山東人民出版社2006年版，第71頁。根據(jù)上述行政行為原理，在行政批示活動中，符合行政明確性原則要求的批示行為，必須同時滿足以下兩點。一是批示內(nèi)容充分明確。正如德國學者毛雷爾所言：“行政行為的表述必須如此明白，以致相對人可以準確無誤地理解行政機關想要什么，而這一點反過來以行政機關自己作出無疑義的決定為條件?！雹荩鄣拢莨啬绿亍っ谞枺骸缎姓▽W總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第239頁。行政批示要欲產(chǎn)生直接的外部法律效果，首先要求該批示行為本身內(nèi)容必須充分明確，下級行政機關和行政相對人能夠通過該批示內(nèi)容準確無誤地理解上級行政機關及其領導人員的決策指示。二是批示意見完全肯定，具有形式上的“可預見性”和“可直接執(zhí)行性”。在實踐中，只有當上級行政機關相關領導人員批示同意或其他肯定性意見構成獨立性決定時，從保障訴訟判決的實效性出發(fā)，才會考慮這種肯定性行政批示的可訴性問題。當上級行政機關領導人員出示的批示意見為否定性意見，或者雖為肯定性意見但還存在不確定性時，應當認定此類批示行為不具有可訴性。例如，在“泰州市金緣寢服用品有限公司訴泰州市海陵區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局行政糾紛案”中，江蘇省泰州市中級人民法院就認為“擬同意”的批示意見，更多體現(xiàn)的是一種過程性審查，是一種內(nèi)部流轉(zhuǎn)行為，不具有成熟行政行為所具有的確定力與公定力，不能對外直接發(fā)生行政法律效果，故不能認可其可訴性。⑥參見泰州市中級人民法院（2016）蘇12行終70號行政裁定書。

第二，批示行為職權外化。職權外化是行政批示具備可訴性的重要形式要件。在多階段行政行為過程中，內(nèi)部行為通常不為相對人知悉，將內(nèi)部行為對外送達，也只構成行政意向的送達而非行政決定的送達，送達行政意向只具有證明符合法定程序要求的意義。⑦參見田瑤：《論行政行為的送達》，《政法論壇》2011年第5期。假若該內(nèi)部行為符合行政行為的構成要素，再對其進行送達，又具備了行政行為的成立要件，該內(nèi)部行為完成了外部化的最后步驟，這就標志著內(nèi)部程序的終結，相對人的救濟時效開始計算。⑧參見黃濤：《內(nèi)部行政行為“外化”問題的實證研究》，華東政法大學碩士學位論文，2015年，第20-23頁。例如，在“徐永端與湖北省衛(wèi)生和計劃生育委員會案”中，兩審法院均認為，內(nèi)部行政行為的外化途徑包括“通過公權力”與“通過非公權力”兩種方式，內(nèi)部行政行為欲納入受案范圍，“通過公權力”外化是其需滿足的基本條件之一。⑨參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第124頁。

當然，依職權送達并非相對人知悉的唯一方式，行政相對人還可以通過行政機關的執(zhí)行行為和其他途徑獲知行政批示的內(nèi)容，如申請政府信息公開、登錄網(wǎng)上信息公開平臺等。不過，并非所有的知悉方式均符合批示可訴性的標準。行政審判中特別強調(diào)行政相對人獲知這種內(nèi)部行為途徑的合法性和正當性，目前我國的行政法并未就批示的知悉、方式和途徑進行明確規(guī)定，但在司法實務中通常只認可依職權送達和行政機關執(zhí)行行為的知悉方式，以防止一些相對人以不合法手段或途徑竊取行政機關內(nèi)部的文件、信息等。例如，在“山峰房地產(chǎn)公司訴遵義市國土局房屋登記行政批準糾紛案”中，山峰房地產(chǎn)開發(fā)有限公司在貴州省國土資源電子政務平臺貴州省國土資源廳公文處理箋欄內(nèi)查閱到批示內(nèi)容，遵義市中級人民法院認為該批示既未公示也未向原告送達，對原告不產(chǎn)生法律效力。⑩參見遵義市中級人民法院（2018）黔03行終7號行政裁定書。該案透露出的裁判要旨為，“依職權外化”是行政批示具備可訴性的重要構成要素，以防止一些相對人通過不正當手段獲知內(nèi)部文件。同時，這種“依職權外化”是尊重內(nèi)部行為主體意思表示之主觀真意的表現(xiàn)，如果其他主體在沒有行為主體授權或委托的情況下將其“外化”，則不僅違背行為主體的真意，更使“外化”后的行為因缺少“發(fā)生法律效果的目的”而具有“事實行為”的性質(zhì)。①參見李永超：《揭穿內(nèi)部行政行為之面紗——基于司法實踐中“外化”之表達的一種解釋框架》，《行政法學研究》2012年第4期。

國別與區(qū)域研究涉及不同國家，語言優(yōu)勢是前提，更是基礎。國內(nèi)諸多高校抓住時代機遇，成立了相應的國別與區(qū)域研究中心，加大對特定國家的深入研究，對“一帶一路”倡議實施和中國文化走出去發(fā)揮了重大作用。比如，浙江師范大學2007年成立了教育部區(qū)域與國別研究重點培育基地非洲研究院，擁有“非洲教育與社會發(fā)展”交叉學科博士點、“非洲學”交叉學科碩士點、“政治學”一級學科碩士點和“非洲教育”、“非洲歷史”二級學科碩士點。該院已成為國別與區(qū)域研究的典范。此外，分別成立于1985年、1986年的復旦大學美國研究中心、南京大學-約翰斯·霍普金斯大學中美文化研究中心等，更是國內(nèi)較早設立國別研究中心的高校。

總之，在我國全面推進依法治國的大背景下，將行政批示納入司法審查范圍加以考量。在滿足行政批示可訴性“實質(zhì)影響”核心構成要件的情形下，法院在具體個案中判定行政批示是否具有可訴性，應當從內(nèi)容、法律效果和形式等方面進行考量。其中，在內(nèi)容方面，它要求行政批示必須涉及行政相對人權益；在法律效果方面，它要求行政批示對象具有特定性、批示行為本身具有直接的法律效果；在形式方面，它要求批示行為符合行政明確性要求、內(nèi)容充分明確和職權外化等要求。