鄧煒輝

（廣西民族大學(xué)法學(xué)院，廣西南寧530006）

批示是我國(guó)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中領(lǐng)導(dǎo)干部意志表達(dá)的常用、主要的方式之一。在行政法領(lǐng)域，盡管行政批示有著“串聯(lián)起整體行政過(guò)程之跡象”，①秦小建、陳明輝：《論行政法上的批示》，《政治與法律》2013年第10期。但我國(guó)立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范并未對(duì)行政批示的法律屬性、法律地位、效力以及可訴性等問(wèn)題作出明確規(guī)定。在學(xué)術(shù)研究中，既有文獻(xiàn)多停留在新聞工作者對(duì)領(lǐng)導(dǎo)批示現(xiàn)象的事實(shí)報(bào)道和對(duì)依法行政的呼吁上，學(xué)者從規(guī)范角度研究行政批示問(wèn)題尚不多見(jiàn)。根據(jù)筆者的檢索，近年從行政法視角研究行政批示問(wèn)題的論文只有秦小建、陳明輝兩位學(xué)者合作的《論行政法上的批示》（該文重點(diǎn)對(duì)行政法上批示的性質(zhì)、類型、功能及規(guī)范化等問(wèn)題進(jìn)行了初步探討），②參見(jiàn)上注秦小建、陳明輝文。以及王學(xué)輝教授新近發(fā)表的《行政法秩序下行政批示行為研究》和《行政批示的行為法意蘊(yùn)》（前者主要對(duì)行政批示的類型、法律性質(zhì)以及對(duì)批示行為的法律規(guī)則作了深入分析，后者分析了行政批示的性質(zhì)、行為法機(jī)理和“個(gè)案批示”的可訴性問(wèn)題）。③參見(jiàn)王學(xué)輝：《行政法秩序下行政批示行為研究》，《政治與法律》2018年第5期；王學(xué)輝：《行政批示的行為法意蘊(yùn)》，《行政法學(xué)研究》2018年第3期。此種研究現(xiàn)狀，與行政批示在我國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行中的實(shí)際地位極不相稱。考慮到行政批示作為我國(guó)行政權(quán)力行使的一種重要方式，它在當(dāng)前以及今后的我國(guó)仍將大量、長(zhǎng)期存在，在全面依法治國(guó)的大背景下，將其納入法治化規(guī)范軌道實(shí)屬必要。

在行政法治實(shí)踐中，將行政批示納入法治化規(guī)范軌道加以研究，其中最關(guān)鍵的一環(huán)是考察行政批示是否具有可訴性，即行政批示能否被納入行政訴訟受案范圍。根據(jù)2000年和2018年最高人民法院發(fā)布的關(guān)于我國(guó)《行政訴訟法》的司法解釋的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為”和“行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過(guò)程性行為”，均不具有行政法上的可訴性。以此為依據(jù)，行政法學(xué)界多將行政批示理解成為行政機(jī)關(guān)的一種過(guò)程性、階段性行為或內(nèi)部行為，進(jìn)而認(rèn)為其不應(yīng)當(dāng)具有可訴性。在行政審判實(shí)務(wù)中，我國(guó)各級(jí)法院所持的態(tài)度總體上與學(xué)界觀點(diǎn)一致，認(rèn)為行政批示不應(yīng)具有可訴性，但在部分案件審理過(guò)程中，也有法院將其納入行政訴訟受案范圍。為厘清我國(guó)法院對(duì)于行政批示可訴性的不同態(tài)度及其成因，筆者在本文著重以中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)收錄的行政批示訴訟案例為研究對(duì)象，試圖通過(guò)歸納總結(jié)行政批示可訴性的現(xiàn)狀，以及各地法院論證行政批示可訴或者不可訴的理由及考量因素等，以期科學(xué)得出行政批示是否可訴，以及如果可訴則其可訴性條件如何的結(jié)論。

一、語(yǔ)詞使用：行政裁判文書(shū)中的“批示”概念

（一）行政批示的規(guī)范內(nèi)涵

2012年中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第八條并未將“批示”納入黨政機(jī)關(guān)法定的公文種類。在學(xué)界，學(xué)者對(duì)批示以及行政批示的界定存在不同學(xué)科視角和觀點(diǎn)。在政治學(xué)及相關(guān)學(xué)科研究中，學(xué)者多將批示界定為“中國(guó)政府中的決策者對(duì)上報(bào)的各類報(bào)告簽署書(shū)面意見(jiàn)，以表達(dá)個(gè)人意愿和行使權(quán)力的一種工具”。④孟慶國(guó)、陳思丞：《中國(guó)政治運(yùn)行中的批示：定義、性質(zhì)與制度約束》，《政治學(xué)研究》2016年第5期。他們認(rèn)為：“從本質(zhì)上說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)批示是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體的職務(wù)行為和職權(quán)行使的一種方式，源自集體領(lǐng)導(dǎo)，個(gè)人分工的領(lǐng)導(dǎo)體制?！雹葜斓旅?、楊四海：《領(lǐng)導(dǎo)批示：個(gè)人權(quán)力與體制運(yùn)行》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2017年第4期。在行政法學(xué)研究領(lǐng)域，有學(xué)者認(rèn)為行政批示是“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)下屬機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的書(shū)面回復(fù)”。⑥同前注①，秦小建、陳明輝文。也有學(xué)者認(rèn)為，行政批示是指“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在法定職權(quán)范圍內(nèi)，針對(duì)某個(gè)事件、某個(gè)案件或者某個(gè)需要解決的問(wèn)題實(shí)施的、能對(duì)事情結(jié)果產(chǎn)生重大影響的書(shū)面處理行為”。⑦王學(xué)輝：《行政法秩序下行政批示行為研究》，《政治與法律》2018年第5期。在實(shí)務(wù)界，有法院認(rèn)為批復(fù)是批示的一種具體形式。例如，在“唐桂樂(lè)訴百色市人民政府征收案”中，廣西壯族自治區(qū)百色市中級(jí)人民法院和百色市人民政府一致認(rèn)為批復(fù)系上級(jí)政府部門(mén)依法對(duì)下級(jí)政府部門(mén)內(nèi)部工作的批示。⑧參見(jiàn)百色市中級(jí)人民法院（2016）桂10行初143號(hào)行政裁定書(shū)。

在本文中，筆者綜合學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)“批示”語(yǔ)詞的使用和界定情況，認(rèn)為行政批示是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部依職權(quán)對(duì)呈報(bào)的某個(gè)事件、案件或亟待解決的問(wèn)題發(fā)表代表行政機(jī)關(guān)意志的書(shū)面意見(jiàn)和看法。行政批示具有以下本質(zhì)特征。第一，批示在性質(zhì)上屬于下行文，強(qiáng)調(diào)上級(jí)對(duì)下級(jí)的指示效力。這種指示效力的約束程度，在具體個(gè)案中可以存在一定的強(qiáng)弱差別。在有些案件中，批示行為只具有指導(dǎo)性的效果。例如，在“劉易云等不服新化縣上梅鎮(zhèn)人民政府土地承包行政批示案”中，湖南省婁底市中級(jí)人民法院認(rèn)為上梅鎮(zhèn)人民政府的行政批示屬不具有強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為，不具備具體行政行為所應(yīng)具備的確定力、拘束力、執(zhí)行力，是否按該批示辦，選擇權(quán)在請(qǐng)示者。第二，批示的行為和權(quán)力主體必須是上級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部。批示行為雖然在形式上表現(xiàn)為上級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人意見(jiàn)的表達(dá)，但從批示產(chǎn)生的法律效果以及責(zé)任歸屬方面看，批示主體是代表上級(jí)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的，在某種意義上可以看成是上級(jí)行政機(jī)關(guān)意志的權(quán)力表達(dá)。第三，批示行為通常具有被動(dòng)性，它以存在特定的上行文為前提。在實(shí)踐中，該上行文的制作者通常是下級(jí)行政機(jī)關(guān)，但在個(gè)別情況下，也可能是行政相對(duì)人。例如，在“寧都縣梅川供水有限公司訴寧都縣人民政府、寧都縣土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心不履行行政征收補(bǔ)償職責(zé)案”中，江西金龍塑業(yè)有限公司向?qū)幎伎h人民政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出要求解決其在七里工業(yè)園未享受水東工業(yè)園同等待遇問(wèn)題，時(shí)任縣長(zhǎng)楊曉春批示要求寧都縣自來(lái)水公司提出七里工業(yè)園自來(lái)水設(shè)施的收購(gòu)意見(jiàn)，⑨參見(jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申8090號(hào)行政裁定書(shū)。即屬于此種情形。

（二）行政批示在我國(guó)法院裁判文書(shū)中的類型劃分

我國(guó)法律規(guī)范中并沒(méi)有對(duì)行政批示的內(nèi)容作具體規(guī)定，但考慮到將行政批示作細(xì)化的分類研究有助于更加深入地理解行政批示，并有利于進(jìn)一步研究行政批示的可訴性，在本文中，筆者將著重結(jié)合當(dāng)前國(guó)內(nèi)司法裁判對(duì)行政批示特征和效力的認(rèn)定，按照不同標(biāo)準(zhǔn)，將行政批示區(qū)分為以下不同類別和形態(tài)。

行政批示能否納入我國(guó)行政訴訟受案范圍，我國(guó)《行政訴訟法》及最高人民法院相關(guān)司法解釋均未明確規(guī)定。在行政訴訟審判實(shí)務(wù)中，各法院對(duì)行政批示是否具有可訴性存在觀點(diǎn)分歧，但在分歧中也存在一些共識(shí)。筆者對(duì)相關(guān)涉行政批示司法案例裁判文書(shū)進(jìn)行搜集整理后，發(fā)現(xiàn)各法院雖然在整體上對(duì)行政批示的可訴性持否定態(tài)度，但它們并未排除行政批示在特殊情形下具有可訴性的可能。以下，筆者將以中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)收錄的系列行政批示裁判案件為研究對(duì)象，從正反兩個(gè)方面篩選出具有典型性、代表性的涉行政批示可訴性案例，進(jìn)而用以歸納并分析司法實(shí)務(wù)中行政批示案件可訴性的爭(zhēng)議焦點(diǎn)、判斷標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)處理規(guī)則。

（三）改善教學(xué)方法。對(duì)于高中生傳統(tǒng)文化素養(yǎng)的培育，大多依賴于語(yǔ)文課課堂上教師對(duì)古詩(shī)詞及文言文的講授方式進(jìn)行，受應(yīng)試教育的影響，教師習(xí)慣在這一過(guò)程中落入翻譯及要求背誦的教學(xué)模式中。

奧蘇泊爾認(rèn)為，知識(shí)遷移就是人們已有的認(rèn)知結(jié)構(gòu)對(duì)新知識(shí)學(xué)習(xí)發(fā)生影響。而如果已知的知識(shí)技能對(duì)學(xué)習(xí)的新知識(shí)技能產(chǎn)生干擾，起消極阻礙的影響，稱為負(fù)遷移。因此，教師應(yīng)重視負(fù)遷移帶來(lái)的消極效應(yīng)，尤其是對(duì)于容易混淆的計(jì)算問(wèn)題，更需要克服定式思維，通過(guò)辨析、糾錯(cuò)等活動(dòng)突出新知識(shí)的內(nèi)涵、特征和規(guī)律，提升學(xué)習(xí)效率。

第二，有拘束力的行政批示和無(wú)拘束力的行政批示。在實(shí)踐中，并非所有的行政批示都具備拘束力，有的行政批示只表達(dá)指導(dǎo)性且不具拘束力的意見(jiàn)。據(jù)此，以行政批示是否具有拘束力為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政批示分為有拘束力的行政批示和無(wú)拘束力的行政批示。其中，有拘束力的行政批示是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部依法作出的屬于自身職責(zé)范圍內(nèi)且下級(jí)機(jī)關(guān)必須遵照?qǐng)?zhí)行的批示。無(wú)拘束力的行政批示是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法作出的不直接對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行力的，具有備案、指導(dǎo)性質(zhì)的批示，即下級(jí)行政機(jī)關(guān)是否遵照批示執(zhí)行具有最終的決定權(quán)。例如，在“趙于秀等訴和縣石楊鎮(zhèn)人民政府、和縣石楊鎮(zhèn)裕民村總支委員會(huì)批示案”中，馬鞍市中級(jí)人民法院認(rèn)為，石楊鎮(zhèn)人民政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人在石楊鎮(zhèn)裕民村委會(huì)請(qǐng)示的《委托書(shū)》上作出的批示系自治范圍內(nèi)的行政指導(dǎo)行為。②參見(jiàn)馬鞍山市中級(jí)人民法院（2016）皖05行終23號(hào)行政裁定書(shū)。又如，在“顧立櫻訴杭州市蕭山區(qū)人民政府寧圍街道辦事處案”中，蕭山區(qū)人民法院認(rèn)為，寧牧村委會(huì)召開(kāi)村委會(huì)取消村民村級(jí)待遇屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，被告寧圍街道辦事處作出按村民（社員）代表討論決議辦理的批示類似于備案的性質(zhì)，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民政府對(duì)轄區(qū)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)或支持等范疇。③參見(jiàn)杭州市蕭山區(qū)人民法院（2015）杭蕭行初字第71號(hào)行政裁定書(shū)。

比較以上兩種截然相反的理論觀點(diǎn)，筆者發(fā)現(xiàn)與實(shí)務(wù)界做法基本一致，他們對(duì)行政批示可訴性的爭(zhēng)議焦點(diǎn)實(shí)質(zhì)上涉及如何在具體個(gè)案中理解和適用行政訴訟受案范圍標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。從立法規(guī)范史角度考察，自1989年我國(guó)《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，一直采取的是“概括+肯定列舉+否定排除”的立法體例。對(duì)于該立法體例的涵義，學(xué)界長(zhǎng)期存在“列舉主導(dǎo)下的混合和概括主導(dǎo)下的混合”兩種不同解讀方法。就目前而言，主流意見(jiàn)認(rèn)為：“行政訴訟發(fā)展到今天，……應(yīng)當(dāng)采取一種更為開(kāi)放的態(tài)度來(lái)對(duì)待行政訴訟的受案范圍，即但凡《行政訴訟法》沒(méi)有明確排除且又屬于該法第2條規(guī)定情形的，人民法院均可以受理?！雹唷缎姓ㄅc行政訴訟法學(xué)》編寫(xiě)組：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，高等教育出版社2018年版，第333頁(yè)。以此學(xué)術(shù)立場(chǎng)為基礎(chǔ)，學(xué)界大多認(rèn)為我國(guó)《行政訴訟法》司法解釋規(guī)定不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為不可訴，就在“事實(shí)上將行政行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響作為可訴行政行為的條件”。⑨胡建淼：《行政訴訟法學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2003年版，第40頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，部分學(xué)者通過(guò)對(duì)我國(guó)《行政訴訟法》相關(guān)司法解釋和大量行政訴訟裁判文書(shū)進(jìn)行規(guī)范實(shí)證研究，提出了當(dāng)前我國(guó)行政訴訟受案范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)從之前的行為標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)拓展到“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)。例如，于立深教授通過(guò)對(duì)500余個(gè)司法案例的實(shí)證研究，得出了“將‘權(quán)利義務(wù)影響’標(biāo)準(zhǔn)作為受案范圍的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，已具有較強(qiáng)的實(shí)踐性和可行性”的結(jié)論。⑩于立深、劉東霞：《行政訴訟受案范圍的權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響條款研究》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第6期。關(guān)保英：《論對(duì)行政相對(duì)人不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為》，《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。尹培培博士通過(guò)對(duì)《行政審判指導(dǎo)案例》（第1卷至第4卷）涉及受案范圍的19個(gè)案例進(jìn)行歸納分析，指出實(shí)踐中的行政訴訟受案范圍“早已突破了行政訴訟法規(guī)定的這一行為標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)，而直接采取了‘職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)’加上‘實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)’”。①尹培培：《行政訴訟受案范圍之反思——基于〈行政審判指導(dǎo)案例〉（1-4）卷的實(shí)踐圖景》，《公法研究》2014年第1期。以上述理論研究成果為支撐，支持行政批示可訴性的學(xué)者多數(shù)認(rèn)為探討行政批示是否具有可訴性的關(guān)鍵，即在于判斷該批示行為是否對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際影響。②不過(guò)，也有學(xué)者如馬懷德教授提出在行政訴訟中，有關(guān)“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”條款應(yīng)該取消，理由是，法院未進(jìn)行審查之前無(wú)法決定行政行為是否產(chǎn)生了實(shí)際影響。參見(jiàn)馬懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第146-147頁(yè)。

第三，具體行政批示和抽象行政批示。以批示對(duì)象是否特定為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，可將行政批示分為具體行政批示和抽象行政批示。其中，具體行政批示是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)就下級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示針對(duì)特定的人、特定的事項(xiàng)作出的內(nèi)容具體詳細(xì)而不含糊的批示。例如，在“營(yíng)口興城石材有限公司訴蓋州市人民政府、蓋州市國(guó)土資源局要求確認(rèn)違法并賠償案”中，蓋州市人民政府就蓋州市國(guó)土資源局針對(duì)營(yíng)口興城石材有限公司提出辦理延續(xù)采礦許可期限手續(xù)申請(qǐng)的請(qǐng)示文件，作出不同意辦理延續(xù)手續(xù)的批示，這就是針對(duì)特定的人、特定事作出的內(nèi)容明確并具體的批示。④參見(jiàn)營(yíng)口市中級(jí)人民法院行（2016）遼08行初43號(hào)行政判決書(shū)。抽象行政批示是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的批示內(nèi)容較含糊不清，意見(jiàn)不明確，并非指向特定的人和事項(xiàng)的批示，如行政機(jī)關(guān)作出的“請(qǐng)依法處理”“請(qǐng)酌情處理”等表述的批示。

二、司法圖景：行政批示可訴性的裁判考察

第一，內(nèi)部行政批示和外部行政批示。按照傳統(tǒng)行政法理論觀點(diǎn)，行政批示屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，其法律效力僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，但在具體法院裁判案例中，以行政批示效力范圍為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政批示區(qū)分為內(nèi)部行政批示和外部行政批示兩種類型。其中，內(nèi)部行政批示是指行政機(jī)關(guān)作出的行政批示的效力只局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，并不對(duì)外產(chǎn)生直接的法律效力。例如，在“徐永端訴湖北省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)案”中，武漢市中級(jí)人民法院認(rèn)為，批示件報(bào)告屬于內(nèi)部行為，亦未向原告送達(dá)，內(nèi)部行為未外化，只對(duì)內(nèi)部產(chǎn)生法律效果，未對(duì)原告權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。⑩參見(jiàn)武漢市中級(jí)人民法院（2014）鄂武漢中行終字第00003號(hào)行政裁定書(shū)。與此相對(duì)應(yīng)，外部行政批示是指行政機(jī)關(guān)作出的行政批示直接對(duì)外執(zhí)行實(shí)施，產(chǎn)生外部化的法律效果。例如，在“新安縣和興化工有限公司訴新安縣人民政府行政決定案”中，新安縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)作出“……請(qǐng)將此文復(fù)印轉(zhuǎn)相關(guān)單位執(zhí)行”的批示，這就使其具備了對(duì)外效力性。①參見(jiàn)洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2011）洛行終字第14號(hào)行政裁定書(shū)。

（一）普遍做法：行政批示不可訴及論證理由

在我國(guó)的行政訴訟審判實(shí)務(wù)中，各法院審理的行政批示案件，多數(shù)均是以駁回原告起訴而告終的。各法院駁回原告行政批示起訴的理由，大致有以下幾種。

筆者認(rèn)為，“權(quán)益侵害”標(biāo)準(zhǔn)和“實(shí)質(zhì)影響”標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上是“一個(gè)硬幣的兩面”。雖然從語(yǔ)義邏輯的角度講，“實(shí)質(zhì)影響”的外延要大于“權(quán)益侵害”，但如果將它們同時(shí)納入整個(gè)行政訴訟程序中加以考量，則會(huì)發(fā)現(xiàn)它們恰好對(duì)應(yīng)行政訴訟起訴和受理兩個(gè)不同的訴訟階段，它們分別針對(duì)不同的訴訟參與主體適用不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。首先，在起訴階段，它們針對(duì)行政訴訟原告即行政相對(duì)人，采取的是“權(quán)益侵害”標(biāo)準(zhǔn)，即只要行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯了其合法權(quán)益，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第二條的規(guī)定就有權(quán)向法院提起行政訴訟。其次，在審查受理階段，它們針對(duì)的是法院，考慮到在這一訴訟階段法院只作“初步的程序性審查，對(duì)實(shí)體不能全面審查”，⑥同前注⑧，江必新書(shū)，第222頁(yè)。其采取的是“實(shí)質(zhì)影響”標(biāo)準(zhǔn)，即只審查案件是否對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響即可。當(dāng)然，必須同時(shí)指出的是，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的司法解釋的規(guī)定，“實(shí)質(zhì)影響”標(biāo)準(zhǔn)在行政訴訟受案范圍中是以否定性排除形式進(jìn)行規(guī)定的，故在邏輯上，要確定被訴行為是否具有行政法上的可訴性，通常需要分三步加以論證。第一步，論證該行為屬于“具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為”。第二步，審查該被訴行為是否對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，如果未產(chǎn)生實(shí)際影響，該被訴行為不具有可訴性；如果產(chǎn)生了實(shí)際影響，則進(jìn)入第三步。第三步，審查該被訴行為是否屬于我國(guó)《行政訴訟法》第十三條和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第一條規(guī)定的其他不具有可訴性的情形。

《營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)實(shí)行辦法》(財(cái)稅[2016]36號(hào)文)第45條規(guī)定：納稅人提供建筑服務(wù)租賃服務(wù)采取預(yù)收款的方式，其納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間為收到款項(xiàng)的當(dāng)天。一項(xiàng)工程在簽訂合同時(shí)的甲方乙方，若在合同中規(guī)定預(yù)付條款，乙方收到款項(xiàng)并計(jì)算進(jìn)項(xiàng)稅額。若工程處于尚未開(kāi)工或前期準(zhǔn)備階段，進(jìn)項(xiàng)稅抵扣不足則會(huì)造成資金成本增加、資金運(yùn)轉(zhuǎn)緩慢，從而影響施工進(jìn)程。

四是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)所做出的批示是一種不具強(qiáng)制力的指導(dǎo)性行為，是否按有關(guān)批示辦理的選擇權(quán)在請(qǐng)示者，因而有關(guān)批示不具有可訴性。例如，在“陳耀燊與何旭軍、李力等人訴廣州市天河區(qū)人民政府天園街道辦事處備案案”中，⑧參見(jiàn)廣州市中級(jí)人民法院（2015）穗中法行終字第1468號(hào)行政裁定書(shū)。廣東省廣州市中級(jí)人民法院認(rèn)為在該案中上訴人起訴要求撤銷的被上訴人批準(zhǔn)第三人“請(qǐng)按有關(guān)規(guī)定開(kāi)展換屆工作”批示的行政行為，屬于行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)行為，對(duì)上訴人不具有強(qiáng)制力，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款第四項(xiàng)的規(guī)定，不屬于法院行政訴訟案件的受案范圍，應(yīng)當(dāng)裁定不予立案。此外，“劉易云等不服新化縣上梅鎮(zhèn)人民政府土地承包行政批示案”“顧立櫻訴杭州市蕭山區(qū)人民政府寧圍街道辦事處案”等案件，⑨參見(jiàn)湖南省新化縣人民法院（1999）新行初字第07號(hào)行政判決書(shū)；杭州市蕭山區(qū)人民法院行（2015）杭蕭行初字第107號(hào)行政裁定書(shū)。均屬于此種情況。

三是認(rèn)為行政批示既未公告，也未向原告送達(dá)，沒(méi)有產(chǎn)生外化的法律效果。例如，在“徐永端訴湖北省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)行政回復(fù)案”中，湖北省武漢市中級(jí)人民法院認(rèn)為，《批示件報(bào)告》系下級(jí)向上級(jí)作出的匯報(bào)材料，屬于內(nèi)部的行為，且該《批示件報(bào)告》并未向上訴人徐永端送達(dá)，內(nèi)部行為未進(jìn)行外化，因而該《批示件報(bào)告》不應(yīng)具有可訴性。⑦參見(jiàn)武漢市中級(jí)人民法院（2014）鄂武漢中行終字第00003號(hào)行政裁定書(shū)。

針對(duì)上述問(wèn)題，參考傳統(tǒng)LNG氣化站設(shè)計(jì)理念，以小型撬裝式氣化站為主體，充分考慮空間的局限，采用管道分析軟件CAESARⅡ?qū)η搜b式LNG氣化站管線進(jìn)行應(yīng)力分析，以保證小型撬裝式LNG氣化站能夠安全運(yùn)行。

二是認(rèn)為行政批示沒(méi)有對(duì)外設(shè)定具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)外直接發(fā)生法律效果的是后續(xù)作出的行政決定。例如，在“周有倫訴蚌埠市人民政府行政復(fù)議案”中，⑥參見(jiàn)蚌埠市中級(jí)人民法院（2014）蚌行初字第00001號(hào)行政裁定書(shū)。安徽省蚌埠市中級(jí)人民法院認(rèn)為對(duì)該案原告權(quán)益產(chǎn)生直接影響的是城管執(zhí)法局作出的強(qiáng)制拆除決定書(shū)，而非有關(guān)批示本身，因而有關(guān)批示不屬于可復(fù)議的具體行政行為。

（二）特別個(gè)案：行政批示可訴及論證理由

從整體上看，在行政訴訟審判實(shí)務(wù)中，各法院支持行政批示具有可訴性的案件較少，主要集中在批示行為的實(shí)際執(zhí)行對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成了現(xiàn)實(shí)影響和行政批示存在明顯不當(dāng)或不合法這兩個(gè)方面，這類批示一般體現(xiàn)在前文所稱的具體行政批示、有拘束力的行政批示和外部行政批示之中。通過(guò)對(duì)此類具有可訴性的行政批示案例進(jìn)行歸納分析，可以發(fā)現(xiàn)這些行政批示行為被認(rèn)定為具有可訴性的原因，主要是因?yàn)樗鼈兺瑫r(shí)具備以下事實(shí)基礎(chǔ)。

一是批示行為對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際影響，即批示內(nèi)容直接關(guān)涉到相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)并產(chǎn)生了創(chuàng)設(shè)性的實(shí)際影響。從筆者梳理的行政批示司法案例情況看，該項(xiàng)因素對(duì)現(xiàn)實(shí)中法院判斷行政批示是否具有可訴性具有決定性的影響和意義。例如，在“新安縣和興化工有限公司訴新安縣人民政府行政決定案”中，⑩參見(jiàn)洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2011）洛行終字第14號(hào)行政裁定書(shū)。洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院認(rèn)為依據(jù)該案中的批示對(duì)新安縣和興化工有限公司實(shí)施了斷電行為，該內(nèi)部行政行為內(nèi)容外化，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。在“營(yíng)口興城石材有限公司訴蓋州市人民政府、蓋州市國(guó)土資源局要求確認(rèn)違法并賠償案”中，①參見(jiàn)營(yíng)口市中級(jí)人民法院（2016）遼08行初43號(hào)行政判決書(shū)。營(yíng)口市中級(jí)人民法院認(rèn)為，蓋州市人民政府作出的不予辦理延續(xù)登記的批示，致使原告享有的采礦權(quán)無(wú)法正常行使且最終消滅，該批示影響了原告的權(quán)利義務(wù)。

二是批示行為具有強(qiáng)制執(zhí)行性，即它是上級(jí)行政機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依職權(quán)作出的具有強(qiáng)制力的行為。例如，在上述“新安縣和興化工有限公司和新安縣人民政府訴行政決定案”中，洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院指出該案中的批示行為因?yàn)閮?nèi)容外化，“成為具有強(qiáng)制力的行政行為”，所以該行為應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。

1)過(guò)萬(wàn)學(xué)生的高校很多，學(xué)生的第二課堂事務(wù)信息量大,且涉及多個(gè)部門(mén)和人員，對(duì)各個(gè)學(xué)院、部門(mén)之間的信息交流與協(xié)同工作要求很高；

學(xué)情分析：上一次課程完成之后，教師通過(guò)超星泛雅教學(xué)平臺(tái)和超星學(xué)習(xí)通軟件對(duì)學(xué)生在線提交的作業(yè)進(jìn)行自動(dòng)批改和成績(jī)分析，精確獲得學(xué)生的基本知識(shí)點(diǎn)及重難點(diǎn)掌握情況，從中總結(jié)學(xué)生學(xué)習(xí)規(guī)律、分析教學(xué)得失，確定本節(jié)課的教學(xué)方法和目標(biāo)。

三是批示的內(nèi)容為相對(duì)人所知悉。行政批示雖多被認(rèn)定為系行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，但如果其實(shí)際影響到了相對(duì)人的權(quán)益，則可以認(rèn)為該行政批示已經(jīng)產(chǎn)生了外化效果，突破了機(jī)關(guān)內(nèi)部效力的范圍。例如，在上述“營(yíng)口興城石材有限公司訴蓋州市人民政府、蓋州市國(guó)土資源局要求確認(rèn)違法并賠償案”中，營(yíng)口市中級(jí)人民法院的判決理由即蘊(yùn)含了此種論證邏輯。

（三）行政批示可訴性的爭(zhēng)議焦點(diǎn)

通過(guò)總結(jié)上述正反兩方面行政批示案例的可訴性及裁判理由，可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國(guó)法院普遍將行政批示認(rèn)定為是行政機(jī)關(guān)的一種內(nèi)部行為，但它們多數(shù)并沒(méi)有直接以此為理由簡(jiǎn)單地得出行政批示不可訴的統(tǒng)一結(jié)論。事實(shí)上，上述大量裁判案例表明，各法院在論證行政批示個(gè)案是否具有可訴性問(wèn)題時(shí)，它們只在少數(shù)案件上直接套用了“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為不具有可訴性”的形式標(biāo)準(zhǔn)；除此之外，多數(shù)案件的受案法院還在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)論證分析了以下兩項(xiàng)要素，并把它們作為判斷行政批示是否具有可訴性的核心標(biāo)準(zhǔn)。

一是行政批示是否對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際影響。在筆者搜集整理的涉行政批示裁判案件中，法院普遍認(rèn)為行政批示具有可訴性，必須要以行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到實(shí)際影響為前提。不過(guò)，在具體審判實(shí)務(wù)中，各地法院對(duì)“實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)的具體認(rèn)定，則存在諸多不同看法。其中，部分法院將“實(shí)際影響”認(rèn)定為對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)損害。例如，在“營(yíng)口興城石材有限公司訴蓋州市人民政府、蓋州市國(guó)土資源局要求確認(rèn)違法并賠償案中”，②參見(jiàn)營(yíng)口市中級(jí)人民法院（2016）遼08行初43號(hào)行政判決書(shū)。營(yíng)口市中級(jí)人民法院認(rèn)為，蓋州市人民政府作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)，對(duì)下級(jí)蓋州市國(guó)土資源局作出的批示，從其內(nèi)容以及形成的效果來(lái)看，對(duì)內(nèi)、對(duì)外均發(fā)生了不予延續(xù)登記的效力，原告享有的采礦權(quán)這一行政許可的權(quán)利無(wú)法正常行使且最終消滅，應(yīng)當(dāng)視為影響該案原告權(quán)利義務(wù)的行政行為。然而，也有部分法院將“實(shí)際影響”認(rèn)定為對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生的直接影響。例如，在“徐炳行政許可案中”，③參見(jiàn)溫州市中級(jí)人民法院（2017）浙03行初4號(hào)行政裁定書(shū)。徐炳要求撤銷浙江省永嘉縣人民政府作出的批準(zhǔn)同意永嘉縣住建局強(qiáng)制拆除請(qǐng)示的批示行為，溫州市中級(jí)人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，永嘉縣人民政府的同意拆除批示系行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件，對(duì)起訴人徐炳的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響，對(duì)起訴人權(quán)益產(chǎn)生直接影響的是永嘉縣住建局的拆除處罰決定書(shū)。以上兩種不同的裁判觀念，在具體個(gè)案中產(chǎn)生了迥異的裁判結(jié)果。因此，在某種意義上可以說(shuō)，法院對(duì)“實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)的理解和判定是決定行政批示是否可訴性的關(guān)鍵因素。

二是行政批示是否需直接向相對(duì)人送達(dá)。在筆者搜集整理的涉行政批示裁判案例中，不少法院認(rèn)為送達(dá)是行政批示具有可訴性的必備要件。它們認(rèn)為，在具體個(gè)案中，如果行政批示未向行政相對(duì)人直接送達(dá)或者公告，則不應(yīng)當(dāng)將其納入行政訴訟受案范圍之內(nèi)。持上述觀點(diǎn)的法院普遍認(rèn)為，根據(jù)成熟度理論，只有送達(dá)程序完成，并對(duì)私權(quán)利造成現(xiàn)實(shí)的影響，才屬于司法審查的范圍。④參見(jiàn)晏齊孟：《行政批復(fù)行為可訴性的原因——不是外化是對(duì)私權(quán)利產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的影響》，《中共南京市委黨校學(xué)報(bào)》2017年第4期。如此，在實(shí)踐中較具爭(zhēng)議的問(wèn)題是，“送達(dá)”是否是行政批示可訴的必備要件，以及“送達(dá)”和“知悉”是否為同一概念。在現(xiàn)實(shí)中，如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有進(jìn)行送達(dá)，但相對(duì)人通過(guò)其他方式知悉對(duì)其權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的批示內(nèi)容，能否對(duì)批示行為提起訴訟？對(duì)此問(wèn)題，以下筆者將予以回應(yīng)和分析。

三、“實(shí)質(zhì)影響”標(biāo)準(zhǔn)：行政批示可訴性的學(xué)理之辨

（一）“實(shí)質(zhì)影響”：判斷行政批示可訴性的關(guān)鍵指標(biāo)

從學(xué)理層面看，我國(guó)現(xiàn)行法并未對(duì)行政批示的可訴性作出直接、明確的規(guī)定，在此情況下，行政法學(xué)界對(duì)行政批示是否具有可訴性存在截然不同的看法。其中，傳統(tǒng)理論觀點(diǎn)認(rèn)為，行政批示屬行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，不應(yīng)將其納入到行政訴訟受案范圍之內(nèi)。例如，秦小建教授認(rèn)為，批示本身只是作為最終作出行政行為的一個(gè)輔助性或補(bǔ)充性程序，不具備直接發(fā)生法律效果、引起行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的法律效力，故行政批示不應(yīng)具有可訴性。⑤參見(jiàn)前注①，秦小建、陳明輝文。新近有學(xué)者對(duì)此觀點(diǎn)提出異議。例如，王學(xué)輝教授認(rèn)為一個(gè)行政行為是否具有可訴性，唯一的判斷標(biāo)準(zhǔn)在于這個(gè)行政行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益是否產(chǎn)生了實(shí)際影響。如果對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，則應(yīng)當(dāng)具有可訴性。⑥參見(jiàn)前注⑦，王學(xué)輝文。當(dāng)然，持該意見(jiàn)的學(xué)者也指出，按照當(dāng)前我國(guó)的行政訴訟理論，如果行政批示沒(méi)有“外部化”則不具有可訴性，這類“外部化”的批示也可以稱為“個(gè)案批示”，其對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響且必須為行政相對(duì)人知曉。⑦參見(jiàn)王學(xué)輝：《行政批示的行為法意蘊(yùn)》，《行政法學(xué)研究》2018年第3期。

450 Analysis of calculus composition of upper urinary tract: a single-center study

（二）規(guī)范解讀：學(xué)界界定“實(shí)質(zhì)影響”的主要徑路與觀點(diǎn)

雖然在整體上不少學(xué)者均認(rèn)為“實(shí)質(zhì)影響”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)成為判斷行政批示可訴性的關(guān)鍵要素，但在具體研究過(guò)程中，學(xué)界對(duì)于“實(shí)質(zhì)影響”的具體內(nèi)涵及評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和方法等，尚未達(dá)成一致意見(jiàn)?？傮w說(shuō)來(lái)，主要存在以下兩種思考路徑和主要觀點(diǎn)。③參見(jiàn)余凌云：《行政調(diào)查的理論與實(shí)踐》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2014年版，第119頁(yè)。

時(shí)光在工作的繁忙中，不經(jīng)意間，倏忽地流淌。當(dāng)我完成了一個(gè)科研項(xiàng)目，撰寫(xiě)完研究報(bào)告之后，抬頭看了看墻上的掛歷，已經(jīng)十二月底了??！

一是借鑒美國(guó)“成熟原則”標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，對(duì)“實(shí)質(zhì)影響”在行政訴訟中的地位進(jìn)行本土化改造。在美國(guó)，“成熟”是“關(guān)于行政行為在當(dāng)前是否適合司法審查的一個(gè)判斷”，④［荷］西爾登：《歐美比較行政法》，伏創(chuàng)宇等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第371頁(yè)。其具體內(nèi)涵是指“被指控的行政行為只有對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際不利影響并適于人民法院審查時(shí)，時(shí)機(jī)才算成熟，行政相對(duì)人才能提起行政訴訟，人民法院才能進(jìn)行審查”。⑤石佑啟：《在我國(guó)行政訴訟中確立“成熟原則”的思考》，《行政法學(xué)研究》2004年第1期。對(duì)于上述“成熟原則”，薛剛凌教授將其歸入可訴行為應(yīng)當(dāng)具備的七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之一，即成熟性標(biāo)準(zhǔn)，它要求“處于預(yù)備性的、中間性的決定不能提起行政訴訟，……只能對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施終了的行為才能起訴，即起訴須達(dá)到成熟性”。⑥薛剛凌：《行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)研究》，《法商研究》1998年第1期。石佑啟教授指出，盡管我國(guó)《行政訴訟法》沒(méi)有明確規(guī)定“成熟原則”，但2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款第六項(xiàng)的規(guī)定表達(dá)了“成熟原則”的意思。⑦參見(jiàn)前注⑤，石佑啟文。最高人民法院副院長(zhǎng)江必新教授指出，上述第六項(xiàng)規(guī)定是“一個(gè)判斷行政行為是否可訴的核心條款。其背后的原理是成熟性理論”，在實(shí)踐中，“未到達(dá)終了階段的行政行為，也可能對(duì)當(dāng)事人的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益造成實(shí)際損害或權(quán)利受到實(shí)際限制，根據(jù)成熟性理論，此時(shí)盡管行政程序還在未終了階段，但是，因當(dāng)事人權(quán)利已經(jīng)受實(shí)際損害或限制，該中間性行政行為也可以成為一個(gè)成熟的行政行為，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍”。⑧江必新：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》，中國(guó)法制出版社2014年版，第87頁(yè)。

綜合前述行政批示可訴性的實(shí)證和學(xué)理考察，可以發(fā)現(xiàn)在司法審判實(shí)務(wù)中，并非所有的行政批示都具有或者都不具有可訴性。行政批示作為行政機(jī)關(guān)的一種過(guò)程性、階段性或內(nèi)部性行政活動(dòng)，在實(shí)踐中，只有少數(shù)情形可以被納入行政訴訟受案范圍。對(duì)此，有學(xué)者將它稱為“個(gè)案批示”，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部針對(duì)特定的人和特定的事就具體的案件來(lái)發(fā)表的個(gè)人意見(jiàn)。⑨參見(jiàn)前注⑦，王學(xué)輝文。在學(xué)理層面，筆者認(rèn)為此類批示宜定性為一種“形式性行政行為”，⑩所謂形式性行政行為就是，“當(dāng)行政機(jī)關(guān)或者以此為基準(zhǔn)的行為人的行為雖然不具備行使公權(quán)力的性質(zhì)，但其目的是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)并以此對(duì)國(guó)民的權(quán)利及利益持續(xù)產(chǎn)生事實(shí)上的支配力時(shí)，從救濟(jì)國(guó)民的實(shí)效性權(quán)益這一觀點(diǎn)出發(fā)，把這些行為看作是爭(zhēng)訟法上的‘處分’，從而使對(duì)他提起抗告爭(zhēng)訟成為可能。為了達(dá)到上述目的而進(jìn)行的形式性、技術(shù)性意義上的行政行為就是形式性行政行為”。參見(jiàn)［韓］金東熙：《行政法I》，趙峰譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年，第177頁(yè)。其享有行政法上的可訴性，須同時(shí)具備實(shí)體內(nèi)容的涉權(quán)性、法律效果的“直接產(chǎn)生性”以及程序形式上的明確性、外部性等前提性要件。

（三）學(xué)術(shù)介評(píng)：“實(shí)質(zhì)影響”判定標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題與澄清

統(tǒng)觀上述學(xué)術(shù)爭(zhēng)論，筆者認(rèn)為以“實(shí)質(zhì)影響”作為行政批示可訴性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，雖然具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值，但誠(chéng)如學(xué)者胡建淼教授所言：“以是否產(chǎn)生‘實(shí)際影響’作為行政行為是否可訴的條件，在實(shí)踐中有不便操作之處，事實(shí)上，是否產(chǎn)生實(shí)際影響應(yīng)當(dāng)是訴訟完結(jié)之后的判斷，在提起訴訟時(shí)是無(wú)法判斷和證明的。”④同前注⑨，胡建淼書(shū)，第40頁(yè)。在行政批示可訴性理論探討和實(shí)務(wù)操作中，若單純、直接以“實(shí)質(zhì)影響”作為判定行政批示可訴性的標(biāo)準(zhǔn)，至少還需要厘清以下幾個(gè)問(wèn)題。

第一，要厘清“實(shí)質(zhì)影響”與行政訴訟受案范圍的關(guān)系問(wèn)題。我國(guó)行政審判實(shí)務(wù)中，“被訴行政行為是否屬于可訴范圍是我國(guó)法院在審查原告是否享有行政訴權(quán)中的重點(diǎn)，亦是起點(diǎn)”。⑤方頡琳：《行政訴訟制度的解釋學(xué)發(fā)展進(jìn)路：以行政訴權(quán)為視角》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第233-234頁(yè)。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第二條的規(guī)定，某一行為是否具有行政法上的可訴性，判斷標(biāo)準(zhǔn)是以行政相對(duì)（關(guān)）人認(rèn)為其合法權(quán)益遭受行政行為侵犯為前提和基礎(chǔ)的。在此種頂層設(shè)計(jì)下，“實(shí)質(zhì)影響”標(biāo)準(zhǔn)能否如于立深等學(xué)者所言，可以替代法定的“權(quán)益侵害”標(biāo)準(zhǔn)，從而成為行政活動(dòng)可訴性的判定標(biāo)準(zhǔn)，仍有進(jìn)一步分析論證之必要。

一是認(rèn)為行政批示系行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為或過(guò)程性行為，不具有成熟行政行為的確定力和公定力，并非獨(dú)立的行政行為，不直接對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。例如，在“金緣寢服用品有限公司訴泰州市海陵區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局其他行政糾紛案”中，⑤參見(jiàn)泰州市中級(jí)人民法院（2016）蘇12行終70號(hào)行政裁定書(shū)；泰州市醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院（2016）蘇1291行初24號(hào)行政裁定書(shū)。江蘇省泰州市醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院認(rèn)為，“批示系形成于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部批轉(zhuǎn)過(guò)程，屬內(nèi)部行政行為，不具有成熟行政行為的確定力與公定力，亦不能對(duì)外直接發(fā)生行政法律效果，故對(duì)原告之權(quán)利與義務(wù)明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響”，因而該批示行為不具有可訴性。

第二，要厘清“實(shí)質(zhì)影響”與行政訴訟原告起訴資格的關(guān)系問(wèn)題。正如美國(guó)學(xué)者皮爾斯所言，行政訴訟原告資格可以作為“對(duì)可司法性的替代”。⑦［美］皮爾斯：《行政法（第三卷）》，蘇苗罕譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第1095頁(yè)。在世界范圍內(nèi)，各國(guó)行政訴訟法普遍規(guī)定行政訴訟原告應(yīng)當(dāng)與訴爭(zhēng)行為有“利害關(guān)系”“法律上的利害關(guān)系”或者有“行政法上的利害關(guān)系”。對(duì)上述“利害關(guān)系”等語(yǔ)詞的規(guī)范內(nèi)涵，雖然各國(guó)立法和實(shí)踐理解有所不同，但它們普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“不利影響”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。例如，在英國(guó)，雖然其法院內(nèi)部存在“開(kāi)放性”和“封閉性”起訴資格的不同立場(chǎng)，但作為一致性意見(jiàn)，他們均認(rèn)為，“任何一個(gè)受到行政行為不利影響的普通公民都有‘充分的利益’到法院起訴”。⑧林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2001年版，第103頁(yè)。在美國(guó)，1997年美國(guó)《人權(quán)法》第七條第一款直接采用了“受害人”標(biāo)準(zhǔn)。⑨參見(jiàn)［英］安東尼：《英國(guó)行政法教科書(shū)》，楊偉東譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第525頁(yè)。早在十九世紀(jì)末期，美國(guó)聯(lián)邦最高法院就在Chicago&G.T.Ry.v.Wellman案中提出了“原告必須具有利害關(guān)系——必須受到不利影響”的判例原則。后來(lái)的案件中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院再也沒(méi)有對(duì)這一原則提出過(guò)質(zhì)疑。⑩參見(jiàn)前注⑦，皮爾斯書(shū)，第1080頁(yè)。到二十世紀(jì)七十年代，美國(guó)聯(lián)邦最高法院通過(guò)（ADP）Service Organizations v.Camp案發(fā)展出了現(xiàn)代的兩步制標(biāo)準(zhǔn)，即“事實(shí)上的損害”標(biāo)準(zhǔn)和“利益區(qū)間”標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)王名揚(yáng)教授的介紹，美國(guó)學(xué)者戴維斯以及大法官布倫南、懷特等均認(rèn)為原告起訴資格宜采取單一的事實(shí)上的損害標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó)能夠向法院申訴的損害，必須符合“現(xiàn)實(shí)性”和“特定性”要求，且損害與行政行為之間應(yīng)存在因果關(guān)系。①參見(jiàn)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社2005年版，第625、626頁(yè)。在日本，根據(jù)學(xué)者鹽野宏的介紹，日本《行政案件訴訟法》對(duì)原告資格的確定，在某種意義上也是以“利益侵害為要件的，這從該法條文就可以看出”。②［日］鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第342頁(yè)。在2004年日本《行政案件訴訟法》修改時(shí)，該法的修改法案更是明確將“被侵害利益的內(nèi)容、性質(zhì)以及被侵害的形態(tài)、程度”作為酌量因素增加到了日本行政訴訟原告資格的認(rèn)定中。③參見(jiàn)江利紅：《日本行政訴訟法》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年，第238頁(yè)。

1.5 病理檢查及觀察指標(biāo) 清掃標(biāo)本送常規(guī)病理檢查，計(jì)算試驗(yàn)組Ⅵ區(qū)清掃標(biāo)本中黑染組織和未黑染組織，以及對(duì)照組Ⅵ區(qū)標(biāo)本的淋巴結(jié)總數(shù)量、轉(zhuǎn)移淋巴結(jié)數(shù)量，有無(wú)甲狀旁腺。計(jì)數(shù)側(cè)頸區(qū)淋巴結(jié)清掃后各區(qū)標(biāo)本的淋巴結(jié)總數(shù)量、轉(zhuǎn)移淋巴結(jié)數(shù)量。

綜觀以上域外法治經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，在行政批示可訴性研究中，也不宜將“起訴資格與司法審查申請(qǐng)的是非曲直割裂開(kāi)來(lái)”。④同前注⑨，安東尼書(shū)，第521頁(yè)。誠(chéng)如前引楊小君教授所言，實(shí)質(zhì)影響與利害關(guān)系間存在巨大的關(guān)聯(lián)性，在某種意義上可以說(shuō)實(shí)質(zhì)影響是利害關(guān)系的一種實(shí)踐表達(dá)。參考“付偉訴北京市工商行政管理局工商登記行政管理糾紛上訴案”及“黃陸軍等人不服金華市工商行政管理局工商登記行政復(fù)議案”等案件裁判要旨，⑤參見(jiàn)北京市第一中級(jí)人民法院（2008）一中行終字第128號(hào)行政判決書(shū);《黃陸軍等人不服金華市工商行政管理局工商登記行政復(fù)議案》，《最高人民法院公報(bào)》2012年第5期。在行政訴訟中，利害關(guān)系并不包括行政行為所產(chǎn)生的一般事實(shí)上的影響，即它僅指行政相對(duì)人合法權(quán)益有受行政行為直接侵害之虞。利害關(guān)系的構(gòu)成要素應(yīng)當(dāng)包括：其一，行政相對(duì)人的權(quán)益受到損害或有受到損害的現(xiàn)實(shí)可能性；其二，存在具體行政行為；其三，權(quán)益損害與具體行政行為具有因果關(guān)系。在具體衡量和判定過(guò)程中，行政活動(dòng)只有同時(shí)具備上述三項(xiàng)要素或條件，才能由此認(rèn)定該案具有為行政相對(duì)人提供行政法上救濟(jì)的必要性。⑥參見(jiàn)王貴松：《行政法上利害關(guān)系的判斷基準(zhǔn)》，《交大法學(xué)》2016年第3期。

第三，要厘清“實(shí)質(zhì)影響”與行政批示可訴性判定標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系問(wèn)題。在行政批示司法裁判實(shí)踐中，雖然多數(shù)法院均將“實(shí)質(zhì)影響”作為衡量行政批示可訴性的核心，但這并不意味著“實(shí)質(zhì)影響”是衡量行政批示可訴性的唯一指標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)中，至少還存在以下特殊情況需要考慮。例如，批示行為雖然對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際影響，但它并未被行政相對(duì)人知曉，或者行政機(jī)關(guān)并未將該批示直接送達(dá)、告知該行政相對(duì)人。對(duì)于這些情況下的行政批示是否具有可訴性，筆者認(rèn)為答案顯然應(yīng)當(dāng)是否定的?！靶姓黧w只有將自己的意志通過(guò)語(yǔ)言、文字、符號(hào)或行動(dòng)等行為形式表示出來(lái)，并告知相對(duì)人后，才能為外界所識(shí)別，才能成為一個(gè)具體行政行為。”⑦葉必豐：《行政行為原理》，商務(wù)印書(shū)館2014年版，第156頁(yè)。如果批示只是從上級(jí)行政機(jī)關(guān)傳達(dá)到下級(jí)行政機(jī)關(guān)，沒(méi)有表示于外部，則仍只能將該批示行為認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)的一種內(nèi)部行為，進(jìn)而認(rèn)定其不具有行政法上的可訴性。此外，必須指出的是，在實(shí)際操作中，行政機(jī)關(guān)“送達(dá)”“告知”與行政相對(duì)人“知悉”批示內(nèi)容，在法律效果方面有較大差異。一般認(rèn)為，送達(dá)是告知的一種重要形式和載體，“行政處理只有經(jīng)過(guò)告知才能生效”。⑧姜明安、余凌云：《行政法》，科學(xué)出版社2010年版，第246頁(yè)。未經(jīng)告知的行政批示行為，即便行政相對(duì)人知悉該批示行為存在，亦不能針對(duì)該批示行為提起行政訴訟。

四、標(biāo)準(zhǔn)判定：可訴行政批示的構(gòu)成條件

二是以行政訴訟實(shí)務(wù)為導(dǎo)向和基礎(chǔ)，通過(guò)歸納方法概括“實(shí)際影響”的具體判定標(biāo)準(zhǔn)。這主要表現(xiàn)為以下幾種代表性觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“實(shí)際影響”不要求產(chǎn)生行政法上的法律效果，不要求對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生得失、變更的效果，只要產(chǎn)生客觀的事實(shí)效果即可。例如，應(yīng)松年教授指出所謂實(shí)際影響，是指“因行政機(jī)關(guān)的行政行為而使相關(guān)公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)發(fā)生了現(xiàn)實(shí)的變動(dòng)”。⑨應(yīng)松年：《行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第88頁(yè)。關(guān)保英教授指出：“對(duì)行政相對(duì)人不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為是有實(shí)際社會(huì)效果的行為。”⑩于立深、劉東霞：《行政訴訟受案范圍的權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響條款研究》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第6期。關(guān)保英：《論對(duì)行政相對(duì)人不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為》，《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。對(duì)于這種觀點(diǎn)，有學(xué)者持批評(píng)意見(jiàn)，認(rèn)為其基本排除了“實(shí)際影響”包含“法律效果”的存在。①參見(jiàn)江必新：《中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展——行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年版，第110頁(yè)、第149頁(yè)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，“實(shí)際影響”與“法律上利害關(guān)系”的實(shí)質(zhì)是相同的，“實(shí)際影響”實(shí)為“行為給相對(duì)人導(dǎo)致的利害關(guān)系的另一種表述”。②參見(jiàn)楊小君：《行政訴訟問(wèn)題研究及制度改革》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2007年版，第159-162頁(yè)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，“實(shí)質(zhì)影響”應(yīng)當(dāng)同時(shí)包含法律效果、事實(shí)效果和法律上利害關(guān)系等三方面的內(nèi)涵。其中，就以上三方面之間的關(guān)系來(lái)說(shuō)，他們認(rèn)為，首先，“實(shí)際影響”與“法律上利害關(guān)系”存在區(qū)別，從屬人角度看，“法律上利害關(guān)系”包括直接和間接的利害關(guān)系，從“屬事”角度看，“實(shí)際影響”應(yīng)當(dāng)是直接的，對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生間接影響的行為不宜納入行政訴訟受案范圍；其次，“實(shí)際影響”和“法律效果”之間有交叉的內(nèi)涵，法律效果專門(mén)指向行政法律行為，不包括行政事實(shí)行為，事實(shí)行為的實(shí)際影響指事實(shí)效果。對(duì)行政法律行為而言，當(dāng)其產(chǎn)生法律效果時(shí)就產(chǎn)生了權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響。③參見(jiàn)前注⑩，于立深、劉東霞文。

（一）內(nèi)容要件：涉相對(duì)人權(quán)益性

關(guān)涉相對(duì)人的權(quán)益，是判定行政批示具有可訴性的首要前提要件。在行政行為作出過(guò)程中，行政批示這類行為雖處于行政行為的準(zhǔn)備階段，并非完全、終局之規(guī)制，但在事務(wù)性質(zhì)上已然具有了設(shè)立、變更、消滅或確認(rèn)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的意思表示，即具備了涉權(quán)性要素。①參見(jiàn)陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版股份有限公司（臺(tái)北）2009年版，第310-311頁(yè)。結(jié)合行政法理論中命令性、形成性和確認(rèn)性行政批示的類型劃分，筆者認(rèn)為命令性行政批示和形成性行政批示，均滿足行政批示可訴性的涉權(quán)性要件。這是因?yàn)椋鲜鰞煞N類型的行政批示，都能夠?qū)π姓鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的創(chuàng)設(shè)性影響。例如，在“新安縣和興化工有限公司訴新安縣人民政府行政決定案”中，洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院認(rèn)為，新安縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)作出“請(qǐng)電業(yè)局立即停電，拆除配電設(shè)施及其相關(guān)線路；工商局吊銷兩企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照……”的批示，屬于命令性行政批示和形成性行政批示，執(zhí)行該批示對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生了創(chuàng)設(shè)性的實(shí)際影響。由此，洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院認(rèn)可了該批示的可訴性。②參見(jiàn)洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2011）洛行終字第14號(hào)行政判決書(shū)。

對(duì)于確認(rèn)性行政批示，其是否滿足行政批示可訴性的涉權(quán)性要件，目前理論和實(shí)務(wù)界尚存在一些爭(zhēng)議。其中，不少法院認(rèn)為確認(rèn)性行政批示不應(yīng)具有可訴性，理由是權(quán)利義務(wù)的實(shí)際影響必須是創(chuàng)設(shè)性的影響，而該類批示行為并沒(méi)有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。例如，在“鄭海奇、蔣耀紅訴黃浦區(qū)住房保障和房屋管理局行政城建案”中，上海市黃浦區(qū)人民法院認(rèn)為案中批示并非對(duì)涉案房屋作出限制交易的決定，而是對(duì)原告損壞房屋承重結(jié)構(gòu)的認(rèn)定，沒(méi)有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，故不認(rèn)可其可訴性。③參見(jiàn)上海市黃浦區(qū)人民法院（2013）黃浦行初字第359號(hào)行政判決書(shū)。在“劉建興等人訴廣西壯族自治區(qū)人民政府案”中，最高人民法院認(rèn)為案中的內(nèi)部批示僅是自治區(qū)政府同意并要求江南區(qū)政府依規(guī)定辦理土地儲(chǔ)備等手續(xù)，沒(méi)有對(duì)外設(shè)定具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)劉建興等人所主張的土地權(quán)屬?zèng)]有任何影響，判決駁回了劉建興等人的訴訟請(qǐng)求。④參見(jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申6575號(hào)行政裁定書(shū)。在筆者看來(lái)，確認(rèn)性行政批示雖不直接創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，但它是對(duì)某種權(quán)利義務(wù)、法律地位、資格以及能力的認(rèn)可，弱化或強(qiáng)化了權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)，還可能是構(gòu)成導(dǎo)致?lián)p害后果的多種原因之一。⑤參見(jiàn)劉飛、譚達(dá)宗：《內(nèi)部行為的外部化及其判斷標(biāo)準(zhǔn)》，《行政法學(xué)研究》2017年第2期。因此，從有效救濟(jì)行政相對(duì)人權(quán)益的目的出發(fā)，宜肯定確認(rèn)性行政批示的涉權(quán)性。至于其最終是否具有可訴性，還應(yīng)結(jié)合其他可訴性要件綜合確定。

根據(jù)GB/T 19073—2008《風(fēng)力發(fā)電機(jī)組齒輪箱》的加載試驗(yàn)要求為：按25%、50%、75%的額定負(fù)載各運(yùn)轉(zhuǎn)30 min，按100%額定負(fù)載運(yùn)轉(zhuǎn)120 min，110%超負(fù)載運(yùn)轉(zhuǎn)30 min，120%超負(fù)載運(yùn)轉(zhuǎn)5 min。針對(duì)這些要求，試驗(yàn)臺(tái)所使用的變頻電動(dòng)機(jī)必須要有很高的可靠性。

（二）法律效果要件：“直接產(chǎn)生”性

行政批示要獲得行政法上的可訴性，必須在法律效果方面具有“直接產(chǎn)生”性。所謂“直接產(chǎn)生”性，根據(jù)葉必豐教授的解釋，是指“權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更、消滅或者確定必須針對(duì)特定相對(duì)人或事件”，同時(shí)，他還指出，“作為具體行政行為構(gòu)成要件的法律效果必須是行為本身所具有的法律效果，而不是借助其他行為才發(fā)生的法律效果”。⑥參見(jiàn)前注⑦，葉必豐書(shū)，第160-161頁(yè)。根據(jù)上述行政法基本原理，筆者認(rèn)為，可訴性行政批示的法律效果要件，應(yīng)當(dāng)包含以下兩方面內(nèi)容。

第一，批示行為對(duì)象具有特定性，即針對(duì)特定人或事件。在實(shí)踐中，上級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部作出的批示行為，最后被定性為指導(dǎo)性行政批示還是命令性行政批示，往往取決于該批示內(nèi)容是否具體，以及下級(jí)行政機(jī)關(guān)針對(duì)該批示行為是否有裁量的余地和空間。雖然2014年修訂后的我國(guó)《行政訴訟法》第二條將行政訴訟的受案范圍由“具體行政行為”修改成了“行政行為”，但在行政審判實(shí)務(wù)中，考慮到此處修法目的主要是將規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件納入行政訴訟附帶審查范圍，而規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件本身并不具有獨(dú)立的可訴性，在此背景下，可訴性行政批示應(yīng)當(dāng)可以滿足批示對(duì)象的特定性要件，即只有對(duì)象特定的具體行政批示才具有行政法上的可訴性。對(duì)此，國(guó)內(nèi)已審理的相關(guān)行政批示案件的判決亦持此種立場(chǎng)。例如，在“徐永端訴湖北省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)案”中，武漢市中級(jí)人民法院認(rèn)為有關(guān)批示件辦理情況報(bào)告系下級(jí)單位向上級(jí)單位所作的匯報(bào)材料，并非針對(duì)特定的相對(duì)人原告，不屬于可訴行政行為的受案范圍。⑦參見(jiàn)武漢市中級(jí)人民法院（2014）鄂武漢中行終字第00003號(hào)行政裁定書(shū)。在“建明食品公司訴泗洪縣政府檢疫行政命令糾紛案”中，針對(duì)泗洪縣政府領(lǐng)導(dǎo)作出的電話指示，宿遷市中級(jí)人民法院在一審中認(rèn)為該批示行為屬于內(nèi)部的行政指導(dǎo)行為進(jìn)而不具有可訴性，但江蘇省高級(jí)人民法院在二審中根據(jù)該電話指示是針對(duì)特定對(duì)象、特定事項(xiàng)所作的批示，認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)具有可訴性。⑧參見(jiàn)宿遷市中級(jí)人民法院（2005）宿中行初字第004號(hào)行政判決書(shū)；江蘇省高級(jí)人民法院（2005）蘇行終字第0061號(hào)行政判決書(shū)。

第二，批示行為本身具有直接的法律效果。在行政行為效力理論中，所謂直接的法律效果，是指“該行政行為無(wú)須通過(guò)中間環(huán)節(jié)而直接作用于行政相對(duì)人，有關(guān)相對(duì)人可以直接據(jù)此產(chǎn)生權(quán)利與義務(wù)”。⑨唐麗萍：《行政法新論》，上海大學(xué)出版社2002年版，第77頁(yè)。根據(jù)德國(guó)學(xué)者沃爾夫的研究，在多階段行政行為中，“如果其他行政機(jī)關(guān)的參與對(duì)第三人（關(guān)系人）沒(méi)有直接效果，而只具有內(nèi)部行政意義，其參與聲明則不是行政行為”。⑩［德］沃爾夫等：《行政法（第二卷）》，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第31頁(yè)。行政批示作為行政機(jī)關(guān)行為中的一種過(guò)程性、階段性活動(dòng)，在通常情形下，它們本身并沒(méi)有直接針對(duì)相對(duì)人設(shè)定、變更、消滅或者確認(rèn)權(quán)利義務(wù)，原則上不構(gòu)成一個(gè)具體行政行為，因而，應(yīng)當(dāng)被排除在法院行政訴訟的受案范圍之外。然而，在特殊情況下，如果該批示行為被下級(jí)行政機(jī)關(guān)直接實(shí)施，進(jìn)而對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生直接法律效果，則在此情形下，應(yīng)當(dāng)肯定該批示行為具有可訴性。對(duì)此，我國(guó)部分相關(guān)裁判亦持此種見(jiàn)解。例如，在“營(yíng)口興城石材有限公司訴蓋州市人民政府、蓋州市國(guó)土資源局要求確認(rèn)違法并賠償案”中，營(yíng)口市中級(jí)人民法院就認(rèn)為市政府作出不同意辦理延續(xù)的批示，從其內(nèi)容以及形成的效果來(lái)看，對(duì)內(nèi)、對(duì)外均發(fā)生不予延續(xù)登記的效力，對(duì)原告已經(jīng)產(chǎn)生直接、外部的法律效果，屬于行政訴訟受案范圍。①參見(jiàn)營(yíng)口市中級(jí)人民法院（2016）遼28行初43號(hào)行政判決書(shū)。

（三）形式要件：明確性與職權(quán)外化

在行政行為構(gòu)成理論中，“行政處理形式的法定化，使得行政處理形式的選擇主要不再是一種行政自由裁量，而成為行政處理成立、生效和有效的必要前提”。②同前注⑧，姜明安、余凌云書(shū)，第201頁(yè)。行政批示作為一種階段性、過(guò)程性行政處理活動(dòng)，要上升為具體行政行為或者形式性行政行為形態(tài)，必須符合下列形式要件。

第一，批示行為應(yīng)符合行政明確性原則要求。所謂行政明確性原則，它是指行政決定的內(nèi)容應(yīng)明白確定，“涉及人民權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)時(shí)，須有清楚之界限及范圍，使人民有所預(yù)見(jiàn)和遵循”。③胡建淼、錢(qián)建華：《行政明確性原則初探》，《江海學(xué)刊》2004年第5期。印度學(xué)者賽夫?qū)⑵涓爬椋骸靶姓袨榈膬?nèi)容必須既充分明確，又完全的肯定。特別是對(duì)行政行為所針對(duì)的人，調(diào)整的內(nèi)容及其法律后果必須清楚?！雹埽塾。葙惙颍骸兜聡?guó)行政法：普通法的分析》，周偉譯，山東人民出版社2006年版，第71頁(yè)。根據(jù)上述行政行為原理，在行政批示活動(dòng)中，符合行政明確性原則要求的批示行為，必須同時(shí)滿足以下兩點(diǎn)。一是批示內(nèi)容充分明確。正如德國(guó)學(xué)者毛雷爾所言：“行政行為的表述必須如此明白，以致相對(duì)人可以準(zhǔn)確無(wú)誤地理解行政機(jī)關(guān)想要什么，而這一點(diǎn)反過(guò)來(lái)以行政機(jī)關(guān)自己作出無(wú)疑義的決定為條件?！雹荩鄣拢莨啬绿亍っ谞枺骸缎姓▽W(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第239頁(yè)。行政批示要欲產(chǎn)生直接的外部法律效果，首先要求該批示行為本身內(nèi)容必須充分明確，下級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人能夠通過(guò)該批示內(nèi)容準(zhǔn)確無(wú)誤地理解上級(jí)行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的決策指示。二是批示意見(jiàn)完全肯定，具有形式上的“可預(yù)見(jiàn)性”和“可直接執(zhí)行性”。在實(shí)踐中，只有當(dāng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批示同意或其他肯定性意見(jiàn)構(gòu)成獨(dú)立性決定時(shí)，從保障訴訟判決的實(shí)效性出發(fā)，才會(huì)考慮這種肯定性行政批示的可訴性問(wèn)題。當(dāng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員出示的批示意見(jiàn)為否定性意見(jiàn)，或者雖為肯定性意見(jiàn)但還存在不確定性時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定此類批示行為不具有可訴性。例如，在“泰州市金緣寢服用品有限公司訴泰州市海陵區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政糾紛案”中，江蘇省泰州市中級(jí)人民法院就認(rèn)為“擬同意”的批示意見(jiàn)，更多體現(xiàn)的是一種過(guò)程性審查，是一種內(nèi)部流轉(zhuǎn)行為，不具有成熟行政行為所具有的確定力與公定力，不能對(duì)外直接發(fā)生行政法律效果，故不能認(rèn)可其可訴性。⑥參見(jiàn)泰州市中級(jí)人民法院（2016）蘇12行終70號(hào)行政裁定書(shū)。

第二，批示行為職權(quán)外化。職權(quán)外化是行政批示具備可訴性的重要形式要件。在多階段行政行為過(guò)程中，內(nèi)部行為通常不為相對(duì)人知悉，將內(nèi)部行為對(duì)外送達(dá)，也只構(gòu)成行政意向的送達(dá)而非行政決定的送達(dá)，送達(dá)行政意向只具有證明符合法定程序要求的意義。⑦參見(jiàn)田瑤：《論行政行為的送達(dá)》，《政法論壇》2011年第5期。假若該內(nèi)部行為符合行政行為的構(gòu)成要素，再對(duì)其進(jìn)行送達(dá)，又具備了行政行為的成立要件，該內(nèi)部行為完成了外部化的最后步驟，這就標(biāo)志著內(nèi)部程序的終結(jié)，相對(duì)人的救濟(jì)時(shí)效開(kāi)始計(jì)算。⑧參見(jiàn)黃濤：《內(nèi)部行政行為“外化”問(wèn)題的實(shí)證研究》，華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015年，第20-23頁(yè)。例如，在“徐永端與湖北省衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)案”中，兩審法院均認(rèn)為，內(nèi)部行政行為的外化途徑包括“通過(guò)公權(quán)力”與“通過(guò)非公權(quán)力”兩種方式，內(nèi)部行政行為欲納入受案范圍，“通過(guò)公權(quán)力”外化是其需滿足的基本條件之一。⑨參見(jiàn)章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第124頁(yè)。

當(dāng)然，依職權(quán)送達(dá)并非相對(duì)人知悉的唯一方式，行政相對(duì)人還可以通過(guò)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為和其他途徑獲知行政批示的內(nèi)容，如申請(qǐng)政府信息公開(kāi)、登錄網(wǎng)上信息公開(kāi)平臺(tái)等。不過(guò)，并非所有的知悉方式均符合批示可訴性的標(biāo)準(zhǔn)。行政審判中特別強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人獲知這種內(nèi)部行為途徑的合法性和正當(dāng)性，目前我國(guó)的行政法并未就批示的知悉、方式和途徑進(jìn)行明確規(guī)定，但在司法實(shí)務(wù)中通常只認(rèn)可依職權(quán)送達(dá)和行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行為的知悉方式，以防止一些相對(duì)人以不合法手段或途徑竊取行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件、信息等。例如，在“山峰房地產(chǎn)公司訴遵義市國(guó)土局房屋登記行政批準(zhǔn)糾紛案”中，山峰房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司在貴州省國(guó)土資源電子政務(wù)平臺(tái)貴州省國(guó)土資源廳公文處理箋欄內(nèi)查閱到批示內(nèi)容，遵義市中級(jí)人民法院認(rèn)為該批示既未公示也未向原告送達(dá)，對(duì)原告不產(chǎn)生法律效力。⑩參見(jiàn)遵義市中級(jí)人民法院（2018）黔03行終7號(hào)行政裁定書(shū)。該案透露出的裁判要旨為，“依職權(quán)外化”是行政批示具備可訴性的重要構(gòu)成要素，以防止一些相對(duì)人通過(guò)不正當(dāng)手段獲知內(nèi)部文件。同時(shí)，這種“依職權(quán)外化”是尊重內(nèi)部行為主體意思表示之主觀真意的表現(xiàn)，如果其他主體在沒(méi)有行為主體授權(quán)或委托的情況下將其“外化”，則不僅違背行為主體的真意，更使“外化”后的行為因缺少“發(fā)生法律效果的目的”而具有“事實(shí)行為”的性質(zhì)。①參見(jiàn)李永超：《揭穿內(nèi)部行政行為之面紗——基于司法實(shí)踐中“外化”之表達(dá)的一種解釋框架》，《行政法學(xué)研究》2012年第4期。

國(guó)別與區(qū)域研究涉及不同國(guó)家，語(yǔ)言優(yōu)勢(shì)是前提，更是基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)諸多高校抓住時(shí)代機(jī)遇，成立了相應(yīng)的國(guó)別與區(qū)域研究中心，加大對(duì)特定國(guó)家的深入研究，對(duì)“一帶一路”倡議實(shí)施和中國(guó)文化走出去發(fā)揮了重大作用。比如，浙江師范大學(xué)2007年成立了教育部區(qū)域與國(guó)別研究重點(diǎn)培育基地非洲研究院，擁有“非洲教育與社會(huì)發(fā)展”交叉學(xué)科博士點(diǎn)、“非洲學(xué)”交叉學(xué)科碩士點(diǎn)、“政治學(xué)”一級(jí)學(xué)科碩士點(diǎn)和“非洲教育”、“非洲歷史”二級(jí)學(xué)科碩士點(diǎn)。該院已成為國(guó)別與區(qū)域研究的典范。此外，分別成立于1985年、1986年的復(fù)旦大學(xué)美國(guó)研究中心、南京大學(xué)-約翰斯·霍普金斯大學(xué)中美文化研究中心等，更是國(guó)內(nèi)較早設(shè)立國(guó)別研究中心的高校。

總之，在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，將行政批示納入司法審查范圍加以考量。在滿足行政批示可訴性“實(shí)質(zhì)影響”核心構(gòu)成要件的情形下，法院在具體個(gè)案中判定行政批示是否具有可訴性，應(yīng)當(dāng)從內(nèi)容、法律效果和形式等方面進(jìn)行考量。其中，在內(nèi)容方面，它要求行政批示必須涉及行政相對(duì)人權(quán)益；在法律效果方面，它要求行政批示對(duì)象具有特定性、批示行為本身具有直接的法律效果；在形式方面，它要求批示行為符合行政明確性要求、內(nèi)容充分明確和職權(quán)外化等要求。