司謹(jǐn)源

(中國人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

黨的十八屆四中全會(huì)通過并發(fā)布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，描繪了一幅全面、具體、有針對(duì)性的依法治國路徑圖。黨的十九大對(duì)全面依法治國做了濃墨重彩的論述，將全面依法治國提升到新的高度，全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障[1]。在全面依法治國背景下，為了加強(qiáng)和保障國家情報(bào)工作，維護(hù)國家安全和利益，實(shí)現(xiàn)公安情報(bào)工作法治化，2017年6月27日《中華人民共和國國家情報(bào)法》(以下簡稱《國家情報(bào)法》)頒布。

《國家情報(bào)法》是我國第一部專門的情報(bào)法律，是公安情報(bào)工作法治化的支撐，也是開展公安情報(bào)工作的保障。除《國家情報(bào)法》之外，《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)、《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)、《中華人民共和國反間諜法》(以下簡稱《反間諜法》)、《中華人民共和國反恐怖主義法》(以下簡稱《反恐怖主義法》)、《中華人民共和國國家安全法》(以下簡稱《國家安全法》)等法律也對(duì)公安情報(bào)工作有所涉及。張秋波、郭永良、梁秀波對(duì)公安情報(bào)法治化的路徑、理念、重點(diǎn)和體系等問題進(jìn)行了研究[2]；郭秦茂從《國家安全法》與《反恐怖主義法》視角出發(fā)，對(duì)國家情報(bào)體制的法律建構(gòu)進(jìn)行了論述[3]；楊傳美對(duì)公安情報(bào)搜集工作法治化建設(shè)路徑與國外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了探索[4]；張靜對(duì)全面依法治國背景下的社區(qū)治理法治化問題進(jìn)行了研究[5]。當(dāng)前學(xué)界對(duì)公安情報(bào)法治化建設(shè)的研究較為成熟，但尚沒有全面依法治國背景下公安情報(bào)工作立法的相關(guān)研究。本文通過總結(jié)當(dāng)前公安情報(bào)工作相關(guān)法律的主要內(nèi)容，結(jié)合全面依法治國背景，發(fā)現(xiàn)公安情報(bào)法律體系中存在的問題并嘗試提出完善對(duì)策。

一、公安情報(bào)工作相關(guān)法律主要內(nèi)容

(一)體制機(jī)制建設(shè)

公安情報(bào)工作的特殊性、重要性決定了必須有與之配套的、高效的體制機(jī)制予以保障?！秶仪閳?bào)法》強(qiáng)調(diào)建立“集中統(tǒng)一、分工協(xié)作、科學(xué)高效”的國家情報(bào)體制，并對(duì)國家情報(bào)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)制的建立做出規(guī)定(第3條)；同時(shí)對(duì)國家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工、相互配合，以及各國家機(jī)關(guān)與國家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)的配合作出要求(第5條)?！斗纯植乐髁x法》中，也對(duì)情報(bào)工作的體制機(jī)制的建設(shè)進(jìn)行了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)由國家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建立國家反恐怖主義情報(bào)中心，建立全國性的反恐情報(bào)共享機(jī)制，并規(guī)定地方反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立地方性的跨部門情報(bào)信息工作機(jī)制(第43條)?？梢钥闯觯閳?bào)工作體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)初具規(guī)模。

(二)情報(bào)工作流程

因情報(bào)工作的涉密性，法律中并沒有對(duì)宏觀情報(bào)工作流程進(jìn)行全面而明確的規(guī)定，但在部分法律條文中對(duì)宏觀情報(bào)工作流程有所涉及?！秶野踩ā返?1條提到實(shí)現(xiàn)情報(bào)信息的收集、研判、使用和共享流程。《反恐怖主義法》第47條規(guī)定了情報(bào)信息的篩查、研判、核查、監(jiān)控、應(yīng)對(duì)處置和通報(bào)流程。

除宏觀的情報(bào)工作流程之外，相關(guān)法律還對(duì)具體的情報(bào)工作環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定，如強(qiáng)調(diào)群眾工作在情報(bào)工作中的重要性(《國家情報(bào)法》第4條、第7條、第12條，《反恐怖主義法》第44條，《反間諜法》第2條)，對(duì)技術(shù)偵查措施的使用進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定(《國家情報(bào)法》第15條、《刑事訴訟法》第八節(jié)、《反間諜法》第12條、《反恐怖主義法》第45條)，對(duì)情報(bào)分析與預(yù)警的結(jié)合以及利用科學(xué)技術(shù)進(jìn)行情報(bào)分析進(jìn)行規(guī)定(《國家情報(bào)法》第22條、《反恐怖主義法》第47條、《國家安全法》第53條)，對(duì)情報(bào)共享體制機(jī)制進(jìn)行規(guī)定(《國家安全法》第51條、52條，《反恐怖主義法》第43條、46條)。

(三)情報(bào)工作保障

公安情報(bào)工作相關(guān)法律中對(duì)情報(bào)工作保障的規(guī)定主要有以下三個(gè)部分：

一是人員保障?！秶仪閳?bào)法》中人員保障方面主要涉及情報(bào)人員及親屬、普通公民兩個(gè)方面，法律對(duì)相關(guān)人員的安全、合法權(quán)益予以保護(hù)，并對(duì)作出重大貢獻(xiàn)的予以獎(jiǎng)勵(lì)。《刑事訴訟法》從情報(bào)工作本身的特殊性出發(fā)作出規(guī)定，以保障情報(bào)人員的人身安全(第152條)。前文提到的對(duì)技術(shù)偵查措施使用的規(guī)定也是對(duì)公民權(quán)益的保障。

二是經(jīng)費(fèi)保障。《國家情報(bào)法》第21條規(guī)定國家對(duì)情報(bào)工作機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、編制、經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)實(shí)行特殊管理，給予特殊保障，在法律層面對(duì)情報(bào)工作的經(jīng)費(fèi)做出保障。

三是監(jiān)督審查。公安情報(bào)工作相關(guān)法律在監(jiān)督審查方面的規(guī)定主要是《國家情報(bào)法》第26條，強(qiáng)調(diào)了國家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全嚴(yán)格的監(jiān)督和安全審查制度，對(duì)工作人員遵守法律和紀(jì)律等情況進(jìn)行監(jiān)督，在法律層面規(guī)定了監(jiān)督審查的必要性。

二、全面依法治國背景下公安情報(bào)工作立法應(yīng)遵循的基本原則

(一)以人為本

為實(shí)現(xiàn)建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的總目標(biāo)，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》中提出必須堅(jiān)持五項(xiàng)原則，體現(xiàn)出全面依法治國、以人為本的思想。堅(jiān)持人民主體地位，要求為了人民的利益制定法律，法律為人民所掌握、所遵守、所運(yùn)用；法律面前人人平等，強(qiáng)調(diào)公平正義，任何人都應(yīng)該在法律之下行事，規(guī)范和約束公權(quán)力并加強(qiáng)監(jiān)督。全面依法治國背景下，公安情報(bào)工作立法應(yīng)遵循以人為本的原則，做到為人民立法、為人民執(zhí)法、受人民監(jiān)督，開展工作要保障公民合法權(quán)益。

(二)程序法定

《決定》中提到全面依法治國，要實(shí)現(xiàn)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，這其中也蘊(yùn)含著程序法定原則。程序法定包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，即“有法可依”與“有法必依”。前者指法律制定應(yīng)完備，要做到科學(xué)立法；后者指應(yīng)嚴(yán)格遵守法律，執(zhí)法、守法情況應(yīng)受到監(jiān)督。全面依法治國背景下公安情報(bào)法律體系構(gòu)建應(yīng)滿足程序法定原則的兩方面要求，首先應(yīng)科學(xué)立法，將公安情報(bào)工作中的各個(gè)環(huán)節(jié)通過法律予以規(guī)范和明確，建立監(jiān)督機(jī)制；其次在開展情報(bào)工作過程中嚴(yán)格守法，使權(quán)力受到監(jiān)督和制約。

(三)法治與德治相結(jié)合

國家治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用，德治與法治相得益彰。公安情報(bào)工作立法應(yīng)滿足法治與德治相結(jié)合的原則，既要通過科學(xué)立法，建立相對(duì)完善的法律體系，發(fā)揮法律的規(guī)范作用；又要培育社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德，發(fā)揮道德的教化作用，實(shí)現(xiàn)道德與法律的相輔相成。

三、當(dāng)前公安情報(bào)工作立法的不足

(一)情報(bào)工作方法規(guī)定不完善

1．對(duì)情報(bào)搜集的監(jiān)督不完善

當(dāng)前法律中對(duì)情報(bào)搜集活動(dòng)監(jiān)督的規(guī)定局限于情報(bào)機(jī)構(gòu)的自我審查與自我監(jiān)督，缺乏外部監(jiān)督。開展不同的情報(bào)搜集手段，不僅對(duì)應(yīng)不同的機(jī)構(gòu)，而且針對(duì)不同的對(duì)象、適用不同的程序、具有不同的用途，其操作的深度、廣度及強(qiáng)度都各不相同，對(duì)應(yīng)的監(jiān)管力度與監(jiān)管方式也應(yīng)不同。但是，我國的法律層面并未根據(jù)不同主體對(duì)情報(bào)搜集進(jìn)行細(xì)化，僅籠統(tǒng)地規(guī)定了國安部門、公安部門及相應(yīng)的軍事機(jī)關(guān)為情報(bào)機(jī)構(gòu)[4]，賦予了相關(guān)機(jī)構(gòu)使用技術(shù)偵查措施的權(quán)限，國安、公安和軍事部門都可以采用技術(shù)偵查措施，但沒有監(jiān)督技術(shù)偵查措施的相關(guān)規(guī)定，更沒有根據(jù)機(jī)構(gòu)的不同進(jìn)行有針對(duì)性的限制。當(dāng)前對(duì)公安情報(bào)搜集的規(guī)定主要依靠內(nèi)部規(guī)范來完成，對(duì)情報(bào)搜集的監(jiān)督仍然依靠公安系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

2．傳統(tǒng)偵查手段規(guī)定不明確

《刑事訴訟法》第151條規(guī)定：為了查明案情，在必要的時(shí)候，經(jīng)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定，可以由有關(guān)人員隱匿其身份實(shí)施偵查。但是，不得誘使他人犯罪，不得采用可能危害公共安全或者發(fā)生重大人身危險(xiǎn)的方法。其中能夠進(jìn)行偵查的主體為具有偵查權(quán)的公安機(jī)關(guān)，即按照法律規(guī)定只有具有偵查權(quán)的偵查人員才有權(quán)開展“隱匿身份偵查”。法律對(duì)“隱匿身份偵查”進(jìn)行了明確的規(guī)定，但在實(shí)際工作中，通過與非警察人員的合作獲取情報(bào)信息以輔助偵查的現(xiàn)象仍然存在。而在現(xiàn)有的法律條文中，傳統(tǒng)偵查手段尚沒有明確的法律定位。

(二)情報(bào)工作流程規(guī)定不全面

1．情報(bào)工作流程不清晰

當(dāng)前公安情報(bào)工作相關(guān)法律對(duì)情報(bào)工作的宏觀流程限于情報(bào)工作的涉密性而只有粗略概括，在具體的情報(bào)工作環(huán)節(jié)中，也只對(duì)情報(bào)工作中的群眾路線、技術(shù)偵查、情報(bào)分析與情報(bào)共享等作出了部分規(guī)定，并沒有涉及情報(bào)報(bào)送、信息發(fā)布、績效考核、產(chǎn)品反饋等環(huán)節(jié)。開展具體工作時(shí)，僅能依靠內(nèi)部規(guī)定進(jìn)行規(guī)范，缺乏法律指導(dǎo)，沒有實(shí)現(xiàn)情報(bào)工作流程的法治化。

2．缺乏有關(guān)對(duì)外合作的規(guī)定

目前在《國家情報(bào)法》等相關(guān)法律中，涉及情報(bào)工作對(duì)外合作的內(nèi)容較少，開展情報(bào)對(duì)外合作的法律規(guī)定主要依靠我國加入的國際組織和地區(qū)組織的章程、條約等，以及與相關(guān)國家(地區(qū))簽訂的情報(bào)合作協(xié)議和跨境案件偵查協(xié)議。此外，我國與周邊國家和地區(qū)的邊防警務(wù)部門通過會(huì)晤紀(jì)要、合作協(xié)議的方式，開展情報(bào)交流，也具有法律效力[6]。國內(nèi)法缺乏有關(guān)對(duì)外合作的規(guī)定，而國際法中有關(guān)情報(bào)對(duì)外合作的法條較多、內(nèi)容繁雜且法律效力層級(jí)不明，缺乏國家層面的總體規(guī)劃和系統(tǒng)規(guī)定。

3．未涵蓋情報(bào)工作其他參與者

當(dāng)前公安情報(bào)工作相關(guān)法律中普遍強(qiáng)調(diào)情報(bào)工作中群眾路線的重要性，也對(duì)組織與公民應(yīng)當(dāng)支持和保障情報(bào)工作作出了規(guī)定，同時(shí)也對(duì)組織和公民合法權(quán)益的保護(hù)進(jìn)一步明確，但相關(guān)法律并未明確其在情報(bào)工作中的具體責(zé)任和參與方式、參與流程、參與程度、參與環(huán)節(jié)，實(shí)際工作中缺乏法律指導(dǎo)，制約了情報(bào)工作開展的廣度和深度。

(三)情報(bào)共享規(guī)定不具體

《反恐怖主義法》中有建立國家反恐怖主義情報(bào)中心、建立跨部門情報(bào)信息工作機(jī)制等相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定都立足于反恐這一視角，強(qiáng)調(diào)的只是反恐情報(bào)的共享?！秶野踩ā分刑峒肮矙C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法搜集涉及國家安全的情報(bào)信息，對(duì)于獲取的涉及國家安全的有關(guān)信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)上報(bào)，但這是針對(duì)涉及國家安全的情報(bào)信息，并無涉及其他情報(bào)共享的法律條文。情報(bào)共享法律規(guī)定的缺乏也是當(dāng)前情報(bào)共享出現(xiàn)各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一、共享困難等問題原因之一。

(四)缺乏情報(bào)隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)定

當(dāng)前公安情報(bào)法律體系中與情報(bào)隊(duì)伍建設(shè)有關(guān)的規(guī)定局限于對(duì)工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)方面的宏觀要求，如《國家情報(bào)法》中第6條和第22條內(nèi)容。全面依法治國背景下，公安情報(bào)法律體系建設(shè)要求法治與德治相結(jié)合，法治強(qiáng)調(diào)執(zhí)法能力與業(yè)務(wù)能力，德治強(qiáng)調(diào)道德水平與精神面貌。這既要求公安情報(bào)隊(duì)伍具有優(yōu)秀的業(yè)務(wù)能力，又強(qiáng)調(diào)公安情報(bào)隊(duì)伍的社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德培育?，F(xiàn)有規(guī)定局限于對(duì)人員的宏觀政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)要求，缺乏情報(bào)隊(duì)伍建設(shè)其他方面的規(guī)定，無法滿足法治與德治相結(jié)合的要求。

四、全面依法治國背景下對(duì)公安情報(bào)工作立法的建議

(一)加強(qiáng)公安情報(bào)搜集監(jiān)督

一是建立情報(bào)搜集手段使用審批機(jī)制。通過立法建立公安情報(bào)搜集手段使用審批機(jī)制，規(guī)定擬在公安情報(bào)搜集過程中使用的手段必須經(jīng)過有關(guān)部門的審批方可使用，同時(shí)根據(jù)不同級(jí)別的公安情報(bào)工作主體，分別規(guī)定不同的審批部門，對(duì)情報(bào)搜集手段的使用加以限制。

二是引入第三方監(jiān)督機(jī)制。在已有的內(nèi)部監(jiān)督基礎(chǔ)上，引入第三方政府部門監(jiān)督。我國可以在一定程度上參考其他國家的監(jiān)督方法，取長補(bǔ)短，與現(xiàn)有方法相結(jié)合。如美國通過立法賦予法院、檢察院一定的情報(bào)監(jiān)督權(quán)限，從而保證情報(bào)搜集手段監(jiān)督的中立性與客觀性。

(二)完善公安情報(bào)工作規(guī)定

1．細(xì)化對(duì)情報(bào)工作流程的規(guī)定

公安情報(bào)工作中，情報(bào)報(bào)送、信息發(fā)布、績效考核、產(chǎn)品反饋等環(huán)節(jié)是保證情報(bào)準(zhǔn)確性、及時(shí)性，以及根據(jù)情況及時(shí)調(diào)整情報(bào)工作方向所必不可少的，而這些對(duì)情報(bào)工作提升質(zhì)量與效率具有重要意義的環(huán)節(jié)并沒有出現(xiàn)在當(dāng)前的公安情報(bào)工作相關(guān)法律中。因此，應(yīng)當(dāng)細(xì)化對(duì)情報(bào)工作流程的規(guī)定，通過立法將情報(bào)傳遞、情報(bào)產(chǎn)品反饋與情報(bào)工作績效考核的方法、流程、要求及責(zé)任部門加以明確，為實(shí)際工作的開展提供法律支持，實(shí)現(xiàn)情報(bào)工作法治化。

2．補(bǔ)充對(duì)傳統(tǒng)偵查手段的規(guī)定

當(dāng)前公安情報(bào)工作相關(guān)法律對(duì)傳統(tǒng)偵查手段法律定位不明，導(dǎo)致相關(guān)工作開展處于一個(gè)尷尬的境地，缺乏法律的支持。而且考慮到傳統(tǒng)偵查手段的秘密性和特殊性，極易在使用過程中引發(fā)其他風(fēng)險(xiǎn)。因此必須對(duì)傳統(tǒng)偵查手段的法律地位加以明確，對(duì)其使用進(jìn)行法律限制，從而使公安機(jī)關(guān)在使用傳統(tǒng)偵查手段時(shí)有法可依，并通過法律的震懾作用盡可能降低行政風(fēng)險(xiǎn)。

(三)健全公安情報(bào)共享機(jī)制

公安情報(bào)共享是打破信息壁壘、避免“信息孤島”的重要方法，只有促進(jìn)情報(bào)共享才能實(shí)現(xiàn)情報(bào)產(chǎn)品的價(jià)值最大化、情報(bào)工作的效率最大化。但當(dāng)前存在著因缺乏政策指導(dǎo)和機(jī)制而“不會(huì)共享”、因擔(dān)心失泄密而“不敢共享”、因利益分配和保守執(zhí)政理念導(dǎo)致的“不愿共享”等問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響了公安情報(bào)共享的質(zhì)量和效率，并阻礙了公安情報(bào)工作的進(jìn)步與發(fā)展。因此必須通過立法從國家層面對(duì)公安情報(bào)共享進(jìn)行宏觀規(guī)劃和政策指導(dǎo)，明確公安情報(bào)共享流程；對(duì)共享過程中的人、財(cái)、物的使用加以保障，建立利益補(bǔ)償機(jī)制；對(duì)公安情報(bào)共享加以考核，建立考核激勵(lì)制度，從而形成共享的組織文化，實(shí)現(xiàn)公安情報(bào)共享的高效與優(yōu)質(zhì)。

(四)增強(qiáng)公安情報(bào)隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)公安情報(bào)隊(duì)伍建設(shè)，在法律層面明確對(duì)公安情報(bào)隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力的要求和對(duì)公安情報(bào)工作人員社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德等方面的要求，是全面依法治國背景下，公安情報(bào)法律體系構(gòu)建實(shí)現(xiàn)法治與德治相結(jié)合的重要一步。同時(shí)，應(yīng)該結(jié)合多方力量，將實(shí)戰(zhàn)中的業(yè)務(wù)能力與道德需求與培養(yǎng)過程相對(duì)應(yīng)，建立長效、有針對(duì)性的培養(yǎng)機(jī)制。

五、結(jié)語

在全面依法治國背景下看公安情報(bào)法律體系，可以看到當(dāng)前體系在法律覆蓋面、可操作性等方面尚存在一定問題，一定程度上影響了公安情報(bào)工作法治化的進(jìn)程。法律規(guī)定宏觀而不細(xì)致、籠統(tǒng)而不具體，國家機(jī)關(guān)多依靠部門規(guī)章行事，日常情報(bào)工作中仍然有法律縫隙，國家機(jī)關(guān)內(nèi)部存在行政風(fēng)險(xiǎn)，人民群眾合法權(quán)益將難以得到全面保障。因此在全面依法治國背景下，我們應(yīng)當(dāng)在平衡立法與泄密風(fēng)險(xiǎn)的過程中，兼顧打擊違法犯罪與保障人民權(quán)益，不斷完善公安情報(bào)工作法律體系，以法律為公安情報(bào)工作進(jìn)步發(fā)展的助推器，全面實(shí)現(xiàn)公安情報(bào)工作法治化。