周淵鈞，馬 勇

(中國(guó)人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

黨的十九大報(bào)告指出：中國(guó)將繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，不斷貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和力量。習(xí)近平在多個(gè)場(chǎng)合都提出要“為全球治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧”，根據(jù)這一重要指示精神，在國(guó)際移民治理領(lǐng)域，中國(guó)也應(yīng)當(dāng)積極參與并貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。作為全球化的重要產(chǎn)物之一，移民問(wèn)題受到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，伴隨著移民數(shù)量的不斷增加，難民、非法移民等問(wèn)題也不斷產(chǎn)生，國(guó)際移民治理日益凸顯其重要性。中國(guó)作為移民遷出大國(guó)和新的移民遷入國(guó)[1]，面臨的移民問(wèn)題也越來(lái)越突出，決定了中國(guó)參與國(guó)際移民治理的必要性[2]。2018年12月11日，第73屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《安全、有序和正常移民全球契約》(以下簡(jiǎn)稱《契約》)，中國(guó)也積極參與了《契約》制定，并在此過(guò)程中發(fā)揮了一定作用。通過(guò)研究中國(guó)參與《契約》制定的途徑、方法以及所做的貢獻(xiàn)，探索中國(guó)參與國(guó)際移民治理的有效途徑，能夠?yàn)閷?lái)中國(guó)更好地參與國(guó)際移民治理并貢獻(xiàn)中國(guó)智慧提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一、《契約》制定概況

2016年9月19日，聯(lián)合國(guó)總部在紐約舉行的“難民和移民問(wèn)題峰會(huì)”討論通過(guò)了《難民和移民問(wèn)題紐約宣言》(以下簡(jiǎn)稱《紐約宣言》)。根據(jù)《紐約宣言》附件二，一項(xiàng)政府間磋商和談判進(jìn)程開始啟動(dòng)，《契約》的制定被提上了議程。

(一)制定過(guò)程

第一，咨詢階段。這一階段的主要工作是收集實(shí)質(zhì)性意見(jiàn)和具體建議，為制定全球移民《契約》提供信息。2017年5月至11月，舉行了關(guān)于促進(jìn)安全、有序和正常移民的六次非正式專題會(huì)議，內(nèi)容涉及人權(quán)、移民驅(qū)動(dòng)因素、國(guó)際合作、移民的貢獻(xiàn)、走私和販運(yùn)、勞動(dòng)力流失。2017年8月至11月，聯(lián)合國(guó)區(qū)域委員會(huì)拉加經(jīng)委會(huì)、西亞經(jīng)委會(huì)、非洲經(jīng)委會(huì)、亞太經(jīng)委會(huì)和歐洲經(jīng)委會(huì)分別組織了區(qū)域籌備會(huì)議，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行區(qū)域性磋商。此外2017年8月至2018年7月，還舉行了5次多方利益相關(guān)者聽證會(huì)和7次區(qū)域民間社會(huì)協(xié)商會(huì)議，以確保在全球范圍內(nèi)聽取地方和區(qū)域非政府組織、民間社會(huì)組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、移民、僑民和基層社區(qū)的聲音。

第二，評(píng)估階段。這一階段始于2017年12月4日至6日在墨西哥巴亞爾塔港舉行的籌備會(huì)議，主要工作是回顧并評(píng)估在咨詢階段收集到的意見(jiàn)。會(huì)前，6個(gè)行動(dòng)小組已經(jīng)分別從人的層面、社區(qū)層面、地方層面、國(guó)家層面、區(qū)域?qū)用妗⑷驅(qū)用孢@6個(gè)層面向成員國(guó)提出了具體問(wèn)題，在會(huì)上所有成員國(guó)就這些問(wèn)題進(jìn)行公開討論，并就執(zhí)行手段、伙伴關(guān)系、體制結(jié)構(gòu)以及后續(xù)行動(dòng)和審查提出自己的看法。此外，來(lái)自聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)以外的專家小組成員還提供了有關(guān)實(shí)施和后續(xù)審查的建議。評(píng)估的結(jié)果被納入《契約》的初稿(“零草案”)，為第三階段的政府間談判提供了基礎(chǔ)。

第三，談判階段。關(guān)于《契約》的政府間談判在聯(lián)合國(guó)總部舉行，首輪談判始于2018年2月，先后進(jìn)行了6輪談判，并于7月的最后一次談判中就《契約》文本內(nèi)容達(dá)成一致，經(jīng)過(guò)5次修改的《契約》最終定稿。

第四，正式批準(zhǔn)。2018年12月10日，來(lái)自150多個(gè)國(guó)家的政府代表在摩洛哥的馬拉喀什通過(guò)了《契約》。12月19日，第73屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)以152票贊成、5票反對(duì)、12票棄權(quán)正式通過(guò)了《契約》[3]。

(二)性質(zhì)與理念

1．《契約》性質(zhì)

《契約》無(wú)法律約束力，它沒(méi)有為各國(guó)創(chuàng)造任何新的法律義務(wù)?！镀跫s》雖然提出了一系列的目的與措施要求，但更多意義上是就完善國(guó)際移民治理提出的一項(xiàng)倡議，《契約》重申各國(guó)決定其國(guó)家移民政策的主權(quán)權(quán)利及其管轄范圍內(nèi)根據(jù)國(guó)際法管轄移民的特權(quán)。

須注意的是，盡管《契約》本身沒(méi)有法律約束力，但它仍具有一定的國(guó)際道義約束作用。這種約束并非法律義務(wù)，而是一種介于法律、政治和技術(shù)之間的混合規(guī)范。一方面，它確實(shí)反映了現(xiàn)有的人權(quán)準(zhǔn)則和其他相關(guān)的法律原則，《契約》中關(guān)于普遍法律原則的國(guó)際共識(shí)，在一定程度上會(huì)對(duì)各國(guó)產(chǎn)生制約；另一方面，《契約》很可能對(duì)現(xiàn)有法律的解釋和新法律的制定產(chǎn)生重大影響。此外通過(guò)現(xiàn)有法律及其在國(guó)際法領(lǐng)域的相關(guān)解釋制定共同的“原則、承諾和協(xié)定”，《契約》可能會(huì)發(fā)揮規(guī)范補(bǔ)充作用。

2．重要理念

(1)尊重和保障人權(quán)

《契約》中尊重和保障的人權(quán)主要是指移民的人權(quán)，這一理念貫穿始終，在很多方面得以體現(xiàn)。一是在指導(dǎo)原則中，以人為本原則和人權(quán)原則都強(qiáng)調(diào)了將人置于核心地位，消除歧視，尊重、保護(hù)和落實(shí)所有移民的人權(quán)；二是在具體目標(biāo)中更多地體現(xiàn)出這一基本理念。比如，《契約》提出減少迫使人們離開原籍國(guó)的不利因素和結(jié)構(gòu)性因素、及時(shí)提供移民各個(gè)階段的準(zhǔn)確信息、為移民提供獲得基本服務(wù)的機(jī)會(huì)，這些目標(biāo)都旨在保障移民的權(quán)利[4]。

(2)推動(dòng)合作共贏

《契約》的基本前提是“所有有關(guān)移民行動(dòng)的國(guó)際合作”至關(guān)重要，因?yàn)椤皼](méi)有任何國(guó)家能夠單獨(dú)解決移民問(wèn)題”。國(guó)際移民是在國(guó)家間進(jìn)行活動(dòng)的群體，其產(chǎn)生的影響不僅僅局限于一國(guó)之內(nèi)，而是國(guó)家間的。因此，一方面，由于移民固有的跨國(guó)性質(zhì)，任何國(guó)家都無(wú)法單獨(dú)解決移民問(wèn)題，它需要國(guó)際、區(qū)域和雙邊的合作與對(duì)話。另一方面，完善移民治理對(duì)各國(guó)都有益，《契約》表達(dá)了對(duì)改善國(guó)際移民合作的集體承諾，倡導(dǎo)各國(guó)加強(qiáng)合作，發(fā)揮移民的積極影響，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

(3)全政府全社會(huì)參與

作為《契約》的重要原則之一，全政府全社會(huì)參與的方式在《契約》制定過(guò)程中也明確體現(xiàn)[5]。一方面，全政府參與方式旨在協(xié)調(diào)與移民相關(guān)的政府各級(jí)部門。另一方面，全社會(huì)參與方式旨在廣泛聽取多方利益攸關(guān)者意見(jiàn)。參與《契約》籌備進(jìn)程和會(huì)議的不僅有聯(lián)合國(guó)成員國(guó)和專門機(jī)構(gòu)，還包括收到長(zhǎng)期邀請(qǐng)以觀察員身份參加大會(huì)工作的政府間組織和其他實(shí)體。此外，所有相關(guān)利益攸關(guān)方，包括公民社會(huì)、私營(yíng)部門、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、議會(huì)、散居社區(qū)和移民組織，都有可能有效參與這一進(jìn)程，利用這些人員、機(jī)構(gòu)和媒體的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，促進(jìn)了多方利益攸關(guān)方的伙伴關(guān)系，以解決各方面的移民問(wèn)題[6]。

(三)主要內(nèi)容

《契約》是關(guān)于國(guó)際移民治理的一份完整合作框架，作為第一個(gè)關(guān)于移民問(wèn)題的全面國(guó)際協(xié)議，該協(xié)議被描述為“全球移民對(duì)話和國(guó)際合作歷史上的一個(gè)里程碑”?！镀跫s》內(nèi)容全面，包含制定愿景、指導(dǎo)原則，提出的23個(gè)目標(biāo)構(gòu)成了《契約》的主要內(nèi)容，每個(gè)目標(biāo)都有相關(guān)的承諾和行動(dòng)范圍，涵蓋數(shù)據(jù)共享利用、在移民各階段提供充分及時(shí)的信息、為所有移民提供合法身份、拓寬正規(guī)移民途徑、解決和減少移民工作中的漏洞、預(yù)防和打擊人口販運(yùn)等多個(gè)方面。此外，《契約》還規(guī)定了后續(xù)落實(shí)和評(píng)估，建立了審查機(jī)制，以確保對(duì)各國(guó)的承諾進(jìn)行監(jiān)測(cè)和后續(xù)行動(dòng)。

二、中國(guó)對(duì)《契約》作出的貢獻(xiàn)

(一)積極參與制定過(guò)程

中國(guó)積極參與《契約》制定的各個(gè)階段。首先，在咨詢階段，中國(guó)參與了旨在討論移民驅(qū)動(dòng)力問(wèn)題的專題會(huì)議和旨在討論移民貢獻(xiàn)的專題會(huì)議，還在這一階段的區(qū)域磋商過(guò)程中，參加了2017年11月于曼谷聯(lián)合國(guó)會(huì)議中心舉行的“安全、正常和有序移民全球《契約》亞太籌備會(huì)議”，常駐聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)社會(huì)代表黎弘公參代表中國(guó)政府在會(huì)上發(fā)言，明確表達(dá)了中國(guó)政府對(duì)移民問(wèn)題的高度重視，并愿意積極參與《契約》制定和全球移民合作。其次，在評(píng)估階段，中國(guó)參加了2017年12月于墨西哥巴亞爾塔港舉行的全球移民《契約》籌備會(huì)議，就行動(dòng)小組提的問(wèn)題與各國(guó)展開公開討論。接著，在政府間談判階段，中國(guó)同其他會(huì)員國(guó)與觀察員國(guó)一起，分享對(duì)草案的總體印象，在區(qū)分規(guī)則和不規(guī)則、區(qū)分難民和移民、實(shí)施與建設(shè)能力、跟進(jìn)審核等方面開展交流，參與推動(dòng)《契約》的定稿工作。最后，在《契約》批準(zhǔn)階段，駐摩洛哥大使李立率中國(guó)代表團(tuán)參加于2018年12月10日在摩洛哥馬拉喀什舉行的聯(lián)合國(guó)全球移民問(wèn)題政府間會(huì)議，并在會(huì)上代表中國(guó)政府發(fā)表了關(guān)于國(guó)際移民治理的四點(diǎn)主張。2018年12月19日，在第73屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，中國(guó)投出了贊成票，推動(dòng)了《契約》的最終通過(guò)。

(二)對(duì)《契約》內(nèi)容的影響

中國(guó)代表團(tuán)姚紹俊參贊在咨詢階段的專題會(huì)議二中就可持續(xù)發(fā)展和消除貧困、人為危機(jī)是移民的驅(qū)動(dòng)力、氣候變化和自然災(zāi)害的不利影響是移民的驅(qū)動(dòng)因素這三個(gè)問(wèn)題開展探討，提出了加強(qiáng)國(guó)際合作、促進(jìn)各國(guó)共同發(fā)展、構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”、全面落實(shí)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、通過(guò)對(duì)話協(xié)商解決國(guó)家間的爭(zhēng)端等觀點(diǎn)。他還在專題會(huì)議四中就移民和發(fā)展之間的聯(lián)系、移民和僑民對(duì)可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)和降低移民匯款的轉(zhuǎn)移成本這三方面開展探討，提出改進(jìn)移民數(shù)據(jù)的收集和分析、加強(qiáng)移民管理能力建設(shè)、對(duì)移民采取開放包容的態(tài)度、發(fā)展數(shù)字普惠金融，促進(jìn)金融包容等觀點(diǎn)。中國(guó)代表團(tuán)提出的上述觀點(diǎn)在《契約》中有所體現(xiàn)，例如在《契約》的序言部分就提出《契約》根植于《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，《契約》的指導(dǎo)原則中明確提到國(guó)際合作與可持續(xù)發(fā)展、在具體目標(biāo)中提到收集和利用準(zhǔn)確的移民分類數(shù)據(jù)、促進(jìn)對(duì)移民的金融普惠等?？梢?jiàn)在《契約》制定過(guò)程中，中國(guó)提出的思想與觀點(diǎn)對(duì)《契約》的內(nèi)容產(chǎn)生了重要的影響。

(三)有效推動(dòng)《契約》落實(shí)

中國(guó)不但直接參與了《契約》的制定過(guò)程，還在雙邊或多邊外交場(chǎng)合上利用自身的國(guó)際影響力積極推動(dòng)《契約》進(jìn)程。2018年7月16日，第二十次中國(guó)-歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤在北京舉行，會(huì)上雙方期待《契約》取得進(jìn)一步成果，并提出要在移民治理領(lǐng)域加強(qiáng)合作。2018年9月28日，在第七十三屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間，金磚國(guó)家外長(zhǎng)舉行例行會(huì)晤，會(huì)上外長(zhǎng)們提出歡迎各方根據(jù)《紐約宣言》達(dá)成《契約》，并推進(jìn)《契約》的進(jìn)程。利用這些外交場(chǎng)合，中國(guó)向國(guó)際社會(huì)傳達(dá)了積極參與國(guó)際移民治理的聲音，積極推動(dòng)《契約》的通過(guò)進(jìn)程。此外，在《契約》正式通過(guò)后，中國(guó)還利用“一帶一路”倡議這一平臺(tái)，提出了“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)人員的出入境通關(guān)便利政策，這一政策符合《契約》精神，是中國(guó)為推動(dòng)《契約》落實(shí)所做的重要貢獻(xiàn)。

三、中國(guó)參與《契約》制定對(duì)更好貢獻(xiàn)中國(guó)智慧的啟示

國(guó)際上的大國(guó)地位決定了中國(guó)參與國(guó)際移民治理的重要性，而移民大國(guó)身份也決定了中國(guó)參與國(guó)際移民治理的必要性，在此次中國(guó)參與《契約》的制定過(guò)程中，能收獲許多有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，將為今后中國(guó)更好地參與國(guó)際移民治理提供重要借鑒。

(一)大力推廣移民治理的先進(jìn)理念

近年來(lái)，我國(guó)積極參與全球治理并提出了一系列中國(guó)主張和中國(guó)方案，形成了全球治理的先進(jìn)理念。比如習(xí)近平提出的“人類命運(yùn)共同體”理念，該理念與《聯(lián)合國(guó)憲章》精神高度契合，已被寫入聯(lián)合國(guó)決議、安理會(huì)決議和聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)決議，在國(guó)際上產(chǎn)生了重大的影響力。而這一理念在《契約》中也有所體現(xiàn)，比如《契約》在論述國(guó)際合作的原則時(shí)提到，“沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家能夠獨(dú)自解決移民問(wèn)題”“要求開展國(guó)際、區(qū)域和雙邊合作與對(duì)話”，表明各國(guó)在移民問(wèn)題上相互依存、休戚與共的關(guān)系，體現(xiàn)了合作共贏、共同發(fā)展的價(jià)值理念。“人類命運(yùn)共同體”理念與國(guó)際移民治理都追求人的安全與利益、都追求國(guó)際社會(huì)的有效治理，二者在理論上高度關(guān)聯(lián)[7]。在國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)國(guó)際移民治理挑戰(zhàn)時(shí)，“人類命運(yùn)共同體”理念必將凸顯其價(jià)值。中國(guó)應(yīng)將“人類命運(yùn)共同體”理念融入到國(guó)際移民治理中，有效利用“人類命運(yùn)共同體”理念已有的國(guó)際影響力，把握《契約》內(nèi)容與“人類命運(yùn)共同體”理念的契合點(diǎn)，積極在國(guó)際移民治理領(lǐng)域向國(guó)際社會(huì)發(fā)出“合作參與國(guó)際移民治理、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、實(shí)現(xiàn)各國(guó)互利共贏”的聲音[8]。此外，“人類命運(yùn)共同體”價(jià)值理念豐富，《契約》中僅有部分得以體現(xiàn)，今后中國(guó)在參與國(guó)際移民治理的過(guò)程中，應(yīng)該不斷挖掘“人類命運(yùn)共同體”的價(jià)值理念并融入國(guó)際移民治理中去，進(jìn)一步擴(kuò)大我國(guó)先進(jìn)治理理念的感召力和影響力，增進(jìn)國(guó)家間的溝通與信任，提高我國(guó)在國(guó)際移民治理領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)與主動(dòng)權(quán)。

(二)有效利用移民治理的國(guó)際平臺(tái)

在《契約》的制定過(guò)程中，中國(guó)利用國(guó)際平臺(tái)做出了重要貢獻(xiàn)。在咨詢階段，中國(guó)代表團(tuán)在專題會(huì)議中就相關(guān)議題發(fā)表了觀點(diǎn)，提出了建議，其中許多觀點(diǎn)都能夠在《契約》內(nèi)容中得以體現(xiàn)。此外中國(guó)還在第二十次中國(guó)歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤、金磚國(guó)家外長(zhǎng)會(huì)晤等場(chǎng)合傳達(dá)積極參與國(guó)際移民治理的聲音，積極推動(dòng)《契約》的通過(guò)進(jìn)程。這是中國(guó)有效利用國(guó)際平臺(tái)為國(guó)際移民治理獻(xiàn)言獻(xiàn)策、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧的典范。此外，在利用國(guó)際平臺(tái)參與《契約》制定的過(guò)程中，中國(guó)收獲了許多經(jīng)驗(yàn)。聯(lián)合國(guó)制定《契約》的過(guò)程歷經(jīng)咨詢、評(píng)估、談判、批準(zhǔn)四個(gè)階段，在此過(guò)程中廣泛聽取多方利益攸關(guān)者意見(jiàn)，形成了全社會(huì)參與的協(xié)商機(jī)制。這一分階段、分層次、多方協(xié)商的規(guī)則制定機(jī)制值得中國(guó)借鑒?，F(xiàn)有的國(guó)際平臺(tái)為中國(guó)參與國(guó)際移民治理提供了重要途徑，也為中國(guó)開展國(guó)際移民治理提供了重要經(jīng)驗(yàn)與方法。作為聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)之一和國(guó)際移民組織的成員國(guó)，中國(guó)應(yīng)該有效利用成員國(guó)身份的便利條件。一方面，要積極參與到聯(lián)合國(guó)和國(guó)際移民組織牽頭的國(guó)際移民治理行動(dòng)中去，除了參與各項(xiàng)移民政策的制定過(guò)程，在國(guó)際會(huì)議上獻(xiàn)言獻(xiàn)策，表達(dá)中國(guó)觀點(diǎn)以外，中國(guó)還可以在具體行動(dòng)中貢獻(xiàn)力量。另一方面，要充分借鑒現(xiàn)有國(guó)際平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)做法，在今后推動(dòng)建立移民治理區(qū)域性法律及各項(xiàng)規(guī)定的過(guò)程中，以此機(jī)制為基本遵循，增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同感，推進(jìn)相關(guān)法律及各項(xiàng)規(guī)定的通過(guò)和有效落實(shí)。

(三)主動(dòng)開辟移民治理的全新路徑

在有效利用現(xiàn)有的國(guó)際平臺(tái)參與國(guó)際移民治理的基礎(chǔ)上，中國(guó)還可以利用自身的影響力以及區(qū)域協(xié)作機(jī)制，主動(dòng)開辟移民治理的新途徑。2019年4月28日，在第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇剛剛閉幕之際，國(guó)家移民管理局提出了“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)人員的出入境通關(guān)便利政策，這是中國(guó)利用“一帶一路”倡議推動(dòng)落實(shí)《契約》的重要舉措。借此契機(jī)，中國(guó)可以豐富“一帶一路”倡議的合作領(lǐng)域，將國(guó)際移民治理納入合作范圍，推動(dòng)參與“一帶一路”倡議的國(guó)家及國(guó)際組織合作構(gòu)建移民治理的有效機(jī)制。在此過(guò)程中，還應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)“一帶一路”倡議的國(guó)際認(rèn)同感，立足解決共同面臨的移民問(wèn)題，各個(gè)國(guó)家及國(guó)際組織可以在定期舉辦的“一帶一路”年會(huì)上，廣泛咨詢各方的意見(jiàn)，針對(duì)問(wèn)題進(jìn)行磋商與談判，通過(guò)開展深入的交流與協(xié)商，在形成的協(xié)議、規(guī)劃等區(qū)域性文件中融入社會(huì)各方的意見(jiàn)，以此增進(jìn)國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同感，獲得國(guó)際社會(huì)的廣泛支持，進(jìn)一步吸引更多移民領(lǐng)域的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)或其他國(guó)際組織參與到“一帶一路”倡議中來(lái)，加強(qiáng)與這些組織機(jī)構(gòu)的合作，為中國(guó)參與國(guó)際移民治理開辟更便捷有效的途徑。