李富瑩（北京市司法局局長(zhǎng)）

一、良法善治的科學(xué)內(nèi)涵

（一）何為良法？

關(guān)于良法的判斷標(biāo)準(zhǔn)，仁者見仁，智者見智。從實(shí)體上說(shuō)，良法應(yīng)當(dāng)是反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)公平正義價(jià)值、維護(hù)個(gè)人尊嚴(yán)和基本權(quán)利、被社會(huì)公眾普遍接受的法律；從程序上說(shuō)，良法應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格依照立法程序、經(jīng)過(guò)公眾參與和專家論證、各方意見被充分吸收后制定的法律；從形式上說(shuō)，良法應(yīng)當(dāng)是通過(guò)運(yùn)用嫻熟的立法技術(shù)展現(xiàn)出來(lái)的邏輯嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)完整、表達(dá)精煉準(zhǔn)確的法律。黨的十八屆四中全會(huì)決議強(qiáng)調(diào)，良法“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀”，要“符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”?？梢姡u(píng)判良法的標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的維度、不同的范疇、不同的方法，但最根本、最本質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面。

1.體現(xiàn)先進(jìn)的立法理念。立法理念是統(tǒng)領(lǐng)和指引立法活動(dòng)和立法制度設(shè)計(jì)的核心價(jià)值，其體現(xiàn)立法者對(duì)于立法精神、原則的理性認(rèn)識(shí)以及對(duì)立法調(diào)整對(duì)象進(jìn)行規(guī)制所表現(xiàn)的主觀態(tài)度和價(jià)值取向。立法理念對(duì)于法的良善至關(guān)重要。德國(guó)法理學(xué)家拉德布魯赫曾說(shuō)，“法律是按照其意義必須服務(wù)于法律理念之物”，這也可引申為，立法是必須服務(wù)于立法理念之活動(dòng)①劉樹橋：《立法理念的當(dāng)代詮釋》，湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013年第10期。。一般理解為，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的先進(jìn)立法理念應(yīng)當(dāng)包括公平正義、自由平等、以人為本、公開透明、公眾參與等等。

2.體現(xiàn)立法調(diào)整對(duì)象本身事物發(fā)展的客觀規(guī)律，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。馬克思曾說(shuō)過(guò)：“立法者應(yīng)把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律。他用有意識(shí)的實(shí)在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來(lái)。如果一個(gè)立法者用自己的臆想來(lái)代替事情的本質(zhì)，那么我們就應(yīng)該責(zé)備他的極端任性”②馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第183頁(yè)。。國(guó)家“立法權(quán)并不是創(chuàng)立法律，它只是披露和表述法律”③馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第316頁(yè)。。也就是說(shuō)，“無(wú)論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”④馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1958年版，第121～122頁(yè)。。只有客觀真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律，才能對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出準(zhǔn)確的前瞻性預(yù)見，才能發(fā)揮立法對(duì)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)、推動(dòng)和示范作用。只有反映社會(huì)實(shí)際和需要的法律，才能真正解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，發(fā)揮法律凝聚共識(shí)、規(guī)范秩序、推動(dòng)發(fā)展、協(xié)調(diào)利益、維護(hù)穩(wěn)定的作用。

3.體現(xiàn)大多數(shù)人民的意愿，被社會(huì)廣泛接受。良法應(yīng)當(dāng)是在社會(huì)上被普遍認(rèn)可和擁護(hù)的法律。對(duì)于社會(huì)公眾而言，能被普遍認(rèn)可和接受的法律至少應(yīng)當(dāng)滿足以下幾個(gè)條件：一是權(quán)利義務(wù)配置均衡，這不僅包括同一主體的權(quán)利義務(wù)要大體對(duì)等、相當(dāng)，還包括不同群體、不同個(gè)體之間的權(quán)利義務(wù)要基本均衡。二是法律設(shè)定的權(quán)利具有可救濟(jì)性。有法諺云：“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利?！睕](méi)有救濟(jì)制度保障的權(quán)利形同虛設(shè)，沒(méi)有任何實(shí)際價(jià)值。三是法律提供的服務(wù)具有可及性。法律制度具有可操作性、可執(zhí)行性，法律規(guī)定的服務(wù)在實(shí)踐中能被公眾切實(shí)獲得和享受，不是可望而不可及的，更不單單是“看上去很美”。

4.體現(xiàn)明確、具體、凝煉的含義，可執(zhí)行、可操作。這實(shí)際上是對(duì)立法技術(shù)的要求。法律條款含義必須清晰，不能模棱兩可；同一表達(dá)前后意思應(yīng)當(dāng)一致，除非有特別的約定；盡可能避免過(guò)于原則、空泛的用語(yǔ)，權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任指向必須明確，可鑒別、可衡量。

（二）何為善治？

“善治”源于英語(yǔ)中的Good Governance一詞。至于如何理解其內(nèi)涵，比較有代表性的觀點(diǎn)有三種。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，善治指的是公共利益最大化的治理過(guò)程和治理活動(dòng)，它是一種官民共治，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的理想狀態(tài)，除了法治以外，善治還包括公正、參與、責(zé)任、穩(wěn)定、回應(yīng)、透明、協(xié)商等等要素，而善治的任何一個(gè)要素都離不開法治⑤俞可平：《法治與善治》，西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2016年第1期。。另有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“善治”中的“治”包含以下雙重含義。一是指一種治理的方式和模式。作為一種治理模式，善治本身是良法之治。二是指一種秩序、一種狀態(tài)、一種結(jié)果。所謂“天下大治”，指的就是善治，其最終目的是實(shí)現(xiàn)人民生活幸福、社會(huì)和諧有序以及國(guó)家長(zhǎng)治久安。建設(shè)一個(gè)政治開明、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人民幸福、國(guó)泰民安的法治國(guó)家，就是我們要追求的善治⑥俞可平：《法治與善治》，西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2016年第1期。。還有一種觀點(diǎn)，更傾向于把“善治”理解為“天下大治”，即把“善治”理解為一種良好的治理狀態(tài)，認(rèn)為如果將“善治”理解為一種好的治理方式，則易與法治含混不清⑦資金星、張恒業(yè)：《良法善治：法治中國(guó)的價(jià)值追求》，湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018年第6期。。

還原氧化石墨烯的形貌特征通過(guò)掃描電鏡和透射電鏡進(jìn)行表征。圖3是還原氧化石墨烯的掃描電鏡圖，(a)和(b)圖是正面圖，能夠看到，經(jīng)遠(yuǎn)紅外光波制備的rGO表面是皺縮的，片層雖小但分布均勻。(c)和(d)圖是截面圖，能夠發(fā)現(xiàn)，rGO呈絮狀堆疊，片與片之間呈現(xiàn)較好的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，這是靜電噴霧以及遠(yuǎn)紅外光波處理的結(jié)果，這種方法制備的石墨烯片層比較均勻，幾乎是單層結(jié)構(gòu)，這大大防止了石墨烯的團(tuán)聚，而且得到的材料擁有更大的比表面積，對(duì)在超級(jí)電容器上的應(yīng)用提供了理論支撐。

其實(shí)，從漢語(yǔ)構(gòu)詞和語(yǔ)義角度來(lái)理解，“善”是形容詞，本義是“良”“好”的意思，代表的是一種價(jià)值判斷，“治”可以是名詞、動(dòng)詞或者形容詞，有“治理、管理”以及“安定、太平”等多種意思。從詞語(yǔ)搭配角度考慮，“善治”最直接的意思就是“良好的管理”，這里的“治”取其名詞屬性“管理”之意，顯然比取其形容詞“安定、太平”之意更合適。從這個(gè)意義上說(shuō)，將“善治”理解為國(guó)家、政府、社會(huì)各方以及其中的各方主體的利益均處于一種比較良好或者理想的管理框架之下，更為妥貼、適當(dāng)。從黨的十九大報(bào)告描繪的我國(guó)未來(lái)三十年建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的藍(lán)圖來(lái)看，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)代社會(huì)治理格局基本形成，全體人民對(duì)美好生活需要得到基本滿足，中華民族以更加昂揚(yáng)的姿態(tài)屹立于世界民族之林，等等，這些都是“善治”圖景下不可或缺的元素。

二、良法與善治的辯證關(guān)系

良法是善治的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有良法，善治如同無(wú)源之水、無(wú)本之木，就成了虛幻和妄想；善治是良法的目標(biāo)和追求，沒(méi)有善治的目標(biāo)導(dǎo)引，良法就會(huì)迷失方向。二者彼此依托、相互促進(jìn)，缺一不可。

（一）良法是善治之前提和保障

黨的十八屆四中全會(huì)指出，“良法是善治之前提”，意即良法是善治的基礎(chǔ)和條件?！胺钫撸裰?，為治之本也?！币獙?shí)現(xiàn)法治，良法是前提。鄧小平同志曾說(shuō)過(guò)，制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。?xí)近平總書記在強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量的重要性時(shí)指出，“不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)”，意即只有良法，才有可能治好國(guó)、實(shí)現(xiàn)善治。厲行良法是善治的應(yīng)有之義，只有良法，才能為實(shí)現(xiàn)善治提供充分、有效、合理的依據(jù)，并最終導(dǎo)向善治。同時(shí)，只有良法才能保障善治。實(shí)現(xiàn)善治的各種體制機(jī)制、方式方法、路徑手段、目標(biāo)等等都必須依靠良法來(lái)確認(rèn)、規(guī)范、推動(dòng)并實(shí)施。古人云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治”，講的就是這個(gè)道理。

（二）善治是良法之目的和追求

良法本身不是目的，制定良法是為了發(fā)揮其在規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、平衡社會(huì)利益、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面的作用，最終達(dá)到善治的結(jié)果。良法以善治為終極目標(biāo)和價(jià)值追求，但單憑良法并不能實(shí)現(xiàn)善治?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，良法必須通過(guò)實(shí)施和適用，將紙面上的規(guī)則轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的執(zhí)法、司法、守法，才可能實(shí)現(xiàn)善治。

三、良法善治的實(shí)現(xiàn)路徑

從良法到善治，不是自發(fā)形成的，而是要靠立法、執(zhí)法、司法、守法的同頻共振、同向發(fā)力。

（一）提高立法質(zhì)量，確保所立之法為良法

提高立法質(zhì)量，是一個(gè)永恒話題，只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)。在我國(guó)社會(huì)主義法律體系業(yè)已形成的大背景下，提高立法質(zhì)量顯得尤為重要。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。⑧習(xí)近平：《在十八屆中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，2013年2月23日?！?/p>

科學(xué)立法、民主立法、依法立法是提高立法質(zhì)量的基本要求，也是底線要求。從立法實(shí)踐來(lái)看，雖然依法立法、民主立法還有提升空間，但當(dāng)下提高立法質(zhì)量的主要矛盾在科學(xué)立法?？剂苛⒎ㄊ欠窨茖W(xué)的重要方法之一，就是檢驗(yàn)其實(shí)施情況。2014年啟動(dòng)建設(shè)的北京市行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺(tái)為從行政執(zhí)法角度對(duì)立法科學(xué)性進(jìn)行定量分析提供了一種可能。從行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺(tái)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)看，2018年，具有行政處罰職權(quán)的市、區(qū)行政執(zhí)法主體2265家，共有行政處罰職權(quán)10359項(xiàng)，涉及法律法規(guī)規(guī)章1627部，在一年的實(shí)際執(zhí)法中使用過(guò)的法律法規(guī)規(guī)章有579部，占35.6%，也就是說(shuō)，其余占比64.4%的1048部法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰處于“休眠”狀態(tài)。作為實(shí)施行政處罰依據(jù)使用次數(shù)達(dá)到1000次以上的法律法規(guī)規(guī)章有86部，只占5.3%。當(dāng)然，這一數(shù)據(jù)并不能全方位地反映其實(shí)施的情況，但結(jié)合整個(gè)社會(huì)的法治狀況、媒體反映問(wèn)題以及公眾舉報(bào)、投訴等各種渠道反饋的信息，至少可以得出一個(gè)初步的結(jié)論，即長(zhǎng)期處于“休眠”狀態(tài)的法律法規(guī)規(guī)章條款不在少數(shù)。也就是說(shuō)，不少法律法規(guī)規(guī)章從行政執(zhí)法的角度沒(méi)有得到實(shí)施。這從一個(gè)側(cè)面反映了法律可實(shí)施性問(wèn)題，說(shuō)明其科學(xué)性是值得探討的。立法是否具有可實(shí)施性直接決定了執(zhí)法、司法等后續(xù)環(huán)節(jié)的完成質(zhì)量和效率。一部高明的法律甚至不必強(qiáng)調(diào)執(zhí)法者的精明能干、不需要強(qiáng)制力、不需要說(shuō)服教育，法律本身就能夠自動(dòng)實(shí)施。相反，一部不可實(shí)施的低劣法律，即便執(zhí)法者、司法者使盡渾身解數(shù)，實(shí)施效果也難盡如人意⑨江必新：《實(shí)現(xiàn)法治自身的現(xiàn)代化》，北京日?qǐng)?bào)，2014年11月10日。。

在影響立法科學(xué)性的諸多因素中，立法與執(zhí)法的脫節(jié)不容忽視。立法和執(zhí)法在我國(guó)通常被看成是法治建設(shè)中兩個(gè)先后接續(xù)的環(huán)節(jié)，立法往往具有主導(dǎo)地位，執(zhí)法處于從屬地位，制度設(shè)計(jì)的構(gòu)建、立法草案的擬就往往對(duì)立法后的執(zhí)行問(wèn)題關(guān)注不夠。立法立足于為人們提供行為模式，試圖解答“應(yīng)當(dāng)是什么、應(yīng)當(dāng)怎么做”的問(wèn)題，而執(zhí)法試圖解答“實(shí)際是什么、實(shí)際怎么做”的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)世界中，這二者時(shí)常是有差距的，立法者容易更多關(guān)注制度設(shè)計(jì)本身邏輯上的完整、合理和完美，而忽視執(zhí)法本身受制于諸多因素以及執(zhí)法者面臨客觀世界的復(fù)雜多樣。加之執(zhí)法機(jī)構(gòu)在立法過(guò)程中參與不夠，這就為立法后的執(zhí)法埋下了隱患。

有鑒于此，從以下幾個(gè)方面著手，構(gòu)建立法與執(zhí)法的互動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)立法與執(zhí)法的貫通，為當(dāng)下科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量提供了一種思路。

第一，立法機(jī)關(guān)要樹立系統(tǒng)思維理念，轉(zhuǎn)變單向關(guān)注立法或?qū)⒘⒎ê蛨?zhí)法看成截然不同的兩個(gè)領(lǐng)域，進(jìn)而忽略立法和執(zhí)法之間的關(guān)聯(lián)、接續(xù)和層遞關(guān)系的思維定式，應(yīng)將立法、執(zhí)法看成是為實(shí)現(xiàn)良法善治而共同協(xié)作發(fā)揮作用的一個(gè)唇齒相依的完整系統(tǒng)。立法者在構(gòu)建法律關(guān)系時(shí)不僅要進(jìn)行理論邏輯推演，更要進(jìn)行實(shí)踐事實(shí)推演，不僅要關(guān)注制度設(shè)計(jì)本身的邏輯嚴(yán)密性，而且要關(guān)注制度設(shè)計(jì)的實(shí)施條件，為執(zhí)法者依立法目的執(zhí)法最大限度地提供可能。

第二，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全專門聽取執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)草案意見和建議的機(jī)制，全面、客觀收集、分析執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見和建議，對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出的一些重大意見和建議未予采納的，應(yīng)當(dāng)專門作出說(shuō)明、解釋；要盡可能在立法過(guò)程中對(duì)執(zhí)法中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題作出全面研判，提出對(duì)策，避免制度出臺(tái)之時(shí)即成為執(zhí)法者抱怨制度不好用、不管用、不解決問(wèn)題之時(shí)。

第三，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全立法本意及理由的釋明機(jī)制。絕大多數(shù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)看到的只是紙面上、固化了的法律條文，其對(duì)法律條文蘊(yùn)涵的法律精神以及條文背后的諸多考量未必能完全理解和領(lǐng)會(huì)，只知其然而不知其所以然，甚至誤讀也在所難免，建立健全相應(yīng)的機(jī)制以適當(dāng)?shù)姆绞较蛉鐣?huì)特別是執(zhí)法者原原本本地傳遞立法者的本意以及立法決策的諸多考慮，盡可能爭(zhēng)取執(zhí)法者對(duì)立法的接受和認(rèn)可，這樣，才有利于執(zhí)法者遵循立法者的原意進(jìn)行執(zhí)法。

第四，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化的執(zhí)法問(wèn)題反饋接納機(jī)制，對(duì)執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行收集、整理、分析、研判直至提出解決方案，進(jìn)而反饋給執(zhí)法機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)執(zhí)法活動(dòng)。

第五，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全立法后評(píng)估機(jī)制，加大對(duì)執(zhí)法情況的評(píng)估與監(jiān)測(cè)，通過(guò)評(píng)估有針對(duì)性地發(fā)現(xiàn)制度的實(shí)施情況包括執(zhí)法情況中的問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)需要通過(guò)立新法或者修舊法解決的問(wèn)題及早進(jìn)入立法程序，這樣，有利于實(shí)現(xiàn)“立法—執(zhí)法—立法或者修法”的良性循環(huán)。

第六，善用、敢用、會(huì)用立法解釋、執(zhí)行解釋。每一部立法都有其針對(duì)的特定情況和時(shí)代背景，隨著時(shí)間的推移和實(shí)踐的發(fā)展，立法出現(xiàn)一些不適應(yīng)問(wèn)題是必然的，此時(shí)就需要立法解釋、執(zhí)行解釋等機(jī)制適當(dāng)彌補(bǔ)或者糾正這種不適應(yīng)問(wèn)題。但實(shí)踐中，由于各種顧慮，立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)很少利用立法解釋、執(zhí)行解釋來(lái)有針對(duì)性地解決執(zhí)法中的法律適用問(wèn)題。這是個(gè)短板，是不符合時(shí)代發(fā)展需要的。

以上措施本質(zhì)上是利用執(zhí)法情況“反哺”立法。此外，還可利用行政復(fù)議、行政訴訟結(jié)果“反哺”立法，提高立法科學(xué)性。通過(guò)對(duì)行政復(fù)議、行政訴訟案件情況的歸納分析，能夠發(fā)現(xiàn)哪些法律條款在實(shí)施中存在問(wèn)題，比如，法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的，法律制定后出現(xiàn)新情況需要明確法律依據(jù)的，不同法律之間存在內(nèi)容上的不協(xié)調(diào)甚至沖突的，等等。

（二）切實(shí)改進(jìn)執(zhí)法，確保良法執(zhí)行到位

習(xí)近平總書記在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”⑩習(xí)近平：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第717頁(yè)。。制度的生命力在于執(zhí)行，有了制度沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行就會(huì)形成“破窗效應(yīng)”11習(xí)近平：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第720頁(yè)。。全面依法治國(guó)，必須堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法。法律的生命力在于實(shí)施。如果有了法律而不實(shí)施，或者實(shí)施不力，搞得有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，那制定再多法律也無(wú)濟(jì)于事12習(xí)近平：《在十八屆中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，2013年2月23日。。習(xí)近平總書記這一系列重要論述深刻闡釋了執(zhí)法之于善治的重要意義。當(dāng)下，改進(jìn)行政執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面重點(diǎn)發(fā)力。

一是構(gòu)建高效、順暢的行政執(zhí)法體制。行政執(zhí)法體制主要涉及執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置和執(zhí)法職能配置，這是決定行政執(zhí)法成敗的關(guān)鍵所在。改進(jìn)執(zhí)法，要求高效、順暢的行政執(zhí)法體制，要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置和執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能的合理配置，要求體制中不應(yīng)有阻礙權(quán)力傳導(dǎo)和制約運(yùn)行效率的障礙。實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)層層設(shè)置、分割設(shè)置，執(zhí)法職能重疊、交叉，“九龍治水”的局面在不同領(lǐng)域、不同時(shí)期、不同地區(qū)不同程度地存在，一度成為行政執(zhí)法體制改革的重中之重。針對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍種類，合理配置執(zhí)法力量。整合工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價(jià)、商標(biāo)、專利等執(zhí)法職責(zé)，組建市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍；整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)，組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍；整合文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場(chǎng)行政執(zhí)法職責(zé)，組建文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍；整合交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)路政、運(yùn)政等涉及交通運(yùn)輸?shù)膱?zhí)法職責(zé)，組建交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法隊(duì)伍；整合農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法職責(zé)，組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，這就是所謂的“五支綜合執(zhí)法隊(duì)伍”。按照機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)一要求和部署，全國(guó)各地的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)正在陸續(xù)組建。這意味著我國(guó)行政執(zhí)法體制改革將開啟嶄新的征程。

在綜合執(zhí)法體制改革中，特別要處理好三組關(guān)系：一是相關(guān)行政主管部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系；二是相關(guān)行業(yè)管理權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)的關(guān)系；三是條塊關(guān)系，即按照《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》將被賦予行政執(zhí)法主體地位的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)行業(yè)主管部門、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系。這三組關(guān)系是否能得到妥善處理深刻影響綜合行政執(zhí)法體制改革能否順利進(jìn)行以及能否取得預(yù)期的成效，正考驗(yàn)著各級(jí)政府以及機(jī)構(gòu)編制部門的智慧。

二是賦予行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)有效、管用的執(zhí)法手段?！皥?zhí)法”是行政機(jī)關(guān)為履行法定職責(zé)、保證法律得以實(shí)施進(jìn)而維護(hù)公共利益而被法律賦予的一種往往帶有一定強(qiáng)制性、主導(dǎo)性、單向性的行政手段，其作用不可替代。正如習(xí)近平總書記所說(shuō)，“行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會(huì)秩序”13習(xí)近平：《在十八屆中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，2013年2月23日。。通過(guò)執(zhí)法，紙面上的法律才可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活中的規(guī)則，法律的教育、規(guī)范、引導(dǎo)和懲戒功能才可能最大限度地發(fā)揮出來(lái)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，是對(duì)守法者的不公，是對(duì)法治的最大傷害。執(zhí)法的性質(zhì)和功能決定其必須具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威，而其權(quán)威性需要有效、管用的執(zhí)法手段作為保障，否則就成了沒(méi)有牙齒的老虎，只能用來(lái)嚇唬人了。從實(shí)踐看，目前的執(zhí)法手段配置不能完全滿足行政執(zhí)法的需要，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)違法就要付出比守法更大的代價(jià)，甚至是幾倍、十幾倍、幾十倍的代價(jià)14習(xí)近平：《在十八屆中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，2013年2月23日?！钡囊?。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)針對(duì)違法行為的日常執(zhí)法手段基本上是“老三樣”：責(zé)令改正、警告和罰款。警告本就是個(gè)口頭訓(xùn)誡、提醒之類的，對(duì)一些惡意違法行為的作用基本可以忽略不計(jì)。再說(shuō)責(zé)令改正，對(duì)拒不改正的當(dāng)事人，除了罰款以外，現(xiàn)行制度幾乎沒(méi)有為行政機(jī)關(guān)提供任何能威懾、確保當(dāng)事人“改正”其違法行為的手段。即使可以對(duì)拒不改正的當(dāng)事人給予罰款處罰，如果當(dāng)事人拒不繳納罰款，行政機(jī)關(guān)同樣束手無(wú)策，除非申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。以北京市為例，2018年全市行政處罰案件量1433.8萬(wàn)件，若全部申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行根本則就是無(wú)法完成的任務(wù)。在最常見的因交通違法行為受到處罰的行為人中，主動(dòng)在法定時(shí)限內(nèi)繳納罰款的人很少。在執(zhí)法沒(méi)有應(yīng)有權(quán)威的社會(huì)，就不難理解早些時(shí)候有些地方出現(xiàn)城管執(zhí)法人員給違法擺攤設(shè)點(diǎn)者下跪的悲哀了。文明執(zhí)法、公正執(zhí)法要強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格執(zhí)法也要強(qiáng)調(diào)，不能畸輕畸重；如果不嚴(yán)格執(zhí)法，執(zhí)法公信力也難以建立進(jìn)來(lái)15習(xí)近平：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第722頁(yè)。。嚴(yán)格執(zhí)法，要求賦予行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其履行職責(zé)相匹配的有效、管用的執(zhí)法手段，否則嚴(yán)格執(zhí)法猶如水中月、鏡中花。

三是為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供充足的物質(zhì)保障和人力資源條件。行政執(zhí)法是有成本的，立法者在制度設(shè)計(jì)之初就應(yīng)當(dāng)考慮一項(xiàng)制度在實(shí)踐中是否具備實(shí)施的物質(zhì)保障和人力資源條件，例如經(jīng)費(fèi)能否支撐日常的執(zhí)法量，執(zhí)法隊(duì)伍是否充足，執(zhí)法人員素質(zhì)是否能滿足工作需要，執(zhí)法設(shè)備數(shù)量上是否充足以及技術(shù)上是否足夠先進(jìn)以滿足取證的需要，等等。國(guó)外有實(shí)行執(zhí)法成本效益分析的先例，當(dāng)執(zhí)法效益超過(guò)或者大大超過(guò)執(zhí)法成本時(shí)，這種執(zhí)法才會(huì)被認(rèn)為是有益的、可實(shí)施的。這一做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

四是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)，確保按照立法目的執(zhí)法。執(zhí)法效果很大程度上取決于執(zhí)法人員的能力、素質(zhì)。沒(méi)有知法、懂法、守法、信法、護(hù)法的高素質(zhì)行政執(zhí)法隊(duì)伍，其他都無(wú)從談起。執(zhí)法人員能力、素質(zhì)高，還可以彌補(bǔ)行政執(zhí)法體制、執(zhí)法保障等方面的短板。當(dāng)下，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員尤其是基層行政執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)、道德教化、紀(jì)律約束是非常必要的。法律培訓(xùn)可以提高其法律素養(yǎng)，道德教化可以培養(yǎng)其職業(yè)良知，紀(jì)律約束可以提醒其敬畏法治，這些措施有助于幫助執(zhí)法人員正確地理解法律，不單單理解字面上的法律，而且還要按照蘊(yùn)涵在條文背后的法律精神和原則理解法律，進(jìn)而通過(guò)執(zhí)法確保立法目的的實(shí)現(xiàn)。

五是及時(shí)解決職權(quán)爭(zhēng)議，避免執(zhí)法空白。我國(guó)的行政執(zhí)法主體在設(shè)置上既有條條關(guān)系，也有條塊關(guān)系，對(duì)職權(quán)進(jìn)行配置的立法也是分級(jí)、多層次的，由此行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)間產(chǎn)生行政職權(quán)爭(zhēng)議在所難免。按照《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制條例》第10條的規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)之間對(duì)職責(zé)劃分有異議，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)協(xié)商解決；協(xié)商一致的，報(bào)本級(jí)編制機(jī)關(guān)備案；協(xié)商不一致的，提請(qǐng)本級(jí)編制機(jī)關(guān)提出協(xié)調(diào)意見，由編制機(jī)關(guān)報(bào)本級(jí)政府決定。實(shí)踐中，啟動(dòng)爭(zhēng)議解決程序總是需要一定時(shí)間，但執(zhí)法不可能停滯，因有關(guān)職權(quán)爭(zhēng)議而放棄執(zhí)法或者推諉扯皮顯然不具有正當(dāng)性，這種情況下應(yīng)當(dāng)遵循一個(gè)原則，即在職權(quán)歸屬非經(jīng)法定程序正式確定前，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)秉持“以人民為中心”的理念，對(duì)于多方推托、均沒(méi)有意愿介入管理的事項(xiàng)，從保障行政效率的角度出發(fā)，由第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)或者接到投訴舉報(bào)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，對(duì)多方爭(zhēng)搶、都有意愿介入管理的事項(xiàng)，從有利于解決問(wèn)題的角度出發(fā)，確定由對(duì)當(dāng)事人或者公眾最有利的執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。

（三）強(qiáng)化司法公正，讓百姓看得見公平正義

司法之于善治，是最后一道防線。英國(guó)哲學(xué)家培根說(shuō)：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過(guò)十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無(wú)視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則是毀壞法律——好比污染了水源。”習(xí)近平總書記說(shuō)，“執(zhí)法司法中萬(wàn)分之一的失誤，對(duì)當(dāng)事人就是百分之百的傷害”16習(xí)近平：《在中央政法工作會(huì)議上的講話》，2014年1月7日。。這其中的道理是非常深刻的。黨的十八大以來(lái)，圍繞司法公正，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義的目標(biāo)，一系列全面深化司法體制綜合配套改革的措施蹄疾步穩(wěn)、有序推進(jìn)。例如，深入推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，貫徹分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則，充分保障律師依法履職；以員額制為突破口，對(duì)司法人員實(shí)行分類管理，提高司法的專業(yè)水平和職業(yè)化水平；全面落實(shí)司法責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)；發(fā)布《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》等文件，排除對(duì)司法審判的一切不正當(dāng)干擾，等等。司法體制改革的成果正逐步釋放，人民群眾期待的公平正義正日益走進(jìn)人們心中。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范，獲得公眾對(duì)法的內(nèi)心信賴

全面依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)良法善治，必須堅(jiān)持全民守法。良法要發(fā)揮作用，需要全社會(huì)信仰法律。盧梭說(shuō)：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。”正如習(xí)近平總書記所講：“只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治。17習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上的講話》，2015年2月2日?！背浞终{(diào)動(dòng)人民群眾投身依法治國(guó)實(shí)踐的積極性和主動(dòng)性，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，使尊法信法守法用法護(hù)法成為全體人民的共同追求和自覺(jué)行動(dòng)，需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要幾代人甚至幾十代人的努力。

推進(jìn)全民尊法信法守法用法護(hù)法，要全力開展法治宣傳教育，把全民普法作為依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作來(lái)抓，在全社會(huì)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，傳播法律知識(shí)，培養(yǎng)法律意識(shí)，引導(dǎo)群眾辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法，逐步改變社會(huì)上那種信訪不信法、遇事不找法而找人的現(xiàn)象。在全社會(huì)營(yíng)造憲法至上、守法光榮的良好氛圍，領(lǐng)導(dǎo)干部是關(guān)鍵。古人云，民“以吏為師”。習(xí)近平總書記說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部尊不尊法、學(xué)不學(xué)法、守不守法、用不用法，人民群眾看在眼里、記在以上，并且會(huì)在自己的行動(dòng)中效法。領(lǐng)導(dǎo)干部尊法學(xué)法守法用法，老百姓就會(huì)去尊法學(xué)法守法用法。領(lǐng)導(dǎo)干部裝腔作勢(shì)、裝模作樣，當(dāng)面是人、背后是鬼，老百姓就不可能信你那一套，正所謂“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”18習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上的講話》，2015年2月2日。。習(xí)近平總書記把領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”在推進(jìn)全民守法、推進(jìn)良法善治、推進(jìn)全面依法治國(guó)中的作用解釋得再透徹不過(guò)了。在新時(shí)代的社會(huì)主義法治建設(shè)中，領(lǐng)導(dǎo)干部務(wù)必要發(fā)揮模范帶頭作用，以自身的實(shí)際行動(dòng)讓老百姓看得見、感受得到法治的價(jià)值和意義，從內(nèi)心樹立起對(duì)法治的崇尚和信賴。

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。2018年8月24日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上發(fā)表重要講話，明確提出“使社會(huì)主義法治成為良法善治”的基本要求。這一系列科學(xué)論斷突出強(qiáng)調(diào)了良法善治作為社會(huì)主義法治的核心要義和價(jià)值追求，是全面依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，是我國(guó)建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的應(yīng)有之義。堅(jiān)持立良法、善執(zhí)法、正司法、強(qiáng)守法，良法善治必成，人民美好生活并不遙遠(yuǎn)。