梅獻中

（韶關(guān)學(xué)院 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院， 廣東 韶關(guān) 512005）

近年來，在城市管理、生態(tài)環(huán)境管理和市場監(jiān)督管理等領(lǐng)域，綜合執(zhí)法體制改革都在深入推進。這場體制改革打破了以往分散、多頭、無序、重復(fù)執(zhí)法的紛繁局面，將相關(guān)的執(zhí)法資源整合在一起，節(jié)約了執(zhí)法資源，提高了執(zhí)法效率，優(yōu)化了執(zhí)法秩序，減少了執(zhí)法擾民，限縮了行政自由裁量權(quán)，增強了市場主體和社會公眾的自由度，進一步促進了良性經(jīng)濟秩序、社會秩序、法治秩序的形成，體現(xiàn)了多重的價值目標(biāo)和價值追求。如何從法理價值角度分析看待這場有力而深刻的體制改革，并通過理論探索和改革實踐，不斷完善綜合執(zhí)法體制改革的法律政策設(shè)計，進而實現(xiàn)多元、理想的價值目標(biāo)，無疑具有重要的理論意義與實踐意義。綜合執(zhí)法體制改革體現(xiàn)了對效率、自由、秩序、正義、安全等多重價值目標(biāo)的追求，但理想的價值目標(biāo)是不會輕易實現(xiàn)的，對此應(yīng)當(dāng)進行價值優(yōu)化和價值整合，通過提高效率價值、擴大自由價值、維護秩序價值、強化正義價值、保障安全價值，以期實現(xiàn)體制改革效果的理想化、最優(yōu)化。

一、綜合執(zhí)法體制改革的法理基礎(chǔ)

學(xué)界認(rèn)為，“綜合執(zhí)法”也稱“綜合行政執(zhí)法”，是指將職責(zé)相關(guān)的專業(yè)隊伍在執(zhí)法過程中所產(chǎn)生、暴露出來的矛盾和不協(xié)調(diào)因素，通過行政、法律、組織等手段進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補、相互配合、整體聯(lián)動的一種聯(lián)合執(zhí)法方式，它是有關(guān)專業(yè)管理隊伍組成的集合體。[1]42或者說，綜合行政執(zhí)法是指將原有行政執(zhí)法機構(gòu)進行整合，針對某一方面或幾方面的社會管理領(lǐng)域，由一個部門統(tǒng)一行使原來由幾個部門分別行使的相同或者相近的行政執(zhí)法權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。[2]3根據(jù)權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的法治原則，綜合行政執(zhí)法實際上是對行政職能、行政權(quán)力和行政責(zé)任的綜合。通過綜合執(zhí)法體制改革，能節(jié)約執(zhí)法成本、凝聚執(zhí)法力量、提高執(zhí)法效率，充分發(fā)揮執(zhí)法資源和法律法規(guī)的整體效能，克服執(zhí)法中的推諉、扯皮現(xiàn)象，促進行政管理與執(zhí)法水平的提高。

我國綜合執(zhí)法體制的建立源于上世紀(jì)改革開放初期行政機構(gòu)不斷膨脹、職責(zé)交叉、機構(gòu)冗雜問題的逐漸積累。特別是在行政處罰方面，長期以來亂罰亂收、以罰代管、以罰代教現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致執(zhí)法效能大大降低，執(zhí)法擾民問題層出不窮，直接影響了政府形象和法律權(quán)威。這一時期，幾乎所有對外管理和服務(wù)的行政機關(guān)都有自己的執(zhí)法隊伍，各支執(zhí)法隊伍往往職責(zé)界定不清、職能重疊、執(zhí)法推諉問題嚴(yán)重，龐大的執(zhí)法隊伍并沒有帶來預(yù)期的社會管理和執(zhí)法效果。[2]5因此，1996年頒布的《行政處罰法》規(guī)定了相對集中行政處罰權(quán)制度，打破了一直以來行政執(zhí)法條塊分割的局面。該法第十六條規(guī)定了國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)。由此，以相對集中行政處罰權(quán)制度為中心的綜合行政執(zhí)法體制改革也得以建立并逐步推行。綜合行政執(zhí)法管理體制是在國務(wù)院政策的指導(dǎo)下，各地結(jié)合本地實際，以城市管理綜合行政執(zhí)法為試點，以實施相對集中行政處罰權(quán)為中心而建立的。由于各個城市的經(jīng)濟發(fā)展、歷史沿革、目標(biāo)定位不同，各地綜合行政執(zhí)法部門的組織形式、權(quán)力配置、人員編制等方面也呈現(xiàn)出差異化的特點。[2]6在管理體制上，有的綜合行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)是政府直管，如北京、成都；有的是在政府直管的基礎(chǔ)上，直接由市政府副秘書長兼任城管局局長，如沈陽；還有相當(dāng)多的城管執(zhí)法部門只是屬于政府下屬局、委的二級局。不僅如此，各省、自治區(qū)、直轄市綜合行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)設(shè)置不同，同一地區(qū)各區(qū)、縣之間設(shè)立的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)也不盡相同。因管理體制、推行方式的不同，必然帶來不同的實施效果。從實際情況看，城市管理是綜合執(zhí)法改革最早實施的領(lǐng)域，也是實踐經(jīng)驗積累最多、實施范圍事項最廣，同時暴露問題也較為突出的領(lǐng)域。[3]12

早期的綜合執(zhí)法體制改革，一方面屬于試驗階段，沒有大規(guī)模地推行。另一方面，當(dāng)時所謂的“綜合執(zhí)法”，更多地表現(xiàn)為“聯(lián)合執(zhí)法”或者“集中執(zhí)法”，職責(zé)相近的執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，并沒有真正地歸并在一起，也即處于“貌合神離”的狀態(tài)。直到2002年，國務(wù)院辦公廳、中央編辦發(fā)布《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》，決定在廣東省、重慶市開展試點，其他省、自治區(qū)、直轄市各選擇1—2個具備條件的市、縣進行試點，綜合執(zhí)法試點的真正推行，才算正式啟動。[3]12隨之，橫跨眾多行政管理和執(zhí)法機關(guān)的綜合執(zhí)法體制改革，在更大范圍、更深層次上展開，因改革對各類市場主體和社會公眾權(quán)利義務(wù)的影響，也在更寬廣的領(lǐng)域上發(fā)生了。

經(jīng)過一系列探索，綜合執(zhí)法體制改革整合執(zhí)法力量，在一定程度上解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題，也取得了明顯的成效。但是，綜合執(zhí)法改革試點中也出現(xiàn)了一些新的問題，特別是綜合執(zhí)法機構(gòu)與有關(guān)職能部門的關(guān)系等體制性問題仍沒理順，影響了綜合執(zhí)法的成效。這包括綜合執(zhí)法機構(gòu)與有關(guān)職能部門的職責(zé)劃分界限不夠合理，執(zhí)法機構(gòu)與職能部門的工作關(guān)系難以理順，執(zhí)法隊伍管理不夠規(guī)范等等。[3]13另外，綜合執(zhí)法體制改革帶給公眾的關(guān)于公正與效率、自由與秩序等諸多法理價值沖突的質(zhì)疑，也逐漸增多，需要我們在體制改革上繼續(xù)加以深化和探索。黨的十八大以來，行政執(zhí)法體制改革進入了新階段。十八屆三中全會從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建法治化、國際化大環(huán)境的高度提出建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制的改革目標(biāo)。黨的十八屆四中全會明確深化行政執(zhí)法體制改革的具體要求，強調(diào)要根據(jù)不同層級政府的職能和事權(quán)，按照減少層級、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。[4]29為適應(yīng)依法治國、建設(shè)法治政府的目標(biāo)，綜合執(zhí)法體制改革必然進一步被納入國家法治的視野，通過實體法和程序法的完善來促進效率、自由、秩序、正義、安全等價值目標(biāo)的實現(xiàn)，也被更多的人所關(guān)注。2015年4月，《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》進一步明確了相關(guān)的改革任務(wù)和要求。在城管執(zhí)法領(lǐng)域，2015年12月，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》，提出當(dāng)前城市管理執(zhí)法工作還存在管理體制不順、職責(zé)邊界不清、執(zhí)法行為粗放等問題，制約了城市的健康發(fā)展和法治政府建設(shè)的進程。為此，該《意見》提出了堅持以人為本、依法治理、源頭治理、權(quán)責(zé)一致、協(xié)調(diào)創(chuàng)新等原則，在理順管理體制、強化執(zhí)法隊伍、提高執(zhí)法水平、完善城市管理、創(chuàng)新治理方式、完善保障機制、加強組織領(lǐng)導(dǎo)等七個方面提出了改革意見，對當(dāng)前及今后的城市執(zhí)法體制改革、提升城市管理水平必將產(chǎn)生直接的推動作用。[5]雖然該《意見》是針對城管工作的，但綜合執(zhí)法體制改革進程中所表現(xiàn)出的共性問題，關(guān)于改革背后所折射的諸多法理價值的實現(xiàn)、沖突和保障等問題，在該《意見》中皆有反映。《意見》提出的指導(dǎo)思想、基本原則和所反映的效率、自由、秩序、正義、安全理念，以及改革的思路、方法、措施等，無疑對資源環(huán)境管理、市場監(jiān)督管理等領(lǐng)域的改革，也同樣具有指引和參照意義。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，要深化國家機構(gòu)和行政體制改革，統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，形成科學(xué)合理的管理體制，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。[6]這對我們深化綜合執(zhí)法體制改革的理論研究和實務(wù)工作，都指明了方向、提出了要求。

二、綜合執(zhí)法體制改革蘊含的法理價值

綜合執(zhí)法體制改革打破了傳統(tǒng)政府管理、行政治理所依循的條塊分割、責(zé)任分明、互不僭越的職權(quán)法定原則和習(xí)以為常的固化思維模式。通過改革，重新“洗牌”，對行政資源進行優(yōu)化組合，將人財物進行重新配置和調(diào)整，不但對行政機關(guān)及其公務(wù)人員，而且對行政相對人及社會公眾，都帶來了深遠的影響。從法理的視角看，綜合執(zhí)法體制改革具有豐富的法理價值，在效率、自由、秩序、正義、安全諸方面都體現(xiàn)了改革所蘊含的價值追求。

在法律上，價值問題始終是貫穿法律科學(xué)的一個基本命題，我們進行綜合執(zhí)法體制改革，同樣離不開對法理價值的選擇。龐德曾言：“在法律史的各個經(jīng)典時期，無論是在古代還是在近代社會里，對價值準(zhǔn)則的論證、批判或者合乎邏輯的適用，都曾是法學(xué)家們的主要活動?！盵7]55學(xué)界認(rèn)為，價值是一個表達主體與客體之間關(guān)系的范疇，體現(xiàn)了主觀性與客觀性的統(tǒng)一。一方面，它反映客體能夠滿足主體某種需要的作用和意義，是客體與主體之間客觀存在的關(guān)系；另一方面，客體是否能夠滿足主體的需要，是否有價值，有多大價值，以及不同價值之間的位序高低，依賴于主體對這種作用與意義的主觀認(rèn)知、內(nèi)心體驗和相關(guān)評價。[8]3綜合執(zhí)法體制改革所追求的價值目標(biāo)也是如此：一方面，它體現(xiàn)著綜合執(zhí)法體制改革具有滿足社會某種需要的作用與意義，是改革本身所客觀具有的屬性；另一方面，改革的產(chǎn)生和發(fā)展是主體需要的結(jié)果，它的價值依賴于主體的需要，具有強烈的主觀屬性?？梢哉f，綜合執(zhí)法體制改革所追求的價值目標(biāo)及位序選擇，也是客觀性與主觀性的統(tǒng)一，如效率、自由、秩序、正義、安全等都是應(yīng)當(dāng)追求的價值目標(biāo)。但是，這些價值存在的基礎(chǔ)何在，它們在綜合執(zhí)法體制改革中的具體含義是什么，以及在遇到價值沖突時應(yīng)當(dāng)如何做好價值選擇與價值整合，從而實現(xiàn)價值優(yōu)化，這些都是值得討論的問題。以下針對體制改革本身所蘊含的幾種基本價值，加以展開論述。

（一）體制改革的效率價值

效率是指“單位時間內(nèi)完成的工作量”。[9]441即在給定的時間內(nèi)，完成的工作越多，效果越好，效率就越高?！靶实幕竞x是：從一個既定的投入量中獲取最大的產(chǎn)出，即以最小的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣多的資源消耗獲取最大的收益?！盵10]325效率價值主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面是實際效果的優(yōu)化，即法律政策通過為人們提供適當(dāng)?shù)男袨槟Ｊ?，爭取最?yōu)化的實施結(jié)果；另一方面是社會代價的減少，即法律政策通過為人們設(shè)定最經(jīng)濟的行為方式，以減少不必要的資源耗費，以及在人力、時間、智力等方面的無謂付出，目的是以最小的投入獲得最高的回報。[11]196綜合行政執(zhí)法體制改革將條塊分割、各自為陣、彼此割裂的各類執(zhí)法資源在一定程度上進行有機整合，統(tǒng)籌了執(zhí)法資源，明確了執(zhí)法依據(jù)，縮減了執(zhí)法人員，減少了執(zhí)法頻率，強化了執(zhí)法責(zé)任，既將眾多的執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員從繁多的執(zhí)法任務(wù)中解脫出來，也使廣大市場主體和社會公眾不再動輒面對“七八個大沿帽管不住一個小草帽”的紛擾局面，從而可以安心地從事工商業(yè)經(jīng)營和社會生活，由此帶來的治理效果以及促進經(jīng)濟發(fā)展的效率是顯而易見的。

回顧綜合行政執(zhí)法體制改革的歷程來看，從1996年《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》開始，到1999年《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》的頒布，再到2000年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》，又到2002年《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，以及2015年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》，直至2018年3月《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，上述涉及行政執(zhí)法體制改革幾份重要的法規(guī)文獻，無不將提高執(zhí)法效率視為一項重要的改革目標(biāo)，即通過改革真正做到精兵簡政，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理和執(zhí)法體制。就法的效率價值而言，通過行政執(zhí)法體制改革，不但意味著行政權(quán)力運行的效率得以提高，還意味著社會公正的維護，政府更加誠實守信，以及對公權(quán)力的監(jiān)督和制約的效能提高等多重意義。[11]197

具有新時期機構(gòu)改革指南意義的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，有多個地方提出了關(guān)于提高效率、效能的內(nèi)容。如在改革的指導(dǎo)思想中提出，要以提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化“協(xié)同高效”為著力點，改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，提高效率效能。深化黨和國家機構(gòu)改革，要遵循“優(yōu)化協(xié)同高效”的原則。其中，“優(yōu)化”就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致；“協(xié)同”就是要有統(tǒng)有分、有主有次；“高效”就是要履職到位、流程通暢。優(yōu)化黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置，使黨和國家機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)，職能更加優(yōu)化，權(quán)責(zé)更加協(xié)同，運行更加高效。該決定要求：優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置，提高行政效率；精干設(shè)置各級政府部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，減少機構(gòu)數(shù)量，簡化中間層次，形成自上而下的高效率組織體系等等。[12]

（二）體制改革的自由價值

自由作為形容詞，意思是“不受拘束，不受限制”。作為名詞，在法律上的含義是“在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，按照自己的意志活動的權(quán)利”。[13]1729學(xué)界認(rèn)為，在人類所追求的諸種價值目標(biāo)中，自由與人的主體性關(guān)聯(lián)最為密切。可以說，人的主體性由自由來體現(xiàn)，沒有自由也就沒有主體。自由價值的重要意義可以從以下幾個方面來理解：第一，自由是人的屬性，是人的主體性的表現(xiàn)，沒有自由，人就不可能是真正的主體。第二，自由是人的自我意識的客觀化和現(xiàn)實化。第三，自由是人的發(fā)展的推動力量。人對自由的追求，以及社會自由程度的提高既是人類發(fā)展的表現(xiàn)，也是人類向新的自由度邁進從而獲得新的發(fā)展的保證。[10]319作為一項法治原則，政策和法律應(yīng)當(dāng)保持對主體行為最大的不干預(yù)，只有當(dāng)主體行使其自由有損他人和社會公共利益時，才能將干預(yù)實施于該主體之上。而且，即使是為了促進被干預(yù)者自身的福利，也不構(gòu)成對干預(yù)行為的肆意授權(quán)。[10]323孟德斯鳩說，自由并不是想做什么就做什么，“在一個有法律的社會里，自由僅僅是：一個人能夠做他應(yīng)該做的事情，而不被強迫做他不應(yīng)該做的事情”。[14]154

綜合執(zhí)法體制改革本著精簡、效能的原則，做相關(guān)的立法和制度設(shè)計，盡力做到“不擾民”或“少擾民”，這充分體現(xiàn)了法律上的自由價值。在市場經(jīng)濟條件下，民商事主體受到的干預(yù)越少、自由度越高，那么經(jīng)濟發(fā)展就越有活力。只要各類主體不違反法律，不侵害國家利益、社會公共利益和他人的合法權(quán)利，行政執(zhí)法機關(guān)就應(yīng)當(dāng)保持克制，不做無謂干預(yù)，包括各式各樣無法律依據(jù)的檢查、調(diào)查、評比、督察等等。隨著執(zhí)法體制改革帶來的執(zhí)法主體的減少、執(zhí)法頻率的降低，各種民商事主體受到的干擾必然越來越少，市場秩序的穩(wěn)定性和公眾內(nèi)心的安定性必然增強，自由度也隨之提高。綜合行政執(zhí)法體制改革伴隨著近年來簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進的努力，行政執(zhí)法機關(guān)減少了對市場參與主體的干擾，有效釋放了市場活力，激發(fā)了社會創(chuàng)造力。針對某些地方的城管部門一味加強管理，過分限制流動攤販經(jīng)營的行為，李克強總理說：“我看到有些城市，街邊到處是小店，賣什么的都有，不僅群眾生活便利，整個城市也充滿活力。但有的城市規(guī)劃和管理觀念存在偏差，一味追求‘環(huán)境整潔’，犧牲了許多小商販。這樣的城市其實是一座毫無活力的‘死城’！”[15]從法理上講，自由與秩序是一對矛盾，是一種對立統(tǒng)一的關(guān)系。但是如果過分強調(diào)秩序而失去自由，秩序本身也毫無意義了。[16]正是對自由價值的追求和激發(fā)，才促進了我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會文明的日益進步。

（三）體制改革的秩序價值

秩序是指“有條理、不混亂的情況”。[13]1681在哲學(xué)上，秩序是一個系統(tǒng)的范疇，它是指事物存在的一種有規(guī)則的關(guān)系狀態(tài)。[10]305秩序是維持社會生活的基本條件，是人類發(fā)展的必然要求，也是法律政策的一項基礎(chǔ)性價值。法與政策在一定意義上說，本身就是為建立和維護某種秩序而建立起來的，它們?yōu)橹刃蛱峁╊A(yù)想模式、調(diào)節(jié)機制和保障方式。[11]190沒有秩序就沒有經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、市場繁榮的基本條件，綜合行政執(zhí)法體制改革自然需要一個穩(wěn)定的秩序做保障。

觀察分析歷來有關(guān)執(zhí)法體制改革的重要文獻來看，對秩序的追求已成為體制改革的一項基礎(chǔ)性價值目標(biāo)。如2000年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》指出，“要通過改革真正做到精兵簡政，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系和行政執(zhí)法體制”。2015年中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》提出，要“以理順體制機制為途徑，構(gòu)建管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，促進城市運行高效、有序”。針對體制機制不合理、某些方面運行失序的問題，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出，一些領(lǐng)域黨政機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出；一些政府機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，等等。[17]上述幾個重要文獻中，諸如“理順”“協(xié)調(diào)”“有序”“明晰”“規(guī)范”“到位”等與秩序有關(guān)的字眼隨處可見，處處表達了對秩序價值的追求。雖然文獻大多不是正式的國家立法，只是規(guī)范性文件，但和法律所追求的秩序價值目標(biāo)取向一致。通過有序的體制改革，再進一步創(chuàng)造有序的經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境和法治環(huán)境，是改革的重要目標(biāo)和方向。還應(yīng)當(dāng)注意的是，僅靠出臺一系列規(guī)范性文件來促進改革是遠遠不夠的，必須通過立法規(guī)范和保障。通過立法把改革成果固定化、法定化，是這些年來我國推進行政管理體制改革的成功之道?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出，機構(gòu)編制法定化是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要保障。推進機構(gòu)編制法定化，即要依法管理各類組織機構(gòu)，加快推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任方面的法定化。[16]“法律是秩序，但是好的法律才會創(chuàng)造好的秩序?！盵18]65通過立法來推動改革得以有序展開，并以立法來保障改革的順利進行，應(yīng)當(dāng)成為今后綜合執(zhí)法體制改革中的必由之路。

（四）體制改革的正義價值

正義是一個古老而又常新的概念。在中文里，正義即公正、公平、公道、正確的意思。人們對正義的理解向來各有不同，包括：其一，正義是指某種自然的，從而也是理想的關(guān)系。其二，正義是指法治或合法性。正義觀念的核心是消除任意性，特別是消除任意權(quán)。其三，正義是一種公正的體制。正義意味著一種體制，意味著對某種現(xiàn)存關(guān)系的調(diào)整和對行為的安排，以使人們生活得更美好。正義也包含著滿足人類對享有某些東西或?qū)崿F(xiàn)各種主張的手段，使大家盡可能地在最少阻礙和消耗的條件下得到內(nèi)心的滿足。馬克思主義認(rèn)為，正義是主觀和客觀的統(tǒng)一，是變動性與不變性的統(tǒng)一，也是一致與不一致的統(tǒng)一。正義在不同的時空中會呈現(xiàn)出不同的內(nèi)容，但是正義也有其始終不變的內(nèi)涵，即正義有一個底線，這個底線是建立在尊重人的尊嚴(yán)之上，它的基本內(nèi)容是人權(quán)。[10]334正義的內(nèi)容如此豐富，所以有觀點認(rèn)為，正義不是法的一項價值，而是所有法的價值的整體和抽象。[19]18

綜合執(zhí)法體制改革的目的是構(gòu)建一種理想的行政執(zhí)法體制，是應(yīng)當(dāng)在法的規(guī)范之下的運行體制，合法性是它的一項根本屬性。雖然我國目前還沒有制定一部專門的綜合執(zhí)法體制改革或者是體制改革方面的法律，但所有的改革都不違背憲法法律的精神，都在“重大改革與法有據(jù)”的政策指引下展開的，法律化既是改革的保障，也是改革的方向。綜合執(zhí)法體制改革所構(gòu)建的體制還應(yīng)是一種公正的體制，即這種體制充分保證市場主體、社會公眾有各種合法的手段滿足自身需求，在滿足需求的過程中不被行政權(quán)力不當(dāng)?shù)馗蓴_，同時減少無謂的執(zhí)法資源耗費。綜合執(zhí)法體制改革的內(nèi)容堅持“少擾民”或者“不擾民”，因而最能尊重人的尊嚴(yán)，體現(xiàn)了人權(quán)保障的功能。綜合執(zhí)法體制改革的目的還在于建立政府與市場、自由與秩序、公權(quán)與私權(quán)、公權(quán)與公權(quán)等多重主體和要素之間的平衡，實現(xiàn)善治的理想目標(biāo)。綜上，綜合執(zhí)法體制改革蘊含著強烈的正義價值。

（五）體制改革的安全價值

安全，從現(xiàn)代漢語的字面上理解，意思一般是“沒有危險，不受威脅，不出事故?！币甓裕踩€有“安定、穩(wěn)定、受到保護、得到保障”等含義。從法價值的角度講，所謂安全，是指通過法律力求實現(xiàn)的、社會系統(tǒng)基于其合理結(jié)構(gòu)而形成的安定狀態(tài)，以及主體對這種狀態(tài)的主觀認(rèn)知、內(nèi)心體驗和評價。[8]5安全是其他價值的前提和基礎(chǔ)，不論效率、秩序價值還是自由、正義價值，都離不開安全，沒有安全，其他價值就失去了存在的基礎(chǔ)。正因為如此，馬斯洛提出了“需求層次論”，認(rèn)為人類需求像階梯一樣從低到高分五個層次，分別是：生理需求、安全需求、歸屬需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求，其中安全的需求居于第二個層次，可見其重要性。“沒有安全，人就既不能培養(yǎng)他的各種力量，也不能享受這些力量所創(chuàng)造的果實，其中包括自由，因為沒有安全就沒有自由?！盵20]60安全與秩序看起來很像，但卻是兩個不同的概念。安全是社會內(nèi)在的屬性，秩序是社會外在的屬性；安全的社會必然有秩序，但是有秩序的社會卻未必安全。如黑惡勢力控制下的社會，看起來是有秩序的，但卻是人人戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、毫無安全感可言的。就安全、秩序兩大價值目標(biāo)與法律本身的聯(lián)系而言，二者的區(qū)別是：秩序是法律的形式價值，安全是法律的實質(zhì)價值；秩序體現(xiàn)法律的強制性功能，安全體現(xiàn)法律的保護性功能；法律既要實現(xiàn)秩序價值，更要實現(xiàn)和保障安全價值。[8]

近年來，安全價值的重要性在國內(nèi)外日益凸顯，成為各個國家和社會公眾普遍關(guān)心和重視的話題。在我國，隨著改革開放進程的加快和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我們不斷面臨著生態(tài)安全、食品安全、交通安全、網(wǎng)絡(luò)安全、貿(mào)易安全以及恐怖主義活動等一系列安全問題，引發(fā)人們的廣泛關(guān)切和擔(dān)憂，社會發(fā)展不斷面臨著安全問題的挑戰(zhàn)，人們也在不斷進行價值內(nèi)涵的重構(gòu)和法律價值的調(diào)整。可以說，安全問題越來越受到人們的廣泛關(guān)注，安全理應(yīng)成為法律追求的基本價值，[8]也應(yīng)當(dāng)成為綜合執(zhí)法體制改革的立足點和首要價值。因為沒有安全穩(wěn)定的外部環(huán)境和平安有序的內(nèi)部環(huán)境，所有的改革都不可能順利進行，理想的改革目標(biāo)也難以實現(xiàn)。對此，習(xí)近平同志指出，國家安全和社會穩(wěn)定是改革發(fā)展的前提。只有國家安全和社會穩(wěn)定，改革發(fā)展才能不斷推進。當(dāng)前，我們的安全工作機制、體制還不能適應(yīng)國家安全的需要，搭建一個強有力的平臺統(tǒng)籌國家安全工作，就成為當(dāng)務(wù)之急。[21]84《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》也提出，在機構(gòu)改革的過程中，要做到思想不亂、隊伍不散、運轉(zhuǎn)正常。[16]可以說，這既體現(xiàn)了對外部政治社會良好秩序的要求，也體現(xiàn)了內(nèi)部思想和機構(gòu)運行安全的內(nèi)涵。

三、綜合執(zhí)法體制改革的價值實現(xiàn)

以上探討了綜合執(zhí)法體制改革所表達和追求的效率價值、自由價值、秩序價值、正義價值和安全價值。但理想的價值目標(biāo)絕非通過幾場改革就能輕易實現(xiàn)的，它是一個漸進的、逐漸優(yōu)化的過程。在這個過程中，提高效率價值、擴大自由價值、維護秩序價值、強化正義價值、保障安全價值，應(yīng)當(dāng)成為綜合執(zhí)法體制改革重要的價值選擇，也應(yīng)當(dāng)成為法治政府、法治國家建設(shè)的價值選擇。同時，在改革中還應(yīng)當(dāng)注意對價值之間的沖突進行整合，避免為了實現(xiàn)效率價值而忽視正義價值，為了實現(xiàn)秩序價值而忽視自由價值，或者相反。最不應(yīng)當(dāng)?shù)氖侨缓雎园踩珒r值。理想的價值整合，應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個具體的價值目標(biāo)，謀求價值總量的最大化和價值目標(biāo)的最優(yōu)化。

（一）提高效率價值

一個有效率的社會，應(yīng)當(dāng)是能夠以較少的投入獲得比較高的產(chǎn)出或者以同樣多的投入獲得更多更好產(chǎn)出的社會；一個有效率的社會，也是自然資源、社會資源和人文資源優(yōu)化配置、價值最大化的社會。[10]325通過綜合執(zhí)法體制改革，應(yīng)當(dāng)盡可能地將有限的執(zhí)法資源和力量配置在關(guān)系國計民生、有利經(jīng)濟發(fā)展、促進社會進步、建設(shè)生態(tài)文明的領(lǐng)域，努力減少甚至取消執(zhí)法資源對某些無關(guān)經(jīng)濟發(fā)展大局、社會組織能自主解決、市場能自行調(diào)節(jié)領(lǐng)域的配置。綜合執(zhí)法體制改革，應(yīng)當(dāng)在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。待社會生產(chǎn)力極大豐富之后，主動調(diào)整價值序列，積極追求效率與公平等價、兼顧的原則。效率優(yōu)先也就是發(fā)展優(yōu)先，與其他價值比較，在特別需要發(fā)展生產(chǎn)力的歷史時期，法律及其所保障的綜合執(zhí)法體制改革所追求的公平價值，應(yīng)當(dāng)在一定意義上服從和服務(wù)于效率價值。效率是行政的生命，也是特定時期我國政治發(fā)展的必然要求，是強化和鞏固政府合法性的內(nèi)在邏輯。綜合執(zhí)法體制改革必須優(yōu)先體現(xiàn)效率價值，通過機構(gòu)改革、資源整合和法治建設(shè)，確保效率目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）擴大自由價值

正像法律的目的一樣，綜合執(zhí)法體制改革的目的也不是為了限制自由，而是為了擴大自由。市場主體、團體組織和社會公眾越是自由，經(jīng)濟就越有活力，市場就越加繁榮，社會就越穩(wěn)定、越安全。通過執(zhí)法體制改革，應(yīng)當(dāng)盡可能地減少行政機關(guān)對市場主體、社會公眾的不當(dāng)干預(yù)，擴大社會公眾的自由度。減少中央對地方職權(quán)行使的干預(yù)度，擴大地方的自主權(quán)。對此，為了保障自由，一方面應(yīng)當(dāng)將改革中行之有效的經(jīng)驗通過立法加以明確化、規(guī)范化、法定化；另一方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)范執(zhí)法、公正司法，加強對公權(quán)力的監(jiān)督和制約，協(xié)調(diào)好政府與市場、公權(quán)與私權(quán)、中央與地方等關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，法律對自由的保障手段可以概括為三種：一是確認(rèn)，即將一般自由轉(zhuǎn)化為法律自由；二是保護，即禁止他人妨礙自由，以及請求國家保護的權(quán)利；三是制裁，即對破壞自由的違法者予以法律上的懲罰。[22]407從法學(xué)的角度來說，法律是一種國家意志，當(dāng)國家通過立法將一般自由確認(rèn)為法律上的權(quán)利后，即意味著國家承擔(dān)了保護自由的責(zé)任，當(dāng)這種自由受到侵害時，國家就有義務(wù)對受害者提供救濟，追究違法者的責(zé)任。因此，國家在通過立法確認(rèn)權(quán)利時，必須同時通過法律設(shè)定專門實施救濟的機構(gòu)及職責(zé)，并設(shè)定好救濟的正當(dāng)程序。[10]322這里的正當(dāng)程序，包括建立健全社會公眾尤其是行政管理相對人在行政執(zhí)法過程中，以及在執(zhí)法體制改革過程中受影響的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)、回避申請權(quán)、代理權(quán)、辯論權(quán)、聽證權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利內(nèi)容和相應(yīng)的制度保障。近年來，我國在行政管理和執(zhí)法領(lǐng)域大力推進“放、管、服”改革，實施權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，在新一輪的政府機構(gòu)改革中，規(guī)定把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項，由中央下放給地方，[17]都體現(xiàn)了對自由價值的表達與建構(gòu)。當(dāng)然，這種自由是有限度、有底線的，既不能損害秩序，更不能危及安全。

在綜合執(zhí)法過程中，如何保障經(jīng)營者的自由呢？以城管執(zhí)法為例，城市管理和行政執(zhí)法的最終目的是為公眾提供一個井然有序、干凈整潔、出入方便、宜居舒適的城市環(huán)境，一個秩序混亂、臟亂不堪、出行不便、購物不易的城市，絕非一個治理良好、讓人滿意的城市。城管部門在執(zhí)法過程中，如果過于追求城市秩序而忽視經(jīng)營自由，過于強調(diào)服從管理而忽視生活宜居，那么不但會導(dǎo)致攤販經(jīng)營者的反抗，而且也會引起城市居民的反感，甚至引起全民的質(zhì)疑和譴責(zé)，造成城管執(zhí)法的尷尬和被動，有的還造成嚴(yán)重的人身傷害、財產(chǎn)損失事件，其教訓(xùn)十分深刻?，F(xiàn)行的城市管理和執(zhí)法體制是一種以城市秩序為中心的產(chǎn)物，傳統(tǒng)的觀念驅(qū)使，使得城管執(zhí)法者一開始就將被執(zhí)法者放置在對立的位置上，把自己的思維模式和行為取向定位在如何管理和懲治上，這種帶有強制念頭的執(zhí)法不僅解決不了弱勢群體生存之艱和行政部門執(zhí)法之難的困境，長此以往恐怕將引發(fā)更多更大的對抗和沖突。為解決此問題，應(yīng)該將強制型執(zhí)法理念向以人為本的人性化執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變，強調(diào)管理和服務(wù)、執(zhí)法與協(xié)作的統(tǒng)一。要在調(diào)整和優(yōu)化城市規(guī)劃、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的同時，關(guān)心、幫助弱勢群體和流動攤販，多采取疏導(dǎo)服務(wù)為主、管理為輔的辦法，從城市管理的實際出發(fā)，具體問題具體分析，具體問題具體對待，自覺地把創(chuàng)建和諧社會、法治社會的理念落實于城管執(zhí)法實踐之中，追求法律效果與社會效果的統(tǒng)一。當(dāng)前，城管執(zhí)法部門在執(zhí)法手段上還主要以行政處罰為主、行政指導(dǎo)為輔，這種執(zhí)法方式的不足在日益復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境中日漸凸顯。為此，在城市管理工作中需要繼續(xù)探索多元化的執(zhí)法方式，特別是符合現(xiàn)代行政管理特點的柔性執(zhí)法方式，使前端柔性執(zhí)法與后端嚴(yán)厲處罰相結(jié)合，積極構(gòu)建城管部門與社會公眾的互動機制，調(diào)動公眾參與城市管理的積極性，特別是調(diào)動利益相關(guān)者和行政相對人的參與。另外，要積極發(fā)揮基層組織和城市社區(qū)的自治作用，把城市管理作為一項全民參與的事業(yè)，而不是城管部門一家的單打獨斗。

（三）維護秩序價值

學(xué)界認(rèn)為，秩序價值是法律的直接價值，其他價值以秩序價值為基礎(chǔ)，沒有秩序價值的存在，就不可能有法的其他價值。作為法律意義上的秩序，具有實質(zhì)性和形式性兩個方面。實質(zhì)意義上的法律秩序，主要是指一種安寧、和平、有序的法治狀態(tài)；形式意義上的法律秩序，主要指法律必須具有一定的穩(wěn)定性、連續(xù)性以及規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性。[11]191這是從法律規(guī)范本身及其所保障的社會秩序來說的。實際上，“安寧”“和平”的法治狀態(tài)，正是法的安全價值目標(biāo)，也是執(zhí)法體制改革所應(yīng)堅守的價值目標(biāo)。良好的秩序是綜合執(zhí)法體制改革順利進行的基本條件，沒有良好的秩序，必將陷于無序、混亂的無政府狀態(tài)，非但不能順利實現(xiàn)改革的目標(biāo)，也必將危及社會的安全穩(wěn)定。在執(zhí)法體制改革過程中，往往涉及眾多行政部門、眾多公務(wù)人員、眾多區(qū)域領(lǐng)域的利益關(guān)系，矛盾錯綜復(fù)雜，關(guān)系盤根錯節(jié)，必須慎之又慎，需要“蹄疾步穩(wěn)”。為此，明確的改革路線、充分的宣傳動員、規(guī)范的實施步驟、正當(dāng)?shù)睦姹Ｕ?、有力的法?guī)約束，都必須納入體制改革的宏觀設(shè)計和微觀操作之中。必須通過嚴(yán)明的紀(jì)律和公正的執(zhí)法與司法推進改革，切實維護改革的良性秩序，而不能急功近利、急躁冒進、漠視民權(quán)、顧此失彼。否則，改革的目標(biāo)就難以實現(xiàn)。

（四）強化正義價值

前文述及，正義價值具有綜合意義，常作為其他價值的集合。作為社會基本結(jié)構(gòu)的正義包括兩個層面，一是社會各種資源、利益享有以及負(fù)擔(dān)分配上的正義，二是社會利益沖突解決方式上的正義。前者可謂“實體正義”，后者可謂“程序正義”。[10]339實體正義是以制度正義為前提的，在于通過對實體權(quán)利與義務(wù)的安排，為社會提供一種秩序，使人們都能發(fā)揮自己的才能，享有自由、平等、安全的權(quán)利和利益。程序正義是一種社會沖突解決的正義，要求沒有偏私、不受歧視，受到公平對待。程序正義是實現(xiàn)實體正義的前提，沒有程序正義的保障就不會有實體正義的實現(xiàn)。[11]186綜合行政執(zhí)法體制改革最終以實現(xiàn)國家善治和社會正義為目標(biāo)，實現(xiàn)國家與社會、政府與市場、中央與地方、權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與權(quán)力之間多重關(guān)系的平衡與和諧，實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化、法治化。為更好地實現(xiàn)體制改革所追求的正義價值，我們應(yīng)當(dāng)通過法律和政策設(shè)計，不斷優(yōu)化改革決策的科學(xué)化、規(guī)范化、合法化、民主化，反對命令主義、官僚主義和急躁冒進。同時，要健全實施改革的程序規(guī)則，并確保改革決策和實施步驟的公開透明，避免暗箱操作，接受社會監(jiān)督。另外，還要完善對因改革而致合法利益受損者的權(quán)利保障機制，完善權(quán)利救濟渠道，努力實現(xiàn)正義的價值目標(biāo)。

（五）保障安全價值

當(dāng)前，中國特色社會主義進入新時代，人民的美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、環(huán)境、安全等方面的要求也日益增長。[6]11針對錯綜復(fù)雜的安全問題，我們應(yīng)當(dāng)堅持總體國家安全觀，完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設(shè)，[6]11既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全，走出一條中國特色的國家安全道路。[21]201

行政執(zhí)法權(quán)作為國家權(quán)力中的重要組成部分，在確保國家安全、公共安全和個人安全方面發(fā)揮著重要作用。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，近年來在行政執(zhí)法領(lǐng)域產(chǎn)生了一些新的安全問題，突出表現(xiàn)在：一是有些行政機關(guān)過于側(cè)重并服務(wù)于經(jīng)濟增長，輕視社會的和諧穩(wěn)定。在對經(jīng)濟項目進行決策時，不作安全風(fēng)險評估，不制定風(fēng)險預(yù)防的預(yù)案，或者明知會產(chǎn)生嚴(yán)重的社會矛盾，仍然武斷堅持項目上馬。二是有些行政執(zhí)法人員法治觀念淡薄，不把法律當(dāng)回事，濫用權(quán)力侵犯公民的合法權(quán)益，從而引發(fā)諸多沖突，影響了社會的和諧穩(wěn)定。三是有些執(zhí)法機關(guān)及執(zhí)法人員法治水平不高，尤其是機械執(zhí)法、簡單執(zhí)法、粗暴執(zhí)法問題比較嚴(yán)重，而通過行政訴訟、行政復(fù)議等程序又難以得到及時糾正，從而引起當(dāng)事人對執(zhí)法正當(dāng)性、公正性的懷疑，加劇了人們的不安全感。[8]另外，在執(zhí)法體制上的交錯盤結(jié)、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題，也加劇了人們對執(zhí)法的正當(dāng)性、合法性的懷疑，增強了人們對自身人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的不安全感。這些都是應(yīng)當(dāng)通過綜合執(zhí)法體制改革、健全相應(yīng)的法律法規(guī)加以克服的。

為此，應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞安全價值目標(biāo)，一方面要既重視發(fā)展問題，又重視安全問題，把促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展和保障社會安全穩(wěn)定放在同等重要的位置，千萬不能為追求經(jīng)濟增長而忽視社會安全。另一方面，要著力提高執(zhí)法水平，充分體現(xiàn)行政執(zhí)法的公正性，減少機械執(zhí)法、簡單執(zhí)法、粗暴執(zhí)法產(chǎn)生的社會矛盾，通過執(zhí)法減少矛盾而不是擴大矛盾，增加安全而不是損害安全。同時，針對執(zhí)法體制機制問題，我們應(yīng)當(dāng)大力推進執(zhí)法體制改革，進一步完善綜合執(zhí)法的體制機制。對一些行之有效的改革舉措和改革成果，應(yīng)當(dāng)及時將之固定化、制度化、法定化，塑造安全穩(wěn)定的改革環(huán)境。在理論上，我們應(yīng)當(dāng)及時反思法治建設(shè)、體制改革的理論與實踐，全面樹立關(guān)注安全、研究安全、實踐安全的理念，把實現(xiàn)和保障安全作為法治與改革的根本價值選擇，確保我國法治建設(shè)和各項改革沿著正確方向發(fā)展。

結(jié)語

綜上所述，綜合執(zhí)法體制改革，蘊含著豐富的法理價值，無論是效率價值、自由價值、秩序價值、正義價值還是安全價值，綜合執(zhí)法體制改革皆有其期冀的目標(biāo)，也有其不同的關(guān)切與定位，值得我們高度重視。在改革過程中，需要我們對之給予充分的政策關(guān)照和立法設(shè)置，既不能對這些不同的價值視而不見，也不應(yīng)當(dāng)顧此失彼，而應(yīng)當(dāng)給予充分的重視和科學(xué)的設(shè)計。應(yīng)當(dāng)指出的是，法的價值是多元的，有時也是矛盾的，各個價值之間有時會有一定的沖突，這需要通過價值整合來避免，從而實現(xiàn)價值總量的最大化、最優(yōu)化。價值整合應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則，筆者認(rèn)為，這應(yīng)當(dāng)包括：（1）兼顧協(xié)調(diào)原則，即盡可能兼顧到各個價值的存在，盡可能地避免、化解或弱化價值沖突。（2）法益權(quán)衡原則，即“兩利相權(quán)取其重”“兩害相權(quán)取其輕”，若繼續(xù)采取兼顧協(xié)調(diào)的立場不復(fù)可能時，應(yīng)當(dāng)有所取舍，取大利而舍小利。（3）維護改革和法律秩序的安定性原則，即在綜合執(zhí)法體制改革和法的立、改、廢過程中，盡量避免“違法改革”或欠缺必要的法律依據(jù)的改革，及時通過立法穩(wěn)定改革成果、促進改革深化，盡力確?，F(xiàn)行法律秩序的穩(wěn)定，確保現(xiàn)有社會秩序、公共利益不受到不應(yīng)有的損害。