張 建

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100070）

一、在貿(mào)易救濟(jì)制度框架內(nèi)研究貿(mào)易調(diào)整援助的必要性

貿(mào)易救濟(jì)制度，泛指進(jìn)口國政府為使本國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受或補(bǔ)救進(jìn)口產(chǎn)品的不利影響而采取的限制進(jìn)口的保護(hù)性措施。從狹義上理解，貿(mào)易救濟(jì)措施主要指反傾銷、反補(bǔ)貼措施和保障措施。[1]153但從廣義上理解，凡是當(dāng)外國的出口對(duì)進(jìn)口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成負(fù)面影響時(shí)，進(jìn)口國政府采取的所有旨在減輕或消除負(fù)面影響的措施均可被歸入貿(mào)易救濟(jì)的范疇之內(nèi)。[2]12相比之下，在世界范圍內(nèi)，美國的貿(mào)易救濟(jì)法律體系最為完整，其貿(mào)易法律工具也最為多樣化，不僅包括傳統(tǒng)的“兩反一?！贝胧€包括旨在限制外國產(chǎn)品進(jìn)口的關(guān)稅、關(guān)稅配額、進(jìn)口數(shù)量限制、進(jìn)口許可證，以及旨在對(duì)國內(nèi)受損產(chǎn)業(yè)進(jìn)行積極援助和救濟(jì)的貿(mào)易調(diào)整援助制度，以及為了預(yù)防或緩和對(duì)外貿(mào)易摩擦而展開的國際談判等一系列舉措。[3]12

2018年3月以來，美國以巨大的貨物貿(mào)易逆差為借口對(duì)中國出口商品單邊采取加征高額關(guān)稅的措施，挑起中美雙邊貿(mào)易摩擦，并以此為由在貿(mào)易和投資等領(lǐng)域出臺(tái)系列措施壓制中國，中國隨即反制，中美貿(mào)易摩擦升級(jí)為貿(mào)易戰(zhàn)。在中美互對(duì)340億美元出口產(chǎn)品加征關(guān)稅后，特朗普政府又對(duì)2000億美元的中國商品的征收10%的進(jìn)口關(guān)稅，中美貿(mào)易戰(zhàn)再次升級(jí)。鑒于中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系是兩國關(guān)系的“壓艙石”和“推進(jìn)器”，關(guān)系兩國人民福祉，中方積極與美國展開磋商，試圖尋求破解之道。2018年2月至2019年5月，中美兩國展開了11輪經(jīng)貿(mào)磋商，但并未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。2019年6月，美國政府再次對(duì)中國出口產(chǎn)品加征關(guān)稅并提升關(guān)稅稅率，這無益于穩(wěn)定兩國關(guān)系，作為回應(yīng)，中國也針對(duì)美國出口的農(nóng)產(chǎn)品加征關(guān)稅，公開發(fā)布了《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)磋商的中方立場(chǎng)》。在中美貿(mào)易戰(zhàn)愈演愈烈的背景下，兩國的出口企業(yè)均不可避免地遭遇重創(chuàng)?！皫熞拈L技以制夷”，濫觴于歐洲、發(fā)展于美國的貿(mào)易調(diào)整援助制度為彌補(bǔ)國際貿(mào)易中的受損者提供了法律渠道。我國《對(duì)外貿(mào)易法》第四十四條為因進(jìn)口激增而受損的產(chǎn)業(yè)尋求貿(mào)易調(diào)整援助提供了法律授權(quán)，商務(wù)部曾于2008年致力于起草《貿(mào)易調(diào)整援助暫行辦法》，但該草案并未提上立法議程。2015年，國務(wù)院在《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》第十九條中重點(diǎn)提出：在減少政策扭曲、規(guī)范產(chǎn)業(yè)支持政策的基礎(chǔ)上，借鑒有關(guān)國家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究建立符合世貿(mào)組織規(guī)則和我國國情的貿(mào)易調(diào)整援助機(jī)制，對(duì)因關(guān)稅減讓而受到?jīng)_擊的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和個(gè)人提供援助，提升其競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整。根據(jù)這一指示，上海市商委會(huì)、上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)于2017年聯(lián)合發(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)辦法》，作為在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治“先行先試”的背景下結(jié)合我國國情而制定的創(chuàng)新型立法，該辦法確立的援助對(duì)象不僅適用于受到進(jìn)口沖擊的企業(yè)，還適用于出口受到阻礙的企業(yè)，涵蓋范圍更為完整。不過，該辦法僅適用于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)，因此具有局限性。在中美貿(mào)易戰(zhàn)使國內(nèi)部分企業(yè)遭受損失的情況下，需要著力研究自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐是否形成了可在全國范圍內(nèi)普遍推廣的法治經(jīng)驗(yàn)，并探討構(gòu)建中國貿(mào)易調(diào)整援助立法的必要性、可行性及具體制度安排。

二、貿(mào)易調(diào)整援助制度的興起及其界定

（一）貿(mào)易救濟(jì)法律變革與貿(mào)易調(diào)整援助的興起

以《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》為核心的WTO多邊貿(mào)易體系的建立，極大地推動(dòng)了國際貿(mào)易自由化的發(fā)展，但同時(shí)也使有關(guān)國家的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)更容易遭遇來自進(jìn)口商品的競(jìng)爭(zhēng)損害。首先，貿(mào)易自由化意味著商品、服務(wù)、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素的跨國自由流動(dòng)，這將不可避免地加劇國際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。而傾銷、補(bǔ)貼等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段的存在，危及進(jìn)口國貿(mào)易市場(chǎng)的公平環(huán)境，對(duì)有關(guān)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重的損害或損害威脅。其次，大幅度地削減關(guān)稅和取消數(shù)量限制客觀上使進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量激增，對(duì)國內(nèi)部分薄弱的本土產(chǎn)業(yè)造成過度沖擊，威脅經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定。再次，在自由貿(mào)易的總體趨勢(shì)下，一些國家仍然奉行貿(mào)易保護(hù)主義，采取單邊貿(mào)易措施，積極推動(dòng)擴(kuò)大出口、限制進(jìn)口，這導(dǎo)致國際貿(mào)易中的進(jìn)出口狀況不甚平衡，遭遇貿(mào)易損害者往往挑起貿(mào)易摩擦并升級(jí)貿(mào)易爭(zhēng)端。上述狀況的存在，不利于國際貿(mào)易良好秩序的持續(xù)發(fā)展和良性運(yùn)轉(zhuǎn)，亟待確立相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制予以調(diào)和。

在上述背景下，各國積極制定并完善本國的對(duì)外貿(mào)易立法，構(gòu)建符合本國國情的貿(mào)易救濟(jì)法律體系，以服務(wù)于國家發(fā)展進(jìn)出口貿(mào)易的現(xiàn)實(shí)需要?？傮w來看，貿(mào)易救濟(jì)法的發(fā)展，與全球經(jīng)貿(mào)格局的總體趨勢(shì)相吻合，其制度的建構(gòu)與執(zhí)行，具有濃厚的時(shí)代印記。相比于各國在第二次世界大戰(zhàn)前制定的貿(mào)易救濟(jì)立法，二戰(zhàn)后的貿(mào)易救濟(jì)立法彰顯出三個(gè)重要特征：

其一，在反傾銷與反補(bǔ)貼措施之外，確立了保障措施的國內(nèi)立法。與反傾銷及反補(bǔ)貼不同，保障措施主要作為對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)和自由貿(mào)易環(huán)境下進(jìn)口國企業(yè)遭受貿(mào)易損害的應(yīng)對(duì)機(jī)制，其實(shí)施對(duì)維系多邊貿(mào)易體系的穩(wěn)定性具有重要意義。

其二，保障措施的實(shí)施意味著進(jìn)口國相關(guān)的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)可能或已經(jīng)遭受嚴(yán)重?fù)p害，必須迅速調(diào)整，以便在短期的保障措施結(jié)束后能夠重新參與國際競(jìng)爭(zhēng)中。基于此，作為與保障措施相配套的救濟(jì)機(jī)制，以美歐日韓為代表的國家先后制定了產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助的國內(nèi)立法。

其三，二戰(zhàn)前的貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則偏重于進(jìn)口貿(mào)易，對(duì)出口救濟(jì)則幾乎沒有涉及，而在二戰(zhàn)后，貿(mào)易自由化時(shí)常遭遇阻礙，部分國家采取限制進(jìn)口的措施，對(duì)出口國的相關(guān)出口企業(yè)發(fā)展造成了嚴(yán)重阻礙。由此，各國開始將出口救濟(jì)引入對(duì)外貿(mào)易立法中，通過立法授權(quán)遭受不公平出口限制的出口國采取貿(mào)易報(bào)復(fù)與反制措施。[4]29

（二）貿(mào)易調(diào)整援助的法律界定

貿(mào)易救濟(jì)是在國際貿(mào)易自由化背景下所生成的法律概念，屬于經(jīng)濟(jì)開放所伴生的補(bǔ)償機(jī)制。具言之，由于貿(mào)易自由化是一個(gè)漸進(jìn)的過程，依據(jù)國際規(guī)則承諾開放其國內(nèi)市場(chǎng)的國家，在其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到國際貿(mào)易損害時(shí)，可以采取暫時(shí)背離其承諾的適當(dāng)措施，對(duì)外國產(chǎn)品的進(jìn)口施加特定的限制，并對(duì)遭受損害的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行救濟(jì)，由此便形成了不同的貿(mào)易救濟(jì)措施。[5]20狹義的貿(mào)易救濟(jì)特指“兩反一保”，即反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施。而廣義的貿(mào)易救濟(jì)則涵蓋各國為了保障國際貿(mào)易秩序、維護(hù)國際貿(mào)易相關(guān)方權(quán)益的所有行政行為，除了狹義的貿(mào)易救濟(jì)措施外，還包括加重關(guān)稅、實(shí)施進(jìn)口許可證或配額、限制進(jìn)口數(shù)量、貿(mào)易調(diào)整援助等。

可見，從廣義上理解，貿(mào)易調(diào)整援助屬于貿(mào)易救濟(jì)措施之一，但相比于“兩反一?！?，貿(mào)易調(diào)整援助具有獨(dú)特的功能。對(duì)于該制度的功能定位而言，多數(shù)學(xué)者達(dá)成的共識(shí)是貿(mào)易調(diào)整援助是由政府實(shí)施的、對(duì)受到進(jìn)口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致?lián)p害的國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)和工人提供救助的一種法律制度。[6]簡(jiǎn)言之，援助只是手段，制度本身應(yīng)以調(diào)整為落腳點(diǎn)，針對(duì)的受眾是因進(jìn)口增加而遭受損害的國內(nèi)企業(yè)及勞工，彌補(bǔ)和補(bǔ)償受損企業(yè)的貿(mào)易損失只是附帶效應(yīng)但并不是主要目的。不過，2017年《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)辦法》將貿(mào)易調(diào)整援助的受眾從遭受進(jìn)口損害的國內(nèi)企業(yè)擴(kuò)大到了也包括出口產(chǎn)品在主要目標(biāo)國家或地區(qū)受到貿(mào)易摩擦及其他貿(mào)易壁壘影響的企業(yè)，這便使有權(quán)申請(qǐng)?jiān)闹黧w大為拓展，遭遇進(jìn)口損害或出口遭遇壁壘的企業(yè)均可作為申請(qǐng)人。事實(shí)上，這種同時(shí)涵蓋出口援助與進(jìn)口援助的做法，更符合當(dāng)前中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下補(bǔ)償國內(nèi)受損企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)一國的產(chǎn)品出口至外國市場(chǎng)時(shí)，如果有關(guān)外國采取不正當(dāng)或不合理的進(jìn)口限制措施，則出口國的貿(mào)易利益將受到此種貿(mào)易壁壘的不當(dāng)影響。尤其是，當(dāng)出口國某一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的銷售集中在某國市場(chǎng)的情況下，該國采取的進(jìn)口限制措施，將會(huì)使出口國的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)及國內(nèi)相關(guān)企業(yè)遭受重創(chuàng)和沖擊。[7]46因此，該類不當(dāng)?shù)倪M(jìn)口限制亦構(gòu)成損害國內(nèi)貿(mào)易秩序的外來貿(mào)易損害行為，其行為雖然未跨越國境，但其引致的不利貿(mào)易影響卻已波及出口國。為了使貿(mào)易調(diào)整援助切實(shí)有效地發(fā)揮全面的救濟(jì)作用，實(shí)有必要將出口援助也納入其中。

（三）美國貿(mào)易調(diào)整援助制度的示范意義

根據(jù)貿(mào)易救濟(jì)所針對(duì)的原因行為不同，進(jìn)口貿(mào)易救濟(jì)措施可以分為針對(duì)不公平貿(mào)易行為的反傾銷與反補(bǔ)貼措施以及針對(duì)公平貿(mào)易行為的保障措施。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)如果由于國際貿(mào)易自由化所帶來的過度進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)（excessive import competition）或擾亂性進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)（disruptive import competition）而遭受損害，各國通常設(shè)置專門的進(jìn)口救濟(jì)制度予以協(xié)助，從而使國內(nèi)產(chǎn)業(yè)暫時(shí)脫身于（escape temporarily）外國產(chǎn)品的高強(qiáng)度競(jìng)爭(zhēng)，獲得暫時(shí)性的救濟(jì)（temporary relief）。在美國的對(duì)外貿(mào)易立法中，具備進(jìn)口救濟(jì)功能的條款特指美國《1974年貿(mào)易法》第201節(jié)，簡(jiǎn)稱201條款，也被稱為保障措施條款、逃避條款、脫身?xiàng)l款、防衛(wèi)條款等。作為進(jìn)口貿(mào)易救濟(jì)制度的重要一環(huán)，201條款的適用無外乎通過提升關(guān)稅或施加數(shù)量限制以達(dá)到縮減進(jìn)口的目的。然而，不同于反傾銷與反補(bǔ)貼措施，申請(qǐng)人援引201條款的救濟(jì)不需要證明進(jìn)口的競(jìng)爭(zhēng)行為屬于不公平行為，只須有合法之目的即可申請(qǐng)。自1988年之后，美國的201條款不但保留了原有的進(jìn)口救濟(jì)性質(zhì)，還強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)業(yè)調(diào)整”之功能。[8]52這種轉(zhuǎn)變，使201條款的適用頻率大為提升，進(jìn)出口貿(mào)易與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)整深受其影響。換言之，201條款確立的暫時(shí)性救濟(jì)措施，雖然體現(xiàn)為限制進(jìn)口的方式，但限制進(jìn)口本身不是目的而是手段，這表明該條款并不是僅僅為了實(shí)現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)主義的行為，而是旨在從長遠(yuǎn)出發(fā)促進(jìn)貿(mào)易自由化的真正實(shí)現(xiàn)。從理論上分析，盡管貿(mào)易自由化能夠促進(jìn)市場(chǎng)開放、增強(qiáng)進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)、提升國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率，從而使進(jìn)口國消費(fèi)者以較為低廉的價(jià)格獲得更多元的最佳選擇。然而，貿(mào)易自由化并非對(duì)進(jìn)口國的任何人均具有立竿見影的積極效果，自由進(jìn)口將不可避免地使國內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，以致于損害國內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)之整體的利益或給個(gè)別企業(yè)帶來痛楚，輕者將影響國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)方法及產(chǎn)品內(nèi)容，重者將使部分國內(nèi)企業(yè)瀕于破產(chǎn)。鑒此，從邊沁所倡導(dǎo)的功利主義視角a羅爾斯指出，的確存在一種社會(huì)思考方式，將最合理的正義觀理解為功利主義觀念，通過恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)達(dá)到最大利益并盡可能其合理的目的，盡可能推進(jìn)群福利的同時(shí)最大程度上實(shí)現(xiàn)它的所有成員國的欲望的總的欲望體系。約翰.羅爾斯.正義論[M]. 何懷宏，等，譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009：19.出發(fā)，為了使貿(mào)易自由化的實(shí)施在最大程度上增進(jìn)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，將其對(duì)少數(shù)人的損害降至最低，這就要求利用政府力量對(duì)社會(huì)效益在貿(mào)易自由化產(chǎn)生的贏家與輸家之間進(jìn)行分配，協(xié)助因此受損的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)或國內(nèi)企業(yè)盡快進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)品更新?lián)Q代從而適應(yīng)新的自由化環(huán)境。鑒于此，貿(mào)易調(diào)整援助具有獨(dú)特的制度功能，美國產(chǎn)業(yè)調(diào)整援助政策的合理內(nèi)核逐漸被其他國家的貿(mào)易立法所借鑒。

三、貿(mào)易調(diào)整援助與反傾銷的關(guān)系

相較于反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施等其他的貿(mào)易救濟(jì)措施，貿(mào)易調(diào)整援助更具靈活性，其在啟動(dòng)要件、救濟(jì)措施、救濟(jì)效果方面存在較大的區(qū)別。以2017年《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)辦法》為例，在認(rèn)定企業(yè)是否具備貿(mào)易調(diào)整援助的資格要件時(shí)，重點(diǎn)從以下角度進(jìn)行審核：其一，企業(yè)中相當(dāng)比例的工人面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)或者已經(jīng)失業(yè)；其二，企業(yè)的生產(chǎn)量或銷售額呈現(xiàn)出相當(dāng)明顯的下降趨勢(shì)；其三，進(jìn)口同類產(chǎn)品或存在直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的進(jìn)口產(chǎn)品在進(jìn)口數(shù)量上顯著增加，導(dǎo)致了國內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)銷量下降或員工失業(yè)。

相比于反傾銷，TAA的認(rèn)定要件重點(diǎn)關(guān)注進(jìn)口增加造成的經(jīng)濟(jì)損害，而反傾銷則重點(diǎn)關(guān)注傾銷事實(shí)導(dǎo)致的實(shí)質(zhì)損害；前者無論貿(mào)易行為本身公平與否，旨在促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)積極調(diào)整，后者則專門針對(duì)不公平貿(mào)易行為，旨在限制外國產(chǎn)品的進(jìn)入；前者的調(diào)查程序相對(duì)簡(jiǎn)單，只需要逐項(xiàng)認(rèn)定申請(qǐng)企業(yè)的產(chǎn)銷量、員工失業(yè)情況、是否存在同類產(chǎn)品或競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品進(jìn)口增加的事實(shí)、進(jìn)口增加與企業(yè)受損是否存在因果關(guān)系，而反傾銷調(diào)查則需要認(rèn)定傾銷幅度、正常價(jià)值、實(shí)質(zhì)損害等要素，由于實(shí)質(zhì)損害的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不明確，因此給調(diào)查程序帶來了一定的工作難度?？陀^來看，存在進(jìn)口增加并不一定存在傾銷，存在傾銷也并不一定存在進(jìn)口增加，因此，反傾銷措施與貿(mào)易調(diào)整援助是相互獨(dú)立的。在既存在傾銷也存在進(jìn)口增加的情況下，反傾銷措施與貿(mào)易調(diào)整援助也并不存在對(duì)立排斥的關(guān)系，而是可以相互補(bǔ)充、同時(shí)適用的。

表1 貿(mào)易調(diào)整援助與反傾銷措施的區(qū)別

四、貿(mào)易調(diào)整援助在WTO《反補(bǔ)貼協(xié)定》下的合規(guī)性論證

根據(jù)WTO《反補(bǔ)貼協(xié)定》第一條，補(bǔ)貼是指一成員國政府或任何公共機(jī)構(gòu)向產(chǎn)業(yè)或企業(yè)提供的財(cái)政資助，或?qū)ζ髽I(yè)收入和價(jià)格的支持。據(jù)此，補(bǔ)貼的成立需要同時(shí)滿足三方面要件：主體方面，必須是政府或公共機(jī)構(gòu)提供的補(bǔ)貼；對(duì)象方面，補(bǔ)貼的受益者是產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，且他們通過補(bǔ)貼獲得了正常商業(yè)條件下無法獲得的優(yōu)惠與利益；形式方面，補(bǔ)貼具體表現(xiàn)為財(cái)政資助、收入或價(jià)格支持。根據(jù)前述要求，美國《1962年貿(mào)易拓展法》中的稅收援助、《1974年貿(mào)易法》中的財(cái)政援助（貸款、付款擔(dān)保等）均屬于WTO《反補(bǔ)貼協(xié)定》第1.1條a款第1項(xiàng)和第2項(xiàng)中的財(cái)政資助，鑒于美國國會(huì)已經(jīng)在1986年取消了財(cái)政援助和稅收援助，因此對(duì)其進(jìn)行討論已無現(xiàn)實(shí)意義。[9]但對(duì)于美國迄今仍然保留的技術(shù)援助，對(duì)其是否構(gòu)成WTO中的補(bǔ)貼，則存在爭(zhēng)論。

根據(jù)美國《1974年貿(mào)易法》第2343條a款，技術(shù)援助主要包括三個(gè)主要方面：協(xié)助企業(yè)準(zhǔn)備認(rèn)證申請(qǐng)；協(xié)助企業(yè)制定經(jīng)營調(diào)整方案；協(xié)助合格企業(yè)實(shí)施調(diào)整方案。[3]在技術(shù)援助的過程中，實(shí)施主體主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展局（EDA）和貿(mào)易調(diào)整援助中心（TAAC）。由TAAC與申請(qǐng)企業(yè)共同聘用專家顧問，在分析企業(yè)優(yōu)勢(shì)的前提下定制個(gè)性化的經(jīng)營調(diào)整方案并付諸實(shí)施，以刺激企業(yè)復(fù)蘇和發(fā)展。在技術(shù)費(fèi)用承擔(dān)方面，政府負(fù)責(zé)75%，其余部分由企業(yè)負(fù)擔(dān)，但援助資金并不直接向企業(yè)提供，而是由EDA發(fā)放給TAAC，再由TAAC按比例支付給商業(yè)顧問。事實(shí)上，盡管技術(shù)援助不是直接的財(cái)政資助，但可能構(gòu)成《WTO反補(bǔ)貼協(xié)定》第1.1條a款第4項(xiàng)的補(bǔ)貼，即政府向一籌資機(jī)構(gòu)付款、委托或指示私營機(jī)構(gòu)履行政府職能，且其做法與政府通常采用的做法并無實(shí)質(zhì)差別。[10]190需要明確的是，認(rèn)定TAA屬于WTO所規(guī)制的補(bǔ)貼措施，只表明此類TAA受WTO約束，但并不表明TAA與WTO法律規(guī)則的相容性。那么，應(yīng)進(jìn)一步追問的是，采取有關(guān)的TAA措施，是否會(huì)構(gòu)成對(duì)WTO《反補(bǔ)貼協(xié)定》中補(bǔ)貼紀(jì)律的違反？對(duì)此，有必要進(jìn)一步考察WTO中采取反補(bǔ)貼措施的各項(xiàng)要件。

根據(jù)WTO《反補(bǔ)貼協(xié)定》，只有對(duì)違規(guī)的補(bǔ)貼才可以采取反補(bǔ)貼措施，對(duì)于合法的補(bǔ)貼則可以容忍其存在，可見應(yīng)首先對(duì)補(bǔ)貼本身進(jìn)行具體分類。相比之下，GATT于1947年和1979年制定的舊版《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼守則》采用經(jīng)濟(jì)政策標(biāo)準(zhǔn)將補(bǔ)貼分為出口補(bǔ)貼與生產(chǎn)補(bǔ)貼，前者別列為法律禁止的對(duì)象，而WTO《反補(bǔ)貼協(xié)定》則采取了全新的分類方法，將補(bǔ)貼分為禁止性補(bǔ)貼（無條件禁止的紅燈補(bǔ)貼）、可訴補(bǔ)貼（有條件禁止的黃燈補(bǔ)貼）、不可訴補(bǔ)貼（不禁止的綠燈補(bǔ)貼）。所謂禁止性補(bǔ)貼，即與出口實(shí)績或使用進(jìn)口替代相聯(lián)系的補(bǔ)貼，具體分為法律上或事實(shí)上的出口補(bǔ)貼、進(jìn)口替代補(bǔ)貼，《反補(bǔ)貼協(xié)定》附件一列舉了12種可歸于出口補(bǔ)貼的具體情況。[11]330在貿(mào)易調(diào)整援助的申請(qǐng)與實(shí)施過程中，負(fù)責(zé)資格審查的機(jī)構(gòu)在判定申請(qǐng)人是否符合條件時(shí)，并不必然為其提供海外拓展方面的援助，而是需要結(jié)合企業(yè)的具體情況并在聽取所聘專家顧問的意見基礎(chǔ)上才做出個(gè)性化的安排。因此，TAA的援助計(jì)劃并不以產(chǎn)品出口或使用本國替代產(chǎn)品作為前提條件，不屬于禁止性補(bǔ)貼。那么，TAA屬于可訴補(bǔ)貼抑或不可訴補(bǔ)貼？對(duì)這一問題的判斷，首先要對(duì)補(bǔ)貼的專項(xiàng)性進(jìn)行分析。

根據(jù)《反補(bǔ)貼協(xié)定》第2.1條b款，WTO的反補(bǔ)貼紀(jì)律與規(guī)則僅約束具有專項(xiàng)性的補(bǔ)貼，不具有專項(xiàng)性的補(bǔ)貼則不受協(xié)定約束。所謂專項(xiàng)性，特指補(bǔ)貼僅授予部分特定的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)，因?qū)ｍ?xiàng)性補(bǔ)貼對(duì)適用范圍以外的企業(yè)構(gòu)成歧視性的不公平待遇，需要國際規(guī)制以避免對(duì)自由貿(mào)易造成消極損害。在TAA認(rèn)定過程中，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)僅審查申請(qǐng)人的產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售量、員工失業(yè)情況、前兩者與進(jìn)口增加之間的因果關(guān)系，并不設(shè)置額外的特別條件。鑒于TAA普遍適用于所有企業(yè)，沒有對(duì)行業(yè)、地域設(shè)置限定，因此很難被歸入專項(xiàng)性補(bǔ)貼的范疇。總體來看，TAA應(yīng)被認(rèn)定為《反補(bǔ)貼協(xié)定》第2.1條b款中規(guī)定的非專項(xiàng)性補(bǔ)貼，即法律法規(guī)或官方文件中只要列明了獲得此類補(bǔ)貼資格和補(bǔ)貼數(shù)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)，且此類標(biāo)準(zhǔn)得到嚴(yán)格遵守，即可排除法律上的專項(xiàng)性認(rèn)定。而在事實(shí)專項(xiàng)性層面，盡管最終實(shí)際獲得TAA援助的企業(yè)僅是某些企業(yè)而并非全部企業(yè)，通過主體資格認(rèn)證的申請(qǐng)者和獲得批準(zhǔn)的援助方案在地區(qū)和行業(yè)占比上也存在差異，但美國的11個(gè)貿(mào)易調(diào)整援助中心在全國范圍內(nèi)都有分布，因此很難認(rèn)定TAA具有事實(shí)上的專項(xiàng)性。從適用對(duì)象和實(shí)施效果來看，貿(mào)易調(diào)整援助措施并非直接的財(cái)政支持，而是技術(shù)援助，方式方法較為緩和，并不會(huì)產(chǎn)生過激的效果或引發(fā)國家間貿(mào)易摩擦?？傊?，美國立法者關(guān)于TAA的制度設(shè)計(jì)較好地規(guī)避了對(duì)WTO《反補(bǔ)貼協(xié)定》的違反，不存在明顯的合規(guī)性問題。這也從側(cè)面表明，相比于“兩反一保”措施，可將TAA制度定位為對(duì)其他國際貿(mào)易參與方影響不大的貿(mào)易救濟(jì)措施。而事實(shí)上，美國也并沒有因?yàn)門AA制度的實(shí)施而在WTO體系內(nèi)遭遇反補(bǔ)貼案件，這從側(cè)面反映出TAA制度的可行性。

五、貿(mào)易調(diào)整援助與保障措施的關(guān)系辨析

根據(jù)GATT第19條第1款a項(xiàng)與《保障措施協(xié)定》第二條，如因不可預(yù)見的發(fā)展或因關(guān)稅減讓而導(dǎo)致某一產(chǎn)品進(jìn)口激增，對(duì)進(jìn)口國同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，則進(jìn)口國有權(quán)在防止和補(bǔ)救此種損害所必須的限度內(nèi)，對(duì)該產(chǎn)品全部或部分暫時(shí)中止或撤銷或修改減讓，此即WTO貿(mào)易救濟(jì)中的保障措施。相比于反傾銷、反補(bǔ)貼，保障措施與貿(mào)易調(diào)整援助的關(guān)系最為緊密，二者同為公平貿(mào)易背景下對(duì)國內(nèi)產(chǎn)品遭受的損害提供的救濟(jì)，且兩類措施均采用了“進(jìn)口增加”“同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品”等作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從而使調(diào)查程序中獲得的關(guān)鍵信息可以實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)共享。相較于兩反措施，保障措施由于是針對(duì)公平貿(mào)易情況下的進(jìn)口商所采取的，盡管措施的直接約束對(duì)象是進(jìn)口商，但毫無疑問直接介入了進(jìn)出口貿(mào)易關(guān)系，具有相應(yīng)的作用效果，因此顯然屬于對(duì)外措施。也正因此，為了避免對(duì)公平貿(mào)易造成不利影響，因此保障措施的啟動(dòng)條件更為嚴(yán)格，必須符合“不可預(yù)見的發(fā)展”這一適用前提。在GATT與WTO爭(zhēng)端解決的實(shí)踐中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)曾經(jīng)多次對(duì)“不可預(yù)見的發(fā)展”給出專門的解釋意見，較高的證明標(biāo)準(zhǔn)使得保障措施的適用空間較為受限，難以充分滿足保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的需要。[12]相較之下，貿(mào)易調(diào)整援助更多地立足于國內(nèi)市場(chǎng)，進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)對(duì)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、工人、農(nóng)民等主體的沖擊和損害作為救濟(jì)的切入點(diǎn)，采取技術(shù)手段、再就業(yè)培訓(xùn)等多元化的方式促使產(chǎn)業(yè)升級(jí)調(diào)整、激勵(lì)工人恢復(fù)就業(yè)，這些措施更多是對(duì)內(nèi)舉措，相對(duì)柔性和緩，不會(huì)引起國家之間貿(mào)易摩擦的升級(jí)。

六、構(gòu)建中國貿(mào)易調(diào)整援助立法的主要考量

（一）貿(mào)易調(diào)整援助立法的制度體系

在當(dāng)前全面深化改革開放的新時(shí)代下，中國的進(jìn)出口對(duì)外貿(mào)易將面臨越來越激烈的競(jìng)爭(zhēng)，不斷加速的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略也將中國企業(yè)推至新的時(shí)代境況。截至2019年9月，中國已先后分五批設(shè)立了18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，力圖構(gòu)筑全面對(duì)外開放的新格局。在進(jìn)出口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的雙重背景下，中國企業(yè)無疑將面臨比加入WTO時(shí)更為嚴(yán)峻的進(jìn)出口競(jìng)爭(zhēng)，并帶來相應(yīng)的貿(mào)易調(diào)整成本與社會(huì)壓力。自由貿(mào)易在一定程度上將促進(jìn)社會(huì)福利的重新配置，在部分行業(yè)領(lǐng)域，中國生產(chǎn)者不具備充分的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，那么將遭遇競(jìng)爭(zhēng)損害。對(duì)此，構(gòu)建起符合中國本土需求的貿(mào)易調(diào)整援助制度，協(xié)助受損者進(jìn)行調(diào)整，能夠緩和相關(guān)群體對(duì)貿(mào)易自由化的抵制，彌合貿(mào)易自由化與保護(hù)主義之間的沖突。因而，中國實(shí)有必要適時(shí)引入貿(mào)易調(diào)整援助立法，作為對(duì)現(xiàn)有貿(mào)易救濟(jì)措施的合理補(bǔ)充。

如上所述，相比而言，“兩反一?！贝胧┲荚跒槠髽I(yè)提供較為溫和的國內(nèi)環(huán)境和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，其著眼于宏觀的貿(mào)易救濟(jì)，貿(mào)易調(diào)整援助以主體資格認(rèn)定、援助計(jì)劃制定、調(diào)整方案審批為依托，旨在為協(xié)助企業(yè)制定并實(shí)施量身定制的調(diào)整計(jì)劃從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、促使工人再就業(yè)，其受眾面定位于國內(nèi)生產(chǎn)者，相應(yīng)措施的采取也主要從微觀視角予以救濟(jì)。當(dāng)然，對(duì)內(nèi)舉措與對(duì)外措施從出發(fā)點(diǎn)上是相通的，二者完全可以共存于貿(mào)易救濟(jì)制度實(shí)踐中，服務(wù)于中國貿(mào)易企業(yè)的權(quán)益保護(hù)。與此同時(shí)，援助立法的制定必須與其他相關(guān)法律及行政法規(guī)保持合規(guī)性，并充分考慮到多邊主義貿(mào)易秩序的穩(wěn)定性。

（二）援助工作的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)

貿(mào)易調(diào)整援助制度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)不僅依賴于立法的支持，還需要必要的運(yùn)作機(jī)構(gòu)開展具體的工作。以美國為例，美國商務(wù)部下設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局（Economic Development Administration，EDA）專門負(fù)責(zé)援助資格認(rèn)定與援助方案的審批。為保證運(yùn)行效率，商務(wù)部在全國各地區(qū)設(shè)立了11家貿(mào)易調(diào)整援助中心（Trade Adjustment Assistance Center，TAAC，參見表1）幫助企業(yè)向EDA申請(qǐng)?jiān)Y格、制定和執(zhí)行經(jīng)營調(diào)整計(jì)劃。以此為參照，我國的企業(yè)貿(mào)易調(diào)整援助制度應(yīng)當(dāng)主要由商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查局負(fù)責(zé)。具言之，我國的商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查局是在原公平貿(mào)易局與原產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局的基礎(chǔ)上合并而成，其在“兩反一?！钡荣Q(mào)易救濟(jì)措施的產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查、企業(yè)損害認(rèn)定、進(jìn)出口貿(mào)易異常狀況監(jiān)測(cè)及產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)估方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)貿(mào)易調(diào)整援助的展開具有直接的幫助。不過，如果允許受損企業(yè)直接向商務(wù)部遞交申請(qǐng)，不僅會(huì)使商務(wù)部面臨大量的無效申請(qǐng)，而且會(huì)耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力資源?；诖?，我國也可考慮在各地區(qū)設(shè)立相應(yīng)的中心，直接與企業(yè)接洽，并初步審查申請(qǐng)人是否具備援助資格、相關(guān)經(jīng)營調(diào)整計(jì)劃是否具備可行性，由此便可過濾掉一些無效的援助申請(qǐng)，從而在整體上提升貿(mào)易援助工作的效率。事實(shí)上，在我國商務(wù)部主持制定的2008年《貿(mào)易調(diào)整援助暫行辦法（草案）》中，已經(jīng)明確將貿(mào)易調(diào)整援助的申請(qǐng)步驟區(qū)分為省級(jí)地方商務(wù)主管部門的初步審查與商務(wù)部的最終批準(zhǔn)兩個(gè)環(huán)節(jié)，省級(jí)商務(wù)主管部門在一定程度上充當(dāng)了地方貿(mào)易調(diào)整援助中心的角色，這有利于優(yōu)化援助流程、提升援助效率，使企業(yè)盡快步入調(diào)整軌道，經(jīng)過先期篩查避免不適格企業(yè)的援助申請(qǐng)長期積壓，以防對(duì)商務(wù)部援助工作的整體展開形成遲滯和拖緩等不利效果。

（三）貿(mào)易調(diào)整援助的立法授權(quán)

在WTO法律框架體系內(nèi)，并沒有明確規(guī)制貿(mào)易調(diào)整援助的相關(guān)文件，相關(guān)聯(lián)的制度主要是2005年WTO《香港部長宣言》確立的促貿(mào)援助項(xiàng)目，但該制度適用的目標(biāo)是幫助發(fā)展中國家，特別是最不發(fā)達(dá)國家，增強(qiáng)它們所需的供給能力和與貿(mào)易有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。aWTO框架下的促貿(mào)援助包括技術(shù)援助、基礎(chǔ)設(shè)施援助、生產(chǎn)能力援助、調(diào)整援助四類，其中調(diào)整援助指的是幫助彌補(bǔ)因削減關(guān)稅、優(yōu)惠待遇侵蝕或貿(mào)易條件惡化等產(chǎn)生的調(diào)整成本。王成安.WTO促貿(mào)援助與中國方案[EB/OL].中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)http://m.cssn.cn/jjxx/jjxgdxw/201906/t20190601-4911622.shtml,2019-06-19.簡(jiǎn)言之，促貿(mào)項(xiàng)目是為了使國家有能力實(shí)施WTO各協(xié)定并從中獲益以及擴(kuò)大它們的貿(mào)易，這與針對(duì)國內(nèi)因貿(mào)易自由化而遭遇損失的企業(yè)、工人、農(nóng)民的TAA項(xiàng)目并非同一概念。2011年，商務(wù)部辦公廳頒布《關(guān)于加強(qiáng)商務(wù)領(lǐng)域法治政府建設(shè)工作的通知》（商法字［2011］54號(hào)），其中要求商務(wù)部公平貿(mào)易局、產(chǎn)業(yè)調(diào)查局、條法司重點(diǎn)探討并研究出臺(tái)貿(mào)易調(diào)整援助等相關(guān)制度。

表2 2016至2021年美國各地區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助中心受資助額度列表[13]

（四）貿(mào)易調(diào)整援助的適用對(duì)象

貿(mào)易調(diào)整援助制度的核心功能在于對(duì)國際貿(mào)易自由化中遭受損失的主體提供援助，以促使其通過開展結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、生產(chǎn)轉(zhuǎn)移等手段，恢復(fù)國際競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)自我改善。但是，對(duì)于這一制度的受助對(duì)象，各國立法存在明顯的差異：經(jīng)過長期的立法演進(jìn)，美國形成了全面涵蓋產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、工人、農(nóng)民、社區(qū)的貿(mào)易調(diào)整援助立法；歐洲的全球化調(diào)整援助基金著眼于解決因自由貿(mào)易、資本流動(dòng)、全球金融危機(jī)等引致的大規(guī)模失業(yè)現(xiàn)象，其申請(qǐng)者僅限于失業(yè)工人，而非企業(yè)或產(chǎn)業(yè)；韓國的貿(mào)易調(diào)整援助制度主要惠及受到國際貿(mào)易不利影響的農(nóng)民、漁民；日本的貿(mào)易調(diào)整援助制度聚焦于衰退產(chǎn)業(yè)及困難行業(yè)的政策扶持。就其差異產(chǎn)生的原因而言，這與各國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是密不可分的，即各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和支柱型產(chǎn)業(yè)有別，這決定了貿(mào)易調(diào)整援助的適用對(duì)象各有側(cè)重。

對(duì)于我國而言，構(gòu)建貿(mào)易調(diào)整援助制度必須首先解決援助對(duì)象涵蓋哪些主體這一基本問題。相比之下，2008年《貿(mào)易調(diào)整援助暫行辦法（草案）》將因進(jìn)出口競(jìng)爭(zhēng)而遭受不利影響的企業(yè)與產(chǎn)業(yè)作為援助對(duì)象，2017年《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)辦法》則將援助對(duì)象限定于因受國際貿(mào)易環(huán)境變化影響而造成貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力下降、員工流失的企業(yè)，并沒有將產(chǎn)業(yè)納入援助的范疇。可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)理上對(duì)于將企業(yè)作為援助對(duì)象基本形成了共識(shí)，而對(duì)于產(chǎn)業(yè)的援助還有待進(jìn)一步辯論。產(chǎn)業(yè)一詞更多出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，既可用以泛指國民經(jīng)濟(jì)中各個(gè)具體產(chǎn)業(yè)部門，如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)，又可指代更具體的行業(yè)部門，如鋼鐵業(yè)、紡織業(yè)、食品業(yè)、造船業(yè)等。在法律意義上，尤其是在貿(mào)易救濟(jì)視角下，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)主要指代國內(nèi)同類產(chǎn)品或者直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的全部生產(chǎn)者，或者其總產(chǎn)量占國內(nèi)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品全部總產(chǎn)量的主要部分的生產(chǎn)者。[14]90

根據(jù)《反傾銷協(xié)定》第4.1條，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)一詞指的是同類產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者全體，或指總產(chǎn)量構(gòu)成同類產(chǎn)品國內(nèi)總產(chǎn)量的一個(gè)主要部分的國內(nèi)生產(chǎn)者?？梢?，要確定國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，須先確定“同類產(chǎn)品”，國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)指的是生產(chǎn)與被調(diào)查的進(jìn)口產(chǎn)品在物理屬性及功能上基本一致的進(jìn)口國本國產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)。劃分“同類產(chǎn)品”的最基本的要求是：要有基本相同的物理、化學(xué)或技術(shù)性能，與用途相比較，物理、化學(xué)性能是劃定產(chǎn)品、范圍的決定性標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)是概括的，只需要基本的性能一致即可。[15]52

相較之下，企業(yè)一詞更多是針對(duì)于個(gè)體而非全體，其不僅包括公司，也包括合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)等經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在構(gòu)建貿(mào)易調(diào)整援助立法的過程中，需要以內(nèi)外一致、無歧視的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待國內(nèi)的各類企業(yè)主體，無論內(nèi)資企業(yè)抑或外資企業(yè)，在具備法定資格、符合法定要件的情況下均應(yīng)有權(quán)申請(qǐng)?jiān)?。此外，鑒于中小企業(yè)相比于跨國公司和大企業(yè)而言在信息、技術(shù)、人才、市場(chǎng)、融資方面存在明顯的劣勢(shì)，且中小企業(yè)在應(yīng)對(duì)國際競(jìng)爭(zhēng)、遭遇國際貿(mào)易損害時(shí)自我調(diào)整能力相對(duì)較弱，因此應(yīng)將中小企業(yè)作為貿(mào)易調(diào)整援助的重點(diǎn)對(duì)象。[16]

（五）貿(mào)易調(diào)整援助的審批要件

如前文所述，貿(mào)易調(diào)整援助形成的大背景是全球化與自由貿(mào)易加劇了輸贏兩家的利益分層，因此需要政府介入，從貿(mào)易受益者手中分取一部分收益用于補(bǔ)償和協(xié)助那些因國際貿(mào)易而失業(yè)的工人以及因貿(mào)易受損而亟待調(diào)整的企業(yè)。那么，政府應(yīng)當(dāng)在何時(shí)以及在何種條件下針對(duì)何種主體提供援助，就成為必須解決的先決問題，這一問題亦可概括為援助申請(qǐng)人的審批標(biāo)準(zhǔn)問題。[17]部分國家援助立法的運(yùn)行實(shí)踐為我們提供了經(jīng)驗(yàn)與啟示，以韓國為例，韓國的貿(mào)易調(diào)整援助制度確立于2006年，相關(guān)立法是為了應(yīng)對(duì)韓國因?qū)ν夂炇鹱杂少Q(mào)易協(xié)定而引發(fā)的爭(zhēng)論，援助項(xiàng)目的實(shí)施與運(yùn)轉(zhuǎn)被視為韓國自由貿(mào)易協(xié)定政策的組成部分。韓國立法者頒行貿(mào)易調(diào)整援助制度的初衷是期望其能夠成為救濟(jì)貿(mào)易自由化受害者的有效途徑，然而據(jù)實(shí)證研究顯示，這一立法通過后10年之間卻只有82個(gè)企業(yè)成為受益者。如果說，在TAA項(xiàng)目引入初期其利用率低尚可歸因于社會(huì)公眾對(duì)這一制度不夠了解，那么，在后期這一制度仍然只具有較窄的受眾，則在于其嚴(yán)苛的主體資格審查條件與交往復(fù)雜的申請(qǐng)程序。[18]可見，如何設(shè)定資格審查工作的標(biāo)準(zhǔn)，是關(guān)系到制度準(zhǔn)入的“門檻”問題，也是立法者必須謹(jǐn)慎論證的問題。

貿(mào)易調(diào)整援助的審批工作具體區(qū)分為申請(qǐng)者的資格認(rèn)定階段與援助方案的制定與實(shí)施階段。在明確某類主體屬于前述的援助對(duì)象后，申請(qǐng)人需要提供證據(jù)材料以證實(shí)自己在國際貿(mào)易中遭遇了損害。換言之，如果查明某一國內(nèi)產(chǎn)業(yè)或國內(nèi)企業(yè)因同類產(chǎn)品的進(jìn)口增加而遭受損害，即可啟動(dòng)援助程序。關(guān)于進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)影響的調(diào)查包括對(duì)影響產(chǎn)業(yè)狀況的所有有關(guān)經(jīng)濟(jì)因素和指標(biāo)的評(píng)估，包括：銷售、利潤、產(chǎn)量、市場(chǎng)份額、生產(chǎn)力、投資收益或設(shè)備利用率實(shí)際和潛在的下降；影響國內(nèi)價(jià)格的因素；對(duì)現(xiàn)金流動(dòng)、庫存、就業(yè)、工資、增長、籌措資金或投資者能力的實(shí)際或潛在的消極影響等。事實(shí)上，法律條款中很難對(duì)損害指標(biāo)的清單作窮盡性列舉，這些因素中的一個(gè)或多個(gè)未必能夠給予決定性的指導(dǎo)。所謂的負(fù)面影響，需要達(dá)到一定的程度方可認(rèn)定為損害。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，產(chǎn)業(yè)受到的影響應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，因此要以法律規(guī)定的要件來界定。

在審查相關(guān)企業(yè)是否因貿(mào)易自由化遭受損害時(shí)，可以采取以下標(biāo)準(zhǔn)將損害的認(rèn)定固化下來：其一，企業(yè)中大量或相當(dāng)一部分工人已經(jīng)離職、失業(yè)或面臨離職風(fēng)險(xiǎn)，這是考慮到離職率與企業(yè)的經(jīng)營狀況相關(guān)聯(lián)，無論是員工主動(dòng)請(qǐng)辭抑或被用人單位裁員撤職，如果達(dá)到了規(guī)模較大的幅度，都屬于損害的外在表現(xiàn)；其二，在特定的期間內(nèi)，企業(yè)的利潤明顯下降，或者企業(yè)的生產(chǎn)量、銷售額等呈現(xiàn)出嚴(yán)重的下降趨勢(shì)；其三，進(jìn)口同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品或服務(wù)的增加“重要地促成了”上述情況的發(fā)生，即損害與進(jìn)口增加直接具備因果關(guān)系。只有在認(rèn)定進(jìn)口增加、貿(mào)易損害、因果關(guān)系后，相關(guān)機(jī)構(gòu)才可認(rèn)定申請(qǐng)者的援助資格。

在獲批援助資格后，申請(qǐng)人需要結(jié)合自身的發(fā)展?fàn)顩r制定相應(yīng)的經(jīng)營調(diào)整計(jì)劃，該計(jì)劃獲批后，申請(qǐng)人才可獲取援助措施的支持。根據(jù)2008年《貿(mào)易調(diào)整援助暫行辦法（草案）》，商務(wù)部及省級(jí)地方商務(wù)主管部門在對(duì)企業(yè)的經(jīng)營調(diào)整計(jì)劃進(jìn)行審查時(shí)，須重點(diǎn)考量以下方面：其一，援助計(jì)劃是否經(jīng)過了充分合理的調(diào)查與研究、論證與分析，并且該計(jì)劃能夠?qū)嵸|(zhì)地促進(jìn)該企業(yè)的經(jīng)濟(jì)調(diào)整；其二，援助計(jì)劃是否適當(dāng)考慮了該企業(yè)內(nèi)工人的利益；其三，援助計(jì)劃是否表明企業(yè)將充分利用自有資源實(shí)現(xiàn)該企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。[19]287