張應(yīng)立

(寧波市公安局北侖分局，浙江寧波315800)

職業(yè)風險有無及其大小對一個職業(yè)的吸引力及其發(fā)展前景有重要影響。近年來，基層民警職業(yè)風險不斷呈現(xiàn)出上升態(tài)勢，對基層民警職業(yè)吸引力、職業(yè)前景及發(fā)展都造成了一定的負面影響。廣大基層民警是公安隊伍的基礎(chǔ)，“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，基層民警職業(yè)風險不斷攀升，對公安隊伍健康發(fā)展以及新時代公安機關(guān)職能作用的發(fā)揮具有較大的負面影響。正視這一現(xiàn)狀，理性地分析誘發(fā)基層民警職業(yè)風險攀升的因素，并積極采取應(yīng)對措施，化解或降低基層民警職業(yè)風險，對新時代公安隊伍健康發(fā)展及進一步發(fā)揮公安機關(guān)的職能作用都具有重要意義。

一、基層民警職業(yè)風險的概念特征及其內(nèi)涵

(一)基層民警職業(yè)風險的概念特征

“職業(yè)風險”由職業(yè)和風險兩個詞組合而成。根據(jù)現(xiàn)代漢語規(guī)范詞典，職業(yè)是指個人所從事的服務(wù)社會并作為主要生活來源的工作，[1]風險是指可能出現(xiàn)的危險。[2]近年來，學(xué)界逐步重視對職業(yè)風險的理論研究，較權(quán)威觀點認為，“職業(yè)風險是指職業(yè)過程中具有一定的發(fā)生頻率并由該職業(yè)者承受的風險”。[3]

目前學(xué)界對警察職業(yè)風險的認識尚不統(tǒng)一，主要分歧集中在對警察職業(yè)風險內(nèi)涵的認定上。有學(xué)者認為“民警職業(yè)風險主要有人身安全與健康風險、法律風險、經(jīng)濟風險”，[4]有學(xué)者認為“警察職業(yè)風險分為社會風險、工作風險、生理風險和心理風險”，[5]也有學(xué)者認為“警察的職業(yè)風險主要涵蓋人身損害風險、心理疾病風險、執(zhí)法責任風險和社會保障風險”。[6]筆者認為，這些關(guān)于警察職業(yè)風險內(nèi)涵的表述混淆了一般職業(yè)風險與警察職業(yè)風險。一般職業(yè)風險是指多數(shù)職業(yè)都面臨的風險，即職業(yè)的共性風險；警察職業(yè)風險是指從事警察這一特殊工作過程中發(fā)生的具有一定頻率的并由民警承擔的風險，是一種特殊意義上的職業(yè)風險，不能以共性風險來替代。社會保障是誘發(fā)警察職業(yè)風險的因素之一，但社會保障不充分不是警察一個職業(yè)的問題，是很多職業(yè)諸如煤礦工人、建筑工地農(nóng)民工、環(huán)衛(wèi)工人等都會面臨的共性問題。從論者闡述來看，法律風險是指因法律不完善而帶來的風險，實際上法律不完善既是誘發(fā)警察職業(yè)風險的因素之一，也是其他很多職業(yè)面臨的共性問題，一些特殊崗位均面臨法律保障不健全的問題。經(jīng)濟風險是指經(jīng)濟損失，更多是指收入與付出不相稱、收入低。筆者以為這也只是誘發(fā)警察職業(yè)風險的因素之一，其他職業(yè)也存在，甚至比警察職業(yè)還要突出。因此，社會保障風險、法律風險、經(jīng)濟風險等均不能稱之為警察的職業(yè)風險。

按照約定俗成的說法，機關(guān)是指地市級以上，基層是縣(區(qū))級以下，故基層民警的職業(yè)風險是指縣(區(qū))級公安機關(guān)民警在從事民警職業(yè)的過程中發(fā)生的具有一定頻率的風險(損害、危險、威脅等)?；鶎用窬殬I(yè)風險具有三個基本特征。一是風險性。這種風險表現(xiàn)為損害、傷害、危險、威脅，既可以是直接的如人身傷亡，也可以是間接的如積勞成疾、心理創(chuàng)傷、其他職業(yè)病。二是關(guān)聯(lián)性。這種風險與基層民警工作有關(guān)，或者說是因基層民警工作引起的風險。從發(fā)生時間上來看，可以發(fā)生在基層民警工作過程中，也可以是上下班途中，包括非工作期間由于工作原因引起的風險，如因秉公執(zhí)法遭遇打擊報復(fù)、迫害陷害等。三是具有一定的發(fā)生頻率，即具有反復(fù)性，不是偶發(fā)的。這種反復(fù)性不一定是在某個特定個體身上體現(xiàn)，可以是在基層民警這個群體身上反復(fù)發(fā)生。

(二)基層民警職業(yè)風險的內(nèi)涵

基于上述基層民警職業(yè)風險的概念及其基本特征，結(jié)合筆者20多年的基層公安實踐，筆者認為，基層民警職業(yè)風險集中體現(xiàn)在身體健康、執(zhí)法和紀律作風三個方面。

1.健康風險。目前基層民警最突出的職業(yè)風險就是因基層民警職業(yè)而帶來的健康受損的風險。一是疾患比例高。長期的“白+黑”“5+2”，高強度工作、無規(guī)律的作息，缺乏鍛煉，造成基層民警身體健康狀況總體堪憂，“三高”現(xiàn)象普遍，患有慢性病的比例高，心理問題突出，亞健康占比高等。近年來一些地區(qū)基層公安機關(guān)民警的體檢表明，患有各種類型的慢性病的民警高達70%左右。[7][8]根據(jù)廣州對3300名基層在職民警(其中男警2825人)的心理健康狀況調(diào)查，患有抑郁癥狀、焦慮癥狀的男警分別占36.1%和21.3%，女警分別占34.4%和22.5%。[9]二是基層民警的傷亡比例遠高于其他職業(yè)，因公犧牲民警的年齡遠低于我國人均壽命?；鶎用窬蚬珷奚羞^勞死造成英年早逝的，有執(zhí)法執(zhí)勤過程中遭遇暴力抗法受傷甚至犧牲的，有外出抓捕押解中遭遇車禍的，有搶險救災(zāi)中英勇獻身的，等等。根據(jù)中國警察網(wǎng)報道，新中國成立以來至2012年的63年間,全國公安民警因公犧牲12312人，負傷164250人。其中，2008—2012年全國公安民警因公犧牲2204人，占建國以來因公犧牲民警的17.9%；負傷16821人，占建國以來因公負傷民警的10.24%。2008—2012年因公犧牲民警中，派出所、交警、刑偵、治安、消防等一線民警就占全部因公犧牲民警的57%。[10]上述數(shù)據(jù)反映建國以來至2012年公安民警平均每5年因公犧牲977人、因公負傷13035.7人，2008—2012年因公犧牲公安民警數(shù)是這一平均數(shù)的2.25倍，因公負傷數(shù)是這一平均數(shù)的1.29倍。2013年至2017年的5年里，全國公安民警因公犧牲2003人，因公負傷或致殘2.5萬人，而2018年一年里全國公安就有301名民警、141名輔警人員因公犧牲，1.2萬名民警及輔警人員英勇負傷，[11]反映出2008年以來民警因公傷亡數(shù)增加較迅速。戰(zhàn)爭年代職業(yè)風險最高的是軍人，和平年代職業(yè)風險最高的就是公安民警。上述傷亡數(shù)據(jù)也證明了公安民警日日有犧牲，時時有流血。公安機關(guān)接處警執(zhí)法辦案任務(wù)90%以上都在基層，搶險救災(zāi)任務(wù)也多數(shù)在基層一線，因而因公負傷、犧牲的民警、輔警人員絕大多數(shù)也是在基層一線，英年早逝的民警也多數(shù)是基層民警。

2.執(zhí)法風險。一是執(zhí)法中因暴力抗法導(dǎo)致的民警傷亡時有發(fā)生。2008—2012年，公安民警因執(zhí)法執(zhí)勤遭受襲擊犧牲63人，占同期犧牲民警數(shù)的3.2%，負傷5450人，占同期因公負傷民警數(shù)的32.4%，同期民警因執(zhí)行任務(wù)發(fā)生交通事故犧牲652人，占同期犧牲民警數(shù)的29.6%，負傷2759人，占同期負傷民警數(shù)的16.4%。[12]以前是群體性事件容易遭遇暴力抗法，現(xiàn)在更多的情況是日常執(zhí)法中遭遇暴力抗法，如查處賭博、糾正交通違章時等，不少情況是普通的警情突然演變成暴力抗法暴力襲警事件。根據(jù)筆者對基層民警的走訪，長期在派出所、交警一線執(zhí)法的民警，沒有遭遇暴力抗法的是少數(shù)。2018年2月18日，重慶就發(fā)生一起惡性襲擊執(zhí)勤交警的案件。①二是執(zhí)法過程中時常遭遇惡意投訴、誣告，甚至陷害。一些執(zhí)法對象明明是暴力抗法，卻在增援警力到達時躺倒地上，誣陷“警察打人”。由于一些地方對惡意投訴、誣告、陷害民警執(zhí)法現(xiàn)象不夠重視，反應(yīng)不夠迅速果斷，助長了惡意投訴、誣告、陷害民警執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生，加劇了民警執(zhí)法的風險，甚至造成一些基層民警對執(zhí)法產(chǎn)生畏懼心理。

3.違法違紀風險。違法違紀風險是一個容易被人們所忽視的基層民警職業(yè)風險。違法違紀風險一方面是明知而故犯即主動違法違紀造成的法律紀律責任風險，另一方面是不作為不勇為的消極行為造成的法律紀律責任風險?；鶎用窬Ｄ晏幱诖驌暨`法犯罪的一線，接觸社會陰暗面多，如果定力不足，監(jiān)督不到位，就可能出現(xiàn)“近墨者黑”的效應(yīng)，滋生一些負面情緒和心理。這些負面情緒如得不到及時有效化解，任其發(fā)展下去最終會導(dǎo)致一些民警因此走上違法違紀道路。從警種角度而言，人們往往比較關(guān)注派出所、刑偵、治安等民警的違法違紀風險，而不太關(guān)注看守所民警的違法違紀風險?？词厮ぷ鳝h(huán)境封閉，容易給民警造成壓抑感，加上工作對象都是違法犯罪嫌疑人，負面氣氛濃烈，如果看守所民警與其他警種交流輪崗不夠，在看守所工作時間過長容易誘發(fā)其主動性違法違紀風險，如與在押人員打成一片，幫助在押嫌疑人通風報信，甚至性侵在押女嫌疑人。基層民警違法違紀有放松政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)導(dǎo)致自身素養(yǎng)降低和抵御誘惑能力下降的因素，也有一些基層民警在眼見晉升提拔無望情況下產(chǎn)生撈實惠心理，自暴自棄，甚至不惜收保護費、通風報信、充當黑惡勢力“保護傘”等。2018年3月曝光的廣東清遠一個開設(shè)賭場的涉黑案件，牽連出30多位包括領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的派出所、治安部門及公安分局的民警，最終29人受到黨紀政紀等處分，其中3人涉嫌犯罪被依法追究刑事責任。[13]2018年1月29日，全國公安廳局紀檢組長會議上通報了2017年查處的湖南長沙市、廣東惠州市、山西聞喜縣公安機關(guān)一些領(lǐng)導(dǎo)干部和民警涉黑涉惡、充當“保護傘”的典型案件。[14]當前基層民警職業(yè)違法違紀風險，已經(jīng)由單純的職務(wù)類違法違紀向職務(wù)類違法違紀、非職務(wù)類違法違紀并存的局面發(fā)展。[15]此外，近年來基層民警因不作為不勇為被追究法律紀律責任的現(xiàn)象呈上升態(tài)勢，原因是多方面的，有畏懼執(zhí)法造成的消極怠工，也有長期積累下來的職業(yè)倦怠所致等。

二、基層民警職業(yè)風險增長帶來的負面影響

職業(yè)風險的增高，給基層民警職業(yè)及其發(fā)展帶來了較為嚴重的負面影響，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

(一)職業(yè)吸引力下降，流失率趨高

21世紀前，基層想調(diào)入公安機關(guān)的人多；如今，基層公安機關(guān)想調(diào)離的人多。當前公安機關(guān)的科技人才等流失率最高，特別是學(xué)有所成的優(yōu)秀民警留不住，有的被相關(guān)企業(yè)高薪挖走，有的調(diào)入政府其他部門。一些地方基層民警只要稍有可利用的社會資源的，都會想方設(shè)法調(diào)出公安機關(guān)。根據(jù)筆者對基層民警開展的問卷調(diào)查和訪談，40歲以下民警中有調(diào)離公安機關(guān)意向的高達67%；當被問到“有調(diào)到政府其他部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機會，是否愿意立即調(diào)出的”，有近100%的人表示愿意立即調(diào)出；問起是否愿意讓其子女將來也從事公安工作時，近40%以上基層民警明確表示不愿意，只有在工作難找或民警子女入警有優(yōu)惠或者便利時，才愿意讓子女也從事公安工作。由此可見，民警對自身職業(yè)也不看好，足以說明基層民警職業(yè)吸引力明顯下降。

(二)社會形象差

違法違紀多、因公傷亡多、既苦又累是社會大眾對基層民警職業(yè)的主要印象。長期“5+2”“白+黑”的工作狀態(tài)，抑制了基層民警學(xué)習(xí)的積極性，因而影響了基層民警素養(yǎng)的提升，整體上損害了基層民警形象。違法違紀、因公傷亡、各種慢性疾病等，這些職業(yè)風險不斷增加，基層民警職業(yè)形象每況愈下。同樣在基層工作，其他黨政機關(guān)工作人員的社會形象就會比民警好，因而導(dǎo)致一些人擇業(yè)時聞基層民警職業(yè)而色變。當今，因熱愛基層民警職業(yè)而加入公安隊伍的數(shù)量在不斷減少，更多的是為了找一份穩(wěn)定工作養(yǎng)家糊口而加入公安隊伍，這就影響和制約了基層公安隊伍的發(fā)展后勁。

(三)隊伍風氣不好

一是基層公安機關(guān)的學(xué)習(xí)氛圍弱化，除了應(yīng)對公安機關(guān)執(zhí)法資格考試主動學(xué)習(xí)外，其他很少有主動學(xué)習(xí)的，民警政治理論素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力遠遠跟不上日新月異的改革開放大局及法治建設(shè)形勢的發(fā)展。二是執(zhí)法上消極應(yīng)付，除報警案件外，很少有民警愿意去主動排摸違法犯罪線索，即便是面對報警案件也往往是就事論事，不愿下功夫深挖，因而造成系列性、團伙性違法犯罪打擊不力。三是弄虛作假、溜須拍馬、拉幫結(jié)派，出現(xiàn)先進英?？堪b，提拔重用靠拍靠送等。

三、誘發(fā)基層民警職業(yè)風險增多的因素

誘發(fā)基層民警職業(yè)風險增多的因素包括內(nèi)外兩個方面。

(一)誘發(fā)基層民警職業(yè)風險增多的外部因素

1.對民警職業(yè)重要性認識不夠。黨的十八大以來，中央陸續(xù)出臺了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》《公安機關(guān)維護國家安全工作機制改革方案》《公安機關(guān)管理服務(wù)和執(zhí)法工作改革方案》《公安機關(guān)管理體制和人民警察管理制度改革方案》等一系列有關(guān)公安改革的頂層設(shè)計文件，但一些地方黨委政府認為基層公安機關(guān)不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，眼睛總是盯住GDP，盯住招商引資，因而覺得基層民警職業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展不重要，給基層公安機關(guān)下達罰沒款指標，甚至在公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)中設(shè)“招商辦”，下達招商引資任務(wù)。地方黨委政府不重視基層民警，導(dǎo)致一些地區(qū)長期以來出現(xiàn)基層民警收入低于其他同級黨委政府部門工作人員的情況。

2.法律制度保障缺失。一是民警薪資待遇保障方面的法律制度不健全。警察法治較成熟的國家和地區(qū)，其法律明確規(guī)定警察待遇與保障標準。我國香港地區(qū)警察待遇規(guī)定，警員起薪點為19545港幣，比最低級別的公務(wù)員高出近一倍，見習(xí)督察起薪點為34580港幣。[16]我國臺灣地區(qū)警察工資待遇及起薪點也明顯高于普通公務(wù)員，基層警察退休除與普通公務(wù)員一樣享受退休工資、發(fā)放退休補助費外，臺灣地區(qū)警察人員互助共濟辦法第6—1條規(guī)定，警正以下具有危險及勞力特殊性質(zhì)職務(wù)降低退休年齡退休者，除發(fā)放退休補助費外，并發(fā)給特別給付金，其核發(fā)標準為每提前一年退休者發(fā)給新臺幣六萬，最高以新臺幣三十六萬為限。②臺灣地區(qū)警察警銜分為警監(jiān)、警佐和警正三等十三級，警正以下為低級警官，多在基層一線。二是公安機關(guān)組織機構(gòu)、民警職級配置等缺乏法律制度明確規(guī)定，導(dǎo)致各級公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)不斷膨脹，一線執(zhí)法警力始終處于緊張狀態(tài)。不少國家警察法均對警察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)有明確規(guī)定，如《日本警察法》明確規(guī)定公安委員會、警察廳、都道府縣警察局內(nèi)設(shè)機構(gòu)及長官設(shè)置，還規(guī)定不同警銜與警員總數(shù)的比例。③法治是警察獨立職務(wù)序列的基礎(chǔ)和保障，我國也不可能例外，如果沒有法律層面明確詳盡的規(guī)定，是不可能建立起有別于普通公務(wù)員的人民警察職務(wù)序列的。三是有關(guān)民警執(zhí)法權(quán)益、執(zhí)法權(quán)威方面的法律保障不力。如使用武器警械過于原則性，導(dǎo)致民警在處置緊急情況、突發(fā)事件時使用警械武器縮手縮腳，甚至錯失良機，加劇了危害結(jié)果的發(fā)生，并給國家和人民群眾生命財產(chǎn)帶來不必要的損失。

3.輿論導(dǎo)向不正確。一些媒體熱衷于炒作公安機關(guān)及民警的負面新聞，甚至捕風捉影、見風就是雨，不經(jīng)核實就直接發(fā)布，損害了民警在黨委政府和人民群眾中的形象。對基層民警中涌現(xiàn)出的愛崗敬業(yè)、服務(wù)群眾或者技術(shù)發(fā)明、科學(xué)(理論)研究等成績突出的原本可以提升基層民警形象的先進典型卻視而不見。

4.收入低，勞動強度大。一是工資收入遠沒有實現(xiàn)高于普通公務(wù)員的目標。近些年，通過提高警銜工資，發(fā)放民警超時工資、派出所津貼等，基層民警工資收入確實增加不少，但遠沒有實現(xiàn)高于普通公務(wù)員的目標。不少地方(尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū))公安司法系統(tǒng)以外的公務(wù)員，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道事業(yè)編制人員，每年年終都會收到單位發(fā)放的數(shù)量可觀的開發(fā)獎，使得地方其他部門工作人員收入仍維系著明顯高于民警的水平。二是收入與付出不相稱?；鶎用窬杖朊黠@低于政府其他部門，而工作量和勞動強度又遠超政府其他部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部?；鶎用窬芏鄷r候都是“白+黑”“5+2”在工作，特別是派出所、交警中隊很少有時間休息。

(二)誘發(fā)基層民警職業(yè)風險增多的內(nèi)部因素

1.基層公安機關(guān)不堪重負?；鶎尤蝿?wù)來自警務(wù)活動和非警務(wù)活動兩個方面，且這兩個方面均呈不斷加碼態(tài)勢，使得基層不堪重負。一是基層負擔重可以用“三個多”來形容，即專項行動多、檢查考核多、資料臺賬多。矛盾多、案事件高發(fā)是新時期社會治安面臨的一種新常態(tài)，而應(yīng)對這種新常態(tài)，從上到下部署各種專項行動，最終都要由基層來落實。在落實上級公安機關(guān)部署的專項行動的同時，一些地方公安機關(guān)還會增加一些具有地方特色的專項行動，于是基層公安機關(guān)就得整天圍著各級各種專項行動轉(zhuǎn)。為推進各種專項行動，上級公安機關(guān)要層層進行會議部署，然后再層層開展檢查、督導(dǎo)、考核評比，而應(yīng)對這些檢查、督導(dǎo)、考核評比就必須通過建立各種資料臺賬來體現(xiàn)績效。除了名目繁多的專項行動的檢查、督導(dǎo)、考核評比外，還有日常的月考、季考、年度考核，所有的檢查、督導(dǎo)、考核評比最終都是針對基層的，最終又都與評先評優(yōu)晉職晉級掛鉤，基層的壓力可想而知。二是機關(guān)“空心化”，導(dǎo)致基層執(zhí)法辦案任務(wù)過于繁重。地市級以上公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)多，同時要求縣區(qū)級公安機關(guān)也對應(yīng)設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，這就出現(xiàn)因內(nèi)設(shè)機構(gòu)多而占用警力多，但卻不承擔或很少承擔執(zhí)法辦案實戰(zhàn)任務(wù)的現(xiàn)象，執(zhí)法辦案任務(wù)最終都壓實到派出所、交警中隊。近年來，北京、浙江、山東等地公安機關(guān)都發(fā)過文件，明確對派出所考核或下達任務(wù)需廳局黨委集體討論等限制性規(guī)定，但時間一長，上級業(yè)務(wù)警種照舊又會以上級名義紛紛給派出所下達任務(wù)。雖然近年來實戰(zhàn)化作為新時期公安工作的重要抓手，但機關(guān)警種執(zhí)法辦案問題如果不落實，在矛盾多發(fā)、案事件頻發(fā)的新態(tài)勢下，基層公安機關(guān)的負擔就只會加重而不會減輕。三是不斷設(shè)立的新警種，有時反成基層的新負擔。一些地區(qū)公安機關(guān)為應(yīng)對不斷出現(xiàn)的新的社會治安熱點問題，設(shè)立新警種，出發(fā)點是好的，但新警種如果只是忙于督導(dǎo)、檢查、考核評比，具體執(zhí)法辦案任務(wù)仍然推給基層公安機關(guān)，那么就會成為基層的新負擔。反恐辦是政府的一個臨時機構(gòu)，但都設(shè)在公安機關(guān)反恐部門，于是反恐支(大)隊成為地市級及以下公安機關(guān)相對較新的警種。公安機關(guān)反恐部門可以借助政府反恐辦的力量推動政府其他部門反恐責任的落實，上級政府反恐辦檢查督導(dǎo)考核評比本應(yīng)針對下級政府和本級政府其他部門，但實際上一些地方政府漠視上級反恐辦的檢查督導(dǎo)考核評比，導(dǎo)致反恐辦成立后其他部門毫無感覺，而下級公安機關(guān)的壓力卻越來越大。四是警情分流不暢，接處警壓力不斷加大。雖然不少地方建立了政府聯(lián)動機制，但這種聯(lián)動機制真正落到實處的不多，只有重特大案事件發(fā)生，黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)到場時，聯(lián)動機制才能真正運轉(zhuǎn)起來。因而日常的警情分流仍然不暢通，大量與公安機關(guān)職責無關(guān)的警情仍然必須由基層公安機關(guān)第一時間去應(yīng)對，平添了接處警壓力。

2.激勵機制不健全。激勵在很大程度上體現(xiàn)在獎懲上，基層公安機關(guān)的激勵機制不健全表現(xiàn)在以下三個方面。一是隊伍考核標準的科學(xué)性問題。如發(fā)生民警(協(xié)輔警)違法違紀被處罰情況的，隊伍評先評優(yōu)實行一票否決制，導(dǎo)致一些地區(qū)為了評先評優(yōu)對違法違紀的民警下不了手，由此導(dǎo)致隊伍里問題積累越來越多，一些民警(協(xié)輔警)在違法違紀道路上越走越遠，甚至最終釀成民警(協(xié)輔警)甘當黑惡勢力“保護傘”等嚴重問題。二是英模人物評選問題。英模稱號由公安部授予，公安部、省(直轄市、自治區(qū))兩級公安機關(guān)分別評選全國、省(直轄市、自治區(qū))優(yōu)秀人民警察。各種評先評優(yōu)，先層層分解指標，然后由黨委黨組，層層推薦。由于這種推薦機制人為因素濃厚，有時難免會出現(xiàn)魚龍混雜的局面，極少數(shù)民警為爭當英模一味迎合領(lǐng)導(dǎo)，甚至有極個別民警，一邊違法違紀，一邊又被評為各種先進。此外，大量拔高宣傳，不惜通過堆砌材料人為塑造英模，容易形成實干不如“假干”的不良風氣，后患無窮。三是基層民警職業(yè)發(fā)展問題。由于公安機關(guān)晉職晉級空間狹窄，在公安兩個職務(wù)序列改革實施前，寧波作為計劃單列市，下轄各區(qū)的民警大多是正科級退休，而作為非計劃單列(副省級)城市的其他地區(qū)，基層民警更多是副科級以下退休，與同樣學(xué)歷工齡的黨委政府其他部門工作人員退休的職級待遇差距較大。此外，提拔任用干部方面標準的隨意性，進一步擠壓了基層民警正常晉升空間。在公安機關(guān)執(zhí)法資格考試改革前，一些地方公安機關(guān)競聘科級干部，明確規(guī)定要通過公安機關(guān)中級執(zhí)法考試并具備中級執(zhí)法資格，而競聘處級干部卻只要求具備初級執(zhí)法資格。職業(yè)發(fā)展早早遭遇瓶頸，看不到前途，缺乏動力，進一步加劇了基層民警的職業(yè)風險。

3.用人機制不科學(xué)。突出表現(xiàn)在基層公安機關(guān)民警崗位交流少，長期固化與封閉在一定程度上降低了基層民警的免疫能力和抗風險能力。一是上下級公安機關(guān)民警間缺乏輪崗交流機制，往往“一分定終身”，分配到地市級以上的，就長期在地市級以上機關(guān)工作。早些年沒有從基層遴選民警的做法，近年來逐步開始從基層遴選民警到地市級以上公安機關(guān)，但整體數(shù)量不多，占比低，不足以影響“一分定終身”的態(tài)勢。浙江省湖州市公安局曾于2006年出臺《積極引導(dǎo)和鼓勵機關(guān)民警走向基層的意見》，規(guī)定提任機關(guān)處室領(lǐng)導(dǎo)干部需有基層工作經(jīng)歷，并采取組織調(diào)動、自愿報名等方式鼓勵機關(guān)民警下基層，強化了上下級間民警交流。[17]二是同級公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)部門民警間輪崗交流不夠，甚至出現(xiàn)敏感熱點崗位一干就是10多年的情況。在一個崗位上工作時間過長，容易出現(xiàn)職業(yè)倦怠、審美疲勞，容易滋生違法違紀和腐敗問題。三是基層公安機關(guān)內(nèi)外部的人員交流不夠。公安機關(guān)強調(diào)自身的特殊性，基層黨委政府組織人事部門也容易將公安機關(guān)另行看待，不愿將基層民警同黨委政府其他部門人員進行常態(tài)化交流。

四、降低基層民警職業(yè)風險，提升基層民警職業(yè)吸引力的幾點對策

降低基層民警職業(yè)風險，提升基層民警職業(yè)吸引力，需按照“減負、增質(zhì)、提(職)薪”等要求內(nèi)外結(jié)合、標本兼治。既需要完善頂層設(shè)計，從上到下引起各級黨委政府的高度重視，也需要公安機關(guān)自身不斷完善內(nèi)部管理機制等。

(一)“減負”需要從完善法律制度，建立科學(xué)考核機制入手

1.中央層面需出臺法律制度?？梢苑抡罩T暨市楓橋鎮(zhèn)社會治理智能化的做法，整合全鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)職能，依靠平安浙江APP設(shè)立綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四大平臺，網(wǎng)格員和群眾借助“古鎮(zhèn)楓橋”微信公眾號或平安浙江APP，發(fā)送社會治安、社會管理等信息，反映問題，綜治中心秒送有關(guān)部門，各職能部門及時處置并網(wǎng)上反饋，[18]將110升級為縣市(區(qū))以上政府的綜治中心，由政府主導(dǎo)，在提升政府行政效率的同時，又切實為公安機關(guān)接處警分流、松綁。110升格為政府應(yīng)急綜治中心，作為政府的直屬機構(gòu)，將監(jiān)察委員會的12388、市場管理部門的12315，環(huán)境污染投訴的12369、應(yīng)急管理的119、物價投訴的12358、旅游快捷投訴的12301等電話統(tǒng)一由110一個投訴號碼受理，然后再由110(政府應(yīng)急綜治中心)流轉(zhuǎn)到政府各職能部門處理，各職能部門在規(guī)定時間內(nèi)向110(政府應(yīng)急綜治中心)反饋處置結(jié)果。黨委政府各部門應(yīng)明確相關(guān)職能機構(gòu)值班人員對接110，接受其調(diào)度指揮，這樣既可以減少中間環(huán)節(jié)，節(jié)省行政成本，提升110指揮權(quán)威，又可以切實減輕基層公安機關(guān)接處警壓力。

2.以“實戰(zhàn)化”為核心完善立法，規(guī)范機構(gòu)人員及其職責，切實精簡機構(gòu)、下沉警力。警情不斷上升與警力緊張之間日益突出的矛盾，是基層民警壓力大、風險高的重要影響因素。解決基層警力不足不能寄希望于一味地增加基層警力，更重要的是要從內(nèi)部向縱深挖掘，依靠切實精簡機構(gòu)、下沉警力來緩解基層警力緊張的現(xiàn)狀。按照習(xí)近平總書記的要求，“能打仗、打勝仗”成為新一輪軍改的核心。④深化公安改革也必須緊緊圍繞“實戰(zhàn)化”這一核心，統(tǒng)籌公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置及職責分工。公安機關(guān)的實戰(zhàn)化有兩個標準，一個標準是管理控制社會治安局勢的能力，另一個標準就是打擊偵查破案的能力。為此，應(yīng)從以下三個方面做起。一是將國務(wù)院原先頒布的《公安機關(guān)組織管理條例》，盡可能細化后上升到全國人大常委會立法，最理想的是納入《人民警察法》，從根本上解決公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)問題，徹底杜絕什么問題突出、就從上到下設(shè)立什么警種的做法。內(nèi)設(shè)機構(gòu)問題的解決要通盤考慮，只有通過上下統(tǒng)籌聯(lián)動的公安機構(gòu)改革，才能真正實現(xiàn)警力下沉，達到充實基層一線警力的目的。完善后的《公安機關(guān)組織管理條例》，除明確各級公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)外，還要明確各級公安機關(guān)的警力配置標準，如規(guī)定總警力的60%以上要安排在街道路面社區(qū)，確保人民群眾隨時隨地都能在民警的保護之下，避免報警等半天見不到民警的情形；此外要明確省及省級以下公安機關(guān)本部警力的占比，如地市級公安機關(guān)的警力控制在全市總警力的5%以內(nèi)，省級公安機關(guān)警力應(yīng)當控制在全省總警力的1%至1.5%之間。二是公安部要修改《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，切實落實實戰(zhàn)化要求。目前存在機關(guān)沒有實戰(zhàn)化或者實戰(zhàn)化色彩弱的問題，影響和制約著整個公安機關(guān)實戰(zhàn)化能力提升。為此，要扭轉(zhuǎn)目前一些設(shè)區(qū)的市級以上公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)不辦案或很少辦案的局面，通過修改兩個辦案程序規(guī)定，明確不同層級公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的受立案、辦案要求，確保地市級以上公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)辦案數(shù)量質(zhì)量，并使地市級以上公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)在偵查辦案實戰(zhàn)中不斷提升自身的組織、指揮、協(xié)調(diào)及偵查破案、社會面控制的能力，減少組織、指揮、協(xié)調(diào)的盲目性。三是完善制度保障，切實樹立警察執(zhí)法權(quán)威。警察執(zhí)法90%以上集中在基層，警察執(zhí)法代表著國家，警察作為暴力工具，連自身執(zhí)法權(quán)威尚無法保障，就遑論為國家其他執(zhí)法提供堅強后盾。[19]警察執(zhí)法權(quán)威不足，相當大程度是法律制度缺乏所致，雖一再強調(diào)“暴力襲警”的嚴重危害性，但最終刑法修正案也只是采取折衷做法，將“暴力襲警”列為妨礙公務(wù)犯罪的一種而加以明確，沒有起到應(yīng)有的法律震懾作用。2018年12月19日，公安部頒布《公安機關(guān)維護民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》，以規(guī)章形式明確了公安機關(guān)應(yīng)當維護民警執(zhí)法權(quán)威的10種情形，以及維護民警執(zhí)法權(quán)威的措施、程序，對樹立警察執(zhí)法權(quán)威有非常重要的意義。[20]為強化法律保障，刑法再次修訂時，建議在此基礎(chǔ)上增設(shè)“襲警罪”，刑罰幅度要明顯大于普通的妨礙公務(wù)罪；同時在《中華人民共和國人民警察法》修改中明確對各種襲警行為采取果斷的制服措施，包括在特定情況下使用武器制止暴力襲警犯罪。

(二)從源頭抓起，不斷提升基層民警素質(zhì)

目前基層民警職業(yè)風險部分是由基層民警自身素質(zhì)及勤務(wù)運行機制不當引起的。為此，可以從以下幾個方面提升基層民警素質(zhì)。

1.完善教育培訓(xùn)機制。由于警力緊張，加之基層任務(wù)繁重，目前的“大練兵”機制成為虛設(shè)，只有在切實精簡機構(gòu)充實基層警力的基礎(chǔ)上，才能真正實現(xiàn)在崗“大練兵”。在抓集體學(xué)習(xí)的同時，進一步落實鼓勵在職在崗自學(xué)成才制度，除將參加法律職業(yè)考試、學(xué)歷提升等納入鼓勵范疇外，還要將理論研究、技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)明納入激勵范疇，更好地調(diào)動基層民警學(xué)習(xí)積極性，進而促進基層民警素質(zhì)素養(yǎng)的不斷提升。

2.完善內(nèi)設(shè)紀檢監(jiān)察制度。一是將內(nèi)設(shè)紀檢監(jiān)察整建制劃歸上級紀檢監(jiān)察機關(guān)，使內(nèi)設(shè)紀檢監(jiān)察部門擺脫自己查自己的尷尬局面，避免護短嫌疑。目前實行派駐制，由于派駐制紀檢監(jiān)察人員仍然是同級公安機關(guān)的民警身份和編制，說到底穿的是警服，仍然還是自己人，因而這種派駐只是形式意義上的派駐。二是要修改隊伍考核規(guī)則，變隊伍出現(xiàn)違法違紀情況的評先評優(yōu)一票否決制為對已經(jīng)暴露出來的違法違紀不積極查處的評先評優(yōu)及主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職級晉升實行一票否決制，并對主要領(lǐng)導(dǎo)實行問責。

3.改革勤務(wù)模式。真正建立起實戰(zhàn)化勤務(wù)模式，變坐班為上街頭路面、下社區(qū)農(nóng)村，確保多數(shù)警力放在一線，真正建立起扁平化、一體化的接處警體系，進而切實提升基層民警快速反應(yīng)和緊急處置能力。

(三)拓寬基層民警發(fā)展空間

拓寬基層民警職業(yè)發(fā)展空間，需建立獨立的人民警察職務(wù)序列和科學(xué)的晉升、評先評優(yōu)標準兩方面相結(jié)合。

1.從法律層面真正建立起人民警察獨立的職務(wù)序列，夯實基層民警職業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。一是通過修改《人民警察法》等健全法制，不斷完善配套職務(wù)職級工資待遇保障制度，確保民警待遇略低于軍隊，高于地方。公安機關(guān)兩個職務(wù)序列改革在建立獨立的警察職務(wù)序列問題上被寄予厚望，從目前已試點實施兩個職務(wù)序列地區(qū)傳出的信息看，雖普遍上調(diào)了在職民警工資待遇，但退休后不能享受。如果最終是這樣，則民警退休后待遇與其他公務(wù)員無異，甚至基層民警退休后要低于其他公務(wù)員，勢必會削弱基層民警職業(yè)“含金量”，影響基層民警職業(yè)前景及其發(fā)展。此外，目前兩個職務(wù)序列改革尚未涵蓋公安機關(guān)綜合部門，對基層公安機關(guān)綜合部門負面影響較大。2016年，政府機關(guān)已開始實施行政機關(guān)兩個職務(wù)序列改革，2019年6月1日實施的修改后的《公務(wù)員法》，均明顯放寬了公務(wù)員晉級條件。基層公安機關(guān)綜合部門如果被排除在公安機關(guān)兩個職務(wù)序列改革之外，又無法享受行政機關(guān)兩個職務(wù)序列改革紅利等，那么他們與公安機關(guān)內(nèi)外部的職級差距就會加大，會挫傷基層公安機關(guān)綜合部門人員的積極性。為此，一方面要將人民警察兩個職務(wù)序列上升為全國人大常委會立法層面，另一方面公安部根據(jù)授權(quán)出臺兩個職務(wù)序列實施細則，并會同有關(guān)部委發(fā)文明確民警退休后仍然享受套改后的職級待遇問題。二是由公安部會同中央編制辦公室、國家公務(wù)員管理局等部委聯(lián)合出臺《補充規(guī)定》，將警察兩個職務(wù)序列改革成三個職務(wù)序列，即將公安機關(guān)綜合部門改革成警察文職，類似于文職軍人，另成立一個職務(wù)序列，或者明確公安機關(guān)綜合崗位執(zhí)行改革后的公務(wù)員職務(wù)與職級并列制度，提升綜合部門民警職級待遇，充分調(diào)動公安機關(guān)綜合部門人員工作的積極性。

2.建立民警工作績效數(shù)據(jù)庫，量化評先評優(yōu)職務(wù)(級)晉升標準，減少人為色彩，增強民警評先評優(yōu)職務(wù)(級)晉升的科學(xué)性公正性。在完善警察職務(wù)(級)序列的同時，對每個警種的職責任務(wù)進行分解和科學(xué)量化，采取自動導(dǎo)入和人工錄入相結(jié)合，執(zhí)法辦案、基礎(chǔ)管理、日常工作等績效數(shù)據(jù)，自動生成并導(dǎo)入民警績效數(shù)據(jù)庫，參加公安機關(guān)技能大比武或取得科研成果的，憑證書、上級表彰文件或刊發(fā)科研成果的刊物等由政工部門統(tǒng)一錄入?？冃?shù)據(jù)庫對全體民警公開，民警可以查詢本人或他人的績效，并有權(quán)提出異議。對有異議的績效，由紀檢監(jiān)察部門配合政工部門進行核查。根據(jù)數(shù)據(jù)庫顯示的績效進行評先評優(yōu)或職務(wù)(級)晉升。通過建立科學(xué)的績效數(shù)據(jù)庫，最終實現(xiàn)民警只需要認認真真做好各自本職工作，評先評優(yōu)或職務(wù)(級)晉升由數(shù)據(jù)庫自動生成，具備條件就可以實現(xiàn)晉職晉級，進而切實提升評先評優(yōu)、晉職晉級的科學(xué)性、公正性。

注釋：

①《他用生命守護祥和，追記犧牲在執(zhí)勤崗位上的重慶交警楊雪峰》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-08/24/c_1123323283.htm，最后訪問日期：2018年12月15日。

②《臺灣地區(qū)警察人員互助共濟辦法》，http://laws.mywoo.com/4/18/1075.html，最后訪問日期：2019年1月2日。

③劉伯祥主編：《外國警察法》，北京.中國法制出版社2007年版，第1-59頁。

④2014年19月30日，習(xí)近平出席在福建上杭縣古田鎮(zhèn)召開的全軍政治工作會議上強調(diào)指出把戰(zhàn)斗力標準作為軍隊建設(shè)唯一的根本的標準，聚焦能打仗、打勝仗。搜狗百科，https://baike.sogou.com/v101670372.htm?fromTitle=新古田會議。最后訪問日期：2019年1月2日。