丘川穎，易 清

（惠州學院 地方立法研究院，廣東 惠州 516007）

一、引言

粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”）的規(guī)劃與全面推進是落實國家“一帶一路”戰(zhàn)略的重大舉措，數(shù)據(jù)顯示，2018年大灣區(qū)的經(jīng)濟總量（GDP）已經(jīng)突破10萬億元人民幣，約為10.87萬億元，折合美元超過1.64萬億，其經(jīng)濟總量在世界四大灣區(qū)中暫居第二位，其人口、土地面積、港口和機場吞吐量則排在四大灣區(qū)之首。然而，大灣區(qū)的經(jīng)濟繁榮也附帶了水污染的負面結(jié)果，經(jīng)檢測，大灣區(qū)流淌的西江、北江、東江水系均在不同程度遭受有機污染物、細菌的威脅，大灣區(qū)水域普遍存在水溶解氧氣含量低以及磷、氮、氨、氮等元素嚴重超標的情形，比如，廣東省公布的2018年大灣區(qū)近岸海水質(zhì)量監(jiān)測信息，全年近岸海水均為劣四類水質(zhì)，而影響水質(zhì)的因素在數(shù)據(jù)上集中表現(xiàn)為無機氮、活性磷酸鹽、汞、鉻等元素超標。這都反映了大灣區(qū)水域已遭受嚴重污染的事實，由于大灣區(qū)水域干流與支流呈現(xiàn)網(wǎng)狀交叉縱橫分布，水文條件復雜，再加上該水域沿岸城鎮(zhèn)、工廠、企業(yè)密集，生活污水和工農(nóng)業(yè)廢水持續(xù)不斷排入該水域，水域?qū)俚毓茌牂C制尚未理順，因此，大灣區(qū)各地方政府雖然一直在水環(huán)境治理領(lǐng)域傾注力量，但依然無法迅速扭轉(zhuǎn)該水域遭受污染的被動局面?？梢?，全面推進大灣區(qū)（包括生態(tài)文明）的建設(shè)對于落實黨的十九大的戰(zhàn)略構(gòu)想和實現(xiàn)民族偉大復興均有重大意義。

經(jīng)過梳理文獻，筆者認識到大灣區(qū)水污染防治工作是一個復雜系統(tǒng)，不僅要從生態(tài)防治技術(shù)角度處理大灣區(qū)水域跨界、復合污染的問題，還要從水域管理體制、地方立法協(xié)同機制等方面開拓創(chuàng)新。其中，地方立法協(xié)同機制則完全契合了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《大灣區(qū)綱要》）所強調(diào)的協(xié)同原則，也體現(xiàn)了國家決策層為了全面推進大灣區(qū)跨界綜合發(fā)展問題（包括生態(tài)保護）所創(chuàng)設(shè)的一種協(xié)同解題思路，應當成為開解大灣區(qū)水污染防治問題的一種指導性路徑。

有鑒于此，大灣區(qū)水污染防治應當及時調(diào)整原有生態(tài)保護模式，靈活運用《大灣區(qū)綱要》創(chuàng)設(shè)的協(xié)同原則，嘗試探索一種立法協(xié)同機制，尋求在中國特色社會主義立法體系框架內(nèi)構(gòu)想一種紓解大灣區(qū)水污染防治問題的可行路徑，使立法協(xié)同機制成為大灣區(qū)水域生態(tài)保護的重要手段，并為逐步解決大灣區(qū)水污染防治問題提供一種可行路徑。

二、大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機制的內(nèi)涵與功能

（一）大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機制的內(nèi)涵

大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機制，實質(zhì)上是把黨的十九大報告中所強調(diào)的生態(tài)保護和創(chuàng)建生態(tài)文明，以及大灣區(qū)水污染防治、生態(tài)環(huán)境綜合治理納入國家立法體系的一種協(xié)同機制；具體來講，它是大灣區(qū)“9+2”地區(qū)①大灣區(qū)“9+2”地區(qū)，即粵港澳大灣區(qū)包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市。的政府在協(xié)同推進大灣區(qū)水污染防治過程中，倚重立法手段規(guī)制、引導有關(guān)生態(tài)保護的各地政府職能部門、執(zhí)法管理者、市場經(jīng)濟主體、企業(yè)事業(yè)等社會組織和公民共同參與水污染防治，將跨流域、跨行政管理部門的權(quán)力、職能、資源和優(yōu)勢重新進行功能整合，以實現(xiàn)頂層設(shè)計的水環(huán)境與生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標的一系列生態(tài)保護的協(xié)同治理機制。具體包含以下內(nèi)涵：

首先，大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機制是建立在國家立法體系基礎(chǔ)上，以地方立法落實、推進大灣區(qū)流域的水環(huán)境保護與生態(tài)文明建設(shè)為目標。立法具有導引、保障、塑造環(huán)境保護規(guī)則的基礎(chǔ)功能，有助于形成一國生態(tài)保護的法治秩序。大灣區(qū)水污染防治正是建立在國家生態(tài)文明觀理念基礎(chǔ)上，促進不同職能部門在水污染防治領(lǐng)域達成立法協(xié)同共識，在此共識基礎(chǔ)上，同步推進大灣區(qū)有關(guān)水污染防治的地方立法規(guī)劃。

其次，大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機制是一種新型的立法協(xié)同治理方式，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨流域、跨組織、跨部門的協(xié)同機制，在立法框架內(nèi)整合水污染防治的優(yōu)質(zhì)資源，強化水污染防治工作牽涉的不同部門、組織、主體間的交流，使其增進了解，協(xié)調(diào)差異，優(yōu)勢互補，實現(xiàn)整體大于局部簡單相加的水環(huán)境保護效果，實現(xiàn)立法協(xié)同效應。

最后，大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機制是適應新時代法治理念的立法機制創(chuàng)新，它通過地方立法制定可操作規(guī)則，從而確保大灣區(qū)的水污染防治形成一體化治理系統(tǒng)，通過立法手段分配區(qū)域權(quán)益、厘清部門責任，使得大灣區(qū)所有參與水污染防治的利益主體樂于參與、主動推進立法協(xié)同，達到一種既共享優(yōu)質(zhì)水環(huán)境紅利，又依法承擔相應責任的良好狀態(tài)。

（二）大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機制的功能

筆者認為，大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機制應當具有以下功能：

首先，它以立法手段合理分配大灣區(qū)水污染防治牽涉的管理部門、組織和利益主體的職權(quán)與職責，并以地方立法規(guī)則統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大灣區(qū)水污染防治的相關(guān)資源、要素，理順該區(qū)域橫向與縱向利益關(guān)系，協(xié)同解決大灣區(qū)水污染防治和生態(tài)文明建設(shè)的問題。

其次，地方立法規(guī)則的權(quán)威性和穩(wěn)定性為協(xié)同解決大灣區(qū)水污染防治問題提供了便利。大灣區(qū)水污染防治工作牽扯很多職能部門、利益主體，不同主體的訴求只能在地方立法規(guī)則的框架內(nèi)獲得協(xié)調(diào)，因此，地方立法協(xié)同的一項重要功能就是統(tǒng)籌大灣區(qū)各地市立法資源，通過立法渠道求同存異，共同應對水污染防治問題，最終實現(xiàn)整體運作優(yōu)于局部個體簡單疊加的共贏的大灣區(qū)水環(huán)境保護效果。

最后，地方立法協(xié)同機制通過法律規(guī)則的剛性規(guī)定確保合法主體的可預期利益，通過法律規(guī)則調(diào)整、平衡大灣區(qū)范圍公與私、局部與整體的利益，從而協(xié)調(diào)不同管理部門、組織和利益主體的訴求，減少沖突與摩擦實現(xiàn)公私利益的兼容性和一致性，以法律強制力保障大灣區(qū)水污染防治協(xié)同機制的建構(gòu)。

三、大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機制面臨的問題

大灣區(qū)水污染防治沿用我國“一元、兩級、多層次”的立法體制，取得了一定成效，但在立法協(xié)同方面依然存在以下三方面問題：

（一）中央立法層級的協(xié)同機制問題

圍繞著水污染防治主題，中央立法層級已經(jīng)頒行了《中華人民共和國環(huán)境保護法（2014修訂）》（以下簡稱《環(huán)保法》）《中華人民共和國水法（2016修正）》（以下簡稱《水法》）《中華人民共和國水污染防治法（2017修正）》（以下簡稱《水污染防治法》）等法律，但從大灣區(qū)水污染協(xié)同治理的角度考察，在宏觀立法規(guī)劃上，中央立法層級還缺乏統(tǒng)一規(guī)制大灣區(qū)跨界水污染防治協(xié)同的法律，現(xiàn)有單行法律之間銜接不夠緊密，法律布局疏漏，規(guī)制范圍和對象不能互為補充，從而出現(xiàn)法律約束空白的情形。[1]因此，中央層級的立法難免存在法律條文沖突：

首先，三部法律都籠統(tǒng)規(guī)定了涉水污染防治的內(nèi)容，但都只停留在原則性規(guī)定，沒有給出具體操作條款。比如，《環(huán)保法》把水污染概括到防治污染和其他公害的大類中，沒有專門條款規(guī)制涉及水污染的情形；又比如，《水法》則把水污染和“防治水害”作了籠統(tǒng)的規(guī)定，既沒有適用情形也缺乏防治水污染的罰則；再比如，《水污染防治法》雖然明確了水污染防治的歸口單位和不同類型的水污染防治措施，但是面臨大灣區(qū)跨水域的水污染行為和事實，依然缺乏直接適用的條款。

其次，中央層級的三部法律在立法目的上也難以滿足大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同的現(xiàn)實訴求。比如，《環(huán)保法》雖然明確了政府的生態(tài)環(huán)境部門的職責，但對大灣區(qū)跨水域的水污染行為和事件缺乏協(xié)同機制條款；又比如，《水法》在立法目的的設(shè)置上更傾向水資源的開發(fā)利用，對跨水域的水污染防治則不作為重點考察；再比如，《水污染防治法》的立法目的就是“防治水污染”，但其防治的管轄范圍固定為行政條塊體制的生態(tài)環(huán)境部門職責，這種剛性體制并不利于大灣區(qū)水污染防治的跨水域協(xié)同。

最后，考察具體調(diào)整大灣區(qū)水污染防治的《水法》和《水污染防治法》，也存在水污染的流域管理與行政主管部門屬地管轄脫節(jié)的機制問題。比如，《水法》第十二條與第十三條關(guān)于大灣區(qū)水污染防治工作涉及的水域管理和行政主管部門職權(quán)的規(guī)定，存在難以協(xié)調(diào)的機制問題。根據(jù)《水法》，大灣區(qū)水域的流域管理牽涉到的部門包括廣東省流域管理委員會和廣東省珠江綜合整治工作聯(lián)席會議辦公室以及珠江水利委員會，其中管理整條珠江流域的珠江水利委員會的職權(quán)重點在于保障珠江水資源的合理開發(fā)、利用、管理、監(jiān)督、保護的工作，還涉及調(diào)解處理該流域發(fā)生的跨省水事糾紛，以及該流域內(nèi)中央水利工程的供水價格協(xié)調(diào)與國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理等事務(wù)，但它對于廣東省界內(nèi)的西江、北江、東江水系的水污染防治工作則很少參與，這不利于大灣區(qū)水污染防治工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)；此外，廣東省水利廳下設(shè)的廣東省流域管理委員會（非常設(shè)機構(gòu)）的主要職責是協(xié)調(diào)該流域在廣東省界內(nèi)的流域管理與行政區(qū)域管理，也負責該流域內(nèi)的蓄水、防洪以及下泄工作的統(tǒng)一管理，但該管理委員會一般不介入市際之間的河流實務(wù)糾紛，這也不利于大灣區(qū)水污染防治工作的順利推進；還有依據(jù)《關(guān)于加強珠江綜合整治工作的決定》成立的廣東省珠江綜合整治工作聯(lián)席會議辦公室，它負責廣東省界內(nèi)該流域綜合整治工作，也兼有召開聯(lián)席會議領(lǐng)導和協(xié)調(diào)廣東省內(nèi)推進治污保潔工程中遇到的重大問題，但也不是以防治大灣區(qū)水污染為主要職責。因此，大灣區(qū)水污染防治工作在實踐中，中央立法層級的《水法》和《水污染防治法》不能有效協(xié)調(diào)解決大灣區(qū)水域管理職能和行政主管部門職權(quán)之間的矛盾，對大灣區(qū)水域上游和下游之間、跨省和跨市之間的水污染防治問題缺乏協(xié)同機制，應對問題時顯得捉襟見肘。

（二）地方立法層級的協(xié)同機制問題

具體考察大灣區(qū)水域有關(guān)水污染防治的地方性法規(guī)、規(guī)章，廣東已頒行的比如《廣東省珠江三角洲水質(zhì)保護條例（2014修正）》《廣東省飲用水源水質(zhì)保護條例（2010修正）》以及《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護管理條例》等，對大灣區(qū)跨界水污染合作事務(wù)雖然作了原則性規(guī)定，但缺乏有效的協(xié)調(diào)和規(guī)范機制，實踐中依然存在較大的局限性，表現(xiàn)在：

首先，以上列舉的三部地方性法規(guī)都涉及大灣區(qū)水污染防治的事務(wù)，但它們的側(cè)重點放在“水質(zhì)”保護而不是“水污染防治”，這反映了大灣區(qū)在水污染防治領(lǐng)域還缺乏地方立法實踐。此外，三部關(guān)涉水質(zhì)保護的地方性法規(guī)調(diào)整、保護對象雖有競合但缺乏協(xié)同水污染防治工作的明確規(guī)定，因此，也不具備形成大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機制的客觀條件。

其次，上述三部地方性法規(guī)更強調(diào)水資源的屬地行政管轄，對覆蓋大灣區(qū)的西江、北江、東江水系面臨的不可避免的跨界水污染防治問題，只是籠統(tǒng)規(guī)定了水源地的政府首長負責制和共性的處置原則，但卻缺乏如何協(xié)調(diào)跨界水污染防治糾紛的操作規(guī)則，對跨界水污染個案的處置，只停留在政府互相通報、周知的階段，沒有進一步明確協(xié)同防治大灣區(qū)跨界水污染事件的部門和機制。

最后，大灣區(qū)“9+2”地區(qū)有一些城市適用市場經(jīng)濟管理手段，比如罰款、收排污費等措施，來管控大灣區(qū)跨界水污染防問題。但大多數(shù)城市沒有明確規(guī)定收繳排污費（或罰款）的部門和數(shù)額，更缺乏協(xié)同跨界水污染防治機制方面的具體規(guī)則。因此，實踐中大灣區(qū)“9+2”地區(qū)流動性、整體性的跨界水污染防治問題依然無法得到有效解決，這亟待研究處理。

（三）地方立法與政府決策的協(xié)同機制問題

大灣區(qū)水污染防治工作的一個重要制約因素就是尚未建立法律和政策之間的協(xié)同機制，導致大灣區(qū)水污染防治難以實現(xiàn)制度化、規(guī)范化。盡管中央和地方立法層級給大灣區(qū)水污染防治提供了不少參照的法律規(guī)范性文件，但在法律與政策之間缺乏有效協(xié)同機制的情況下，大灣區(qū)水污染防治工作的成效依然有待進一步觀察。造成這種被動局面的原因如下：

首先，大灣區(qū)水污染防治尚未組建權(quán)威的政府協(xié)同機構(gòu)。水污染防治工作在業(yè)務(wù)上牽涉環(huán)境生態(tài)保護、水利、航運、衛(wèi)生、公安、海事、漁業(yè)等行政職能部門，在水域?qū)俚毓芾砩细采w大灣區(qū)“9+2”地區(qū)，這種大范圍跨界的水域管理對于我國條塊結(jié)合的行政科層體制是一種挑戰(zhàn)，比如對西江水系的水污染防治就需要協(xié)調(diào)廣東省和云南、廣西的流域主管部門，同時還要協(xié)調(diào)廣東界內(nèi)的西江水流經(jīng)的云浮、肇慶、佛山、廣州等市級政府主管部門，此外，大灣區(qū)水污染防治并非單純的治理工作，還需要兼顧經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護、公共應急合作以及沿水域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等日常事務(wù)，因此，組建統(tǒng)一、權(quán)威的大灣區(qū)水污染防治協(xié)同機構(gòu)勢在必行。

其次，大灣區(qū)水域范圍內(nèi)的生態(tài)防治區(qū)和行政區(qū)劃無法統(tǒng)一，地方政府之間的利益博弈也缺乏有效的協(xié)同機制。大灣區(qū)的水域空間在行政區(qū)劃中，是處于分割的狀態(tài)的，地方政府更關(guān)心的是在現(xiàn)有行政區(qū)劃體制下，大灣區(qū)的水域歸哪個行政區(qū)域管理，而該區(qū)域的水污染防治問題則歸屬到所在地政府的職權(quán)行使范疇，也就是說，地方政府優(yōu)位考慮的是本行政區(qū)的利益，然后才考慮跨區(qū)域的水污染防治、生態(tài)保護、水資源綜合利用開發(fā)等問題。但也正是這種生態(tài)保護區(qū)和行政區(qū)分裂的體制，大灣區(qū)水污染防治工作難免出現(xiàn)各自為政、地方保護的現(xiàn)象。大灣區(qū)水域污染防治在地方政府的利益權(quán)衡下，跨水域的污染防治就會出現(xiàn)各掃門前雪的情形，或者水污染防治工作就以行政區(qū)劃為界，上游地區(qū)的污染防治就推到下游區(qū)域，而下游區(qū)域政府則把水污染擴散到沿海，或者為本區(qū)域的水污染找到一個借口——水污染都是上游地區(qū)轉(zhuǎn)移給下游的?？梢姡绻唤⒁环N協(xié)同機制，大灣區(qū)各地方政府都謀求本地利益最大化，大灣區(qū)水污染防治工作是很難實現(xiàn)協(xié)同治理的。

最后，大灣區(qū)水污染防治工作在《中華人民共和國憲法（2018修正）》（以下簡稱《憲法》）《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（2015修正）》（以下簡稱《地方組織法》）《水污染防治法》等上位法原則性劃分了政府主管部門的職權(quán)，但卻沒有明確職能部門之間的協(xié)同合作，更缺乏各級主管部門在大灣區(qū)水污染防治工作中的職權(quán)與責任分擔的規(guī)定，因此，在大灣區(qū)水污染防治工作中，流域內(nèi)各地方政府就有可能出于局部利益的考量而遴選適用法律還是政策，這會影響大灣區(qū)水污染防治工作的協(xié)同推進，甚至有可能出現(xiàn)地方政府為了局部利益而擱置協(xié)同合作的情形。比如，有的地方政府在處理大灣區(qū)水污染防治工作時，更青睞“上層路線”而罔顧法律、法規(guī)的剛性規(guī)則，只遵從上級主管部門的指揮而無視各地政府之間的協(xié)同合作；又比如，有的地方政府從本地訴求出發(fā)，在處理大灣區(qū)水污染防治事務(wù)過程中，以本地利益為軸心，一旦各地政府間出現(xiàn)合作阻礙，則互相推諉責任，不愿擔當。

四、大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機制之構(gòu)想

大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機制的構(gòu)想可以分解如下：

（一）中央立法層級的協(xié)同機制的構(gòu)想

中央立法層級存在的協(xié)同機制問題，很大程度上是因為法律解釋機制沒有啟動，因而《環(huán)保法》《水法》《水污染防治法》等法律的原則性、概括性條款沒有權(quán)威法定解釋，這就難免會影響大灣區(qū)水污染防治工作的相關(guān)職能部門的法律適用。一旦法律條款出現(xiàn)模棱兩可的情形，大灣區(qū)水域范圍內(nèi)的地方政府通常會先確保本地的訴求得到滿足，然后才考慮大灣區(qū)跨界的協(xié)同合作問題。因此，筆者認為啟動法律解釋機制既有利于厘清法律條款的內(nèi)涵和外延，也有助于推進大灣區(qū)地方政府的行政管理目標的實現(xiàn)。

據(jù)此，我們的想法是——依據(jù)《憲法》第六十七條和《立法法》第四十五、九十五條啟動法律解釋并形成長效機制。法律解釋機制有助于厘清關(guān)涉水污染防治的《環(huán)保法》《水法》《水污染防治法》等法律條款，尤其是界定水污染防治工作涉及的地方政府職能部門和立法機關(guān)之間的權(quán)限，以助于協(xié)同彼此在防治水污染工作中的角色扮演。此外，在法律解釋機制的框架內(nèi)，大灣區(qū)水污染防治工作中一旦遇到法律條款之間出現(xiàn)爭議亟需厘清具體含義的時候，或者法律在施行過程需要界分涉事主管部門權(quán)限的情形，法律解釋機制就可以啟動，法定釋法機關(guān)遵循法定程序，運用法律解釋技術(shù)和價值評判，對涉事的法律規(guī)范爭議進行合憲性與合法性審查，并給出權(quán)威法律釋義，這就為中央立法層級建構(gòu)立法協(xié)同機制奠定了區(qū)域一體化基礎(chǔ)。[2]

此外，中央立法層級的立法協(xié)同機制還應當包含兩個要點：一是啟動和運行法律解釋機制，明確、細化大灣區(qū)水污染防治的主管部門及其法律職責，并由該主管部門協(xié)同其他相關(guān)單位。二是大灣區(qū)水污染防治工作的立法協(xié)同機制的建構(gòu)應當體現(xiàn)一體化的思維。大灣區(qū)水污染防治工作應當由最高行政首長統(tǒng)一調(diào)度，協(xié)同大灣區(qū)立法規(guī)劃，并從水污染防治的整體性角度出發(fā)，實現(xiàn)大灣區(qū)立法、行政、司法職能協(xié)同推進。

（二）地方立法層級的協(xié)同機制的構(gòu)想

地方立法層級協(xié)同機制主要有以下內(nèi)容：

首先，創(chuàng)設(shè)大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機構(gòu)。大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機構(gòu)負責統(tǒng)籌大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護（包括水污染防治）的地方立法規(guī)劃，對已經(jīng)頒行的地方性法規(guī)、規(guī)章進行梳理、協(xié)調(diào)，以紓解三種法系語境下的法律沖突。該大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機構(gòu)針對大灣區(qū)水污染防治工作可以考慮組成專門委員會，召集各地方政府分管水污染防治的負責人和該領(lǐng)域的立法專家學者參加會議，集中研討大灣區(qū)水污染防治的實務(wù)。大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機構(gòu)與現(xiàn)有的珠江水利委員會、廣東省珠江綜合整治工作聯(lián)席會議辦公室、廣東省流域管理委員會有很大區(qū)別，主要表現(xiàn)在：大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機構(gòu)側(cè)重通過梳理地方立法，協(xié)調(diào)、理順大灣區(qū)“9+2”地區(qū)政府在水污染防治領(lǐng)域的立法合作關(guān)系，從而摒棄水污染防治立法領(lǐng)域的地方保護主義，實現(xiàn)大灣區(qū)水污染防治在各地方政府的立法協(xié)同中整體利益最大化目標。

其次，中央立法一元制框架內(nèi)構(gòu)建大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機制。大灣區(qū)“一國、兩制、三法系”的立法語境迫使我們在面臨嚴峻的水污染防治形勢時，不得不考慮構(gòu)建中央立法一元制框架內(nèi)的大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機制。大灣區(qū)在我國立法體系中還是屬于地方立法層級，盡管香港、澳門地區(qū)享有一定的立法自主權(quán)，但依然是在《憲法》之下的地方立法主體；此外，大灣區(qū)水域（西江、北江、東江水系）范圍內(nèi)的水污染對每一位居民都會產(chǎn)生不良影響，因此，構(gòu)建一種大灣區(qū)水污染防治的立法協(xié)同機制是很有必要性和可行性的。我們的設(shè)想是——大灣區(qū)“9+2”地區(qū)政府可以簽訂“大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同”協(xié)議[3]74，對尚未立法的水污染防治領(lǐng)域，可以統(tǒng)籌地方立法規(guī)劃，避免重復立法浪費資源；對已經(jīng)頒行的地方性法規(guī)、規(guī)章則通過該協(xié)議進行清理，一旦發(fā)現(xiàn)有沖突的法律條款則應當及時訂正、解釋；對包括水污染防治在內(nèi)的熱點、難點立法主題，則交由大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機構(gòu)牽頭，組織學術(shù)專家、政府代表、居民代表共同商討地方立法事宜，并將商議結(jié)果公之于眾，一起分享成果并接受社會監(jiān)督。

最后，大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機制應當體現(xiàn)公眾參與、信息共享、立法協(xié)同的特色。首先，大灣區(qū)的水污染問題必然直接或間接地影響該區(qū)域的居民，居民的正當訴求是立法者啟動立法的起點和歸宿；人大主導的立法體系也應當反映大灣區(qū)居民的正當訴求，民意基礎(chǔ)是人大推進立法的原動力；主管防治水污染的政府部門在提出治理方案之前，也應當遵循公眾參與原則采集民意，并且應當主動給大灣區(qū)居民提供渠道和平臺參與到水污染防治立法工作中。其次，大灣區(qū)“9+2”地區(qū)立法信息應當實現(xiàn)即時共享。雖然已是新媒體時代，大灣區(qū)很多立法信息可以通過互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)共享，但“一國、兩制、三法系”的語境下大灣區(qū)的立法信息與資源依然處于半透明半封閉的狀態(tài)，那么，具體到水污染防治的地方立法領(lǐng)域，現(xiàn)存的法條之間的沖突和重復立法問題在很大程度上是大灣區(qū)各地政府立法信息封閉造成的，因此，大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機制的構(gòu)建必須推進立法信息共享，求同存異原則下盡量縮小大灣區(qū)“9+2”地區(qū)間的立法觀念、立法慣例的差異。最后，充分利用科技手段推進大灣區(qū)的立法協(xié)同。大灣區(qū)的立法協(xié)同機制也應當充分利用互聯(lián)網(wǎng)的傳播信息優(yōu)勢，比如，可以在各地政府網(wǎng)站搭建立法信息共享平臺，這就便利了居民在線上實時掌握水污染防治方面的政務(wù)信息；居民也可以在網(wǎng)絡(luò)平臺以及線下瀏覽分享到大灣區(qū)各地政府關(guān)于水污染防治的立法會議、論證會、發(fā)布會的消息，從而實現(xiàn)政民立法信息、資源共享。此外，大灣區(qū)的立法協(xié)同機制還應當包括在大灣區(qū)各地政府之間建立和完善立法通報和立法交流制度，通過常態(tài)化的大灣區(qū)各地政府間的立法信息通報、交流機制，從而加深大灣區(qū)各地政府對彼此的立法文書、法律文件、立法程序、立法理念的熟悉程度，在規(guī)范化、制度化的立法交流過程中，也逐步提升大灣區(qū)各地政府的立法水平，從而實現(xiàn)大灣區(qū)各地政府在立法規(guī)劃、立法技術(shù)、立法標準、立法經(jīng)驗、立法內(nèi)容等領(lǐng)域順利對接。

（三）地方立法與政府決策的協(xié)同機制的構(gòu)想

大灣區(qū)水污染防治工作屬于國家治理的命題，要想順利完成除了靠法治手段（立法、執(zhí)法、司法）還要適時引入政府的行政管理和公共政策的內(nèi)容。地方立法與政府決策的協(xié)同機制的構(gòu)想，具體包括以下內(nèi)容：

1.宏觀方面：協(xié)同大灣區(qū)水污染防治的立法規(guī)劃

在立法清理的基礎(chǔ)上，大灣區(qū)“9+2”地區(qū)可以對大灣區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟、社會、生態(tài)保護等領(lǐng)域的事務(wù)進行總體規(guī)劃，以大灣區(qū)整體發(fā)展格局的視角，把水污染防治的工作嵌入大灣區(qū)經(jīng)濟、社會、生態(tài)保護的總體目標，以立法與政策協(xié)同實現(xiàn)大灣區(qū)水環(huán)境優(yōu)化目標。

具體措施包括：首先，在評估大灣區(qū)水環(huán)境狀況基礎(chǔ)上，協(xié)同各地政府制定大灣區(qū)水污染防治的整體性規(guī)劃。大灣區(qū)水污染防治工作規(guī)劃應當對標大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要，在客觀評估大灣區(qū)內(nèi)西江、北江、東江水系以及珠江入?？?、粵港澳交接海域的水環(huán)境狀況后，大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃大灣區(qū)水污染的綜合治理、防治以及生態(tài)環(huán)境體系的建設(shè)等方面，協(xié)同大灣區(qū)各地政府在統(tǒng)一的生態(tài)保護標準下，對水污染防治進行法律與政策的銜接設(shè)計，實現(xiàn)大灣區(qū)水污染防治的立法與政策的協(xié)同發(fā)展。其次，協(xié)同加強大灣區(qū)各地政府職能部門的業(yè)務(wù)銜接。在大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)總目標下，大灣區(qū)立法協(xié)同常設(shè)機構(gòu)依據(jù)協(xié)同共贏的原則，在大灣區(qū)范圍內(nèi)針對水污染防治工作實行跨界合作治理，通過業(yè)務(wù)的聯(lián)系打破行政區(qū)劃割裂狀態(tài)，從而加強大灣區(qū)各地政府職能部門的業(yè)務(wù)銜接。最后，協(xié)同與水污染防治相關(guān)行政主體在同一業(yè)務(wù)的規(guī)劃。大灣區(qū)水污染防治牽扯生態(tài)環(huán)境保護、水利、航運、國土、交通、林業(yè)等部門，但在水污染防治這項業(yè)務(wù)上就應當確立生態(tài)環(huán)境保護部門為主管單位，由它來統(tǒng)籌協(xié)同其他業(yè)務(wù)部門推進水污染防治工作。

2.中觀方面：協(xié)同發(fā)揮法律和政策各自優(yōu)勢，建構(gòu)激勵約束機制和監(jiān)督約束機制以推進水污染防治工作

大灣區(qū)水污染防治工作在政府考核機制中所占比率的大小，很大程度上決定著地方政府的治理成本投入。筆者認為要構(gòu)建大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機制就必須在政府年度考核指標體系中加大生態(tài)環(huán)境保護（包括水污染防治）的權(quán)重，在地方政府行政首長的干部考核體系中，加重生態(tài)環(huán)境保護（包括水污染防治）的績效考核分量，把生態(tài)環(huán)境保護成效與地方官員晉升、提拔正向掛鉤，形成法律與政策協(xié)同引導水污染防治工作的激勵機制。

此外，大灣區(qū)“9+2”地區(qū)政府通過簽訂協(xié)同防治水污染的協(xié)議來分配各自的職權(quán)和職責，以法律文件的形式明確了大灣區(qū)各地政府在水污染防治工作中的應當扮演的角色，從而約束地方政府按照協(xié)議履行職責。在這種監(jiān)督約束機制下，大灣區(qū)各地政府除了要遵守政府間簽約條款的約束，還要按照法定程序依法履行防治水污染的職責，同時，大灣區(qū)各地政府還要接受各種媒體和民眾的社會監(jiān)督，并且在大灣區(qū)逐步開放的生態(tài)環(huán)境信息公開制度影響下，大灣區(qū)各地政府更加注重發(fā)揮法律的剛性和政策的靈活性，協(xié)同法律和政策的優(yōu)勢推進水污染防治工作。

3.微觀方面：協(xié)同排污權(quán)交易、生態(tài)補償、水污染糾紛解決模式，推進大灣區(qū)水污染防治工作

在微觀方面，大灣區(qū)水污染防治工作需要協(xié)同、倚重某些具體的制度，比如排污權(quán)交易制度、生態(tài)補償制度以及糾紛解決模式，以此推進大灣區(qū)水污染防治工作。首先，排污權(quán)交易制度是流域沿岸地區(qū)政府根據(jù)排污的總量控制目標，利用市場交易手段調(diào)劑彼此享有的排污權(quán)[4]，這種制度的優(yōu)勢在于政府主管部門控制排污總量，可以在政府監(jiān)管的前提下精準地調(diào)劑河流沿岸城市的排污量，但這種制度也僅僅適用于市場經(jīng)濟的初始分配階段，還是有可能帶來私下交易、排污量分攤不公平的負面影響。其次，生態(tài)補償制度也是市場總結(jié)了“誰受益，誰補償”的原則推出的經(jīng)濟反哺生態(tài)保護的一種機制。從水環(huán)境保護來講，河流上游地區(qū)應當保持水質(zhì)以供給下游地區(qū)的使用，而下游地區(qū)則應當向盡到保持一定水質(zhì)的上游地區(qū)支付一定的維持水質(zhì)費用，當然了，具體的補償標準、資金來源、補償形式是可以由大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同常設(shè)機構(gòu)召集當事政府協(xié)商確定。此外，大灣區(qū)內(nèi)的向河流排污的單位、企業(yè)、組織、個人也應當繳納一定的生態(tài)補償稅（費），用作防治水污染的專項資金，等等。最后，大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機制必然包括糾紛解決機制。筆者認為，大灣區(qū)水污染防治糾紛的解決路徑包括行政調(diào)解、仲裁以及訴訟，但考察了我國實際，在處理跨界的水污染糾紛事件中更多是采用行政調(diào)解的方式，畢竟此類糾紛最終還是要落實到具體的行政主管部門來執(zhí)行；相比之下，仲裁方式更多的適用于平等主體之間的商事糾紛，水污染事件通常牽涉的當事人就有地方政府及其職能部門，而訴訟模式則要先確定訴權(quán)歸屬，然后水污染事件涉及的訴訟主體也極有可能是不太確定的，因此，仲裁和訴訟兩種模式在水污染防治糾紛事件中并不多見。

五、余論

《大灣區(qū)發(fā)展綱要》的出臺引爆了大灣區(qū)如何全方面發(fā)展的命題，大灣區(qū)除了在國家經(jīng)濟戰(zhàn)略上具有舉足輕重的地位，還深刻影響著決策層關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)政策的貫徹落實。筆者注意到，大灣區(qū)水污染防治工作受到原有生態(tài)保護模式的束縛而進展緩慢，因此，必須建構(gòu)一種大灣區(qū)“9+2”地區(qū)的立法協(xié)同機制，加強跨界水污染防治的立法合作，才能有效紓解大灣區(qū)水生態(tài)環(huán)境的問題。筆者以大灣區(qū)水污染防治作為切入點，從立法學和法律解釋學的視角，闡發(fā)了大灣區(qū)水污染防治立法協(xié)同機制的應有之義，并結(jié)合其面臨的問題嘗試建構(gòu)立法協(xié)同機制的一種可行性路徑。