◎周 霽 等

為政之要，唯在得人。黨的干部是黨和國家事業(yè)的中堅力量，努力造就一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍，是我們黨團結(jié)帶領(lǐng)人民實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢，確保黨執(zhí)政根基永固的重要保障。本文結(jié)合基層實際，圍繞新時代如何更好發(fā)揮制度的激勵與約束功能，進一步激發(fā)黨員干部的積極性和執(zhí)行力，做了如下思考。

一、制度激勵與約束功能的重要作用

發(fā)揮制度建設(shè)對干部隊伍的激勵與約束作用，是建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍的一項重大舉措，對充分調(diào)動和激發(fā)干部隊伍的積極性、主動性、創(chuàng)造性，增強廣大干部的政治擔(dān)當(dāng)、歷史擔(dān)當(dāng)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)榷季哂惺种匾囊饬x。

（一）發(fā)揮制度激勵與約束功能，是深入貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的政治責(zé)任

小智治事，中智治人，大智治制。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記把思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，就建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍作出了一系列重要論述，提出了新時代黨的組織路線、新時代“好干部”標(biāo)準以及不唯票、不唯分、不唯GDP、不唯年齡的“四不唯”干部選拔要求，推動出臺了140 多項黨內(nèi)法規(guī)制度，要求切實把紀律和規(guī)矩挺在前面，推動管黨治黨由“寬松軟”走向“嚴緊硬”，實現(xiàn)了黨風(fēng)政風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)。

黨的十九大后，黨中央又密集出臺了新的《中華人民共和國公務(wù)員法》，以及《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》《關(guān)于解決形式主義突出問題減輕基層負擔(dān)的通知》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》等一系列制度文件。這些都充分體現(xiàn)黨中央對廣大干部特別是基層干部的嚴管厚愛。貫徹落實好習(xí)近平總書記關(guān)于干部隊伍建設(shè)的重要指示精神和黨中央決策部署，從制度上推動干部培育、選拔、管理和使用工作創(chuàng)新，是各級黨委必須切實擔(dān)負起的重大政治責(zé)任。

（二）發(fā)揮制度激勵與約束功能，是推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的內(nèi)在要求

堅持嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，是黨管干部的一貫方針。嚴管與厚愛是有機統(tǒng)一體，嚴管是深層次的關(guān)愛干部，目的是為了增強干部干事創(chuàng)業(yè)的精氣神，更好促進事業(yè)發(fā)展。黨的十八大以來，黨中央直面黨內(nèi)存在的突出問題，以頑強的意志正風(fēng)肅紀、激濁揚清、懲治腐敗，推動黨的建設(shè)發(fā)生了歷史性變革。當(dāng)前要全面從嚴治黨推動反腐敗斗爭，需要更加注重對干部的關(guān)心和激勵，做到從嚴管理推進一步，干部激勵就跟進一步，使嚴管約束與厚愛激勵相得益彰、互促共進。

（三）發(fā)揮制度激勵與約束功能，是提升基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

欲筑室者，先治其基。黨的基層組織是確保黨的路線、方針、政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)，必須有千千萬萬優(yōu)秀的基層骨干結(jié)合實際情況創(chuàng)造性地落實好各項工作。進入新時代，推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重心和難點在基層，基層肩負的任務(wù)繁重。這需要進一步聚焦基層治理的短板，探索創(chuàng)新激勵和約束制度，不斷強化基層黨組織的政治功能、服務(wù)功能，提升干部做群眾工作的本領(lǐng)，真正把基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。

（四）發(fā)揮制度激勵與約束功能，是從源頭上為黨匯聚戰(zhàn)略人才資源的緊迫任務(wù)

育才造士，為國之本?；鶎痈刹渴屈h和國家干部隊伍的基礎(chǔ)，也是不可或缺的特殊人才資源，需要各級黨委深刻把握干部成長成才規(guī)律，在制度上深入考量、通盤研究，運用更加精準的舉措，“固土培肥、精心澆灌、修枝剪葉、驅(qū)蟲防病”，讓基層干部在事業(yè)發(fā)展中鍛煉成長，從源頭上為黨和人民事業(yè)培養(yǎng)造就一批能夠擔(dān)當(dāng)重任的干部人才。

二、基層制度激勵與約束功能作用尚未得到充分發(fā)揮

黨的十八大以來，黨中央一以貫之重視基層、關(guān)心基層、支持基層，推進全面從嚴治黨不斷向基層延伸，激勵廣大基層干部在三大攻堅戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興、掃黑除惡、基層黨建等重點工作中大施所能、大展才華、大顯身手，基層政治生態(tài)顯著好轉(zhuǎn)。但一些地方和少數(shù)基層干部也還存在不擔(dān)當(dāng)、不作為、形式主義、官僚主義的傾向，制度激勵與約束作用還未得到充分發(fā)揮。

（一）人才資源相對匱乏

近年來，各級通過招錄公務(wù)員、選調(diào)優(yōu)秀高校畢業(yè)生、實施年輕干部成長工程、實施“頭雁工程”和“雛雁工程”等方式，解決基層人才匱乏問題，取得了一定成效，但基層尤其是偏遠艱苦地區(qū)人才匱乏問題還未從根本上得到破解。

1.選用結(jié)合還不夠好

基層反映統(tǒng)一招錄的公務(wù)員學(xué)歷、文化和可塑性較高，但做群眾工作的能力比較薄弱；有的不安心扎根基層，這山望著那山高。

2.新老接續(xù)還不夠好

基層農(nóng)村干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)偏高，尤其是深度貧困村更是如此。2018 年村“兩委”換屆前，中部某市建檔立卡貧困村書記在通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化使平均年齡下降10 歲后，仍達51.2 歲。村級后繼乏人逐漸凸顯，年輕后備新生力量少，吸收新鮮血液較難，村級組織帶領(lǐng)脫貧攻堅、推動發(fā)展的能力有限。去年村“兩委”換屆中，中部某省以市州為單位，選派選聘村書記比例高達20%。

3.能力匹配還不夠好

近年來，從中央到地方都在狠抓干部素質(zhì)能力提升培訓(xùn)工程，但基層干部的素質(zhì)能力與群眾期盼還有一定差距，普遍存在“老同志經(jīng)驗豐富理論功底不高，年輕同志文化水平高經(jīng)驗不足”的問題。

（二）發(fā)展空間相對偏小

黨中央深化公務(wù)員分類管理制度改革、建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度、完善事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度體系，從制度上消除了基層公務(wù)員向上的“堵”點，但基層干部特別是村干部的職業(yè)發(fā)展空間仍然偏小。

一是渠道偏窄。受職數(shù)、身份、編制限制，村干部職業(yè)晉升的天花板偏低。有些地方嘗試從優(yōu)秀村干部中招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，但沒有形成常態(tài)，有的間隔幾年才開展一次，招考中對村干部的年齡、學(xué)歷都有很高門檻，依靠遴選晉升的村干部鳳毛麟角。近3 年來，中部某市公開招錄公務(wù)員2024 名，其中從村干部中招錄131 名、占比僅6.5%。

二是交流偏少。干部從上到下交流的相對較多，由下往上交流的相對較少，橫向交流“中梗阻”。

（三）待遇保障相對偏低

黨中央接連出臺政策，健全不同地區(qū)、不同崗位差別化激勵辦法，各省也結(jié)合實際抓好落實。比如湖北等省比照副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的工資標(biāo)準落實村主職干部工作報酬，但保障的力度還需逐步加大。

一是一些干部吃苦也吃虧。村干部沒有加班費、工傷費、交通補貼，醫(yī)療、養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一，村主職與副職待遇相差較大。

二是一些地方艱苦也清苦。有的干部長期兩地分居，常年拋家舍業(yè)，“5+2”“白+黑”“連軸轉(zhuǎn)”幾乎成了固定模式。近3 年，某地級市從基層公務(wù)員、事業(yè)單位辭職的有397 人，人才流失比較嚴重。

（四）權(quán)責(zé)匹配不夠?qū)Φ?/h3>

黨中央圍繞激勵干部擔(dān)當(dāng)作為、為基層減負等采取了一系列積極有效措施，但“權(quán)力無限小”與“責(zé)任無限大”的矛盾仍在基層不同程度存在。

一是存在權(quán)力上行、責(zé)任下移的傾向。有的地方習(xí)慣當(dāng)“二傳手”，甚至“甩手”，讓基層領(lǐng)“責(zé)任狀”，自己獲“免責(zé)單”，“壓力層層傳導(dǎo)”異化為“壓力層層加碼”。這種傾向在一定程度上加重了基層負擔(dān)，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的調(diào)控能力和服務(wù)功能。

二是存在問責(zé)泛化、工作弱化的傾向。個別地方問責(zé)不夠精準、較為泛化。這樣容易挫傷基層的積極性，可能導(dǎo)致基層在干事創(chuàng)業(yè)中，特別是處置重大問題時顧慮重重、縮手縮腳，出現(xiàn)不敢擔(dān)當(dāng)、不愿擔(dān)當(dāng)?shù)膬A向。

（五）考核管理仍需優(yōu)化

黨中央提出“四不唯”的干部選拔要求，注重改進政績考核體系建設(shè)，專門規(guī)范督查檢查考核工作，為基層減負已取得較好效果，但考核管理的方式還需不斷優(yōu)化提升。

一是重約束、輕激勵。部分地方在落實黨中央關(guān)于干部隊伍建設(shè)的決策部署中，研究得不深不細不透，辦法不夠精準。一些地方“踩剎車”的多，“加油門”的少；給基層下命令的多，教方法的少。

二是重督導(dǎo)、輕指導(dǎo)。個別地方督導(dǎo)次數(shù)、頻率高，但實效較差，缺乏與基層同志面對面溝通交流，研究問題、解決問題，幫助出點子想辦法偏少。

三是重痕跡、輕實績。有的地方習(xí)慣掛牌子，“上墻”不“上心”，“留跡”不“留心”。

三、更好地發(fā)揮基層制度激勵與約束功能作用的對策思考

越是擔(dān)子重如山，越要愛護挑擔(dān)人。當(dāng)前在推動高質(zhì)量發(fā)展的大背景下，更好發(fā)揮制度激勵與約束功能，要堅持深入落實新時代黨的組織路線，聚焦素質(zhì)培養(yǎng)、知事識人、選拔任用、從嚴管理、正向激勵“五個體系”建設(shè)，從三個方面綜合施策、持續(xù)發(fā)力。

（一）豐富頂層設(shè)計

1．強化一個導(dǎo)向

用人以公，方得賢才。用好一個人能激勵一大片，對干部最大的激勵是正確用人導(dǎo)向。堅持新時期好干部標(biāo)準，堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?，堅持“四不唯”干部選拔要求，堅持把紀律和規(guī)矩挺在前面，嚴把選人用人政治關(guān)、品行關(guān)、能力關(guān)、作風(fēng)關(guān)、廉潔關(guān)，以“公在公心、公在事業(yè)、公在風(fēng)氣”的境界選人用人，大膽使用“腳上沾泥”的、“真材實料”的、“久經(jīng)沙場”的干部，真正讓吃苦的吃香、優(yōu)秀的優(yōu)先、有為的有位、能干的能上。

2．突出一項原則

堅持嚴格管理干部和熱情關(guān)心干部相結(jié)合的原則，一方面，要讓干部深刻認識到從嚴管理是對干部真正負責(zé)，是更深層次的激勵，讓干部深刻領(lǐng)悟到黨組織的良苦用心，習(xí)慣于在嚴格管理中工作生活，讓干部感受到組織的管理力度和溫度以及為干部撐腰鼓勁、關(guān)愛寬容的擔(dān)當(dāng)，增強底氣；另一方面，突出正向激勵主基調(diào)，通過有效的政治、工作、精神、經(jīng)濟、目標(biāo)等激勵，激發(fā)基層干部的使命感、榮譽感、責(zé)任感，營造風(fēng)清氣正、干事創(chuàng)業(yè)的政治生態(tài)。

3．完善一套細則

黨中央已經(jīng)出臺了《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，建議加快完善配套措施和實施細則，釋放最大政策效應(yīng)。

4．營造一種氛圍

通過發(fā)揮制度的激勵與約束功能，進一步提升基層黨組織的組織力，充分發(fā)揮好基層黨組織的政治功能、服務(wù)功能，真正讓黨員干部生活在群眾中、群眾生活在集體中、基層陣地筑牢在百姓心中。

（二）落實激勵措施

1．落實政治激勵措施

思想上重視引領(lǐng)。教育引導(dǎo)基層干部始終堅定信仰，樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，保持政治定力，強化政治擔(dān)當(dāng)，提升政治能力，不忘共產(chǎn)黨人政治本色。要多聯(lián)系黨的輝煌歷程，特別是黨的十八大以來的歷史性變革、歷史性成就，闡釋中國道路的必然性、規(guī)律性、優(yōu)越性，增強基層黨員干部的理論深度、實踐力度。權(quán)責(zé)上加大賦能。一分權(quán)力擔(dān)負著一份責(zé)任，政治激勵在實踐中必然體現(xiàn)為政治信任，體現(xiàn)為權(quán)責(zé)統(tǒng)一。只有注重權(quán)與責(zé)的相統(tǒng)一，才能讓干部更好履責(zé)。在黨的法律法規(guī)的框架內(nèi)，按照權(quán)責(zé)對等原則，探索推進“擴大縣鄉(xiāng)黨委書記用人權(quán)”試點，給予基層必要的用人自主權(quán)。賦能的同時，也要進一步加大監(jiān)督、問責(zé)、追責(zé)的力度，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。用好職務(wù)與職級并行政策，對條件艱苦地區(qū)、攻堅任務(wù)繁重、實績相對突出的縣鄉(xiāng)黨委書記，可適當(dāng)給予高配一級的待遇。細化明確屬地責(zé)任，加快厘清權(quán)責(zé)底數(shù)，推動流程再造，進一步明確縣、鄉(xiāng)、村履職邊界，嚴格控制“一票否決”事項。優(yōu)化目標(biāo)激勵，以合理適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)有效激勵干部擔(dān)當(dāng)作為、干事創(chuàng)業(yè)、爭創(chuàng)一流。

2．落實工作激勵措施

暢通選拔通道。選拔任用干部面向基層、面向一線，把基層工作經(jīng)歷作為選拔招錄的“硬杠杠”，有針對性地選拔優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任市直部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員，加大從優(yōu)秀村、社區(qū)黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、定向考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和招聘事業(yè)編制人員的力度。省、市機關(guān)除急需緊缺專業(yè)和個別特殊職位外，全部招錄具有一定年限基層工作經(jīng)歷干部。探索把黨性強、作風(fēng)硬、經(jīng)驗豐、有能力、有精力、有辦法、有擔(dān)當(dāng)，熟悉農(nóng)村工作、鄉(xiāng)民鄰里間口碑好、自己有愿望發(fā)揮“余熱”參加農(nóng)村建設(shè)的老同志通過“返聘制”充實到村任職。

健全交流機制。完善掛職鍛煉、配備助理、調(diào)任等形式的干部交流新機制，打通公務(wù)員、事業(yè)編等干部隊伍流通渠道。降低基層公務(wù)員考錄門檻，經(jīng)公務(wù)員主管部門批準后，民族地區(qū)、艱苦邊遠地區(qū)和貧困縣可結(jié)合實際適當(dāng)放寬學(xué)歷條件、專業(yè)限制、年齡條件等，必要時可單獨招考或不設(shè)開考比例。

強化能力培訓(xùn)。更好加快基層干部知識更新、能力提升、實踐鍛煉，探索推行“黨性錘煉+專業(yè)強化”“線上拓展+線下集中”“經(jīng)歷補缺+實踐提能”等模式，不斷提升干部專業(yè)能力、專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)精神。鼓勵年輕干部到基層一線“墩苗”，注重“精準滴灌”、建立“成長檔案”，接受遞進式培養(yǎng)和完整周期歷練，從骨干力量上加強基層、充實基層。

加大資源傾斜。堅持以“事”為中心，采取動態(tài)增減、橫向調(diào)劑、政府購買服務(wù)、養(yǎng)事不養(yǎng)人等措施，騰出部分編制調(diào)劑到重要領(lǐng)域、重要區(qū)域、關(guān)鍵部門，推動干部職數(shù)、財力等資源向基層一線傾斜。

3．落實精神激勵措施

落實好黨內(nèi)功勛榮譽表彰制度，結(jié)合地方實際探索設(shè)置發(fā)展貢獻獎，做實平時獎勵、專項表彰獎勵工作。落實日常談心談話制度，及時為干部釋疑解惑、加油鼓勁。堅持有錯必糾、有過必改，用好“四種形態(tài)”，對苗頭性、傾向性問題早發(fā)現(xiàn)早糾正，對非主觀因素受到處分、但政治可靠且能干事的干部，做好心理疏導(dǎo)關(guān)愛，讓他們放下包袱、輕裝上陣。制定紀檢監(jiān)察機關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則，嚴肅查處誣告陷害行為，使擔(dān)當(dāng)作為者心勁十足工作、心清氣爽生活。

4．落實生活激勵措施

落實基層干部年休假、年度體檢等制度，豐富文體生活，保障合法權(quán)益。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是貧困偏遠地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)食堂、澡堂、廁所、文體室、辦公場所等提檔升級，統(tǒng)籌解決好基層住宿、就餐、出行、文化等問題。關(guān)心基層干部家屬就業(yè)、子女入學(xué)等問題，穩(wěn)固“前院”、加固“后院”，解除干部后顧之憂。

5．落實經(jīng)濟激勵措施

完善更加傾斜基層的干部薪酬體系，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負責(zé)人津貼。對基層干部特別是艱苦偏遠地區(qū)和奮戰(zhàn)在脫貧攻堅第一線的干部，給予更多理解和支持，在政策、待遇等方面給予傾斜。完善村干部“總量+變量”結(jié)構(gòu)報酬制，確保村主職工資待遇不低于當(dāng)?shù)厝司杖胨?，全面落實村“兩委”的醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷保險待遇。

（三）優(yōu)化約束機制

1．進一步優(yōu)化考核辦法

全面清理和規(guī)范各類考核檢查、明察暗訪，建立務(wù)實管用、簡便易行的科學(xué)化考核評價體系，注重采取比學(xué)趕超、評先考核、現(xiàn)場拉練、滿意度調(diào)查等方式，重點考核關(guān)鍵人、關(guān)鍵事、關(guān)鍵項目，引導(dǎo)干部騰出更多精力和時間干事創(chuàng)業(yè)。

2．進一步強化精準問責(zé)

把“三個區(qū)分開來”的要求具體化，出臺容錯糾錯細則，對可從輕、減輕、免責(zé)的各種情形予以細化。建立預(yù)問責(zé)制度，有關(guān)部門在問責(zé)前，除了突破法律紅線、紀律底線問題之外，明確一定時間的改正期，改正效果好可不予問責(zé)。正確對待被問責(zé)的干部，對影響期滿、表現(xiàn)好的干部，符合有關(guān)條件的，該使用的要使用，能重用的就重用。

3．進一步深化考核結(jié)果運用

將學(xué)習(xí)培訓(xùn)、履職盡責(zé)、榮譽獎勵、基層一線經(jīng)歷、任主要負責(zé)人經(jīng)歷等情況，與年終獎勵、評先表模、職級并行、干部任用等直接掛鉤，探索實施重大專項獎勵、及時獎勵、績效獎金差異化分配、優(yōu)先晉升職級、重大典型表彰宣傳等有效措施，真正讓干多干少有區(qū)別、干好干壞不一樣。重點探索干部考核“召回”制。目前貴州、湖北、云南等地均已探索實施了干部召回制度，取得了較好成效。組織部門和紀檢部門重點關(guān)注干部落實工作的“時、度、效”，針對不投入、不勝任、不適合、不履職、不擔(dān)當(dāng)、不作為的堅決召回，通過集中學(xué)習(xí)教育、組織座談、專家心理疏導(dǎo)等措施，讓干部“回爐淬火、鍛鐵成鋼”。召回期間除工資外暫停職級待遇，考核合格的繼續(xù)使用，不合格的給予轉(zhuǎn)崗、降職、免職等組織處理，使能上能下成為常態(tài)。建議國家統(tǒng)一明確召回的情形、程序、約束措施、后續(xù)安排，推動干部召回制納入系統(tǒng)化、制度化軌道，在試點基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，全面推行。