梅景輝 陳朋

（南京財經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210023）

我們黨和政府歷來高度重視政府公信力建設(shè)問題。從根本而言，公信力是隨著改革開放的深入，政府職能的轉(zhuǎn)變，在社會矛盾的凸顯中形成的代表政府執(zhí)政能力的一個重要標志。2006年黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，提出了提高政府公信力的問題。黨的十七大報告強調(diào)要“完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”。黨的十八大報告中著重提出了“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”。黨的十九大報告則明確提出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”［1］39把政府公信力建設(shè)不斷推向深入。

一、政府公信力建設(shè)的社會價值與政治功能

在國家治理現(xiàn)代化的視域下，政府公信力體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度和法治建設(shè)程度；同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度。概而言之，公信力的“公”是指政府在公共領(lǐng)域，以公開、公正的方式展現(xiàn)自身的執(zhí)政行為，并以公眾作為公信力衡量的主體；“信”是指政府的誠信與信用，獲得公眾的信任與認同，由此所形成政府的信譽和威信；“力”是指政府的執(zhí)行力、影響力、號召力和凝聚力等各方面能力的綜合表現(xiàn)。在現(xiàn)代國家治理和社會治理過程中，政府公信力建設(shè)具有重要的社會價值和政治功能。

首先，政府公信力是政府能夠有效管理社會的權(quán)威性基礎(chǔ)。在現(xiàn)代民主社會背景下，公眾對政府權(quán)威性的認可是政府公信力產(chǎn)生的重要來源，政府的權(quán)威性是指社會公眾能夠自覺自愿認可和服從政府所制定出的規(guī)則秩序，承認政府具有國家治理和社會治理的權(quán)力。西方啟蒙思想家提出，國家的一切權(quán)力來源于人民與政府之間的契約和協(xié)議。盧梭認為，人民與政府之間是一種以行政權(quán)為中心的委托—代理關(guān)系：人民將行政權(quán)委托給政府，同時期望能獲得維持其利益的政府服務(wù)。［2］73這種代理的關(guān)系是雙向互通的，既包含著政府對公眾的承諾和信任，也包含社會公眾對政府權(quán)威的認可和信任問題，只有得到公眾信任和支持的行政行為才是善政，才能長期發(fā)展下去。只有公眾的信任才能使得國家和政府的權(quán)力具備權(quán)威性，所以政府的權(quán)威性來源于兩方面：一方面是政府行政的能力，主要是指國家和政府通過運用意識形態(tài)、法律制度和道德倫理的力量來強化和鞏固自己的統(tǒng)治地位；另一方面，社會公眾對國家政權(quán)廣泛的信任和依賴，從而才能自愿自覺地將對政府的認可和服從作為自己應(yīng)盡的義務(wù)，這是國家和政府獲得權(quán)威性的本質(zhì)內(nèi)容。因此，政治權(quán)威性的實質(zhì)內(nèi)容就是政府具有良好的公信力。

其次，政府公信力是維持整個社會信用系統(tǒng)穩(wěn)定的根基。當今社會是由不同社會組織、團體、個人及其活動組成的一個復(fù)雜多變的系統(tǒng)，所以，政府作為社會的管理者和服務(wù)者，是整個社會得以持續(xù)健康和諧發(fā)展的杠桿。首先，政府信用涉及的內(nèi)容多、范圍廣，政府是否有信用將影響整個社會的信用系統(tǒng)。政府是管理國家和社會公共事務(wù)的主體，主要有兩個基本職能：一是管理國家事務(wù)，如軍事、國防、外交、民主政治建設(shè)、治安等；二是管理社會事務(wù)，如經(jīng)濟、文化、教育、科技、社會保障、人口控制、環(huán)境保護等。由此可見，政府的管理涉及社會領(lǐng)域的各行各業(yè)，政府的行為涉及的內(nèi)容豐富多彩。很顯然，政府信用具有廣泛性和深遠性的特征，良好的政府行為會對社會各個領(lǐng)域帶來積極的影響，而政府一旦產(chǎn)生信用危機，就會對企業(yè)、個人的信用產(chǎn)生不良影響，給社會帶來的破壞性和毀滅性將無法想象，而要想重新修復(fù)信任，也要付出巨大的成本和代價。其次，企業(yè)、個人等社會其他信用得以存在和發(fā)展的前提條件和基礎(chǔ)是政府的信用得到公眾的廣泛認可。政府是國家的重要管理者，在整個社會中處于特殊地位，它指導(dǎo)社會組織和社會公眾觀念與行為，政府的理念、行為和形象是整個社會的楷模和先行者，引導(dǎo)社會組織和公眾的價值理念和行為，公眾也會關(guān)注并效仿?？偠灾帕w現(xiàn)著政府行政的能力、效力、號召力和感染力，對維持整個社會信用體系的穩(wěn)定和發(fā)展具有導(dǎo)向性和決定性的作用，也決定著公共社會生活和現(xiàn)代信用結(jié)構(gòu)的建立。在法治社會建設(shè)的過程中，公眾的主體意識和權(quán)利意識不斷提高，他們更加關(guān)注政府的信用，也對政府提出了更高的要求。在建設(shè)民主法治社會時期，使政府取信于民和對政府公信力的不斷提升提出了更高的要求。一方面，政府主導(dǎo)并指導(dǎo)整個社會生活的發(fā)展，企業(yè)和公眾對政府有了更多更高的要求和期待；另一方面，隨著經(jīng)濟政治體制改革的不斷深化，社會矛盾層出不窮，錯綜復(fù)雜，比如干群矛盾糾紛、社會群體間矛盾糾紛、司法矛盾糾紛、勞資矛盾糾紛不斷發(fā)生，城鄉(xiāng)差距、貧富差距持續(xù)擴大，環(huán)境污染問題未能妥善解決，各種貪污腐敗現(xiàn)象層出不窮，政府的一些政策持續(xù)時間短，前后政策銜接不上，使企業(yè)和個人利益受損，這些都加劇了社會不公平、不公正現(xiàn)象的擴散。歸根結(jié)底，這些現(xiàn)象都是政府沒有行使好管理職能的表現(xiàn)。以上問題都嚴重削弱了政府公信力，在一定程度上侵蝕了人們對建設(shè)法治社會的信心。因此，為了加快經(jīng)濟發(fā)展，建設(shè)法治社會，重新構(gòu)建和穩(wěn)定社會信用體系，首要任務(wù)就是努力提升政府公信力，增強社會公眾對政府的信賴和自覺認同。

最后，政府公信力是我國市場經(jīng)濟秩序得以穩(wěn)定的生命線。建立具有中國特色的市場經(jīng)濟體制是我國經(jīng)濟體制改革的主要目標。社會主義市場經(jīng)濟是一種既要信用、規(guī)則、秩序等來維持其存在的經(jīng)濟體制，也需要公平競爭維持其發(fā)展的經(jīng)濟體制。從某種意義上來說，它是一種法制型的經(jīng)濟體制。在民主法治社會背景下，社會主義市場經(jīng)濟主體之間的競爭不但要依法進行，而且競爭的行為也必須遵循誠信規(guī)則。目前我國市場競爭的信用規(guī)則主要是靠部分企業(yè)和個人之間的互動來確立和維持，這種信用規(guī)則并沒有強制性和持續(xù)性，因此必須依靠政府和政府公信力來維系這種規(guī)則。首先，市場競爭規(guī)則和信用規(guī)則應(yīng)由政府來確立。為了規(guī)范和確保市場競爭規(guī)則和行為的合理性及合法性，政府制定了相關(guān)法律法規(guī)來嚴懲失信和不恰當?shù)母偁幮袨?，?guī)定企業(yè)和個人必須遵循公平競爭、誠實守信的信用規(guī)則，保證市場經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的靈活性和高效性。其次，政府保障信用規(guī)則切實履行。政府既制定了市場經(jīng)濟中的信用規(guī)則和競爭規(guī)則，也引導(dǎo)和規(guī)范信用規(guī)則和競爭原則被公眾切實遵循和履行。政府可以運用法律法規(guī)等手段，制裁與嚴懲違反信用規(guī)則的企業(yè)和個人。最后，政府公信力是市場經(jīng)濟信用的先鋒和榜樣。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，不僅要求企業(yè)和個人誠信做事，誠實做人，堅守信用規(guī)則，還要求政府誠實守信，提升公信力，為市場經(jīng)濟運行提供誠信的典型，起帶頭和規(guī)范的作用。社會的規(guī)章制度是由政府制定的，只有政府自身遵守誠信原則，才能更好地建構(gòu)社會誠信體系。政府制定的規(guī)則和政策不穩(wěn)定，容易造成人們只追求眼前利益，也加大了對預(yù)期目標的不自信、不確定。只有在政府的規(guī)范和引導(dǎo)下，我國的市場經(jīng)濟才能堅持信用原則，經(jīng)濟才能充滿活力，社會才能持續(xù)健康發(fā)展。

二、提升政府公信力的法制機制建設(shè)

構(gòu)建政府公信力的法制機制就是政府在行政執(zhí)法，處理公共事務(wù)的過程中能夠嚴格遵守法律法規(guī)，按照法律規(guī)定的程序辦事，提高效率，當面對突發(fā)狀況時，能根據(jù)已經(jīng)確定的法制機制，從實際情況出發(fā)，實事求是，能夠進行自動調(diào)節(jié)和應(yīng)變處理。政府公信的法制機制這一概念包含著一個完整的體系、持續(xù)的過程、動態(tài)的發(fā)展等內(nèi)涵。它應(yīng)該包含立法、守法、執(zhí)法、司法四個部分，各部分之間相互聯(lián)系，不斷發(fā)展。因而政府公信的法制機制可概括為：政府運用人民群眾賦予的權(quán)力，通過各種彼此間相互聯(lián)系和制約的立法、守法、執(zhí)法、司法等諸多環(huán)節(jié)，作用于社會政治、經(jīng)濟、文化等各個相互聯(lián)系的有機系統(tǒng)。

民主與法制相結(jié)合是我國民主政治的一個重要特征，只有在法制監(jiān)督的范圍內(nèi)，民主才能正常高效運行。中國特色社會主義協(xié)商民主是中國特色民主制度體系中的重要組成部分。用程序正義和協(xié)商民主構(gòu)建政府公信的法制機制，可以推進和完善協(xié)商民主制度化，確保政府依法行政，減少社會沖突，縮小社會矛盾，培育公眾的政治意識和法律觀念，保證社會穩(wěn)定和諧。目前，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國協(xié)商民主制度的重要載體之一。政治協(xié)商堅持程序正義原則，促進和完善政治協(xié)商的程序化建設(shè)，可以確保政治協(xié)商實現(xiàn)法制化和規(guī)范化建設(shè)，促使政協(xié)委員能夠依法履行職能，完善權(quán)力配置機制；促使政治協(xié)商制度能夠依法規(guī)范運行，保障民主監(jiān)督機制。

第一，我國政治協(xié)商制度現(xiàn)行的制度規(guī)范為用程序正義和協(xié)商民主構(gòu)建政府公信的法制機制提供了制度遵循。人民政協(xié)在不斷實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和法治化的進程中，形成了豐富的理論與實踐經(jīng)驗，為構(gòu)建政府公信的法制機制提供了前提和借鑒?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議章程》明確規(guī)定了我國政治協(xié)商制度的性質(zhì)、作用、政協(xié)委員的職能等，這充分說明了政協(xié)的協(xié)商與民主監(jiān)督職能是由法律批準并保障進行的，使得我國的政治協(xié)商制度不斷規(guī)范化和法治化，協(xié)商民主運行機制也逐步實現(xiàn)了法治化。在構(gòu)建政府公信的法制機制進程中，借鑒政協(xié)的成功經(jīng)驗，運用程序正義和協(xié)商民主，提升公信力，建設(shè)法治政府。

第二，以程序正義為核心的協(xié)商民主為構(gòu)建政府公信的法制機制提供了思想支撐。無論是國內(nèi)還是國外，正義是一個永恒的話題。1215年，在英國制定的《自由大憲章》中，程序正義只是作為一種觀念而存在。直到 1971年美國學(xué)者約翰·羅爾斯出版了《正義論》一書后，關(guān)于程序正義的理論學(xué)說才有了定論。他將程序正義分為三種類型：純粹的程序正義、完善的程序正義和不完善的程序正義，并將后兩者進行對照和比較，來更好的理解純粹的正義理論。完善的程序正義是指有一種衡量分配結(jié)果是否公平的獨立標準，并可以設(shè)計一種達到預(yù)期結(jié)果的程序。［3］86不完善的程序正義是指存在一種獨立標準，可以用來判斷結(jié)果是否正確，盡管遵循法律的規(guī)定，并且在執(zhí)行過程中也有法律的引導(dǎo)，確保公平正義，但是在一些偶然事件或者是人為因素的影響下，會使得具有規(guī)范合理程序的法律沒有真正起到作用，也使得我們與準確的結(jié)果失之交臂，從而無法設(shè)計出一種程序用來保證公正結(jié)果準確無誤地實現(xiàn)。如羅爾斯所言：“與此作為對照，在純粹程序正義中，不存在判斷結(jié)果正當與否的獨立標準，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當?shù)刈袷?，無論它產(chǎn)生的是什么樣的結(jié)果，都會被認為是正確的或是公平的?！保?］86所以，只有在公平正義的社會背景下，用正義的政治結(jié)構(gòu)、公平的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及合理的社會制度安排來保障程序的正義性，我們就能用這種標準來衡量所產(chǎn)生的結(jié)果正義與否。

第三，諾齊克以維護個人權(quán)利為目標，深入研究程序正義，并對羅爾斯的觀點提出不同意見。他認為：“羅爾斯的理論結(jié)構(gòu)不可能產(chǎn)生一種權(quán)利或歷史的分配觀。由他的程序產(chǎn)生的目的正義原則可能與事實信息結(jié)合時，被用來引出歷史—權(quán)利原則，這些歷史—權(quán)利原則隸屬于一種非權(quán)利的正義觀之下。”［4］204-205諾齊克在此基礎(chǔ)上提出了“持有正義”理論。強調(diào)的是在法律所保護的權(quán)利范圍和道德約束邊際之內(nèi)，正義與個人持有的權(quán)利密切相關(guān)。也就是說，在制度體系和程序設(shè)計都完備的條件下，實現(xiàn)分配的正義既要重視程序的作用，同時要考慮個體的正當權(quán)利。如果將程序正義與實質(zhì)正義相比較，會發(fā)現(xiàn)實質(zhì)正義強調(diào)的是分配的前提與結(jié)果，體現(xiàn)為對個體權(quán)利和分配結(jié)果的重視，而程序正義則更加強調(diào)分配正義的有效方法和途徑，更注重分配結(jié)果的公正要通過正當?shù)某绦騺碛枰詫崿F(xiàn)。

在改革不斷深化的過程中，政府治理既要注重效率，也要重視公平正義。近幾年來，越來越多的理論者和管理者在制定公共決策的過程中，將程序正義這一觀念運用其中，試圖用社會公眾看得見或者讓社會公眾參與到?jīng)Q策制定過程中的方式來進行決策，達到了以正義的程序來保證結(jié)果的正義這一根本目標。在對程序正義的理論價值進行分析后，可以明確其具有的實踐作用。

首先，防止行政腐敗，提高政府機構(gòu)的工作效率，實現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化和法制化。政府在擬定公共政策時，會出現(xiàn)濫用職權(quán)，偏袒政府利益而損害公眾利益的情況。用程序正義這一視角來看待這些問題，行政決策的過程能否遵從法律規(guī)定的程序?qū)Q定決策的結(jié)果能否正常實施下去。政府機關(guān)在制定公共政策階段，嚴格按照法定程序的規(guī)定，使各項活動都在相應(yīng)的程序范圍內(nèi)進行，防止暗箱操作，治理腐敗問題。與此同時，這在一定程度上提高政府行政的效益。以法定的程序規(guī)范政府的決策過程和決策方式，政府機關(guān)在行使權(quán)利和做出決策時，能約束自身的行為，使得各項行政行為以及制定重大決策時能有法可依，也能始終堅持依法行政，依法決策。

其次，保障群眾權(quán)利，維護公共利益，從而增強政府權(quán)威和公信。為人民服務(wù)是政府的宗旨，對人民負責是政府工作的基本原則，政府在管理和服務(wù)社會的過程中，既要保障群眾權(quán)利，維護公共利益，也要制定和實施切實可行的方針政策，為群眾謀福利。而“公共政策程序正義的工具性價值， 指程序?qū)?yīng)然的權(quán)利與義務(wù)轉(zhuǎn)化為實然的權(quán)利與義務(wù)，將靜態(tài)的憲法與行政法律制度轉(zhuǎn)化為動態(tài)的政策過程， 實現(xiàn)對公共權(quán)力的合理性限制。公共政策程序正義的工具性價值主要通過程序本身的自治、 理性選擇等功能， 發(fā)現(xiàn)并實現(xiàn)公共利益”［5］。為了保障公眾有機會參與到管理社會、經(jīng)濟、文化等活動中，并為他們提供表達真實想法的平臺，設(shè)置正義的程序可以有效保障公眾行使參與權(quán)和知情權(quán)，也符合多數(shù)人的利益訴求。在程序正義的規(guī)范下，政府以公眾看得見的方式制定政策，公眾更加認可和信服政府，有助于政策的高效實施。同樣，公共政策體現(xiàn)公眾的意見，政府用這種科學(xué)民主的決策方式贏得民心，增強了政府行政的合法性和權(quán)威性，提升政府的公信力。

最后，程序正義保障決策過程和決策結(jié)果的公正透明，確保政府公信和形象，同時有助于發(fā)展社會主義民主政治。規(guī)范行政權(quán)力運行，保障決策過程和結(jié)果的公開公正，加強對行政權(quán)力運行的監(jiān)督，都離不開正當?shù)某绦?。黨的十九大報告肯定程序化的民主政治，明確提出：“要長期堅持、不斷發(fā)展我國社會主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化”［1］36。由此可見，黨和國家高度重視程序規(guī)范化建設(shè)，在民主政治建設(shè)中逐步引入程序規(guī)范化建設(shè)。政府在國家治理、制定決策的過程中，既要保證最終結(jié)果的公開透明，也要確保一系列程序的公平正義。正當?shù)某绦蛑贫冉ㄔO(shè)不僅是我國民主政治建設(shè)的必經(jīng)階段，也是建構(gòu)政府公信力法制機制的正確選擇。

當今中國社會階層復(fù)雜，發(fā)展不平衡不充分的矛盾突出，構(gòu)建政府公信的法制機制必須堅持程序正義的原則，并運用協(xié)商民主這一合法的形式，在法律規(guī)定下進行民主協(xié)商，既能協(xié)調(diào)各方的矛盾和維護各方的利益，也是提升政府公信力的重要法寶。

三、以程序正義為核心建設(shè)政府公信力的實踐路徑

40年的改革開放，極大地推動了我國協(xié)商民主制度機制的發(fā)展。同時，協(xié)商民主作為中國特色社會主義制度化改革的重要內(nèi)容，也貫穿于政府公信力建設(shè)的全過程。但是，尚未能將協(xié)商民主作為提升政府公信力的先導(dǎo)并充分發(fā)揮其推進作用。當前經(jīng)濟領(lǐng)域和政治領(lǐng)域中出現(xiàn)的發(fā)展不平衡不充分問題，其原因固然是多方面的，但沒有及時地建立起全方位推進和保障政府行使權(quán)力的制度機制，也是其主要原因之一。目前改革已經(jīng)進入深水區(qū)和攻堅區(qū)，整個社會發(fā)生了翻天覆地的變化，各種問題也日漸凸顯，使政府行政權(quán)力的運行缺乏全方位的制度保障，協(xié)商民主的制度機制應(yīng)有的功能未得到充分有效的發(fā)揮。在新時代，必須將協(xié)商民主制度從實踐路徑層面進一步創(chuàng)新發(fā)展，才能有效加強政府公信力建設(shè)。

（一）加強政府決策的協(xié)商制度化，提高政府的“誠信”、“公信”和“威信”

在建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府階段，關(guān)鍵在于政府決策是否具有科學(xué)性和民主性，能切實符合社會公眾的意愿和要求的公共決策才是民主與科學(xué)的決策。在加強政府部門實現(xiàn)決策協(xié)商制度化的過程中，政府工作的首要任務(wù)和目標就是要解決社會公眾最關(guān)心的問題和維護人民群眾的根本利益，以此要充分調(diào)動人民群眾的積極性和參與度，確保決策的公開透明。在推進政府部門實現(xiàn)決策協(xié)商制度化的過程中，應(yīng)重視和把握以下幾點。

首先，建立決策協(xié)商事項公開制度。在政府將要對某項重大事件進行決策之前，可以先公布，廣泛聽取民意，最后再定奪。通過這種方式讓政府的權(quán)力在陽光下運行，每個環(huán)節(jié)都是公開透明的，公共政策充分反映民意，從政府的“一言堂”向“群言堂”轉(zhuǎn)變。與此同時，決策的各個階段都要讓公眾積極參與，在與公眾對話、協(xié)商的過程中交換意見，求同存異，形成共識。在決策前、決策中、決策后都要自覺接受公眾的監(jiān)督，防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的行為，樹立良好政府形象。

其次，確保決策協(xié)商事項公開制度的動態(tài)持續(xù)性。公共政策的制訂不是一蹴而就的，政府要依據(jù)協(xié)商過程中的不同意見進行反復(fù)斟酌，不斷調(diào)整協(xié)商事宜，在確保協(xié)商程序合理、合法、正義的前提下，針對具體問題反復(fù)協(xié)商溝通。

再次，政府決策過程的協(xié)商既要有針對性，也要確保廣泛性。協(xié)商的針對性是指決策協(xié)商的客體是具體的問題而非抽象的問題，協(xié)商的主體是廣大人民群眾，但是對于特定專業(yè)的問題要充分發(fā)揮專業(yè)組織、專業(yè)人士的作用，在此過程中完善專家論證制度，從而使得公共政策更有實踐價值?！艾F(xiàn)代國家治理迫切需要通過協(xié)商民主的方式，有效整合作為普通公民的社會各界專家、精英積極地參與公共事務(wù)的討論、審議和協(xié)商，共同完成公共政策的制定與優(yōu)化。”［6］協(xié)商的廣泛性是指社會公眾有多樣化的渠道去參與和監(jiān)督政府的決策過程，因此，政府在決策實踐中要善于發(fā)掘決策協(xié)商的渠道，為公眾建構(gòu)決策協(xié)商的舞臺，最終實現(xiàn)公眾的廣泛參與和監(jiān)督。

最后，完善政府決策協(xié)商機制。決策協(xié)商包括決策事項的選擇、信息公開、決策程序等環(huán)節(jié)都要運用協(xié)商的機制，進一步完善決策咨詢制度、旁聽制度、信訪制度以及監(jiān)督機制，在保證決策程序公開正義的條件下，把協(xié)商運用到政府決策整個過程之中和一系列具體制度中，才能充分體現(xiàn)和發(fā)揮協(xié)商的重要作用。

（二）用程序正義完善公眾參與協(xié)商的機制，促使政府贏得公眾的信任

在建設(shè)法治政府、法治社會和法治國家的進程中，社會公眾的政治觀念和法律意識逐步提高，參與管理公共事務(wù)的能力和動力不斷增強，對國家和政府能否滿足自身的需求也有了更多的期望。為此，政府要全面提升公信力，贏得公眾的廣泛認同和支持。一方面，政府在依法管理社會的同時要重視與人民群眾的血肉聯(lián)系，善于與群眾溝通、討論和協(xié)商，建立群眾基礎(chǔ)，為形成決策共識打下基礎(chǔ)。習(xí)近平明確指出：“實行人民民主，保證人民當家作主，要求我們在治國理政時在人民內(nèi)部各方面進行廣泛商量?！保?］292另外，政府應(yīng)豐富公眾參與社會治理的方式，滿足民眾參與政治的愿望，培育民主的社會環(huán)境。同時，要針對群眾反映的問題和利益訴求做到及時處理和反饋，政府與社會公眾之間多互動接觸，公眾才能了解、認可和擁護政府。由此得知，這兩方面都離不開程序正義，程序的正義才能確保人民群眾能夠參與協(xié)商的整個過程。

具體來說，政府贏得公眾的信任是由履行承諾行為和將承諾變?yōu)楝F(xiàn)實利益的能力來決定的。而評價這種行為和能力的主體卻是社會公眾，所以，評價政府是否具有公信以及公信力高低的標準就是公眾的滿意程度。公眾有多種方式和渠道參與到社會管理中，維護自身利益，實現(xiàn)人民當家作主，自然會提高對政府的滿意程度，政府公信力自然會越來越高。公眾在參與政治的過程中，了解政府決策和制定法規(guī)的各個程序都是公開透明的，才會消除對政府的誤解，從而心悅誠服，支持政府的政策和制度。從政府的角度來看，鼓勵和接受民眾的參與，才能掌握民眾的真正情況和現(xiàn)實需求，兩者形成共鳴，政府才能從民眾的立場出發(fā)，真正實現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策。因此，政府應(yīng)嚴格規(guī)范公眾參與決策、參與協(xié)商的程序正義性，從而保證決策結(jié)果和協(xié)商結(jié)果的正義性，維護政府的公信形象。

公眾真正參與到協(xié)商和決策的重要標志就是政府能夠在尊重民意的前提下聽取民意，并在最后的決策中體現(xiàn)出民意。執(zhí)政為民、以人為本是黨和政府工作的基本理念和目標，所以政府除了要確保豐富和暢通民主參與和民意表達的渠道和形式，還要確保民眾在參與協(xié)商和決策的過程中相關(guān)程序的公平正義性。在建構(gòu)政府公信的法治機制中，堅持和完善程序正義的路徑是實現(xiàn)公眾良好參與、確保決策民主科學(xué)必須重視的問題之一。目前，我國政府在拓寬民眾參與渠道和保證參與程序的正義性等相關(guān)問題上還是相當多樣化的，政府還需要繼續(xù)堅持聽取基層民眾的意見、建議和要求，在行政聽證和信訪制度等方面完善和健全參與機制，保障程序的正義性和結(jié)果的正義性。

我國實現(xiàn)行政聽證制度，一方面是用法律制度規(guī)范政府的行政活動和行政程序，改變我國政府部門行政程序復(fù)雜多變且不規(guī)范的現(xiàn)狀。另一方面，通過在法制上健全行政聽證制度，可以規(guī)范和監(jiān)督政府運用公共權(quán)力的全過程，有利于調(diào)和社會矛盾，進一步提高政府行政的效率和能力。著眼于提高政府的公信力，建構(gòu)政府公信的法制機制，完善行政聽證必須堅持程序正義的原則。公共事務(wù)按照時間先后順序進行的一系列流程和步驟就是程序，程序正義就是以保障社會集體的利益為基礎(chǔ)，在保證參與主體平等、參與過程公開的前提下，真正實現(xiàn)參與，也使得政府的行政行為更加可信和可靠。通過完善行政聽證的法制程序建構(gòu)政府公信的法制，政府執(zhí)行公務(wù)的行為才具有法律依據(jù)，政府的行政權(quán)力才會受到合理的約束和限制。完善行政聽證法制程序的重大意義就是用法律機制完善政府行政程序的公正，行政聽證始終堅持以程序正義為核心，確保行政聽證制度合理和高效實施。程序的公正性不僅可以促使政府公開信息，保證參與主體地位平等，還能把程序正義這一原則內(nèi)化為政府的一切行政行為準則，建構(gòu)具有程序性的行政過程。

信訪制度的建立，為我國民眾提供了一種有序的政治參與形式和渠道，它最大的作用就是為政府直接掌握民眾的最真實情況提供第一手資料。但是就目前上訪情況來看，由上訪引發(fā)的案件令人觸目驚心。究其原因，一方面是民眾缺乏相關(guān)法律知識，上訪內(nèi)容不屬實，以及上訪的形式偏激。另一方面是有些地方政府沒有正當處理信訪事件，及時反饋給上級領(lǐng)導(dǎo)和政府，反而隱瞞事件，或?qū)ι显L人員進行身體傷害，等等，這些行為都直接影響政府的形象，損害了政府公信力。因此，對信訪制度的改革和完善成為政府工作的重要內(nèi)容之一，能夠有效提高政府公信力。首先，政府相關(guān)部門要端正工作態(tài)度，熱心對待信訪群眾，謹慎處理關(guān)系到群眾利益的問題。其次，對于處理信訪中的問題，要明確規(guī)定處理問題的時間期限，處理的程序、進程以及結(jié)果都要告知當事人，防止群眾反映的問題石沉大海，不予解決。另外，由于事件本身復(fù)雜，以及當時當?shù)氐臈l件受限，可以由本部門移交上級政府予以解決，并給出相應(yīng)的時間期限。最后，對于不同事件涉及的相關(guān)部門應(yīng)本著效率優(yōu)先的原則，由責任部門負責處理。人大和司法部門的工作與信訪工作互通、緊密聯(lián)系，對涉及司法問題應(yīng)由司法局解決，人大按時進行調(diào)查和回訪，不斷提高辦事效率和處理問題的能力。

（三）貫徹程序正義和協(xié)商民主的制度措施，保障政府公信力的提升

構(gòu)建科學(xué)合理的制度規(guī)范政府的實踐機制，可以實現(xiàn)政府公信力的逐步提升。比如，需要用相應(yīng)的配套措施完善公民有序的政治參與，政府提出協(xié)商議題、設(shè)置協(xié)商程序以及安排討論的過程都必須遵循相應(yīng)的制度，堅持有章可循。也就是說，政府是否需要采取行動、何時采取行動、采取什么行動的政策過程，同樣需要用制度加以規(guī)范。隨著利益多元化的出現(xiàn)，社會公眾也在更大范圍內(nèi)、更深層次地關(guān)注和重視涉及到自身利益的問題，對公共議題必須進行充分的協(xié)商，使相關(guān)利益各方面能充分表達意見和參與決策。因此，堅持程序正義的原則，用民主協(xié)商的方式，創(chuàng)新構(gòu)建政府公信的制度措施就顯得尤為重要。對此，可以從以下多個方面進行加強。

第一，將政府決策的公示聽證程序制度化。當頒布重要的法律制度或者規(guī)章制度，以及制定涉及多數(shù)人利益的決策時，可以先進行公示聽證程序，然后再做出決策。為了能夠最大限度的體現(xiàn)和尊重民意，政府職能部門應(yīng)及時向社會公開信息，召開聽證會，聽取民聲，整合群眾的意見和建議，適時調(diào)整政策和修正相關(guān)的措施。在此期間，聽證事項、聽證過程以及聽證結(jié)果要嚴格按照法律規(guī)章進行，并逐漸實現(xiàn)制度化。另外，公示聽證的程序制度也需要進一步完善，比如，可以多次公示聽證涉及群眾根本利益或者影響社會和諧的事項，更好的體察民情，避免“一刀切”，保證決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性。

第二，引入專家咨詢制度?？茖W(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，不僅改變著人類社會的生產(chǎn)、生活和認知方式，也使得涉及社會公共領(lǐng)域的政策和項目更具專業(yè)性和復(fù)雜性，受知識和教育水平的限制，普通民眾已經(jīng)不能全面分析和充分理解社會問題。因此，為了避免沖突和矛盾，在特殊的項目和政策中引入專家咨詢制度，不僅可以為社會公眾向決策提出質(zhì)疑、表達意愿提供了渠道，還可以讓專家用專業(yè)的知識、科學(xué)的方式解決群眾的問題，避免引起公憤，為政府部門最終決策的出臺鋪平道路。

第三，健全政府行政權(quán)力制約和行政行為監(jiān)督的法律機制。政府依據(jù)法律的規(guī)定，按照科學(xué)規(guī)范的程序開展行政工作，但這并不能完全保證政府的所有行政行為都會按規(guī)范程序進行，這就需要相應(yīng)的制度約束和監(jiān)督政府。在推進程序逐步走向正義的過程中，除了對程序設(shè)計的相關(guān)人員進行教育和監(jiān)督，最主要是監(jiān)管程序?qū)嵤┑倪^程和結(jié)果，合乎正義要求的程序是能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益最大化的程序。比如行政聽證，它是用來制定公共政策的程序，但是由于執(zhí)行人員的主觀因素或是理性不足等原因，很容易造成程序上的失誤。總之，對政府行政的決策程序進行制約和監(jiān)督，就需要健全法律監(jiān)管機制。

第四，切實健全并貫徹政府問責機制，從行政性問責轉(zhuǎn)向程序性問責，從權(quán)力性問責轉(zhuǎn)向權(quán)利性問責，從突發(fā)性問責轉(zhuǎn)向制度性問責，從單一化問責轉(zhuǎn)向多元化問責。發(fā)生問題后，對于決策、執(zhí)行和監(jiān)督各個環(huán)節(jié)都要進行相關(guān)性問責。

官員問責制在國外起步比較早，國內(nèi)是近十幾年來才逐步發(fā)展完善起來的?！拔覈⒐賳T問責制的直接動因就是頻繁發(fā)生的突發(fā)事件。2003年8月，國內(nèi)首個政府行政問責條例《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》 出臺，開始了我國行政問責的制度實踐。2004年1月，天津市也頒布了《天津市人民政府行政責任問責制試行辦法》，進一步明確了行政問責的對象、內(nèi)容、方式及程序等。2004年7月，《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》正式實施，被認為是國內(nèi)行政問責制的一次突破性嘗試，它將問責上升到制度層面。”［8］雖然近年來我國問責制在發(fā)展過程中逐步完善，并且也能夠落到實處，一大批官員在媒體曝光相關(guān)問題后被予以問責。但當前的問責制依然存在諸多問題，一是問責機制中多行政性問責而少程序性問責。一般是發(fā)生重大問題或群體性事件后，由媒體曝光，行政機構(gòu)才予以反饋，啟動問責機制，是否問責與行政部門的辦事效率及媒體曝光程度相關(guān)，而非與責任輕重相關(guān)，缺乏一整套有序的問責程序和規(guī)則，問責機制存在諸多變數(shù)，權(quán)力運行過程中的權(quán)責對應(yīng)具有偶然性。二是當前政府問責多表現(xiàn)為權(quán)力問責而少權(quán)利問責。即是在問題發(fā)生后，多由權(quán)力機構(gòu)或權(quán)力掌控者對相關(guān)責任人予以問責，而非權(quán)益受到侵占與傷害的公眾對公權(quán)力的負責人予以問責。如果由利益相關(guān)的公眾對發(fā)生問題的權(quán)力進行問責，則不會讓權(quán)力的責任者產(chǎn)生僥幸心理，也不會形成問責中的保護傘現(xiàn)象。三是當前問責多突發(fā)性問責，而少制度性問責。即在問責機制上形成運動戰(zhàn)，在某些重大問題或較大反響的事件上諸多官員被問責，甚至是過度問責，但在此突發(fā)事件和運動之外，同樣的問題官員卻沒有受到責難，甚至獲得升遷，這就產(chǎn)生問責機制上的不公平現(xiàn)象，也讓問責機制流于形式。因此，應(yīng)當讓問責機制上升為我國政治體制改革的一個基本目標，成為我國一項重要政治制度，在此機制下，任何行政事件，任何公權(quán)力運行所產(chǎn)生的問題都能得到制度化的公正處理。四是當前我國的問責機制還比較單一化，只是限于對直接當事人與責任人的問責，而缺乏連帶問責機制和不同層次的問責懲處方式。根據(jù)唯物辯證法事物普遍聯(lián)系的理論，任何問題產(chǎn)生都不會是單個人的責任問題，其中肯定存在一個整體的責任鏈。因此，除了對問題的直接負責人予以懲處問責外，對責任鏈上的相關(guān)人員也應(yīng)作相關(guān)處理，以防止問題再次發(fā)生。當然對于相關(guān)責任人的問責應(yīng)當作多元化處理，如承擔過失的責任可以分為“刑責”、“民責”、“譴責”和“自責”不同層次。①當責任直接主體承擔“刑責”和“民責”時，相關(guān)責任人也應(yīng)當按權(quán)力大小承擔“譴責”和“自責”，而這四個層次的責任都應(yīng)當與行政績效相關(guān)聯(lián)。這就能擺脫行政事務(wù)上“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的不作為現(xiàn)象，讓權(quán)力之間在制度上形成必須相互監(jiān)督的實效機制。

通過貫徹系列政府公信力建設(shè)的制度措施，能夠使協(xié)商民主制度成為一個重要的參政議政渠道和吸納民意解決問題的機制。社會主義協(xié)商民主的基礎(chǔ)在人民、重點也在人民。協(xié)商民主說到底就是要廣泛聽取民意、真心與民協(xié)商，協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)廣大人民群眾的意見和建議來決定和調(diào)整黨和國家的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落到實處、為民謀利，使黨和國家的決策更加符合實際，使各級黨政機構(gòu)的工作更好順乎民意。［9］當前我國社會發(fā)展與政治體制改革面臨著復(fù)雜的處境，各種突發(fā)性事件和群體性事件都表明政府公權(quán)力和公信力經(jīng)受著嚴峻挑戰(zhàn)。這就要求我們黨和政府在執(zhí)政理念上，要具有憂患意識、宗旨意識、創(chuàng)新意識、使命意識、服務(wù)意識和責任意識；在具體策略上，應(yīng)當將民生、民心和公共利益作為執(zhí)政基本導(dǎo)向，從民主監(jiān)督、權(quán)力制衡、權(quán)力與責任相關(guān)聯(lián)等方面來提升公權(quán)力運行效率和政府與民眾之間的凝聚力，為中國特色社會主義民主建設(shè)和政治體制改革譜寫新的篇章。

注釋：

①此處所說“刑責”是指刑事責任，“民責”是指承擔民事責任和經(jīng)濟懲處，“譴責”是指予以警告等黨內(nèi)處分或媒體公開輿論批評，“自責”是指責任相關(guān)人員自我批評與公開致歉。