任群委 黃小勇

(中央黨校〔國(guó)家行政學(xué)院〕政法教研部，北京 海淀 100091)

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大提出要健全“自治、法治、德治”相統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理體系。2018年中央一號(hào)文件指出，堅(jiān)持自治為基，加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，推動(dòng)村黨組織書(shū)記通過(guò)選舉擔(dān)任村委會(huì)主任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“推動(dòng)村黨組織書(shū)記通過(guò)選舉擔(dān)任村委會(huì)主任”的結(jié)合，則有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用對(duì)村支部領(lǐng)導(dǎo)和村主任選舉兩者間的有效銜接，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部由法制文本層面的“指導(dǎo)”關(guān)系向現(xiàn)實(shí)潛在的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系的轉(zhuǎn)變，這就為村干部行政化治理提供了誘因和條件。此外，健全“三治合一”的治理體系以及堅(jiān)持自治為基的新論斷，則從中央層面肯定了現(xiàn)存的“鄉(xiāng)政村治”格局，為村民自治提供了行動(dòng)指南和廣闊的發(fā)展空間。因此，村干部行政化治理和村民自治耦合必將成為未來(lái)鄉(xiāng)村治理的新趨勢(shì)和核心動(dòng)力。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理面臨著諸多問(wèn)題和多重困境，單一行政力量或自治力量抑或盲目的“去行政化”都顯得蒼白無(wú)力，這就為行政化治理同村民自治耦合提供了歷史機(jī)遇。近年來(lái)一些農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了行政化治理與村民自治耦合的“合作共治”格局，這一格局的出現(xiàn)絕不是偶然事件，亦不是曇花一現(xiàn)的短暫現(xiàn)象。因此，站在新時(shí)代新的歷史起點(diǎn)上對(duì)行政化治理與村民自治耦合的現(xiàn)實(shí)邏輯、困境以及路徑優(yōu)化進(jìn)行分析，既是探討和促進(jìn)鄉(xiāng)村治理理論發(fā)展的學(xué)術(shù)擔(dān)當(dāng)，也國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于村干部行政化治理及其與村民自治之間關(guān)系的研究較多地采用田野調(diào)查法和實(shí)地觀察法，以個(gè)案為研究樣本，研究的主要內(nèi)容可以分為三個(gè)方面。

（一）村干部行政化治理的具體表現(xiàn)

村干部行政化治理主要體現(xiàn)在村干部的身份行政化和行為行政化兩個(gè)方面。一是村干部身份的行政化。一些農(nóng)村地區(qū)的村干部民主選舉日漸式微并流于形式，村干部往往是由“鄉(xiāng)政府直接任命、指定或委派”［1］219，這種自上而下的任命方式賦予了村干部濃厚的“公職化色彩”［2］。新的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“新世紀(jì)的村干部行政化現(xiàn)象明顯超越了 ‘角色—行為’的領(lǐng)域，進(jìn)入到 ‘身份’層面”［3］。中部一些省份的村干部除了正?！肮べY”之外，還享有假期公費(fèi)旅游、出差補(bǔ)助等公務(wù)員待遇，伴隨著村干部養(yǎng)老金制度的全覆蓋，這種行政化的管理方式儼然給予了村干部“國(guó)家干部”身份。二是村干部行為的行政化。部分村干部沒(méi)能認(rèn)真貫徹落實(shí)村民自治制度，在實(shí)際的工作過(guò)程中偏離了村民自治軌道，把“主要精力投入到了地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派政務(wù)的落實(shí)上，實(shí)際扮演著協(xié)助和配合政府對(duì)村莊實(shí)施行政控制和管理的角色”［4］。從村干部實(shí)際工作內(nèi)容來(lái)看，主要包括政策宣傳、農(nóng)村維穩(wěn)、社會(huì)救助、征地拆遷、迎評(píng)考核等，這些工作任務(wù)大多是“貫徹落實(shí)、執(zhí)行上級(jí)交代的事務(wù)”［5］，而村民自治性工作內(nèi)容則越來(lái)越少。此外，村干部工作形式的公文化和格式化已經(jīng)成為新常態(tài)，村干部行政化治理儼然成為了一種既存事實(shí)。

（二）村干部行政化治理的產(chǎn)生及原因

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)村干部行政化治理產(chǎn)生和演進(jìn)的原因具有多樣性和時(shí)代性，由于我國(guó)的現(xiàn)代化屬于后發(fā)外源性現(xiàn)代化，較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)一直處于超趕發(fā)展階段，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府面臨的績(jī)效目標(biāo)也體現(xiàn)出了超趕性特征，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往和農(nóng)村社會(huì)有著較為緊密的關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的管理日益強(qiáng)化，逐漸形成了一種倒逼機(jī)制，致使“村干部被納入行政運(yùn)行的軌道而日益行政化”［6］。隨著我國(guó)轉(zhuǎn)移支付財(cái)政體制的建立和完善，稅費(fèi)時(shí)代依靠收取“村提留”持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的基層政府以及村兩委演變?yōu)橐揽可霞?jí)政府轉(zhuǎn)移支付，為了獲得更多的運(yùn)轉(zhuǎn)資金和項(xiàng)目資源，基層政府特別是村干部對(duì)上級(jí)政府依附度持續(xù)增加，這成為了村干部行政化治理產(chǎn)生與發(fā)展的重要推動(dòng)因素。［7］此外，“村莊權(quán)威與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的雙重衰變是形塑支配鄉(xiāng)村關(guān)系和村干部行政化治理的內(nèi)在邏輯”［8］。由于村干部在村莊內(nèi)缺乏自治權(quán)威，誘使村干部對(duì)各項(xiàng)村務(wù)采取不作為的態(tài)度，轉(zhuǎn)而對(duì)鄉(xiāng)政府安排的各項(xiàng)政務(wù)積極有為，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的逐漸衰弱又迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)村干部的管控力度，以此來(lái)分解縱向行政壓力、提高政策落實(shí)成效，這兩個(gè)方面的因素誘發(fā)了村干部行政化治理。還有學(xué)者從組織—人事保證的視角分析，認(rèn)為“黨和政府通過(guò)各種組織技術(shù)和制度安排加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，尤其是農(nóng)村黨支部建設(shè)。由此導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是全國(guó)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了新一波的村干部行政化趨勢(shì)”［9］。

（三）行政化治理與村民自治關(guān)系的研究現(xiàn)狀

費(fèi)孝通認(rèn)為鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“有著不民主的橫暴權(quán)力，也有著民主的同意權(quán)力，但是在這兩者之外還有教化權(quán)力”［10］87，這三種權(quán)力在鄉(xiāng)土社會(huì)既有對(duì)抗也有合作，在博弈的過(guò)程中共同形塑了鄉(xiāng)村治理格局。而有的學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)治理存在兩股力量——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)力量和村民自治力量，并結(jié)合鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，提出在“鄉(xiāng)政村治”的制度框架下堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治相結(jié)合的原則，“營(yíng)造良好的鄉(xiāng)村管理的宏觀環(huán)境、合理劃分治理權(quán)限、規(guī)范政治主體行為、改進(jìn)鄉(xiāng)政管理方式”［11］。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，各地針對(duì)村民自治進(jìn)行了諸多有益的探索。云浮市堅(jiān)持“民事民辦、民事民治”原則，“在村民小組、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索建立‘組為基礎(chǔ)、三級(jí)聯(lián)動(dòng)’的理事會(huì)制度。通過(guò)‘組為基礎(chǔ)’，解決公共服務(wù)和基層治理進(jìn)得了村、入不了戶(hù)的‘落地’問(wèn)題；通過(guò)‘三級(jí)聯(lián)動(dòng)’，解決政府行政管理與基層群眾自治的‘對(duì)接’問(wèn)題”［12］。此外，在一些地區(qū)，擁有完善的治權(quán)、主體以及良好自治基礎(chǔ)的小組自治已經(jīng)成為村民自治的有效形式，在治理行政化背景下村民小組具備獨(dú)立性和自治主體性，使得行政管理與村民自治實(shí)現(xiàn)了對(duì)接，村莊內(nèi)出現(xiàn)了“雙軌治理”格局。［13］總體而言，當(dāng)前學(xué)界為應(yīng)對(duì)治理行政化有三種設(shè)想：一是重建村委會(huì)，把規(guī)模較大的行政村拆解成多個(gè)自然村，并在一個(gè)或多個(gè)自然村重建村委會(huì)和黨支部；二是在自然村內(nèi)部成立各類(lèi)協(xié)會(huì)和理事會(huì)，實(shí)行村民自治，并把行政村行政化；三是在保持原有治理格局不變的情況下在自然村內(nèi)部探索新的村民自治形式。

學(xué)術(shù)界從不同側(cè)面對(duì)村干部行政化治理及其與村民自治關(guān)系進(jìn)行了詳細(xì)闡述?，F(xiàn)有研究成果表明，村干部行政化治理是隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程不斷發(fā)展的，從國(guó)家—社會(huì)關(guān)系來(lái)看，這與我國(guó)時(shí)代變遷、改革逐步深化以及各項(xiàng)戰(zhàn)略部署的深入推進(jìn)有著緊密關(guān)聯(lián)。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)村干部行政化治理體現(xiàn)出時(shí)代性和空間性，后稅費(fèi)時(shí)代隨著各類(lèi)資源的輸入以及基層黨支部的建設(shè)，在一定程度上誘發(fā)并強(qiáng)化了村組織與村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附力度，導(dǎo)致了“行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系”［14］。在處理行政化治理與村民自治兩者的關(guān)系方面，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)尚未達(dá)成一致。本文試從宏觀的社會(huì)變遷與微觀的鄉(xiāng)村治理運(yùn)作機(jī)制相結(jié)合的視角出發(fā)，結(jié)合鄉(xiāng)村治理的困境及需求來(lái)探討行政化治理與村民自治耦合的現(xiàn)實(shí)邏輯、困境及路徑優(yōu)化。

二、新時(shí)代背景下行政化治理與村民自治耦合的現(xiàn)實(shí)邏輯

行政化治理同村民自治耦合在一定程度上與新時(shí)代的治理訴求相契合，是宏觀國(guó)家治理體系構(gòu)建的一部分，也是微觀鄉(xiāng)村治理能力提升和治理體系優(yōu)化的重要驅(qū)動(dòng)力。兩者的耦合有助于維護(hù)黨中央的權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)鄉(xiāng)村振興新戰(zhàn)略、解決社會(huì)新矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新目標(biāo)。

（一）新思想：兩者的耦合有利于貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，是維護(hù)黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的客觀需要

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從維護(hù)好和發(fā)展好人民群眾的根本利益出發(fā)，針對(duì)農(nóng)村社會(huì)存在的各類(lèi)突出問(wèn)題提出了綠色發(fā)展新理念、“兩山論”、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等新理念新思想新戰(zhàn)略，這些既是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村發(fā)展思想的核心，同時(shí)也共同勾勒出了一幅農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化的行動(dòng)藍(lán)圖。鄉(xiāng)村行政化治理與村民自治耦合無(wú)疑為這些新理念新思想新戰(zhàn)略的有效落實(shí)提供了暢通的渠道和良好的社會(huì)基礎(chǔ)。一方面，行政化治理把村干部納入我國(guó)“壓力型”政府體制內(nèi)，成為行政權(quán)力向農(nóng)村延伸的有效載體，黨和政府可以以目標(biāo)責(zé)任制為抓手，緊緊抓住責(zé)任這一“牛鼻子”，通過(guò)壓力傳導(dǎo)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制逐層傳遞落實(shí)壓力，推動(dòng)新理念新思想新戰(zhàn)略沿著自上而下的行政組織體系下達(dá)到基層農(nóng)村，避免因?yàn)楦骷?jí)政府特別是村干部以“講困難、提條件”為由層層打折。另一方面，良好的村民自治是實(shí)現(xiàn)這些新理念新思想新戰(zhàn)略落實(shí)落地落細(xì)的基礎(chǔ)，有利于在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷加強(qiáng)村民自治組織建設(shè)和自治能力提升，逐步實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、村干部行政化治理和村民自治三者間的無(wú)縫對(duì)接。

（二）新戰(zhàn)略：兩者的耦合有助于提高治理效率，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵之舉

村干部是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)頭雁，影響著鄉(xiāng)村治理效率和效益的提升。以往村干部作為體制外的兼業(yè)人員，其面臨著務(wù)工補(bǔ)貼低、職務(wù)升遷無(wú)望、工作壓力和責(zé)任大等種種不滿和問(wèn)題，這種權(quán)、責(zé)、利不一致的管理機(jī)制導(dǎo)致大部分村干部工作積極性低、慢作為、不作為甚至為一己私利亂作為。鄉(xiāng)村精英外流、村民“原子化”、傳統(tǒng)村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)的瓦解等原因致使鄉(xiāng)村自治流于形式，鄉(xiāng)村這兩種治理力量的弱化導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理效率低下，難以應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)的各類(lèi)矛盾糾紛以及自上而下下達(dá)的各項(xiàng)“政務(wù)”，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更是面臨著無(wú)法有效落地落實(shí)的困境。因此，促進(jìn)行政化治理與村民自治耦合成為了提高鄉(xiāng)村治理效率，進(jìn)而落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效途徑。一方面，通過(guò)提高村干部工資待遇福利、完善責(zé)任考核管理機(jī)制等措施逐步提高村干部行政化治理能力，這就為村干部帶頭落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了“想作為、能作為、善作為”的主客觀條件。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)需要以“三治合一”的治理體系作為力量支撐，而“三治合一”的最終目標(biāo)是在法治和德治的框架下實(shí)現(xiàn)有效的村民自治。通過(guò)完善村民自治來(lái)提升村民自我管理村務(wù)、積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的積極性和內(nèi)生動(dòng)力，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地落實(shí)。

（三）新矛盾：兩者的耦合有益于滿足村民多樣化需求，是解決我國(guó)主要矛盾的必然選擇

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，溫飽問(wèn)題解決后的農(nóng)民對(duì)于鄉(xiāng)村生活環(huán)境、食品安全、醫(yī)療水平和教育質(zhì)量等公共服務(wù)有著新的需求和期待。此外，隨著農(nóng)民流動(dòng)的加快和收入差距的拉大，農(nóng)民群體出現(xiàn)了階層分化、個(gè)體“原子化”、異質(zhì)性突增等時(shí)代特征，伴隨而來(lái)的是農(nóng)民群體的利益訴求日趨多元多變，滿足村民多樣化的需求成為我國(guó)現(xiàn)階段的主要矛盾。而這種主要矛盾的解決必須依靠?jī)煞N治理力量——行政力量和自治力量。一方面，村民多樣化需求的滿足必須建立在完善的農(nóng)村公共服務(wù)體系之上，基于原子化的村民以及弱化的村民自治無(wú)力提供這些基本公共服務(wù)的考量，當(dāng)前我國(guó)主要以項(xiàng)目制的方式實(shí)現(xiàn)各類(lèi)資源下沉，并依靠行政力量快速精準(zhǔn)地向農(nóng)村投放各類(lèi)公共服務(wù)，這種行政化治理方式有助于解決當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)體系不完善非均等化的現(xiàn)狀，為農(nóng)民多樣化需求的滿足提供基本保障。另一方面，村民多樣化和個(gè)性化需求的滿足離不開(kāi)良好的村民自治，堅(jiān)持以村民自治為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民多樣化利益訴求的整合與表達(dá)，并借助行政化治理與村民自治的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)村民多樣化利益訴求同政府的方針政策有機(jī)結(jié)合，從而更好地滿足群眾對(duì)美好生活的需要。

（四）新目標(biāo)：兩者的耦合有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必由之路

村民自治是基層民眾參與政治和推動(dòng)政治現(xiàn)代化的主要形式和制度化渠道，同時(shí)也是基層民主政治發(fā)展的助推器。這種自下而上的政治參與有助于實(shí)現(xiàn)民眾利益訴求的有效表達(dá)，并以自治組織為紐帶構(gòu)建政府與民眾之間的雙向溝通機(jī)制，在這一機(jī)制的作用下民眾的利益訴求及其政治影響力以政府政策輸出的樣態(tài)得到回應(yīng)，而這種回應(yīng)實(shí)乃構(gòu)成現(xiàn)代化國(guó)家的核心要件之一。另外，新時(shí)代黨中央把村支部作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村現(xiàn)代化的核心抓手，通過(guò)選優(yōu)配強(qiáng)村支部書(shū)記，并以選舉的方式助推村支部書(shū)記擔(dān)任村委會(huì)主任，從而在基層農(nóng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)大的政黨和強(qiáng)大的政府有機(jī)統(tǒng)一，同時(shí)多措并舉、協(xié)同推進(jìn)村支部先進(jìn)性、純潔性建設(shè)和戰(zhàn)斗力的提升，為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)有力的組織力量和領(lǐng)導(dǎo)力量。作為我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定器和蓄水池的鄉(xiāng)村社會(huì)，是我國(guó)現(xiàn)代化鏈條中最薄弱的環(huán)節(jié)，而鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)無(wú)疑為我國(guó)整體現(xiàn)代化的推進(jìn)提供重要依托。因此，行政化治理與村民自治耦合既是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的重要基石，亦是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必由之路。

三、行政化治理與村民自治耦合的實(shí)踐困境

行政化治理與村民自治耦合仍然面臨著多重實(shí)踐困境。自治法制改革相對(duì)比較滯后，導(dǎo)致權(quán)責(zé)利分配不一致。兩者身份地位懸殊，村民自治有著弱化的趨勢(shì)。信息不對(duì)稱(chēng)以及協(xié)商機(jī)制不健全導(dǎo)致治理合作難以達(dá)成、治理合力難以形成。

（一）鄉(xiāng)村自治法制改革滯后，權(quán)、責(zé)、利邊界模糊

目前，我國(guó)鄉(xiāng)村自治法制改革相對(duì)滯后，缺乏規(guī)范鄉(xiāng)村組織行為的法律和制度?，F(xiàn)有的《憲法》、《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，這些法律以及在此基礎(chǔ)上形成的制度體系，未能清晰地界定各治理主體的權(quán)、責(zé)、利，其權(quán)、責(zé)、利分配規(guī)則往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定，誘發(fā)一些“有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)、有責(zé)無(wú)財(cái)”的怪象。譬如，囿于缺乏法律和制度的精細(xì)化、明確化的規(guī)定和約束，鄉(xiāng)村的“政務(wù)”、“黨務(wù)”、“村務(wù)”相互交織，難以厘清相關(guān)主體責(zé)任，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往借助行政權(quán)力和績(jī)效考核的大棒，把過(guò)多的政務(wù)和責(zé)任推向村干部和農(nóng)村自治組織，在現(xiàn)有的財(cái)稅體制下出現(xiàn)鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)和事權(quán)倒掛現(xiàn)象，村干部的工作量大、責(zé)任大、壓力大，工作積極性受到挫傷。此外，受制于村民自治制度的有效性，村民的自治權(quán)利特別是選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)未能得到有效地行使，選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)是村民實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益的兩大核心支柱。選舉權(quán)的有效行使是村民選舉出值得信賴(lài)和擁護(hù)的村干部的關(guān)鍵所在，但在一些地區(qū)村民的選舉權(quán)仍舊停留在制度文本里，導(dǎo)致被選舉出來(lái)的村干部缺乏威信和群眾基礎(chǔ)。監(jiān)督權(quán)是村民權(quán)利和利益救濟(jì)的重要權(quán)利，監(jiān)督權(quán)的有效行使可以對(duì)村干部形成一種外在工作壓力，及時(shí)糾正村干部的不良行為。但一些地區(qū)受制于村干部的各種權(quán)勢(shì)，村民“不敢監(jiān)督”的現(xiàn)象不絕于耳，致使村民的利益和鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展受到嚴(yán)重威脅?？傊?，鄉(xiāng)村治理主體的權(quán)、責(zé)、利不一致以及村民選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)無(wú)法得到有效保障的現(xiàn)狀，使得行政化治理與村民自治耦合難以達(dá)成。

（二）村干部與村民及其自治組織之間的身份地位懸殊加大，導(dǎo)致村民自治弱化

以往，村干部是體制外的兼業(yè)人員，其身份實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民。伴隨著村干部的行政化，村干部雖然在法律和制度層面沒(méi)有正式納入行政體制，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的行政化垂直管理和目標(biāo)責(zé)任考核等都賦予了村干部“行政角色”，村干部從過(guò)去的“兼業(yè)農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“國(guó)家干部”。然而這種身份的轉(zhuǎn)變帶來(lái)的是村干部和村民及其自治組織之間地位懸殊日益加大，處于弱勢(shì)地位的村民及其自治組織面臨著話語(yǔ)權(quán)被剝奪的風(fēng)險(xiǎn)。此外，現(xiàn)有的村民自治組織——村民委員會(huì)，囿于其單位面積較大，覆蓋村民較多且相對(duì)分散，加之村民利益訴求日益多元多變，導(dǎo)致村民自治淪為村民“有權(quán)無(wú)治”的現(xiàn)象。例如，伴隨著國(guó)家治理重心的下移和治理資源的下沉，惠農(nóng)資源分配、扶貧資金安排和幫扶對(duì)象選擇等方面本應(yīng)經(jīng)由自治組織聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，為村民提供民主管理和民主決策的渠道，但村民自治的弱化誘使鄉(xiāng)村治理權(quán)力集中于村干部手中，使得村干部在處理這些問(wèn)題時(shí)掌握著較大的分配權(quán)和自主權(quán)，資源分配權(quán)和選擇自主權(quán)反過(guò)來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化了村民及其自治組織對(duì)村干部的依附程度，削弱了其獨(dú)立性和自主性，在實(shí)際的治理過(guò)程中治理格局面臨著由“合作治理”朝著“村干部治理”方向演變的趨勢(shì)，而村民及其自治組織則處于被動(dòng)地位，甚至存在著被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。如果這種風(fēng)險(xiǎn)得不到及時(shí)化解，那么鄉(xiāng)村“合作治理”格局有可能嬗變?yōu)榇甯刹康摹蔼?dú)角戲”。

（三）村干部與村民及其自治組織之間的信息融通受阻，難以實(shí)現(xiàn)合作治理

信息的數(shù)量、質(zhì)量和收集速度以及不同治理主體間信息融通程度，從根本上決定著鄉(xiāng)村治理的精準(zhǔn)度和合作治理的有效度。從某種意義來(lái)看，村干部和村民及其自治組織各自擁有的信息是治理過(guò)程中為獲取各自利益而彼此間進(jìn)行博弈的重要砝碼，因此信息孤島、信息煙囪、信息失真以及信息雪藏等信息融通問(wèn)題，在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)治理過(guò)程中也以不同的形式呈現(xiàn)出來(lái)?；诖甯刹恳暯羌捌渥陨砝娴目剂浚畔⒀┎匾只蛐畔⒐聧u的存在有助于減少外界對(duì)其工作的各種干擾，間接地?cái)U(kuò)大自身的自由裁量權(quán)，降低治理決策時(shí)間成本，有利于快速高效地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的各項(xiàng)政務(wù)，并且有助于其在現(xiàn)有的村干部考核機(jī)制下脫穎而出。從村民及其自治組織的視角來(lái)看，自身對(duì)外公布的信息往往決定著各項(xiàng)惠農(nóng)政策以及公共資源對(duì)自身的傾斜程度。概而言之，理性算計(jì)的邏輯使得村干部和村民及其自治組織之間的信息融通受阻，各方通過(guò)對(duì)外拋出的失真信息來(lái)掩飾自身的利益訴求，卻依據(jù)掌握的真實(shí)信息“各自為治”，鄉(xiāng)村治理合作機(jī)制難以達(dá)成，理性算計(jì)驅(qū)動(dòng)下的村干部和村民在民主的邏輯下選擇了一個(gè)非理性的結(jié)果，兩者的治理演變?yōu)椤安┺氖诫p軌治理”而非“合作治理”。

（四）村干部與村民及其自治組織之間缺乏有效的協(xié)商機(jī)制，難以形成治理合力

協(xié)商是合作的前提和保障。在治理過(guò)程中村干部和村民及其自治組織間協(xié)商的廣度和深度是“合作共治”成敗的關(guān)鍵所在，囿于態(tài)度、能力和素質(zhì)等因素，村干部和村民及其自治組織間缺乏有效的協(xié)商機(jī)制。第一，村干部和村民及其自治組織對(duì)于協(xié)商普遍持有一種冷漠態(tài)度。行政化后的村干部在身份地位方面的優(yōu)勢(shì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村社會(huì)的“行政權(quán)威”，受此影響村民依據(jù)以往的政治生活經(jīng)驗(yàn)往往先入為主地認(rèn)為協(xié)商只是“走過(guò)場(chǎng)”，而協(xié)商本身卻具有非強(qiáng)制性和主體平等性等特征，因此這種權(quán)威和身份地位的懸殊導(dǎo)致村干部和村民及其自治組織對(duì)協(xié)商缺乏足夠的熱情。第二，村民及其自治組織的協(xié)商能力不足。在鄉(xiāng)村精英流失的大背景下農(nóng)村的留守村民往往缺乏協(xié)商的基本素質(zhì)和能力，加之許多農(nóng)民特別是新生代農(nóng)民缺少參加村民會(huì)議或村民代表會(huì)議等形式的協(xié)商實(shí)踐經(jīng)歷，對(duì)協(xié)商缺乏基本意識(shí)和常識(shí)，協(xié)商素質(zhì)和能力嚴(yán)重不足。第三，缺乏協(xié)商平臺(tái)。在過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)間里村民大會(huì)、村民代表會(huì)議、村小組會(huì)議等一直是鄉(xiāng)村社會(huì)的協(xié)商平臺(tái)，但隨著時(shí)代的變遷這些協(xié)商平臺(tái)在許多農(nóng)村地區(qū)逐漸退出歷史舞臺(tái)?；诖舜甯刹客粍?dòng)地把協(xié)商視為工作目的，在村民積極性不高和能力有限的情況下，常以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為噱頭來(lái)“激發(fā)”村民協(xié)商熱情，完成協(xié)商任務(wù)，這種應(yīng)付式的協(xié)商遑論形成治理合力。

四、行政化治理與村民自治耦合的路徑優(yōu)化

（一）以滿足村民多樣化需求為工作導(dǎo)向，樹(shù)立以人民為中心的治理理念

新時(shí)代新矛盾折射出了人民群眾對(duì)美好生活的需求日益多元化和個(gè)性化，毋庸置疑，這種需求在某種程度上等同于村民的利益訴求。因此，基層干部必須以滿足村民多樣化需求為工作導(dǎo)向，借助相關(guān)利益的驅(qū)動(dòng)提高村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，不啻有助于解決部分地區(qū)村民自治懸空的現(xiàn)象，更為行政化治理和村民自治耦合提供了動(dòng)力來(lái)源。以人民為中心的治理理念其實(shí)質(zhì)是治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享。但在現(xiàn)實(shí)生活中許多基層干部在實(shí)際的治理過(guò)程中較為容易把握“治理為了人民、治理成果由人民共享”的內(nèi)涵，但對(duì)于“治理依靠人民”大多付之闕如，導(dǎo)致治理工作難以有效開(kāi)展、治理成效不明顯。因此，在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中基層干部要樹(shù)立并積極踐行以人民為中心的治理理念，真正學(xué)懂弄通以人民為中心的治理理念的真諦，把分民憂、解民難、舒民心作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把優(yōu)化基層黨群干群關(guān)系作為開(kāi)展各項(xiàng)治理工作的戰(zhàn)略基點(diǎn)，把村民及其自治組織力量視為鄉(xiāng)村治理能力的核心要件。通過(guò)樹(shù)立和踐行以人民為中心的治理理念實(shí)現(xiàn)“治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享”三者的有機(jī)結(jié)合，借助行政化治理和村民自治的良性互動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理，切實(shí)把以人民為中心的治理理念落到實(shí)處，推動(dòng)行政化治理同村民自治的耦合。

（二）以加強(qiáng)自治組織建設(shè)為突破口，提高村民自治能力

行政化治理和村民自治在實(shí)踐過(guò)程中存在著較大張力，這種張力體現(xiàn)在鄉(xiāng)村自治力量的弱化，社會(huì)關(guān)聯(lián)的逐漸消解，導(dǎo)致村民自治空間受到行政力量的擠壓，村民意愿未能有效地融入鄉(xiāng)村治理過(guò)程中。因此，新時(shí)代需要構(gòu)建具有層次性和自主性的自治組織，以此為突破口來(lái)凝聚原子化村民的自治力量，提高村民自治能力。

第一，建立健全行政村和自然村層面的村民自治組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊下，農(nóng)村地區(qū)舊的道德觀念和價(jià)值體系正在瓦解，以血緣、地緣為紐帶構(gòu)建的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序已經(jīng)難以維持，村民原子化特征強(qiáng)化以及村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)弱化致使傳統(tǒng)行政村層面的自治組織日趨式微甚至空轉(zhuǎn)。新形勢(shì)下村民自治能力提升要以增強(qiáng)村民自主性和主體性為價(jià)值導(dǎo)向，建立健全行政村層面的村民自治組織，優(yōu)化村民委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)，完善村民大會(huì)、村民代表大會(huì)為代表的自治議事決策平臺(tái)。但有些地區(qū)行政村層面的自治單元往往較大、人口較多，難以實(shí)現(xiàn)高效率決策，且行政村層面的村民利益訴求整合難度大，難以凝聚自治共識(shí)。因此，有必要進(jìn)一步探索在自然村層面構(gòu)建自治組織，按照“實(shí)事求是、為村為民、村民自愿”的原則，在自然村層面成立村民理事會(huì)等樣態(tài)的自治組織，充分挖掘現(xiàn)有的村民代表、黨員代表、婦女代表、創(chuàng)業(yè)精英、新鄉(xiāng)賢等鄉(xiāng)村先鋒力量，并由本村村民民主推選為理事會(huì)成員，實(shí)現(xiàn)自治重心和自治權(quán)下移。但在賦權(quán)于自然村的同時(shí)，必須明確行政村和自然村之間的權(quán)責(zé)邊界，行政村負(fù)責(zé)行政村范圍內(nèi)的公共事務(wù)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各類(lèi)政務(wù)，協(xié)調(diào)自然村之間的關(guān)系；自然村自治則需在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)開(kāi)展公益事業(yè)和公共事業(yè)管理，增進(jìn)自然村公共利益。第二，構(gòu)建多樣化的村民組織。“基層社會(huì)組織的自我組織和管理，是維持社會(huì)和諧穩(wěn)定和社會(huì)正常秩序的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制?！保?5］因此，為了加快“原子化”的村民再組織化，有必要探索并構(gòu)建以興趣愛(ài)好、經(jīng)濟(jì)利益、集體活動(dòng)為紐帶的村民組織，以此為抓手強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)、涵養(yǎng)共通的道德觀、增強(qiáng)村民內(nèi)部團(tuán)結(jié)，進(jìn)而為聚焦自治問(wèn)題、凝聚自治共識(shí)、匯聚自治力量提供豐富的社會(huì)資本，進(jìn)一步提高村民組織能力和自治能力。

（三）以完善村民自治法制為提前，為鄉(xiāng)村治理提供法制保障

在行政化治理和村民自治耦合的現(xiàn)實(shí)情況下，完善村民自治法制是提高村民自治積極性和能力的保障和核心要件。需要從利益驅(qū)動(dòng)和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面來(lái)完善村民自治法制，為鄉(xiāng)村治理提供法制保障。

第一，制定《鄉(xiāng)村關(guān)系工作條例》并完善《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織和村民自治組織的權(quán)力范圍，對(duì)“政務(wù)”、“黨務(wù)”和“村務(wù)”進(jìn)行精細(xì)化劃分，并制定科學(xué)的辦理流程，規(guī)范各主體的行為和權(quán)力關(guān)系。在此基礎(chǔ)上制定權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，并“按照‘鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理，事權(quán)跟著財(cái)權(quán)走’的原則，明確劃分鄉(xiāng)村兩級(jí)之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)村民委員會(huì)代為辦理的一些行政工作，必須給予相應(yīng)的財(cái)力支持，遵循‘費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走’的原則，做到責(zé)、權(quán)、利一致”［16］。第二，完善民主選舉制度。從以人民為中心的理念以及尊重村民自治的角度出發(fā)，從制度完善層面保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部民主選舉的宏觀指導(dǎo)并杜絕其對(duì)選舉的各種微觀干預(yù)，保證村民在選舉過(guò)程中擁有獨(dú)立的意志和自主決定權(quán)，兼顧選舉的形式民主與實(shí)質(zhì)民主，用制度把好村干部的“入口”，選出素質(zhì)高、能力強(qiáng)并受村民擁戴的好干部。第三，完善民主監(jiān)督制度。從村民監(jiān)督行為的價(jià)值實(shí)現(xiàn)視角來(lái)看，監(jiān)督“無(wú)力、無(wú)效、無(wú)用”是村民民主監(jiān)督權(quán)利流于形式、監(jiān)督意識(shí)和積極性弱化的根本原因?！爱?dāng)前村務(wù)監(jiān)督不完善的現(xiàn)狀，與制度不完善直接相關(guān)，即在制度層面上，并沒(méi)有形成能夠保障村民監(jiān)督委員會(huì)行使職權(quán)的有效機(jī)制?！保?7］因此，村民民主監(jiān)督制度的改革和完善，要從保障村民監(jiān)督權(quán)利獨(dú)立性、人身利益安全以及實(shí)現(xiàn)村民內(nèi)部監(jiān)督同鄉(xiāng)鎮(zhèn)外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的視角出發(fā)，賦予村民更多更大的獨(dú)立監(jiān)督權(quán)來(lái)約束村干部的日常行為，借助村民內(nèi)部監(jiān)督和鄉(xiāng)鎮(zhèn)外部監(jiān)督的有效銜接構(gòu)建村干部罷免機(jī)制、疏通村干部淘汰“出口”，以來(lái)自村民監(jiān)督所形成的壓力倒逼機(jī)制為抓手，實(shí)現(xiàn)村干部外在的行政化治理行為和內(nèi)在的以人民為中心治理理念的有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)而推動(dòng)行政化治理同村民自治耦合。

（四）以加強(qiáng)村黨組織建設(shè)為核心，健全基層農(nóng)村協(xié)商機(jī)制

新時(shí)代農(nóng)村黨組織建設(shè)要以提升自身全面領(lǐng)導(dǎo)能力為核心，以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以堅(jiān)定理想信念為根基，以加強(qiáng)黨的先進(jìn)性、純潔性和執(zhí)政能力建設(shè)為主線，全面提高黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律建設(shè)，把農(nóng)村黨支部建設(shè)成為老百姓衷心擁護(hù)的“主心骨”，充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，健全基層農(nóng)村協(xié)商機(jī)制。

第一，加強(qiáng)村支部人才隊(duì)伍遞進(jìn)機(jī)制建設(shè)。村支部要廣泛吸納現(xiàn)有的農(nóng)村精英、新鄉(xiāng)賢、大學(xué)生村官、退伍軍人以及返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生，為黨組織建設(shè)注入新鮮血液和新活力，選優(yōu)配強(qiáng)村支部書(shū)記，并助推村支部書(shū)記通過(guò)民主選舉擔(dān)任村委會(huì)主任，實(shí)現(xiàn)“村支書(shū)”和“村主任”一肩挑，為發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用提供權(quán)力保障。第二，積極推動(dòng)行政化治理同村民自治耦合。村民自治弱化是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的一個(gè)不爭(zhēng)事實(shí)，但宏觀層面的自上而下的資源進(jìn)村則提供了激活村民自治并使其與行政化治理耦合的機(jī)會(huì)，村支部要以資源分配為契機(jī)廣泛動(dòng)員村民參與公共資源的分配、使用和監(jiān)督，秉持以人民為中心的理念以及共商共治共享的原則，積極培育和尊重村民參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性和主體性，使老百姓能充分行使法律賦予的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在民主集中制的框架下協(xié)調(diào)各方達(dá)成共識(shí)，為行政化治理同村民自治耦合提供新的組織網(wǎng)絡(luò)和協(xié)商機(jī)制，并借助這一網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制的形成與擴(kuò)張為“合作治理”提供更多的空間。第三，建立和健全村級(jí)協(xié)商。村支部要把構(gòu)建鄉(xiāng)村多層次、多形式、多主體的協(xié)商格局作為健全村級(jí)協(xié)商的硬抓手，在民主集中制的原則下制定并完善精細(xì)化的協(xié)商規(guī)則，以行政村層面的村民委員會(huì)、村民大會(huì)、村民代表會(huì)議以及自然村各類(lèi)理事會(huì)為平臺(tái)，構(gòu)建不同層次、多主體的協(xié)商形式，實(shí)現(xiàn)行政村協(xié)商和自然村協(xié)商同步推動(dòng)和有機(jī)銜接，堅(jiān)持把協(xié)商貫穿于鄉(xiāng)村治理的全過(guò)程，把事前協(xié)商、事中協(xié)商和事后協(xié)商有機(jī)結(jié)合起來(lái)，賦予村民更多強(qiáng)而有效的監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、決策權(quán)甚至罷免權(quán)，以此為著力點(diǎn)消弭地位懸殊帶來(lái)的耦合障礙，從而健全鄉(xiāng)村多主體平等協(xié)商機(jī)制，推動(dòng)行政化治理同村民自治耦合。

（五）以強(qiáng)化法律和道德約束為保障，規(guī)范鄉(xiāng)村治理秩序

行政化治理和村民自治耦合必須強(qiáng)化法律和道德的約束。黨的十九大提出要構(gòu)建自治、法治和德治相統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理體系，作為剛性的外在約束和柔性的內(nèi)在自我控制，法律和道德兩者在規(guī)范治理主體思想、行為和鄉(xiāng)村治理秩序過(guò)程中互為支撐、相得益彰。兩者關(guān)系如車(chē)之雙輪、鳥(niǎo)之兩翼，因此，兩者必須保持同步同向方能形成約束合力。

第一，在強(qiáng)化法律約束方面。村干部以及村民要牢固樹(shù)立法治理念，把法律作為開(kāi)展治理工作的根本遵循，強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、化解鄰里糾紛、治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等方面的權(quán)威地位。在資源下鄉(xiāng)的背景下加大基層地區(qū)普法教育力度，把法治教育的內(nèi)容、形式和手段創(chuàng)新作為推動(dòng)法律進(jìn)村進(jìn)戶(hù)進(jìn)腦的著力點(diǎn)，不斷提高基層干部特別是村干部以及村民的法治意識(shí)和法治觀念，把各項(xiàng)治理工作納入法治化軌道。此外，要以執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革向農(nóng)村延伸和執(zhí)法力量下鄉(xiāng)為契機(jī)降低鄉(xiāng)村法治成本，以司法救助和法律援助為發(fā)力點(diǎn)逐步完善農(nóng)村法律服務(wù)體系，讓法律真正成為農(nóng)民“看得見(jiàn)、夠得著、用得起”的維權(quán)利器。第二，在強(qiáng)化道德約束方面。在傳統(tǒng)儒家思想道德基礎(chǔ)上形成的鄉(xiāng)規(guī)民約，及其潛在的輿論壓力是保持鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序和鄉(xiāng)村良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，但這些思想道德在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代傳播媒介的雙重沖擊下日趨式微。因此，新時(shí)代基層干部以及村民要對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村熟人社會(huì)所蘊(yùn)含的道德規(guī)范深入挖掘，并結(jié)合社會(huì)主義核心價(jià)值觀以及習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想加以創(chuàng)新，在堅(jiān)持“群眾討論、群眾制定、群眾遵守”的原則下，制定出一套符合時(shí)代要求和群眾需求的村規(guī)民約和自治章程。但 “中國(guó)農(nóng)村過(guò)于龐大，且十分復(fù)雜，缺乏文化支撐的成文制度如法律制度，既無(wú)法一一規(guī)范所有人與人的關(guān)系，也處理不了如此眾多的農(nóng)村關(guān)系”［18］105。因此，新時(shí)代要切實(shí)保護(hù)好優(yōu)秀農(nóng)耕文化遺產(chǎn)，推動(dòng)優(yōu)秀農(nóng)耕文化遺產(chǎn)合理適度利用。深入挖掘農(nóng)耕文化蘊(yùn)含的優(yōu)秀思想觀念、人文精神、道德規(guī)范，充分發(fā)揮其在凝聚人心、教化群眾、淳化民風(fēng)中的重要作用，為法律和道德約束的作用發(fā)揮提供深厚的文化基礎(chǔ)。

結(jié) 論

當(dāng)前我國(guó)正處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期和深化改革期，農(nóng)村的諸多不穩(wěn)定因素與我國(guó)鄉(xiāng)村民主的發(fā)展路徑選擇有諸多關(guān)聯(lián)。經(jīng)過(guò)三十多年的村民自治實(shí)踐，民主的頂層制度和法律設(shè)計(jì)日益完善，鄉(xiāng)村農(nóng)民的民主意識(shí)亦逐漸覺(jué)醒，但這卻與現(xiàn)實(shí)政治生活中的民主渠道堵塞、村民民主權(quán)利缺乏保障、民主實(shí)踐滯后等問(wèn)題產(chǎn)生了嚴(yán)重沖突，這種沖突在社會(huì)生活中表現(xiàn)為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求無(wú)法得到滿足。農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中村委會(huì)承擔(dān)的政務(wù)逐漸增多，這和村委會(huì)本身的自治性存在著矛盾，在“穩(wěn)定壓倒一切”的邏輯下似乎形成了一個(gè)悖論，維穩(wěn)和政務(wù)落實(shí)需要國(guó)家行政權(quán)力延伸到農(nóng)村，但行政權(quán)力又對(duì)鄉(xiāng)村自治和基層民主發(fā)展構(gòu)成了一定的威脅。這個(gè)悖論表面上看似是一個(gè)難以破解的矛盾，但在這一大背景下國(guó)家借助一定的行政力量實(shí)現(xiàn)各類(lèi)優(yōu)質(zhì)資源快速下沉，以滿足村民各項(xiàng)美好生活的需求為著力點(diǎn)，借助行政化治理和村民自治良性互動(dòng)來(lái)提高老百姓的獲得感和幸福感，這恰恰極大地消解了行政力量和自治力量之間的沖突，并在農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下以民主協(xié)商為抓手，實(shí)現(xiàn)行政化治理和村民自治耦合。但在這種耦合的背景下我們必須警惕兩種不良傾向——不符合我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的過(guò)度行政化干預(yù)和失控的村民自治，這也是十九大提出自治、德治、法治三治合一的鄉(xiāng)村治理體系的緣由之一。因此，這兩者的耦合必須在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和法律、道德、制度的框架下進(jìn)行，強(qiáng)化干群雙向法制性約束，蹄疾步穩(wěn)地推動(dòng)鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展。