王慧軍

（中共天津市委黨校 公共管理教研部，天津 300191）

政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership）模式，簡稱PPP，是指政府通過公平競爭方式和社會資本建立合作關系，明確風險與利益分擔，由社會資本提供公共產(chǎn)品或服務，政府向社會資本支付相應定價，保證社會資本獲得合理收益。在政府治理過程中，PPP 模式吸納民間資本，促進投資主體多元化，使政府和社會資本取長補短，合理分配風險，社會資本方充分發(fā)揮在相關領域的豐富經(jīng)驗和技術，不斷提高服務質(zhì)量，促使政府和社會資本方達成長期互利合作的伙伴關系[1]。PPP 模式強調(diào)多元治理主體參與，平衡市場、政府和社會資本之間的關系，提高公共服務的效率，從而保證公共利益的最大化。目前我國PPP 模式處于探索時期，推廣PPP 模式是改革的紅利，也有助于提升政府治理能力。

一、PPP模式下的政府角色轉(zhuǎn)變有助于政府提升治理能力

政府在治理現(xiàn)代化進程中承擔著不可推卸的責任，面對經(jīng)濟下行壓力，政府為增加公共服務的有效供給和效率、緩解財政困境,從中央到地方都在積極推廣政府和社會資本合作，即PPP 模式。PPP 是一種新型的制度創(chuàng)新，不僅僅是項目融資方式，對政府來說更是一種治理模式。PPP 模式本身就是建立在多元主體參與、合作的基礎上，政府和社會資本正努力營造一種平等合作，良性互動的關系，PPP 模式比傳統(tǒng)融資模式費用低廉，在保證工期的同時能夠有效提高效率并降低工程造價，平均為政府部門節(jié)約約20%費用，為政府減輕財政預算壓力[2]。通過PPP 模式實現(xiàn)公私合營，使政府從公共基礎設施服務的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡吆捅O(jiān)管者，加強政府部門的服務與監(jiān)督職能。PPP 模式的大規(guī)模推廣，促進政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)造良好營商環(huán)境、激發(fā)市場活力、維護社會穩(wěn)定，是深化行政體制改革、建設服務型政府、有效提升政府治理能力的重要抓手。

PPP 模式將市場機制引入到基礎設施的投融資領域，具有盤活社會存量資本、吸引社會資本、激發(fā)民間投資活力、加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度、提升政府治理能力等優(yōu)點。第一，PPP 模式下政府特許私人部門擁有項目所有權(quán)或項目經(jīng)營權(quán)進而獲取收益權(quán)，這就進一步激勵私人部門進行管理和技術創(chuàng)新，提高PPP 項目建設的運營效率，政府在通過PPP 模式提供良好公共服務的同時也在提升自身的治理能力；第二，PPP 模式是在政府執(zhí)行經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、進行良好的市場監(jiān)管和充分履行公共服務職能的前提下，充分利用社會資本并發(fā)揮其較高的管理效率，借助其技術創(chuàng)新動力，減少政府對微觀事務的過度干預，提高公共服務的效率與質(zhì)量[3]，以此提升政府治理能力；第三，政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買公共服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強化中長期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致[4]，也是提升政府治理能力的題中應有之義。

二、當前地方政府治理中，PPP模式已經(jīng)成為基礎設施建設和公共服務供給的重要著力點

從2013年在全國范圍內(nèi)廣泛推廣PPP 模式至今，我國PPP 改革已取得重大進步。PPP 現(xiàn)在正處于攻堅克難的“深水區(qū)”，PPP 作為融資手段，已經(jīng)成為基礎設施建設和公共服務供給的重要著力點。在抓住這個著力點的同時，PPP 又同時是加快推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要推手，只有不斷完善PPP 治理體系，才能促進體制機制改革，提升地方政府治理能力。

運用PPP 模式的目的首先是要解決地方政府的融資問題?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》即國發(fā)〔2014〕43 號文提出，“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益”。隨后，新《預算法》第35 條第4 款規(guī)定，“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔?！保袛嗔穗`屬于政府的融資平臺公司依靠土地和政府及財政信用融資的渠道，進一步強化了國發(fā)〔2014〕43 號文促進PPP 模式參與基礎設施和公共服務運營的實質(zhì)內(nèi)涵。國發(fā)〔2014〕43 號文和新《預算法》的實施，地方政府融資平臺公司被剝離政府融資職能，在預算管理和債務約束的情況下，傳統(tǒng)的地方政府投融資模式難以為繼，自然就有動力去尋找新的融資渠道，也迫使地方政府將其思想統(tǒng)一到中央通過推廣PPP 模式來引導地方尋求基建投資新路徑上來。從這個意義上說，推行PPP 目的之一就在于規(guī)范地方政府舉債融資機制，解決地方政府的融資問題，減少地方政府增量債務。

其次是要提高社會基礎設施的建設和投資運營效率。2014年財政部下發(fā)《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76 號)，這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準說法，也是首次專門就PPP 模式發(fā)布的框架性指導意見，對PPP 模式進行了詳細明確的界定，部署了PPP 推廣事宜。同年財政部和國家發(fā)改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113 號)和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724 號)，從操作模式選擇、工作機制、項目操作流程、政策保障等多層次多角度指導PPP 項目運作實施，標志著PPP 從理論走向?qū)嵺`。2015年4月中共中央政治局召開的會議，對我國經(jīng)濟形勢的判斷發(fā)生了重要變化，首次提出經(jīng)濟下行壓力較大，宏觀經(jīng)濟政策的重心開始從供給收縮向需求擴張轉(zhuǎn)移，堅定不移以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線實現(xiàn)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)。在這一形勢下，PPP 模式開始進入由中央頂層推動的階段。2015年6月，國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部和中國人民銀行六部委發(fā)布、經(jīng)國務院同意的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》開始實施。2015年5月，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署推廣PPP 模式時明確表示，在公共產(chǎn)品和服務領域，推廣PPP 模式，是我國經(jīng)濟穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是拉動投資增長的有效手段[5]。國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，等等。為克服PPP 落地的瓶頸、提高PPP 的項目質(zhì)量，2015年12月，財政部又發(fā)布了《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》（財金〔2015〕158 號），出臺示范項目以獎代補政策；同年12月，印發(fā)了《PPP 物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167 號），規(guī)定擬采用PPP 模式實施的項目應在項目識別或準備階段開展物有所值評價；2016年3月，財政部PPP 綜合信息平臺正式啟用，并于4月發(fā)布緊急通知，要求相關部門對全國PPP 綜合信息平臺項目庫補充第三方中介機構(gòu)信息，規(guī)范咨詢服務，改進PPP 項目設計；同年12月，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理辦法（試行）》，亦明確了投資項目在線審批監(jiān)管平臺（重大建設項目庫）的建設和使用要求。2016年3月，首只國家級引導基金——中國政府和社會資本合作融資支持基金成立?！柏斦?017年11月發(fā)布的《關于加強中國政企合作投資基金管理的通知》，要求對民營企業(yè)參與的PPP 項目要給予傾斜。年報顯示，民營企業(yè)項目參與率達到近四成”[6]。

上述舉措和政策文件的出臺表明：在中央強力推動PPP 的堅定導向下，以財政部、發(fā)展改革委為主的PPP 主管機構(gòu)針對PPP 發(fā)展過程中遇到的問題在持續(xù)不斷地進行調(diào)整和優(yōu)化，顯然，PPP 成為地方政府基礎設施建設和公共服務供給的主要著力點。“2018年報顯示，當年落地項目1962 個，占累計落地項目4691 個的41.8%；當年開工項目1078 個，占累計開工項目2237 個的48.2%。這說明，2014年到2017年各地推出PPP 項目在加速落地”[6]?！肮┙o側(cè)改革”是政府提出的重要改革路徑，而供給效率的提升也是必然要求，PPP 不僅能有效幫助儲存著大量基礎設施建設和運營項目的地方政府解決融資難題，而且債務問題和政策趨勢正在倒逼地方政府向服務型政府轉(zhuǎn)變。PPP 幫助地方政府引入社會資本進行公共產(chǎn)品和服務的建造與運營，其核心之一就在于政府和社會資本要直接實現(xiàn)公平有效的風險分擔和利益共享。通過引入市場競爭和激勵約束機制，無疑會提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率，當然，這也是我國現(xiàn)階段大力推行PPP 的目的之一。

最后是促使地方政府的服務歸位。改革開放以來，特別是1994年我國實行分稅制之后，央地兩級政府都將經(jīng)濟活動作為發(fā)展的重心，在工作層面上，地方政府的重點放在經(jīng)營城市上，片面地追求財稅收入和基本建設投入的增加。在片面迎合政績觀的情形下，依靠經(jīng)營土地以及政府融資平臺畸形投融資的放大效應，地方政府出現(xiàn)了許多違背市場規(guī)律、拍腦袋超常規(guī)建設的不合理行為。新《預算法》新規(guī)注重績效，要求“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，并強調(diào)涉及財政性資金支付的，均應依法納入預算，并應經(jīng)人大審批；以及國發(fā)〔2014〕43 號文件關閉政府融資平臺，無疑均是為了約束地方政府上述的不合理行為。PPP 天然要求法治化環(huán)境，來保持政府和社會資本等各方穩(wěn)定的合作預期。大力推進PPP，將地方基礎設施等公共服務打包進入特許運營或者企業(yè)化運營，顯然可將地方政府的權(quán)力關進籠子里，促使地方政府從原來經(jīng)營城市轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣Y本持久穩(wěn)定地提供公共服務，促使地方政府的經(jīng)濟活動公開、透明、法治、符合市場規(guī)律。

三、優(yōu)化PPP治理結(jié)構(gòu)，避免其成為地方利益角度下的變相融資工具

近年來我國PPP 項目發(fā)展迅猛，不僅項目數(shù)量急劇上升，而且平均投資額也飛速上漲，給我國經(jīng)濟發(fā)展及基礎設施建設帶來了全面改革。但是，我們同樣也要看到，這種變化只是在中央政府所制定的相關規(guī)則倒逼地方政府作出的無奈選擇，地方政府在追求的PPP 政策目標上發(fā)生了異化，產(chǎn)生了行政執(zhí)行偏差[2]。部分地方政府，為了追求各自利益，使PPP項目成為變相融資工具，例如有些省市在PPP 項目中存在不同程度的政府固化受益和兜底回購等承諾[7]。

在發(fā)展初期，部分地方政府大量發(fā)行政府債，使得地方財政壓力過大、難以為繼，一味依靠出讓土地降低自身債務。在此背景下，部門地方政府將PPP 政策異化為短期融資和減債的靈藥。PPP 政策異化為融資工具的主要原因依舊是地方政府短視性和功利性的發(fā)展理念和思路所決定的，地方政府為了爭取更多的上級政策扶持和資金扶持、轉(zhuǎn)移債務壓力，沒有將PPP 視為轉(zhuǎn)變政府職能、合理擴大利用民間資本的手段，偏離PPP 的定位，使政府面臨新的債務問題和金融風險。進一步來看，PPP 執(zhí)行偏差出現(xiàn)的根源在于中央政府和地方政府在權(quán)責分配問題上存在不對稱。地方政府承擔實際建設任務，但對比中央政府而言，其擁有的權(quán)利和資源與實際工作不相匹配，這就導致了部分地方政府“陽奉陰違”，從自身利益出發(fā)進行項目建設，從而背離了中央政府的既定政策目標，使得PPP 成為變相融資工具。從另一個角度而言，這也是中央政府在責任下放的同時沒有給予地方政府一定的權(quán)利和資源，將其過分掌控在自己手中所導致的。

基于上述問題，必須優(yōu)化PPP 治理結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌各有關部門的權(quán)力與責任，建立分工協(xié)調(diào)的PPP 監(jiān)管機構(gòu)。雖然國務院已經(jīng)明確由財政部和國家發(fā)改委分工負責推進PPP 模式，兩部委也相繼出臺大量的政策文件，但是PPP 的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等所有權(quán)力劃分不明確，我國并沒有形成相對穩(wěn)定、權(quán)責分明的管理體系和分工體系。不同政府部門之間存在橫向職能交叉問題，這種橫向分權(quán)現(xiàn)象嚴重影響政府職能規(guī)范化運行。因此，應優(yōu)化PPP 治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)政府各有關部門之間的權(quán)責關系，降低制度性交易成本。建立權(quán)責一致的央地關系。中央政府與地方政府之間的橫向分權(quán)也阻礙PPP 模式的推廣應用，因此，應合理劃分中央與地方政事權(quán)，減少職能交叉。一方面，中央要加強對PPP 項目的設計、監(jiān)管，尤其是在跨區(qū)域項目方面，對PPP 模式推廣成效明顯的區(qū)域給予必要獎勵；另一方面，中央政府要因地制宜、因事制宜，給予地方政府一定的自主權(quán)，使得地方能夠更快更好地發(fā)展本地PPP 項目。

四、完善PPP風險與利益分擔機制，避免PPP的風險與利益分配不均衡

PPP 模式的核心就是“風險分擔、利益共享”，只有通過合理分配風險與利益，才能形成政府和社會資本良好的合作關系，通過各方優(yōu)勢互補，將風險調(diào)整在可控范圍內(nèi)，最大程度地保證利益、降低風險，實現(xiàn)“物有所值”。原則上來講，PPP 項目應當風險分配與收益對等，地方政府在轉(zhuǎn)讓出資責任與建設責任的同時，應當讓渡部分權(quán)利給社會資本方，使社會資本方所承擔的風險與利益對等，激發(fā)社會資本方的熱情，保證其參與PPP 項目的熱情。但從實際情況而言，由于PPP 項目涉及主體眾多、項目復雜性較高，一般無法準確進行風險與利益的對等分配。如果政府承擔風險過多，就無法降低政府融資風險、解決財政問題；反之，如果社會資本方承擔風險過多，無法保證社會資本方的回報，就會形成PPP 項目中社會資本方參與率不高的現(xiàn)象，使社會資本方一直處于觀望狀態(tài)，簽約率低。在PPP 實際推廣過程中，部分地方政府仍然抱有“政府吃肉，企業(yè)喝湯”的心理，將大部分風險轉(zhuǎn)移給社會資本方，讓渡的權(quán)利及利益有限，多將無資金來源、低收益性項目打包給社會資本，使得這類PPP 成為“雞肋”，不能達到激勵效應，推動PPP 項目的發(fā)展。PPP 模式中合理風險與利益分配應為動態(tài)的，在任何項目運作過程中，風險與收益并非一成不變的，應當根據(jù)實際情況設置合理的動態(tài)風險分配機制。如果因為外界條件的改變，如環(huán)境、社會資本方的資質(zhì)、投融資條件等使PPP 合作基礎受到嚴重威脅，那么就要通過動態(tài)風險與收益機制進行再次權(quán)衡，避免產(chǎn)生更加嚴重的不良后果。

社會資本參與PPP 項目的初衷是實現(xiàn)自身利益，完善PPP 模式的風險與利益分擔機制，正確處理政府和社會資本的權(quán)責關系，確保社會資本獲得合理利潤，能夠提高社會資本參與率，建立政府和社會資本長期合作利益關系，促使政府轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡?、監(jiān)督者。首先，要根據(jù)各項目具體內(nèi)容，按照市場規(guī)律調(diào)整PPP 價格，保證PPP 項目“合理利潤”區(qū)間，既要保證社會資本盈利，又不能暴利；其次，政府和社會資本要合理預測風險，加強風險消除能力。完善PPP 風險與利益分擔機制，要在以下方面做好相應工作：一是加強對社會資本方的項目監(jiān)管，對項目整個生命周期內(nèi)涉及施工、運營多方面調(diào)控，降低成本；二是通過權(quán)衡PPP 項目成本與收益，制定投資回報制度；三是確定承擔風險責任主體單位，諸如政府承擔失信風險、政治風險等，社會資本承擔企業(yè)管理風險、運營風險等，如果有雙方都不足以控制風險，則由具體項目決定政府和社會資本承擔的百分比[8]。

五、地方政府治理中必須進一步健全PPP的法律與政策體系

統(tǒng)一的法律與政策體系是PPP 模式有效運行的強力保障，要使PPP 發(fā)揮應有之義，就需要發(fā)揮政府的引導作用，需要政府提供具有前瞻性、包容性的法律與政策保證，完善政府在PPP 模式中的職能。目前，我國缺乏統(tǒng)一的PPP 最高法律。我國PPP 模式的爭議解決機制尚不完善，一旦出現(xiàn)爭議，沒有明確的規(guī)范指導予以解決問題，會加大PPP 的風險。

完善PPP 治理體系，首要是完善PPP 法律制度。PPP 項目涉及主體眾多、操作復雜，且我國至今仍存在PPP 法律空白、牽頭單位不明確、“九龍治水”等問題，甚至不同政策法規(guī)存在沖突，法律保障與政策銜接不健全等。PPP 治理并不等同于PPP 管理，甚至超越了PPP 管理理論，它更多強調(diào)政府與社會資本之間的互利互信、平等協(xié)商、聯(lián)合績效。結(jié)合我國實際情況來看，有關PPP 法律的建設較為薄弱，因此，必須要加快PPP 立法進程，強化頂層設計的統(tǒng)領作用，制定統(tǒng)一健全的法律法規(guī)，避免因政策的不確定性產(chǎn)生沖突問題，通過權(quán)威、清晰明確、約束力強的制度保障、提高PPP 項目的社會資本參與率。同時，通過法律的強制力與規(guī)范作用，能夠使政府“不越位、不缺位”，加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府治理能力。