李益模

（浙江紅船干部學(xué)院 基礎(chǔ)理論教研室，浙江 嘉興 314001）

城市是一個地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，是多元素匯集的整體，是創(chuàng)造物質(zhì)財富和精神財富的主要基地。2017年召開的全國城市基層黨建工作經(jīng)驗交流座談會明確提出：“城市基層黨建就是以街道社區(qū)黨組織為核心，有機聯(lián)結(jié)單位、行業(yè)及各領(lǐng)域黨組織，實現(xiàn)組織共建、資源共享、機制銜接、功能優(yōu)化的系統(tǒng)建設(shè)和整體建設(shè)?！保?］黨的十九大報告指出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)?！保?］新時代，深刻認識加強城市基層黨建工作的重大意義，有助于準(zhǔn)確把握所處的方位階段，切實認清城市基層治理面臨的新形勢新挑戰(zhàn)新任務(wù)，增強做好城市基層黨建工作的思想自覺和行動自覺。

一、問題的提出與研究意義

（一）提升組織力，發(fā)揮組織優(yōu)勢，推動城市改革發(fā)展

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興是黨的初心和使命。中國共產(chǎn)黨與其他政黨相比，最大的優(yōu)勢是把“支部建在連上”，通過嚴(yán)密的組織體系把千千萬萬基層組織和廣大人民群眾凝聚在黨的旗幟下，始終向黨心、聽黨話、跟黨走。城市作為生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系各種要素的重要集聚地，集中了先進的生產(chǎn)力、優(yōu)秀的人才、高端的資源、豐富的文化、多重的業(yè)態(tài)等，城市的治理呈現(xiàn)出主體多樣化、內(nèi)容復(fù)雜化、縱橫交錯網(wǎng)絡(luò)化等特點。“麻繩最容易從細處斷”，“組織和程序的適應(yīng)性越強，其制度化程度就越高；反之，適應(yīng)性越差，越刻板，其制度化程度就越低?！保?］也就是說，越是情況復(fù)雜、矛盾相對突出的地方，越要健全、建強黨的基層組織，切實做好黨的工作。新時代，城市基層黨組織要以提升組織力為重點，突出政治功能，發(fā)揮組織的優(yōu)勢，整合域內(nèi)資源，實現(xiàn)“功能再造”，把組織本身建設(shè)為推動城市改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。

（二）完善治理體系和提升治理能力，助推基層社會治理走向現(xiàn)代化

從戰(zhàn)略定位看：城市工作和農(nóng)村工作是各級黨委工作的兩大陣地，二者相輔相成、缺一不可。要把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線。

從價值取向看：做好城市工作，要順應(yīng)城市面臨的新形勢、改革發(fā)展的新要求、人民群眾的新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民，做到“民有所呼、我有所應(yīng)，民有所呼、我有所為”。

從方法路徑看：城市社會群體結(jié)構(gòu)和社會組織架構(gòu)的不斷變化，城市轉(zhuǎn)型升級的提速換擋，迫切要求推進基層黨建工作創(chuàng)新，充分發(fā)揮街道社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

從實踐要求看：要用更加開闊的視野謀劃基層黨的建設(shè)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合組織資源，積極探索單位黨建、行業(yè)黨建和區(qū)域黨建互聯(lián)互動，不斷提高黨建工作的整體效應(yīng)。

（三）加強城市基層黨建工作，積極應(yīng)對城市轉(zhuǎn)型升級的新挑戰(zhàn)

目前，街道、社區(qū)黨組織基本上實現(xiàn)了全覆蓋，在圍繞中心、服務(wù)群眾、凝聚人心、推動城市融合發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用。隨著社會的發(fā)展，傳統(tǒng)城市格局被打破，在商務(wù)樓宇、各類園區(qū)、商圈市場等新業(yè)態(tài)中，黨建工作的跟進覆蓋程度還不夠，組建粗放化、影響薄弱化、功能表面化等問題亟待解決，黨建工作與業(yè)務(wù)的發(fā)展融合不夠，部分黨組織呈現(xiàn)出“只建不轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，從橫向聯(lián)結(jié)的角度看，開放融合的黨建工作格局尚未形成。另一方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來深刻影響，但黨建工作的方法和手段仍跟不上、跟不緊，部分黨員面對網(wǎng)絡(luò)社會，呈現(xiàn)出“本領(lǐng)恐慌”，很多群眾習(xí)慣在網(wǎng)上生活、辦事、發(fā)聲。如何通過網(wǎng)絡(luò)手段加強黨員的教育管理，促進黨員在“虛擬世界”中發(fā)揮先鋒模范作用，黨建工作任重道遠。

二、實證案例：浙江省J市加強城市基層黨建工作的實踐

（一）立足“高站位”，“一盤棋”統(tǒng)籌統(tǒng)攬城市基層黨建

1.強化各級責(zé)任。市委高度重視、強化統(tǒng)籌，從陣地建設(shè)、隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障等關(guān)鍵要素入手，把城市基層黨建工作納入市對縣（市、區(qū)）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建考核的重點內(nèi)容。實施黨委書記基層黨建項目領(lǐng)辦制，細化責(zé)任、問題和任務(wù)清單，強化責(zé)任落實。

2.優(yōu)化體制職能。深化街道社區(qū)職能轉(zhuǎn)變，強化街道和社區(qū)黨組織這一領(lǐng)導(dǎo)核心，聚焦大抓黨建這一主責(zé)主業(yè)，明確社區(qū)資金資源由社區(qū)黨組織為主渠道落實到位，確保社區(qū)黨組織有資源有能力開展服務(wù)。

3.抓好條塊結(jié)合。注重縱向延伸，建立市直單位抓基層黨建聯(lián)席會議制度，召開以城市基層黨建為主題的專題會議，推行“七個一”舉措（開好一次黨建工作會議、制定一個黨建標(biāo)準(zhǔn)體系、打造一項特色黨建品牌、創(chuàng)建一批黨建示范點、領(lǐng)辦一批黨建攻堅項目、建強一支黨務(wù)人才隊伍、健全一套考核評價機制），明確相關(guān)成員單位職責(zé)，細化任務(wù)分解，抓好行業(yè)系統(tǒng)黨建。注重橫向聯(lián)系，市級層面設(shè)立城市基層黨建研究專委會，每年召開會議進行研究部署；完善城市基層黨建聯(lián)席會議、雙向溝通服務(wù)和黨群聯(lián)動等工作機制，形成黨委總攬全局、組織部門牽頭抓總、相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，一級抓一級、層層抓落實的工作格局。

（二）著眼“區(qū)域化”，“一張網(wǎng)”強化優(yōu)化組織工作覆蓋

1.完善社區(qū)組織架構(gòu)體系。在鞏固“一社區(qū)一支部”的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化黨組織設(shè)置，把符合條件的社區(qū)黨組織全部升格為黨委，截止2018年底，全市共有98個城市社區(qū)黨委。在全市范圍內(nèi)推行城市社區(qū)黨委（黨總支）、小區(qū)黨支部、樓道黨小組三級組織架構(gòu)模式，把黨的組織體系延伸到最基層、最末端。強化社區(qū)黨組織在居民代表會議、小區(qū)業(yè)主委員會等共治自治平臺中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，推動社區(qū)黨組織成員與居委會、業(yè)委會成員雙向進入、交叉兼職。堅持便于教育、便于管理、便于服務(wù)的原則，打破傳統(tǒng)黨組織設(shè)置，采取“虛擬化”方式，設(shè)置書法、舞蹈等各類功能型黨小組，進一步提高組織生活吸引力，增強黨組織的凝聚力。

2.擴大新興領(lǐng)域黨建覆蓋。主動適應(yīng)城市發(fā)展新形勢新任務(wù)，從推進黨的組織和工作覆蓋入手，打破城鄉(xiāng)、行業(yè)、地域限制，抓住薄弱環(huán)節(jié)，補齊工作短板，“將城市黨建的觸角延伸到商務(wù)樓宇、各類園區(qū)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等新興領(lǐng)域，”［4］大力推動黨組織由封閉單位式向開放型區(qū)域化轉(zhuǎn)變。

3.深化社區(qū)黨建共建機制。全面推行街道“大工委”制和社區(qū)“大黨委”制，深化“四方紅色聯(lián)盟”工作。各地采取結(jié)對共建、掛鉤聯(lián)系、交叉任職等措施，加強街道社區(qū)、駐區(qū)單位、非公有制企業(yè)和社會組織、新興領(lǐng)域等黨組織的互聯(lián)互通，整合轄區(qū)內(nèi)黨建資源和力量，形成以街道黨（工）委為核心，社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)，轄區(qū)單位黨組織、黨員和居民群眾廣泛參與，組織共建、資源共享、黨員共管、活動共辦、事務(wù)共商的區(qū)域化黨建工作模式。

（三）突出“精準(zhǔn)性”，“一份情”融合融入服務(wù)居民群眾

1.發(fā)展壯大服務(wù)隊伍。96345黨員志愿服務(wù)專業(yè)服務(wù)團隊、社會服務(wù)管理站（綜治工作站）、黨群服務(wù)中心等平臺，治安巡防、糾紛調(diào)解、平安宣傳、社會保障等自治服務(wù)團隊；樓道“紅管家”“紅色代辦”“三官一師”（警官、法官、檢察官和律師）中的黨員到社區(qū)擔(dān)任“平安書記”，履行“駐、訪、議、督”等職責(zé)，定期駐社接待、走訪群眾、參與議事、督查指導(dǎo)。

2.搭建高效服務(wù)平臺。推進基層黨建網(wǎng)、民生服務(wù)網(wǎng)和治安管理網(wǎng)升級為基層社會治理“一張網(wǎng)”，推動服務(wù)觸角到基層末梢。推進黨員先鋒站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)利用閑置用房、民情茶室、黨員家庭等建立社區(qū)黨員先鋒站，著力將其打造成為黨員家門口的“紅氧吧”、黨群面對面的“連心鎖”、基層問民情的“聯(lián)絡(luò)站”，牢牢占領(lǐng)城市基層陣地。

3.健全完善服務(wù)機制。開展社區(qū)黨組織“1+X”暖心結(jié)對組團幫扶工作，推動街道干部包社區(qū)聯(lián)系重點網(wǎng)格、社區(qū)干部進網(wǎng)格聯(lián)系重點居民戶、黨員和“三小組長”聯(lián)系廣大群眾，認真做好“四必到、五必訪、五必報”工作。建立健全民情民事收集、研判、交辦聯(lián)動處置機制，對收集排查出的問題、不穩(wěn)定因素及時上報、認真督辦、限期完成，需要上級協(xié)調(diào)解決的，第一時間通過“民情在線”、平安建設(shè)信息系統(tǒng)等平臺反映，實行“黃橙紅”三級催辦、疑難件專題研辦，確保事事有回音、件件有著落。嚴(yán)格民主管理機制，全面推行社區(qū)黨組織主導(dǎo)的居務(wù)聯(lián)席會議制度，實行“五議兩公開”民主決策。

（四）打造“升級版”，“一把米”筑牢筑實基層基礎(chǔ)保障

1.充實工作力量，確?！坝腥斯苁隆?。按照“定事選人”的標(biāo)準(zhǔn)，注重從黨委政府中心工作和重點任務(wù)一線中“賽馬選馬”，采取機關(guān)選派、公開推薦、換屆選舉等方式，選優(yōu)配強社區(qū)黨組織書記。市轄區(qū)探索建立街道與社區(qū)干部交流機制，從街道中選派優(yōu)秀年輕干部擔(dān)任社區(qū)書記。每季度由縣（市、區(qū)）輪值舉辦“領(lǐng)雁論壇”，搭建社區(qū)干部互學(xué)互比互看平臺，依托村社干部實踐培訓(xùn)基地，跨縣跨市開展掛職，共同提高水平。探索實行社區(qū)干部“選聘分離”工作機制，以社會招考的方式，聘用一批社區(qū)專職工作者，作為社區(qū)工作力量的補充。

2.落實干部待遇，確?！坝袆鸥墒隆?。在政治上，按有關(guān)政策從優(yōu)秀社區(qū)干部中考錄鎮(zhèn)（街道）機關(guān)公務(wù)員，招聘鎮(zhèn)（街道）事業(yè)單位工作人員時，拿出30%的比例面向優(yōu)秀社區(qū)干部；將優(yōu)秀社區(qū)黨組織書記列為縣管后備干部，加大提拔使用力度，每年面向社區(qū)書記推選一批J市“先鋒書記”，樹立優(yōu)秀典型，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情。在報酬上，市委專門出臺相關(guān)文件，落實社區(qū)干部報酬隨經(jīng)濟社會發(fā)展逐步提高的增長機制，明確按照不低于上年度全社會單位在崗職工平均工資上浮12%的標(biāo)準(zhǔn)予以保障。積極落實社區(qū)干部按規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險等。

3.強化經(jīng)費保障，確保“有錢辦事”。將社區(qū)工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，通過轉(zhuǎn)移支付、社會贊助、黨費支持等方式，形成了以財政投入為主、社會支持為補充的經(jīng)費保障體系。積極探索城市社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展新途徑，指導(dǎo)社區(qū)利用原集體資產(chǎn)、街道物業(yè)和房產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)增值，力爭逐步形成從單純依賴政府補助向政府補助與社區(qū)自給相結(jié)合轉(zhuǎn)變的社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展體制。

三、浙江省J市城市基層黨建工作中存在的問題

（一）核心主體作用不突出，統(tǒng)籌發(fā)展意識需增強

城市街道社區(qū)黨組織在城市基層黨建大格局中核心作用發(fā)揮不突出，J市街道社區(qū)黨組織普遍存在“三多三少”現(xiàn)象：抓招商、抓項目、抓稅收投入多，抓黨建、抓治理、抓服務(wù)投入少；承擔(dān)職責(zé)任務(wù)多，可供利用資源手段少；機構(gòu)掛牌上墻多，管得著用得上的少。黨建工作與轉(zhuǎn)型發(fā)展工作的統(tǒng)籌意識還須增強，一些部門一定程度存在“重發(fā)展、輕黨建”的現(xiàn)象。部分新業(yè)態(tài)領(lǐng)域黨建工作不接地氣，工作滯后，創(chuàng)新辦法不多，融合度不夠，影響了黨建工作的有序開展。

（二）“大黨建”格局尚未形成，整體性工作方法、系統(tǒng)性思維需提升

城市化的推進，催生了多種新業(yè)態(tài)，如新的樓宇、商圈、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等，條塊化、“不規(guī)則”特征凸顯，原有的“街道—社區(qū)”基層黨組織體系格局被打破了，城市中各單位各系統(tǒng)各領(lǐng)域，看上去各自獨立，但本質(zhì)上相互聯(lián)結(jié)、相互貫通。如何運用“大黨建”思維，系統(tǒng)性地開展城市基層黨建工作，目前還缺少創(chuàng)造性的思路和行之有效的載體，需要進一步加強探索。

（三）專職黨務(wù)工作者的業(yè)務(wù)水平和黨員隊伍的教育管理要強化提升

部分專職黨務(wù)工作者忙于應(yīng)付事務(wù)性工作，傳統(tǒng)的工作方法、手段、舉措與實際“脫節(jié)”，做群眾工作“老辦法不管用、新辦法不會用”，在宣傳黨的主張、組織動員群眾參與中心工作、凝聚人心等方面，與新時代黨的建設(shè)總要求有不少差距。新業(yè)態(tài)新經(jīng)濟新社會組織領(lǐng)域，黨員的流動性較大，“口袋黨員”等現(xiàn)象一定程度存在，黨員隊伍結(jié)構(gòu)比例呈現(xiàn)出“兩端多中間少”的特征，給基層黨組織對黨員的教育管理、黨組織活動開展帶來諸多的挑戰(zhàn)。

（四）黨建軟硬件建設(shè)有待完善，基層基礎(chǔ)保障有待加強

盡管J市已經(jīng)建立健全了基層黨建工作經(jīng)費保障制度，但中心工作中，例如，城市有機更新、“三改一拆”、舊城改造、征地拆遷、勞資糾紛等工作，涉及廣、觸點多、燃點低，無一不需要黨員干部沖在一線、干在前頭，如何從政治上進一步激發(fā)基層黨員干部謀事創(chuàng)業(yè)的激情、從經(jīng)濟待遇上提供保障，使其在參與社會治理中增強獲得感，要從體制機制和實踐操作方面進行綜合統(tǒng)籌。從組織陣地看，由于城市基層黨建工作“共建共享”格局尚未形成，故而存在老城區(qū)部分社區(qū)黨組織活動陣地、場所“缺失”，轄區(qū)內(nèi)其他黨組織的場所“空閑”等現(xiàn)象。

四、新時代城市基層黨建的創(chuàng)新發(fā)展路徑

（一）突出整體性：強化統(tǒng)領(lǐng)、抓好統(tǒng)籌，充分發(fā)揮街道社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

1.鍛造“工作軸心”，提升街道社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力。在城市基層黨建中，無論大機關(guān)還是小單位，無論樓宇還是商圈，工作都要落實到街道社區(qū)。街道社區(qū)黨組織是聯(lián)結(jié)轄區(qū)各領(lǐng)域黨組織的“軸心”，只有街道社區(qū)黨組織堅強有力，才能有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

2.構(gòu)筑“堅強堡壘”，提升城市基層黨組織的政治引領(lǐng)力。作為城市基層的領(lǐng)導(dǎo)核心，街道社區(qū)黨組織要旗幟鮮明地加強對城市基層各類組織和各項事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的主張貫徹到城市基層，把黨的政策落實到城市基層。

3.落實“真金白銀”，提升黨組織資源要素的集聚整合力。要推動資源在基層整合、力量在基層集結(jié)，讓街道社區(qū)黨組織調(diào)得動、統(tǒng)得了、管得住。

（二）聚焦協(xié)同性：區(qū)域融合、工作融入，著力推動城市基層黨建工作全面過硬

1.深化共駐共建。從城市基層黨組織管理體制看，一種是塊塊管理，一種是條條管理，但往往是塊塊管不了條條，條條融不進塊塊。街道社區(qū)、駐區(qū)單位和行業(yè)系統(tǒng)黨組織要打破行政隸屬壁壘，破除各自為政障礙，拆除相互封閉藩籬，搭建共同橋梁紐帶。要進一步做實街道“大工委”制和社區(qū)“大黨委”制，注意吸納轄區(qū)內(nèi)層級較高單位、上級派駐機構(gòu)和規(guī)模較大的兩新組織黨組織負責(zé)人擔(dān)任街道黨（工）委兼職委員；吸收駐區(qū)單位、業(yè)委會、物業(yè)公司中的黨員負責(zé)人為社區(qū)黨組織兼職委員，建立履職清單，督促兼職委員有效發(fā)揮作用。

2.抓好新興領(lǐng)域。新興領(lǐng)域是城市中發(fā)展最活躍、增長最快速的地方，既不同于駐區(qū)單位，也不同于社區(qū)，黨建工作起步晚，基礎(chǔ)也相對薄弱，黨建工作抓好了，就會產(chǎn)生“示范效應(yīng)”；抓不好，就會產(chǎn)生“木桶效應(yīng)”。要區(qū)分不同情況，著力推進新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)、新群體黨的組織和工作有形有效覆蓋。

3.把握引領(lǐng)治理。政治功能是基層黨組織的魂，服務(wù)功能是基層黨組織的根，兩者統(tǒng)一于我們黨的根本性質(zhì)和宗旨，城市基層各黨組織要構(gòu)建共駐共建、互聯(lián)互動的黨建格局，引領(lǐng)城市社會治理。

（三）彰顯主體性：強化保障，形成合力，體現(xiàn)“一切圍著基層轉(zhuǎn)”的價值取向

1.擔(dān)起主體責(zé)任。各級黨組織要聚焦主業(yè)不分心，始終把黨建工作牢牢抓在手中不松勁、嚴(yán)格落實標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)付。為此，要牢固樹立“抓黨建是本職，不抓黨建是失職，抓不好黨建是不稱職”的理念，要有黨建工作就是中心工作的意識和態(tài)度。

2.配齊硬件設(shè)施。按照場所集中、功能集成、人員集約、開放共享的原則高質(zhì)量推進陣地建設(shè)，抓好街道、社區(qū)兩級黨群服務(wù)中心建設(shè)，配備一站式服務(wù)區(qū)、黨建展示區(qū)、黨員宣誓區(qū)、黨群功能室、黨課教室等基本元素，用好現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)“新裝備”。要立足現(xiàn)實，盡最大可能讓城市人在家門外、單位外有一個學(xué)習(xí)、教育、活動的公共空間，注意功能上與市場、家庭的錯位，商業(yè)區(qū)、居民區(qū)、樓宇可以與黨員先鋒站統(tǒng)籌。

3.聚攏工作合力。黨建工作必須形成“重視抓、合力抓、創(chuàng)新抓”的共識。要著力打破條塊分割、各自為政的傳統(tǒng)模式，探索建立上下聯(lián)動、點面共進、部門協(xié)同的工作機制，把區(qū)域資源納入到城市基層黨建工作來，做到服務(wù)力量下沉、服務(wù)經(jīng)費下沉、政策支持下沉，互融共進、共建共享，最終實現(xiàn)“基層有活力、黨員起作用、群眾得實惠”。