梁 鷹

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室主任

2018年12月24日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任沈春耀在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議上作了《關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》。這是繼2017年12月法制工作委員會(huì)在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議上報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)第二次專門聽取和審議備案審查工作情況的報(bào)告。今年的這次報(bào)告，標(biāo)志著全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議年度備案審查工作情況報(bào)告已經(jīng)形成慣例和制度，未來(lái)將繼續(xù)堅(jiān)持下去。

一、全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議備案審查工作情況報(bào)告的重要意義

備案審查制度是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的憲法性制度。對(duì)法規(guī)、司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國(guó)人大常委會(huì)履行憲法監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)重要工作。保證中央令行禁止，保障憲法法律實(shí)施，保護(hù)公民合法權(quán)利，是設(shè)立備案審查制度的初衷所在，是開展備案審查工作的職責(zé)使命。全國(guó)人大常委會(huì)綜合運(yùn)用依職權(quán)審查即主動(dòng)審查、依申請(qǐng)審查即根據(jù)審查建議審查、有重點(diǎn)的專項(xiàng)審查等方式，依法對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件開展合憲性、合法性、適當(dāng)性審查。法制工作委員會(huì)負(fù)有為全國(guó)人大常委會(huì)行使備案審查職權(quán)提供服務(wù)保障的職責(zé)。2004年法制工作委員會(huì)設(shè)立法規(guī)備案審查室，專門承擔(dān)對(duì)法規(guī)、司法解釋的具體審查研究工作。法規(guī)備案審查室成立以來(lái)，堅(jiān)持按照常委會(huì)每年工作要點(diǎn)和立法、監(jiān)督工作計(jì)劃的要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)備案審查工作，建立健全工作機(jī)制，開展備案審查信息平臺(tái)建設(shè)，妥善處理法規(guī)、司法解釋存在的與法律不一致問(wèn)題，加強(qiáng)備案審查工作隊(duì)伍建設(shè)等，工作取得顯著成效。但是由于種種原因，過(guò)去備案審查工作刻意保持了低調(diào)，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要通過(guò)與制定機(jī)關(guān)溝通協(xié)商，取得一致意見后，由制定機(jī)關(guān)自行糾正。對(duì)糾正的案例也不對(duì)外進(jìn)行宣傳報(bào)道。原全國(guó)人大法律委員會(huì)喬曉陽(yáng)主任委員形象地將這一時(shí)期的備案審查工作形容為“鴨子鳧水”，意思是雖然從水面上看起來(lái)鴨子保持不動(dòng)，但鴨子的腳在水下還是很忙的。由于沒(méi)有運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆绞綄浒笇彶楣ぷ髑闆r對(duì)外公布，長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)各界對(duì)備案審查制度運(yùn)行情況缺乏了解，很多常委會(huì)組成人員對(duì)開展備案審查工作的情況也知之甚少，全國(guó)人大常委會(huì)行使備案審查職權(quán)的工作沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，備案審查制度的作用和效果沒(méi)有以公眾看得見的方式顯現(xiàn)出來(lái)。

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視憲法實(shí)施和監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)備案審查工作。黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)提出明確要求。全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)也對(duì)備案審查工作高度重視，多次就加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作提出明確要求。為了適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)，2017年7月，法工委領(lǐng)導(dǎo)召集會(huì)議研究備案審查工作，明確提出備案審查是憲法法律賦予全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國(guó)人大常委會(huì)履行憲法監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)重要工作，可否考慮建立向常委會(huì)報(bào)告年度備案審查工作的制度，使備案審查工作實(shí)現(xiàn)“顯性化”，要求法規(guī)備案審查室就此問(wèn)題進(jìn)行研究、提出建議。法規(guī)備案審查室立即著手開展調(diào)研。調(diào)研中了解到，實(shí)踐中有的省級(jí)人大已經(jīng)采取向常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r的做法。大家普遍認(rèn)為，向常委會(huì)報(bào)告年度備案審查工作情況，是人大開展備案審查工作的一項(xiàng)重要抓手，有利于加強(qiáng)常委會(huì)對(duì)備案審查工作的領(lǐng)導(dǎo)，使常委會(huì)組成人員了解、認(rèn)識(shí)、支持備案審查工作，促使制定機(jī)關(guān)提高文件制定質(zhì)量，提高報(bào)備及時(shí)率、規(guī)范率。大家建議，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)建立并實(shí)施聽取和審議備案審查工作情況報(bào)告的制度，以上率下，推動(dòng)全國(guó)各地的備案審查工作不斷走向深入，取得突破性進(jìn)展。在學(xué)習(xí)借鑒地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，法規(guī)備案審查室多次集中深入研究，認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)履行對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的備案審查職權(quán)，需要通過(guò)一定形式予以體現(xiàn)。向常委會(huì)報(bào)告年度備案審查工作情況，是充分體現(xiàn)常委會(huì)備案審查工作主體地位的重要方式，是有效實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督職責(zé)的重要途徑。

2017年和2018年，全國(guó)人大常委會(huì)兩次聽取并審議備案審查工作情況報(bào)告，取得良好的效果。實(shí)踐證明，實(shí)施這一制度，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)備案審查制度的作用，有利于社會(huì)公眾加深對(duì)備案審查制度的認(rèn)識(shí)和了解，有利于在全社會(huì)弘揚(yáng)憲法精神，有利于加強(qiáng)憲法監(jiān)督、保障憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威。

二、報(bào)告的主要內(nèi)容

報(bào)告分五個(gè)部分。前四個(gè)部分分別從落實(shí)有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾和通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制開展相關(guān)工作等方面報(bào)告了2018年備案審查工作取得的成果，第五部分是2019年工作考慮和安排。

在第一部分中報(bào)告了關(guān)于落實(shí)“有件必備”的情況?！坝屑貍洹保唧w說(shuō)來(lái)就是報(bào)告中的一句話，“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，這些主體制定的各類規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍。”也就是說(shuō)，不允許存在游離于備案審查制度之外、不受監(jiān)督的規(guī)范性文件。2018年在落實(shí)有件必備方面主要做的工作是，推動(dòng)地方人大常委會(huì)將地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件以及地方人民法院和人民檢察院制定的屬于審判、檢察工作范圍的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍。這樣做的目的是以備案全覆蓋帶動(dòng)審查全覆蓋，以審查全覆蓋實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，重點(diǎn)是將影響老百姓切身利益、直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的各類規(guī)范性文件依法納入備案審查范圍，防止任何制定規(guī)范性文件的行為游離在憲法監(jiān)督之外，防止對(duì)黨中央決策部署和國(guó)家法律法規(guī)打折扣、搞變通、各自為政，防止出現(xiàn)“王法管人、我管王法”的現(xiàn)象，打通全面依法治國(guó)“最后一公里”，為推動(dòng)解決權(quán)力任性問(wèn)題創(chuàng)造條件。

第二部分是落實(shí)“有備必審”的情況。報(bào)告在這一部分中主要談到了五項(xiàng)工作。一是堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)決議要求，推動(dòng)開展生態(tài)環(huán)保法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件全面清理工作，要求認(rèn)真查找并糾正規(guī)范性文件中存在的故意放水、降低標(biāo)準(zhǔn)、管控不嚴(yán)等問(wèn)題，并督促地方抓緊進(jìn)行大氣污染防治立法，依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。二是對(duì)道路交通管理地方性法規(guī)、規(guī)章開展審查研究，重點(diǎn)審查研究其中有關(guān)道路交通管理措施和行政處罰、行政強(qiáng)制的規(guī)定是否符合上位法，是否不當(dāng)限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)。三是對(duì)收容教育制度進(jìn)行審查，并建議廢止收容教育制度。四是對(duì)有關(guān)信用懲戒制度的規(guī)范性文件進(jìn)行審查研究。五是對(duì)一些地方制定的“地方金融條例”進(jìn)行審查研究。這五項(xiàng)工作，有的是根據(jù)黨中央決策部署，貫徹落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)決議精神開展的重點(diǎn)工作；有的是對(duì)社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題作出回應(yīng)；有的是涉及社會(huì)上出現(xiàn)的新情況，目前還存在不同認(rèn)識(shí)，需要準(zhǔn)確把握法律和政策界限的新問(wèn)題。審查處理好這些問(wèn)題，需要了解掌握全面情況，衡量好各方利益，處理好各種矛盾，有相當(dāng)大的難度。全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行研究和處理，綜合運(yùn)用三種審查方式履行備案審查制度，保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實(shí)施、保護(hù)公民法人合法權(quán)利的職責(zé)使命。其中值得重點(diǎn)談的是對(duì)收容教育制度的研究和提出廢止收容教育制度的建議。對(duì)收容教育制度的研究，源于全國(guó)政協(xié)十三屆一次會(huì)議期間，全國(guó)政協(xié)委員朱征夫建議對(duì)收容教育制度進(jìn)行合憲性審查的提案，之前全國(guó)人大代表張抗抗等人也多次提出過(guò)類似的建議。這是黨的十九大提出加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作以來(lái)，首個(gè)建議對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行合憲性審查的提案。大家可能注意到，報(bào)告中有這樣一句話：“制定該《決定》主要是為了補(bǔ)充修改當(dāng)時(shí)的刑法和治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定，制定程序和內(nèi)容均符合憲法規(guī)定?！边@句話實(shí)際上就具有了合憲性判斷的意味。因此有媒體報(bào)道稱這將成為全國(guó)人大進(jìn)行合憲性審查的“第一案”。

還有一項(xiàng)工作是報(bào)告中沒(méi)有體現(xiàn)的，即對(duì)2018年新制定公布、報(bào)送備案的行政法規(guī)、司法解釋逐件進(jìn)行主動(dòng)審查研究，對(duì)地方性法規(guī)尤其是設(shè)區(qū)的市制定的法規(guī)加大主動(dòng)審查力度。2015年《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，地方立法熱情高漲，立法數(shù)量快速增長(zhǎng)。各設(shè)區(qū)的市結(jié)合本地實(shí)際，制定了不少有特色、針對(duì)性強(qiáng)、可操作的法規(guī)，為完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、引領(lǐng)和推動(dòng)地方各項(xiàng)事業(yè)改革發(fā)展發(fā)揮了重要作用。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，例如，“貪大求全”現(xiàn)象仍然存在。設(shè)區(qū)的市立法解決的問(wèn)題相對(duì)單一，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，立有效管用的法規(guī)，體例上提倡采取簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)，有幾條定幾條，但實(shí)踐中仍有追求大而全、小而全、照搬照抄上位法的現(xiàn)象。又如，立法項(xiàng)目的科學(xué)性有待提高，一些立法項(xiàng)目必要性不強(qiáng)，特色不鮮明。再如，一些重點(diǎn)領(lǐng)域立法相對(duì)滯后，三年多來(lái)新賦予地方立法權(quán)的270多個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州和不設(shè)區(qū)的地級(jí)市總共出臺(tái)了僅14件大氣污染防治方面的地方性法規(guī)。

報(bào)告的第三部分是落實(shí)“有錯(cuò)必糾”的情況。栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)在第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)，要著力增強(qiáng)備案審查制度剛性，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)與憲法法律相抵觸或者不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，該報(bào)告的報(bào)告，該督促的督促，該通報(bào)的通報(bào)，該糾正的糾正。對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)予以糾正處理，是讓備案審查這項(xiàng)憲法監(jiān)督制度“長(zhǎng)出牙齒”，并且讓“牙齒”產(chǎn)生咬合力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從近年開展審查研究的情況來(lái)看，各類規(guī)范性文件的制定水平總體上不斷提高，制定機(jī)關(guān)遵守憲法法律規(guī)定權(quán)限和程序的自覺性顯著增強(qiáng)，但同時(shí)也還不同程度存在一些問(wèn)題，主要包括：一是突破憲法、立法法的規(guī)定，以實(shí)踐需要、改革創(chuàng)新等為名，擅自擴(kuò)大立法權(quán)限范圍，出臺(tái)明顯不在自身權(quán)限范圍內(nèi)的法規(guī)規(guī)章；二是突破上位法的規(guī)定，或改變立法原意，或增設(shè)新的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，或增加、減少、改變行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件、幅度、范圍、方式等，“加碼”“放水”等情況不同程度存在，有的甚至直接與行政審批制度改革簡(jiǎn)政放權(quán)的方向相背離；三是在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下，擅自調(diào)整部門權(quán)責(zé)，增加或不適當(dāng)強(qiáng)化部門權(quán)力，減損公民、組織權(quán)利，增加公民、組織義務(wù)；四是對(duì)那些與中央精神或與改革方向不一致，或在施行中引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注甚至重大爭(zhēng)議，或因現(xiàn)實(shí)情況與立法之初相比發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行等情形，未能從立法上適時(shí)作出調(diào)整和完善；五是常態(tài)化清理機(jī)制有待建立健全，在上位法制定或修改后，往往未能通過(guò)全面清理、專項(xiàng)清理、定時(shí)清理等方式，及時(shí)開展規(guī)范性文件的清理工作，不同程度存在內(nèi)容滯后、配套缺位、制度缺失等問(wèn)題。針對(duì)審查研究中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問(wèn)題，法制工作委員會(huì)積極加強(qiáng)溝通，堅(jiān)決予以糾正，妥善作出處理。

這部分主要內(nèi)容包括：一是對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件中存在的問(wèn)題及時(shí)予以督促糾正和妥善處理。這是繼2017年備案審查工作報(bào)告之后，再次將根據(jù)公民審查建議糾正處理法規(guī)、司法解釋的情況予以部分披露，也是對(duì)提出審查建議的公民、組織所作的一個(gè)公開回應(yīng)和反饋。公開的幾個(gè)案例，都是經(jīng)過(guò)與制定機(jī)關(guān)溝通，制定機(jī)關(guān)主動(dòng)表示將進(jìn)行修改完善的。這些案例的妥善解決，一方面體現(xiàn)了法工委對(duì)公民、組織審查建議的重視，另一方面也體現(xiàn)了制定機(jī)關(guān)從善如流，主動(dòng)完善相關(guān)法規(guī)、司法解釋，提高立法質(zhì)量的自覺意識(shí)。二是對(duì)2017年法規(guī)糾正開展“回頭看”的情況。2017年，法工委先后對(duì)一些法規(guī)中存在的問(wèn)題向制定機(jī)關(guān)發(fā)出書面研究意見，要求制定機(jī)關(guān)進(jìn)行修改、廢止。在2018年開展的“回頭看”中，法工委向有關(guān)制定機(jī)關(guān)發(fā)出督辦函；經(jīng)督促，各地均已完成法規(guī)修改、廢止工作。這次“回頭看”，突出強(qiáng)化了法工委審查研究意見對(duì)制定機(jī)關(guān)的約束力，無(wú)需全國(guó)人大常委會(huì)動(dòng)用撤銷權(quán)，就達(dá)到了大面積糾正問(wèn)題法規(guī)的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)了法律效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一。三是推動(dòng)各有關(guān)方面加大備案審查工作力度。2018年法工委收到的審查建議中，相當(dāng)一部分建議審查的對(duì)象都不是行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋，而是省級(jí)及以下人民政府或其部門制定的規(guī)章、規(guī)范性文件以及地方人民法院、地方人民檢察院制定的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件不屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍，但是為了落實(shí)備案審查全覆蓋的要求，我們對(duì)這些審查建議并未推諉了事，而是轉(zhuǎn)送有關(guān)方面并推動(dòng)有權(quán)審查的機(jī)關(guān)進(jìn)行審查研究，對(duì)其中存在問(wèn)題的文件及時(shí)作出處理。報(bào)告中列舉的三個(gè)例子，都是2018年通過(guò)這種方式使相關(guān)問(wèn)題得到解決的實(shí)例。

報(bào)告的第四部分是通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制開展工作的情況，主要是與中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳等有關(guān)單位之間在移交審查建議、共商研究意見、共享工作信息、共同培訓(xùn)研討、協(xié)調(diào)解決問(wèn)題等方面逐步建立常態(tài)化工作機(jī)制的情況。

除此之外，報(bào)告中還提到法工委加強(qiáng)全國(guó)統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)建設(shè)和國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，推動(dòng)地方人大加快信息平臺(tái)建設(shè)并與全國(guó)人大實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，推動(dòng)地方建立人大常委會(huì)聽取和審議備案審查專項(xiàng)工作報(bào)告制度，建立備案審查工作信息公開機(jī)制，加強(qiáng)有關(guān)宣傳工作，開展有關(guān)理論研討等工作。由于報(bào)告篇幅所限，這部分內(nèi)容寫得比較簡(jiǎn)略。本文介紹一些相關(guān)情況。

一是關(guān)于備案審查信息平臺(tái)建設(shè)。推進(jìn)備案審查信息化建設(shè)，是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)的要求，順應(yīng)信息化時(shí)代發(fā)展，健全憲法監(jiān)督制度的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作。自2016年以來(lái)，法制工作委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書局、全國(guó)人大信息中心、全國(guó)人大圖書館等單位組成聯(lián)合工作組，持續(xù)推進(jìn)平臺(tái)建設(shè)工作，不斷取得新進(jìn)展。目前全國(guó)人大常委會(huì)建設(shè)的備案審查信息平臺(tái)已如期開通，運(yùn)行順暢，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)所有現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋已經(jīng)全部按統(tǒng)一格式完成電子報(bào)備，實(shí)現(xiàn)了電子報(bào)備全覆蓋。2018年，根據(jù)電子報(bào)備工作進(jìn)展情況，及時(shí)梳理總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范電子報(bào)備工作。一是要求各地明確負(fù)責(zé)電子報(bào)備的專責(zé)機(jī)構(gòu)，健全法規(guī)電子報(bào)備工作機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范報(bào)備文件格式標(biāo)準(zhǔn)，確保依法在法規(guī)公布后30日內(nèi)報(bào)送備案。二是督促各地抓緊開展電子報(bào)備“回頭看”工作，對(duì)平臺(tái)開通以來(lái)報(bào)備的法規(guī)及相關(guān)文件進(jìn)行自查，糾正格式不規(guī)范、內(nèi)容不準(zhǔn)確以及漏報(bào)等問(wèn)題。在電子備案平臺(tái)建成基礎(chǔ)上，抓緊開發(fā)建設(shè)審查工作平臺(tái)，將所有依法擔(dān)負(fù)備案審查工作職責(zé)的機(jī)構(gòu)、所有工作環(huán)節(jié)都納入信息平臺(tái)，探索開發(fā)智能輔助審查功能，實(shí)現(xiàn)審查工作全過(guò)程、各環(huán)節(jié)電子化，確保實(shí)現(xiàn)“有備必審”。至2018年年底，已完成審查工作平臺(tái)研發(fā)工作，下一階段擬組織有關(guān)方面進(jìn)行平臺(tái)測(cè)試工作，2019年正式上線運(yùn)行，逐步實(shí)現(xiàn)審查工作信息化、智能化，提高審查工作效率，推動(dòng)備案審查工作邁上新臺(tái)階。2018年的一項(xiàng)重要工作是大力推動(dòng)地方人大開展信息平臺(tái)建設(shè)，并在建成省級(jí)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)省級(jí)平臺(tái)與全國(guó)人大實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，推動(dòng)平臺(tái)建設(shè)工作向下延伸，努力實(shí)現(xiàn)備案審查信息平臺(tái)全覆蓋。2018年8月，法制工作委員會(huì)組織全國(guó)31個(gè)省區(qū)市以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)市在廣州召開備案審查信息平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，交流建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，研究平臺(tái)建設(shè)業(yè)務(wù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)方案、建設(shè)流程等共性問(wèn)題，進(jìn)一步明確工作目標(biāo)、任務(wù)和要求，凝聚共識(shí)，加快推動(dòng)平臺(tái)建設(shè)工作。經(jīng)過(guò)共同努力，繼廣東在2018年8月率先與全國(guó)人大備案審查信息平臺(tái)之間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通之后，截至目前多數(shù)地方已實(shí)現(xiàn)省級(jí)信息平臺(tái)與全國(guó)人大備案審查信息平臺(tái)之間互聯(lián)互通。同時(shí)，各地積極推進(jìn)平臺(tái)建設(shè)向下延伸工作，浙江、廣東、寧夏等地率先實(shí)現(xiàn)省級(jí)信息平臺(tái)覆蓋至所有的設(shè)區(qū)市、自治州、自治縣甚至所有縣鄉(xiāng)，并在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通。

二是大力推進(jìn)國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。建設(shè)一個(gè)全面、系統(tǒng)、權(quán)威的國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，向全社會(huì)提供一個(gè)看得見、摸得著、用得上的法律公共產(chǎn)品，是適應(yīng)信息化時(shí)代發(fā)展，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，推進(jìn)全面依法治國(guó)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工程；是深入推進(jìn)備案審查工作，健全國(guó)家憲法監(jiān)督制度的必要條件和要求；也是全國(guó)人大常委會(huì)作為最高立法機(jī)關(guān)所承擔(dān)的一項(xiàng)歷史使命，意義重大，任務(wù)緊迫。國(guó)家“十三五”信息化規(guī)劃明確提出，到2020年要建成法律法規(guī)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。2018年以來(lái)，聯(lián)合工作組抓緊開展國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)（一期）建設(shè)。一是進(jìn)行數(shù)據(jù)整理、審核工作。數(shù)據(jù)庫(kù)一期建設(shè)擬收錄憲法法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋，以及我國(guó)參加的國(guó)際公約、條約和香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)法律。在國(guó)家圖書館的支持配合下，正在對(duì)憲法法律數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、審核；行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋數(shù)據(jù)直接來(lái)源于電子備案平臺(tái)，由地方人大和有關(guān)部門配合做好數(shù)據(jù)審核工作。二是加緊開展數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)研發(fā)、功能及頁(yè)面設(shè)計(jì)等工作。2018年先后與外交部、香港特別行政區(qū)律政司、澳門特別行政區(qū)有關(guān)方面進(jìn)行溝通交流，探討國(guó)際條約、香港和澳門特別行政區(qū)法律納入數(shù)據(jù)庫(kù)等工作。三是加強(qiáng)調(diào)查研究，了解學(xué)習(xí)有關(guān)國(guó)家和地區(qū)建設(shè)法律數(shù)據(jù)庫(kù)的成熟做法和經(jīng)驗(yàn)。截至2018年11月底，已完成功能設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)入庫(kù)工作，目前正在抓緊開展數(shù)據(jù)內(nèi)部審核和數(shù)據(jù)庫(kù)測(cè)試運(yùn)行工作，力爭(zhēng)2019年年初建成，報(bào)請(qǐng)常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后正式發(fā)布。

三是關(guān)于推動(dòng)地方人大常委會(huì)建立聽取和審議備案審查專項(xiàng)工作報(bào)告制度。隨著立法權(quán)的下放和地方立法主體的大量增加，以及法律法規(guī)立改廢釋的力度加大、節(jié)奏加快，保證中央令行禁止、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的任務(wù)越來(lái)越重。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的不斷完善，全社會(huì)法治意識(shí)的增強(qiáng)，人民群眾對(duì)立法的期盼已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決問(wèn)題，對(duì)通過(guò)備案審查監(jiān)督糾正違憲違法規(guī)范性文件、維護(hù)自身合法權(quán)益寄予了很高的期望。全國(guó)人大常委會(huì)法工委除了自身對(duì)法規(guī)、司法解釋開展備案審查工作外，對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)開展規(guī)范性文件備案審查工作也有指導(dǎo)、示范和督促的職責(zé)。全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議備案審查工作情況報(bào)告，在地方各級(jí)人大當(dāng)中產(chǎn)生了極大的示范和帶動(dòng)作用。很多地方人大的同志表示，全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議備案審查工作情況報(bào)告，彰顯了黨中央全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的精神，展示了全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督的力度，體現(xiàn)了對(duì)備案審查工作的高度重視，為地方人大依法履行備案審查職責(zé)，積極開展規(guī)范性文件備案審查工作，提供了強(qiáng)大的推動(dòng)力量。今年我們推動(dòng)省級(jí)人大常委會(huì)也建立聽取和審議本省備案審查工作情況報(bào)告的制度，有相當(dāng)一部分省級(jí)人大已經(jīng)開展或計(jì)劃于近期開展這項(xiàng)工作；還有不少省級(jí)以下地方人大表示也將效仿全國(guó)人大，盡快實(shí)施向常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ鞯淖龇?，推?dòng)備案審查工作深入開展。

四是建立備案審查工作信息公開機(jī)制，加強(qiáng)宣傳，開展理論研討等工作。2018年以來(lái)，法工委注重加強(qiáng)對(duì)備案審查工作的宣傳力度，探索建立備案審查工作信息公開機(jī)制。通過(guò)與媒體的積極合作，逐步建立起了有效的信息發(fā)布渠道，主動(dòng)發(fā)聲對(duì)審查糾正的典型案例和重要會(huì)議等及時(shí)進(jìn)行宣傳報(bào)道，擴(kuò)大備案審查工作透明度。2017年12月，全國(guó)人大常委會(huì)首次聽取和審議備案審查工作情況報(bào)告，法制工作委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳積極配合，借助媒體力量對(duì)報(bào)告的內(nèi)容和常委會(huì)審議情況進(jìn)行了全方位、多角度的報(bào)道。參與報(bào)道的媒體層級(jí)高、影響力廣，報(bào)道有深度、有廣度、有熱度，形式多樣、內(nèi)容豐富。報(bào)告工作的情況通過(guò)媒體宣傳報(bào)道后，在社會(huì)各界引起了廣泛關(guān)注，大大提升了各方面對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作的了解和認(rèn)同，為更好地發(fā)揮備案審查這一憲法監(jiān)督制度的作用奠定了良好基礎(chǔ)。備案審查制度是中國(guó)特有的憲法監(jiān)督制度，具有鮮明的中國(guó)特色。隨著近年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作的持續(xù)和深入，備案審查制度的功能和重要性日益凸顯，但是備案審查理論研究仍顯薄弱和滯后，備案審查制度理論框架和話語(yǔ)體系有待進(jìn)一步構(gòu)建。為了加強(qiáng)備案審查理論研究，構(gòu)建備案審查理論體系，為備案審查實(shí)踐提供理論支撐，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、常委會(huì)法制工作委員會(huì)積極主導(dǎo)開展合憲性審查、備案審查理論研討工作。2018年7月，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、常委會(huì)法制工作委員會(huì)召開會(huì)議，對(duì)合憲性審查進(jìn)行專題研討，王晨副委員長(zhǎng)出席并發(fā)表重要講話。2018年年初，法制工作委員會(huì)在湖南大學(xué)組織召開理論務(wù)虛會(huì)，邀請(qǐng)8所高校的10余名從事憲法教學(xué)研究的專家學(xué)者參加，圍繞學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨的十九大精神、加強(qiáng)備案審查工作、推進(jìn)合憲性審查進(jìn)行深入研討。8月，在江蘇南京召開理論研討會(huì)，邀請(qǐng)9位省市人大法制委、常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)同志和法學(xué)界部分專家學(xué)者，專門就備案審查的性質(zhì)、地位、作用，備案審查與合憲性審查的關(guān)系，備案審查制度與國(guó)外相關(guān)審查制度的比較，備案審查理論體系構(gòu)建等重大理論問(wèn)題進(jìn)行研討，探索構(gòu)建備案審查理論框架體系，為下一步深入推進(jìn)合憲性審查工作奠定基礎(chǔ)。

三、近年來(lái)備案審查工作取得的主要進(jìn)展

近年來(lái)，面對(duì)新時(shí)代新形勢(shì)帶來(lái)的新任務(wù)、新要求，法制工作委員會(huì)在不斷加大對(duì)違憲違法規(guī)范性文件審查糾正力度的同時(shí)，在完善備案審查制度和工作機(jī)制、推進(jìn)備案審查信息化建設(shè)等方面作出新的探索和調(diào)整，備案審查工作取得了新的進(jìn)展。

一是備案審查各項(xiàng)制度和工作機(jī)制更加健全。2014年9月，法制工作委員會(huì)研究制定了《對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋的工作辦法》。2015年以來(lái)，積極參與建立健全與中共中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳法制局等單位之間的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋提供了重要保障。2016年12月，為貫徹落實(shí)修改后的立法法，使備案審查工作進(jìn)一步制度化、規(guī)范化，法制工作委員會(huì)研究制定了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程（試行）》，對(duì)審查建議的接收登記與移交、審查研究、處理與反饋等環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定。2017年以來(lái)，針對(duì)各地自行制定的備案審查制度規(guī)范存在備案范圍和審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、審查程序和糾正方式不規(guī)范等問(wèn)題，著手研究起草統(tǒng)一的備案審查工作規(guī)定，為地方各級(jí)人大常委會(huì)開展規(guī)范性文件備案審查工作提供具體指導(dǎo)和參照依據(jù)。

二是備案審查工作力度進(jìn)一步加強(qiáng)。2015年以來(lái)，對(duì)公民、組織提出的2000余件審查建議進(jìn)行研究。根據(jù)公民審查建議，先后對(duì)有關(guān)地方人大議事規(guī)則、道路交通管理、建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)、計(jì)劃生育管理、著名商標(biāo)制度等方面的地方性法規(guī)和有關(guān)附條件逮捕、夫妻共同債務(wù)認(rèn)定、民事訴訟監(jiān)督等方面的司法解釋中存在的問(wèn)題提出處理意見，這些問(wèn)題都得到了糾正和妥善處理。通過(guò)主動(dòng)審查，推動(dòng)制定機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)非法行醫(yī)罪犯罪構(gòu)成、民事訴訟拘傳原告和被執(zhí)行人等司法解釋作出妥善處理。針對(duì)涉及預(yù)算審查監(jiān)督、地方選舉制度、行政審批制度改革、自然保護(hù)區(qū)等內(nèi)容的地方性法規(guī)進(jìn)行專項(xiàng)審查研究，對(duì)其中存在的問(wèn)題予以糾正。

三是備案審查信息化水平大幅提升。全國(guó)人大備案審查信息平臺(tái)已于2016年年底開通運(yùn)行。1949年以來(lái)現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、司法解釋和1979年授予地方立法權(quán)以來(lái)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)已經(jīng)按照統(tǒng)一的格式標(biāo)準(zhǔn)全部上傳至備案審查信息平臺(tái)。2017年1月1日以后新制定的地方性法規(guī)、2018年1月1日以后新制定的行政法規(guī)及司法解釋已經(jīng)逐件開展電子報(bào)送備案。大力推進(jìn)省級(jí)地方人大備案審查信息平臺(tái)建設(shè)，即將實(shí)現(xiàn)省級(jí)備案審查信息平臺(tái)與全國(guó)人大之間全部互聯(lián)互通。開展國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)（一期）建設(shè)，目前正在抓緊開展數(shù)據(jù)內(nèi)部審核和數(shù)據(jù)庫(kù)測(cè)試運(yùn)行工作，近期有望建成發(fā)布。

四是實(shí)現(xiàn)了備案審查工作在常委會(huì)層面的顯性化。2017年和2018年，全國(guó)人大常委會(huì)兩次聽取和審議了法制工作委員會(huì)所做的備案審查工作情況報(bào)告。這標(biāo)志著備案審查作為常委會(huì)的一項(xiàng)重要工作實(shí)現(xiàn)了顯性化，標(biāo)志著常委會(huì)聽取和審議備案審查工作報(bào)告將形成制度，堅(jiān)持下去。全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)信春鷹同志在審議2017年備案審查工作報(bào)告時(shí)說(shuō)：這個(gè)報(bào)告第一次向社會(huì)公布了備案審查制度的運(yùn)行情況，備案審查從過(guò)去的“備而不審、審而不糾、糾而不改”，到現(xiàn)在的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，經(jīng)歷了長(zhǎng)期的過(guò)程；經(jīng)過(guò)各方面不懈努力，走到現(xiàn)在，實(shí)現(xiàn)了有重大意義的歷史性突破。備案審查現(xiàn)在不再是“鴨子鳧水”了，而是乘風(fēng)破浪的一艘航船。實(shí)施向常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髦贫纫荒陙?lái)，社會(huì)上對(duì)備案審查制度的關(guān)注度空前提高，備案審查制度的影響日益廣泛，同時(shí)帶動(dòng)了地方各級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作的深入開展。