葉必豐 上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員

張 亮 上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員

肖 軍 上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員

何衛(wèi)東 上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員

鄧少嶺 上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員

法治政府是法治中國(guó)的核心。在黨的十九大報(bào)告中已經(jīng)明確，我國(guó)要在2035年基本建成法治政府，但是何謂建成，目前的進(jìn)度又是如何，其實(shí)是需要學(xué)者切實(shí)關(guān)注的，這就為法治政府司法指數(shù)的研究指明了方向。法治政府要求政府依法行政，那么在司法視角下，政府活動(dòng)中所引發(fā)的行政訴訟，正是法治政府的運(yùn)作軌跡。在行政訴訟發(fā)生、行政行為違法、行政不作為、行政賠償?shù)戎笖?shù)的框架下，行政裁判的結(jié)論被量化為行政糾紛和違法的地域、管理領(lǐng)域、行為種類、影響因素等要素，其分布與規(guī)律可以考察地區(qū)發(fā)展水平與法治政府建設(shè)的密切關(guān)系、行政訴訟中的群體特征與行為動(dòng)機(jī)、“懶政”的發(fā)生情況以及行政賠償?shù)睦硐肱c現(xiàn)實(shí)，這些理論解釋可能能為地方政府依法行政的合法性、合理性，乃至一系列改革創(chuàng)新的張力和沖突等問(wèn)題提供必要和現(xiàn)實(shí)的借鑒。

一、“看得見(jiàn)”的法治政府

法治政府不但要積極建設(shè)，這個(gè)過(guò)程還應(yīng)以“看得見(jiàn)”的方式來(lái)展示和記錄，在此意義上，通過(guò)司法數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)依法行政水平進(jìn)行全方位評(píng)估有助于實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)目標(biāo)。當(dāng)下，圍繞行政過(guò)程數(shù)據(jù)所開(kāi)展的法治政府評(píng)估已經(jīng)產(chǎn)生了很大影響，1參見(jiàn)2013年至2018年中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院主編的《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告》。而基于司法裁判文書(shū)進(jìn)行的實(shí)證評(píng)估才剛起步。從行政法角度而言，行政裁判文書(shū)不僅是司法活動(dòng)的表現(xiàn)形式，也是行政活動(dòng)的規(guī)范重述。研究行政裁判文書(shū)，有助于深刻理解行政權(quán)運(yùn)行的法治邏輯。本報(bào)告以2016年1月1日至2016年12月31日期間，我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱中院）及高級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱高院）宣判并在“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”上公布的92679份生效裁判文書(shū)為分析樣本，試圖通過(guò)一套量化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)呈現(xiàn)我國(guó)地方政府的法治政府建設(shè)水平。2本文的分析樣本中已排除純粹以國(guó)務(wù)院部委為被告的案件、各地基層法院案件、特殊管轄案件的判決以及所有非終局性的裁定。排除后的文書(shū)共計(jì)92679件，包括38080件判決書(shū)和54599件裁定書(shū)。

“法治政府司法指數(shù)”是對(duì)法治政府實(shí)證研究的一次嘗試，因應(yīng)于中國(guó)司法公開(kāi)改革所實(shí)現(xiàn)的裁判文書(shū)上網(wǎng)制度，也契合行政法學(xué)實(shí)證研究的理論發(fā)展趨勢(shì)。通過(guò)司法鏡像所呈現(xiàn)的法治政府影像雖然有所局限，但一定程度上正是公眾對(duì)依法行政的真實(shí)反映。法治政府司法指數(shù)的設(shè)計(jì)基于對(duì)特定范圍行政裁判文書(shū)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，將文書(shū)內(nèi)容分解為7大類、50小項(xiàng)數(shù)據(jù)，應(yīng)用于“行政訴訟發(fā)生”“行政行為違法”“行政不作為”“行政賠償”等各項(xiàng)指數(shù)的分析。3需要說(shuō)明的是，行政違法、行政不作為、行政賠償?shù)戎笖?shù)的分析樣本僅包括有實(shí)體司法審查結(jié)論的行政判決，也就是說(shuō)，由于行政糾紛不屬于法律問(wèn)題或者不符合行政訴訟受理?xiàng)l件而做出的裁定不在此范圍，上述指數(shù)的案件基數(shù)為38080份行政判決。但是行政訴訟發(fā)生指數(shù)是為了描述行政糾紛發(fā)生的客觀現(xiàn)象，與其他指數(shù)的評(píng)價(jià)功能不同，因此其分析樣本是包括判決書(shū)和裁定書(shū)在內(nèi)的92679份行政裁判文書(shū)。行政訴訟發(fā)生指數(shù)旨在呈現(xiàn)各地區(qū)行政訴訟發(fā)生的數(shù)量、領(lǐng)域以及影響因素，以考查行政糾紛發(fā)生的合理數(shù)量區(qū)間、集中領(lǐng)域以及密切相關(guān)的重要變量。與之相應(yīng)的，行政違法指數(shù)則對(duì)法治政府建設(shè)情況具有極強(qiáng)的表征力，行政違法案件多或者少、比例高或者低，程度強(qiáng)弱等能直觀展現(xiàn)法治政府建設(shè)的成績(jī)與不足。行政不作為指數(shù)與行政賠償指數(shù)系對(duì)當(dāng)前突出問(wèn)題的專門研究，在前兩者的內(nèi)容范圍內(nèi)但又有獨(dú)立的補(bǔ)充作用。

圍繞司法指數(shù)開(kāi)展的地方法治政府水平比較，進(jìn)而通過(guò)階段性的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、體系性評(píng)估及其衍生的基礎(chǔ)理論研究，可以為中國(guó)法治政府建設(shè)實(shí)踐提供有益的決策建議，也能給行政法學(xué)本土化的規(guī)范研究帶來(lái)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)上的理論給養(yǎng)。

二、地區(qū)發(fā)展水平與法治政府建設(shè)

法治水平、司法功能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密切關(guān)系，一直是全球法治理論中的熱點(diǎn)議題，4See Kenneth W. Dam. The Judiciary and Economic Development, U Chicago Law & Economics, Olin Working Paper No.287，P41.Asli Ozpolat, Gulsum Gunbala Guven, Ferda Nakipoglu Ozsoy, Ayse Bahar. Does Rule of Law Affect Economic Growth Positively? Research in World Economy, Vol. 7, No. 1 (2016). Stephan Haggard，Lydia Tiede. The Rule of Law and Economic Growth: Where are We? World Development，Volume 39, Issue 5, May 2011, Pages 673-685. Stephan Haggard, Andrew MacIntyre, Lydia Tiede. The Rule of Law and Economic Development, Annual Review of Political Science,Vol. 11:205-234.而且法治政府?dāng)?shù)據(jù)也是國(guó)際各類法治指數(shù)中的重要評(píng)估指標(biāo)，5See World Justice Project.World Justice Project Rule of Law Index 2017-2018，https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-law-index/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018，2018年10月31日訪問(wèn)。在此本報(bào)告嘗試以中國(guó)的司法數(shù)據(jù)來(lái)驗(yàn)證本土的法治與發(fā)展關(guān)系。

（一）行政糾紛發(fā)生的合理區(qū)間與相關(guān)因素

綜觀全國(guó)省級(jí)行政區(qū)的行政訴訟案件數(shù)排名，可以發(fā)現(xiàn)明顯的地區(qū)間差異，如河南（7916件）、江蘇（7802件）、北京（6717件）、山東（6423件）、浙江（5985件）、廣東（5228件）等地位居前列，而內(nèi)蒙古（1327件）、新疆（1069件）、海南（1068件）、寧夏（925件）、青海（307件）、西藏（7件）排在尾部，中位數(shù)為廣西（2457件）。行政訴訟案件的發(fā)生說(shuō)明行政過(guò)程中產(chǎn)生了糾紛，但是各地區(qū)的行政訴訟案件數(shù)排名并不能直接等同于地方政府的依法行政水平，與行政違法指數(shù)的負(fù)面評(píng)價(jià)功能不同，行政訴訟發(fā)生指數(shù)作為一項(xiàng)中性的評(píng)估指數(shù)，標(biāo)準(zhǔn)不在于案件數(shù)的多少，而是有兩方面的意涵：其一，行政訴訟案件數(shù)少一定程度上可以表征依法行政水平較高。因?yàn)榉ㄖ握纫笸瓿闪钊嗣袢罕姖M意的行政活動(dòng)，減少糾紛發(fā)生，又要盡量通過(guò)各種替代性糾紛解決機(jī)制高效化解行政糾紛。其二，法治政府要保障公民通過(guò)合法途徑主張?jiān)V求，監(jiān)督政府依法行政，一定數(shù)量的行政訴訟案件量是可以存在，甚至是應(yīng)當(dāng)保持的。因此，行政訴訟發(fā)生指數(shù)必須結(jié)合具體的地區(qū)變量進(jìn)行綜合判斷。我們將31個(gè)地區(qū)的行政訴訟案件數(shù)與人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育水平、城鎮(zhèn)化水平等14項(xiàng)地區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)性分析，6以上地區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均來(lái)自2017年版《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》?？梢园l(fā)現(xiàn)，案件數(shù)與地區(qū)GDP的有效Pearson相關(guān)性高達(dá)0.812，與常住人口的相關(guān)性高達(dá)0.715，也就是呈現(xiàn)極強(qiáng)的正相關(guān)。7Pearson相關(guān)系數(shù)可以衡量定距變量間的線性關(guān)系。通常情況下通過(guò)以下取值范圍判斷變量的相關(guān)強(qiáng)度：相關(guān)系數(shù)為0.8—1.0表示極強(qiáng)相關(guān)；相關(guān)系數(shù)為0.6—0.8 表示強(qiáng)相關(guān)；相關(guān)系數(shù)為0.4—0.6 表示中等程度相關(guān)；相關(guān)系數(shù)為0.2—0.4表示弱相關(guān)；相關(guān)系數(shù)為0.0—0.2表示極弱相關(guān)或無(wú)相關(guān)。從數(shù)據(jù)浮動(dòng)的規(guī)律而言，地區(qū)GDP和常住人口的絕對(duì)值越大，對(duì)應(yīng)地區(qū)的行政訴訟案件數(shù)也越大。這種相關(guān)性直觀反映了行政訴訟發(fā)生的相對(duì)水平和穩(wěn)定區(qū)間。

圖1 各地區(qū)行政訴訟案件數(shù)排名、常住人口排名、地區(qū)GDP排名趨勢(shì)

據(jù)此，我們將地區(qū)GDP、常住人口排名與行政訴訟案件數(shù)排名進(jìn)行對(duì)比，可以對(duì)各地區(qū)行政訴訟發(fā)生的相對(duì)水平做初步判斷（見(jiàn)圖1）。可以看出，大部分地區(qū)三項(xiàng)數(shù)值的排名水平相符，進(jìn)一步印證：經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，行政訴訟發(fā)生率越高；常住人口越多的地區(qū)，行政糾紛也會(huì)隨之增加。也正是循此規(guī)律，我們可以發(fā)現(xiàn)部分指數(shù)異常的地區(qū)（三項(xiàng)排名位差〈-/+〉皆大于5的情況），如北京的地區(qū)GDP排名第12，常住人口排名第26，但是行政訴訟案件數(shù)卻高居第3，與此相似的還有重慶、吉林等地，上述地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平與人口規(guī)模本不應(yīng)產(chǎn)生如此多的行政訴訟案件，說(shuō)明行政訴訟的發(fā)生還有其他刺激因素，值得重點(diǎn)關(guān)注。另外，也有行政訴訟發(fā)生指數(shù)偏低的情況，比如廣東的地區(qū)GDP和常住人口數(shù)均排名全國(guó)第1，但是其行政訴訟案件數(shù)僅排名第6，類似情形的地區(qū)還有江西和云南。當(dāng)然，指數(shù)偏低也并非都是理想狀態(tài)，其原因既可能是地方政府的依法行政水平較高，引發(fā)糾紛少，也可能反映了當(dāng)?shù)厝罕娫庥鲂姓m紛時(shí)的訴訟意愿很低。

（二）各地區(qū)的行政違法案件分布

在行政訴訟發(fā)生指數(shù)的基礎(chǔ)上，再結(jié)合行政違法指數(shù)的論證，會(huì)更具解釋力。違法案件數(shù)的總體排名上，河南（1377件）、山東（663件）、廣東（555件）、貴州（553件）、浙江（493件）5地的案件數(shù)超過(guò)500件，占全國(guó)違法案件總數(shù)的41.6%。其中河南居首，占到全國(guó)總數(shù)的15.7%，幾乎是第二位山東的2倍。而云南（82件）、上海（81件）、青海（76件）、新疆（62件）、天津（33件）、西藏（3件）的案件數(shù)則小于100件，這6個(gè)地區(qū)的行政違法數(shù)只占全國(guó)的3.8%。進(jìn)一步將行政違法數(shù)分解為違法率、人均違法案件數(shù)及行政違法的GDP比。首先，行政違法率（行政違法案件數(shù)/行政判決數(shù)）一定程度上可以矯正行政訴訟發(fā)生指數(shù)的偏差，也就是說(shuō)，一個(gè)地區(qū)的行政訴訟數(shù)雖然很多，但是違法率偏低的話，說(shuō)明依法行政水平仍值得肯定。這項(xiàng)數(shù)值排名前5位的地區(qū)依次是青海（54.3%）、寧夏（52.5%）、西藏（50%）、貴州（49%）、海南（40.7%），反映這5個(gè)地區(qū)的違法率偏高（但是西藏的案件基數(shù)小，統(tǒng)計(jì)學(xué)意義可以忽略）。排在后5位的地區(qū)是重慶（16.4%）、江蘇（11.7%）、北京（11.5%）、天津（9.3%）、上海（5.2%）。可以發(fā)現(xiàn)四大直轄市居于末位，尤其是重慶、北京等地在行政判決數(shù)居高不下的情況下，違法率如此低，說(shuō)明依法行政現(xiàn)狀良好。其次，百萬(wàn)人口行政違法案件數(shù)可以排除人口規(guī)模差異對(duì)違法數(shù)的影響，如行政違法案件數(shù)位居前5的地區(qū)中，廣東、山東、河南就是全國(guó)人口前三甲的地區(qū)。人均違法案件數(shù)上，寧夏以28.15件遙遙領(lǐng)先，另外，人均案件高于10件的還有海南（16.79件）、貴州（15.56件）、河南（14.45件）、青海（12.82件）等地。鑒于貴州和河南的人均違法案件數(shù)和違法案件總數(shù)同時(shí)進(jìn)入全國(guó)前5，說(shuō)明上述地區(qū)的法治政府建設(shè)與其他地區(qū)尚有差距。最后，行政違法GDP比（行政違法案件數(shù)/地區(qū)GDP/每千億元）可以看作每件行政違法所對(duì)應(yīng)的GDP值，比值越大說(shuō)明行政違法的經(jīng)濟(jì)成本越大。此項(xiàng)數(shù)值上，寧夏又以59.96件占據(jù)榜首，貴州為46.96件，高于20的地區(qū)還有海南（37.99件）、河南（34.02件）、青海（29.54件）。相對(duì)應(yīng)的，排在末尾且低于5件的地區(qū)是江蘇（3.92件）、上海（2.87件）、西藏（2.61件）、天津（1.85件），說(shuō)明這些地區(qū)的行政違法GDP比值較為理想。

（三）行政違法風(fēng)險(xiǎn)集中的管理領(lǐng)域與行為類型

圖2 各地區(qū)行政違法判決情況

行政糾紛發(fā)生和違法的集中領(lǐng)域和行為類型可以反映地區(qū)發(fā)展的特點(diǎn)，資源案件（土地、林業(yè)、草原、地礦、能源等）在寧夏（66%）、廣西（48%）、新疆（44%）、西藏（43%）、貴州（40%）等地的占比都高于40%，相應(yīng)的，寧夏、貴州、廣西等地在資源領(lǐng)域的違法數(shù)排名同樣很靠前?？梢园l(fā)現(xiàn)，這幾個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后且資源比較豐富，因此行政訴訟特點(diǎn)可能與當(dāng)?shù)刭Y源型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀密切相關(guān)。另外，公安領(lǐng)域的訴訟案件（治安、消防、道路等）在遼寧地區(qū)高達(dá)48%；城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的案件數(shù)（規(guī)劃、拆遷、房屋登記等）在江蘇、北京、上海、甘肅、天津、青海6個(gè)地區(qū)占比最高，可能與這些地區(qū)發(fā)展較快的都市更新建設(shè)相關(guān)。另外，各種行政行為類型的案件數(shù)雖然分布平均，但也可以探究出一定規(guī)律。政府信息公開(kāi)案件在北京、吉林、上海、天津等地占比最高，北京的案件占比甚至達(dá)到41.8%，遠(yuǎn)高于其他地區(qū)；而上海的政府信息公開(kāi)違法案件占本地區(qū)違法數(shù)的46.9%，也就是說(shuō)，政府信息公開(kāi)違法可能是當(dāng)前上海促進(jìn)依法行政要主抓解決的問(wèn)題。進(jìn)一步的相關(guān)性分析發(fā)現(xiàn)，政府信息公開(kāi)訴訟的原告群體有如下特征：以自然人為主，人均GDP以及可支配收入較高，多為城市居民，受過(guò)高等教育的比例較大，這類案件的律師代理率偏低，多訴主體［一年內(nèi)提起3起以上（含3起）訴訟者］是提起政府信息公開(kāi)之訴的主要群體。

綜上所述，基于結(jié)合地區(qū)GDP、常住人口數(shù)的行政訴訟發(fā)生指數(shù)和行政違法指數(shù)分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，行政訴訟案件數(shù)多和行政違法率高的地區(qū)多屬中西部地區(qū)，我國(guó)東部地區(qū)的依法行政水平相對(duì)較高，各地的法治政府建設(shè)水平與地區(qū)發(fā)展水平基本相符。

三、行政訴訟中的特色群體

（一）行政訴訟原告當(dāng)事人及其代理

行政訴訟原告是行政行為的相對(duì)人或者利害關(guān)系人，考查這類主體的群體特征和和行為動(dòng)機(jī)可以為依法行政的改進(jìn)提供一定參考?？傮w上，行政訴訟原告以自然人為主（85.01%），原告的律師代理比例仍不高（33.2%），有律師代理的案件中69.4%的原告會(huì)選擇本地律師，這是行政訴訟原告當(dāng)事人的主要特征，基本符合大眾認(rèn)知。

原告當(dāng)事人更愿意自己提起行政訴訟，說(shuō)明公民啟動(dòng)行政訴訟的壓力并不大，這一點(diǎn)也許與行政行為合法性的舉證責(zé)任倒置有關(guān)。通過(guò)地區(qū)與代理率的交叉分析可以發(fā)現(xiàn)，海南（63.86%）、寧夏（60.32%）、青海（47.88%）、廣東（47.63%）、云南（45.08%）等地的代理率位居全國(guó)前列，其中海南、寧夏的律師代理案件數(shù)甚至高于無(wú)律師代理案件數(shù)。但是在代理律師屬地方面，兩者又有很大差異。海南的外地律師代理率高達(dá)29.68%，居全國(guó)之首；而寧夏只有9.84%，甚至低于全國(guó)平均水平。在律師屬地上，海南、貴州、青海、安徽、黑龍江等地的外地律師代理率遠(yuǎn)高于本地律師，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后，可能由于當(dāng)事人忌憚當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)，憂慮本地律師的訴訟活動(dòng)無(wú)法充分保障自身權(quán)益，因此更傾向于聘請(qǐng)外地律師。另外，寧夏、廣東、新疆、海南、云南等地區(qū)的本地律師代理比例遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，則反映了另一種偏好，聘請(qǐng)熟悉當(dāng)?shù)卣ōh(huán)境的律師來(lái)代理行政訴訟，從中斡旋，可能更符合當(dāng)事人的期望和訴求。從行政糾紛化解的角度考查律師的功能，24個(gè)地區(qū)有律師代理案件的判決勝訴率超過(guò)50%，同時(shí)撤訴案件中的律師代理率也非常高（57.27%），可見(jiàn)專業(yè)律師的介入既有利于當(dāng)事人維權(quán)，也有助于行政糾紛的化解。蒙古（54.5%），排在后5位的是江蘇（24.8%）、天津（22.9%）、重慶（20.8%）、上海（5.6%）、西藏（0）。“火車跑得快，全靠車頭帶?！狈ㄖ握ㄔO(shè)情況不理想，原因很有可能出在作為“車頭”的較高級(jí)別行政機(jī)關(guān)上。如前所述，我國(guó)東部地區(qū)法治政府建設(shè)取得較好成績(jī)，中西部地區(qū)還有很大進(jìn)步空間。在中院一審行政違法案件數(shù)和行政違法率這兩項(xiàng)指標(biāo)中，同時(shí)位列前5位的有河南和貴州，數(shù)量和比率都很高，這兩個(gè)地區(qū)迫切需要以提高較高級(jí)別行政機(jī)關(guān)依法行政水平為重要抓手，推進(jìn)法治政府建設(shè)。在數(shù)量和比率這兩項(xiàng)指標(biāo)中，同時(shí)位列后5位的有上海和天津，這兩地在推進(jìn)較高級(jí)別行政機(jī)關(guān)依法行政方面積累了成功經(jīng)驗(yàn)。

（二）較高級(jí)別的行政機(jī)關(guān)

根據(jù)《行政訴訟法》第15條規(guī)定，中院一審受理一類案件主要是國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府為被告的案件。在我國(guó)，國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府是高級(jí)或者較高級(jí)別的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在法治政府建設(shè)中發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中院一審案件中行政違法案件數(shù)排在前5位的地區(qū)依次是河南（596件）、貴州（332件）、浙江（237件）、廣西（161件）和安徽（156件），排在后5位的是云南（22件）、新疆（14件）、天津（8件）、上海（2件）、西藏（0件）。中院一審案件中的行政違法率，即中院一審判決行政違法案件數(shù)與中院一審判決數(shù)之比，排在前5位的是寧夏（89.4%）、貴州（69.9%）、河南（61.3%）、青海（60%）和內(nèi)

（三）多訴主體

我們還注意到，行政訴訟原告中的多訴主體現(xiàn)象比較突出，這類情況已經(jīng)占到訴訟案件總數(shù)的20.11%，值得重視。結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，多訴主體的原告自然人比例非常高，律師代理率卻極低，敗訴率、甚至不予受案率都遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，所涉案由絕大多數(shù)是政府信息公開(kāi)。多訴主體形成的原因比較復(fù)雜，考查具體的裁判文書(shū)發(fā)現(xiàn)主要有兩類動(dòng)機(jī)：一類原告是為了其他訴求而頻繁提起政府信息公開(kāi)之訴，希望間接實(shí)現(xiàn)訴訟外的利益，這類案件的不予受案率（不予立案、不予受理、駁回起訴等）偏高；另一類原告則熱衷于維權(quán)和投訴活動(dòng)，如向市場(chǎng)監(jiān)督、質(zhì)檢、工商等部門進(jìn)行有獎(jiǎng)舉報(bào)卻未被認(rèn)可，這類案件以和解撤訴方式結(jié)案的比較多。從多訴主體的案件數(shù)分布來(lái)看，居前5位的地區(qū)分別是北京（2895件）、江蘇（1682件）、河南（1551件）、浙江（1297件）、廣東（1122件），同時(shí)案件占比前5的地區(qū)有北京（43%）、吉林（32.52%）、上海（32.22%）、天津（26.02%）、新疆（24.70%）。可見(jiàn)，無(wú)論是數(shù)量還是比例上，北京都是纏訴情況集中的地區(qū)。

四、“懶政”主要發(fā)生在哪里？

在中央的反腐大勢(shì)下，當(dāng)下行政機(jī)關(guān)亂作為的現(xiàn)象得到了明顯遏制，但隨之而來(lái)的新問(wèn)題便是，行政機(jī)關(guān)普遍滋生一種“不做不錯(cuò)，少做少錯(cuò)”的“懶政”思維，由此導(dǎo)致隱蔽的不作為情形大量增多。李克強(qiáng)總理曾嚴(yán)厲指出，不作為的“懶政”也是一種腐敗。在此，課題組通過(guò)對(duì)行政不作為訴訟案件的考查，從一個(gè)側(cè)面來(lái)呈現(xiàn)我國(guó)地方政府在不同層級(jí)機(jī)關(guān)、地域、管理領(lǐng)域等方面的“懶政”現(xiàn)狀。

（一）我國(guó)行政不作為案件的總體狀況

本報(bào)告共采集到涉及行政不作為訴訟的判決書(shū)3626件，占全國(guó)判決總數(shù)的9.52%，共涉及20種不作為情形，其中政府信息公開(kāi)、行政復(fù)議、行政登記、行政許可和行政補(bǔ)償?shù)炔蛔鳛榘讣陌l(fā)生數(shù)依次排在前5位，約占案件總數(shù)的80%。而政府信息公開(kāi)不作為的案件約占全部行政不作為案件數(shù)的33%，問(wèn)題最為突出。行政不作為訴訟中被法院判定違法的案件約占判決總數(shù)的30%。其中，政府信息公開(kāi)、行政復(fù)議和行政補(bǔ)償?shù)炔蛔鳛榘讣倪`法率都居于前列。相對(duì)應(yīng)的，行政登記和行政許可案件雖然在訴訟案件數(shù)上也位居前列，但是最后的違法率僅為14.3%和16.9%。也就是說(shuō)，傳統(tǒng)的行政登記和行政許可活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)依法積極履職的狀況還是比較理想的，能經(jīng)受司法審查的考驗(yàn)。另外，在違法案件的地區(qū)排名中，河南（283件）和山東（115件）的案件數(shù)占全國(guó)的三分之一，遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，應(yīng)當(dāng)引起重視。

（二）我國(guó)行政不作為案件地域差異明顯

總體上，若以9.52%為基準(zhǔn)，行政不作為案件數(shù)超過(guò)全國(guó)平均水平的地區(qū)主要集中于中部地區(qū)，高達(dá)7個(gè)地區(qū)，東部為4個(gè)地區(qū)，西部為2個(gè)地區(qū)。正如行政訴訟發(fā)生指數(shù)與行政行為違法指數(shù)所顯示的那樣，我國(guó)東部、中部和西部之間經(jīng)濟(jì)類型和人口規(guī)模等差異對(duì)地方法治政府建設(shè)有明顯影響。我國(guó)的人口大省河南（595件）和山東（411件）是行政不作為案件發(fā)生數(shù)最多的兩個(gè)省份。但是，我們也發(fā)現(xiàn)，上海的人口密度雖然很高，卻沒(méi)有出現(xiàn)大量的不作為糾紛或違法，表明行政服務(wù)意識(shí)和管理方式可以有效解決這類問(wèn)題，天津、廣東、河北、四川也是如此。反觀經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，如新疆、青海、甘肅、貴州等地，盡管人口規(guī)模相對(duì)不大，但是行政不作為現(xiàn)象較多。中部地區(qū)整體比較平均，唯獨(dú)河南和安徽的行政不作為紛爭(zhēng)較多。另外，治安管理領(lǐng)域的不作為糾紛在東部最為突出，西部的行政不作為糾紛主要集中于資源管理領(lǐng)域。

某地行政不作為糾紛越多，當(dāng)?shù)氐男姓屎蜕鐣?huì)效果隨之惡化的可能性越大；法院最終認(rèn)定行政不作為違法越多，則提示地方行政機(jī)關(guān)在懶政、庸政、怠政，甚至失職、瀆職方面的問(wèn)題越突出。比如政府信息公開(kāi)是我國(guó)近半數(shù)地區(qū)不作為案件的主要類型，其中河南、湖南等地的案發(fā)數(shù)量尤為突出。行政復(fù)議不作為的案件數(shù)在全部行為類型中位居第二，但是主要發(fā)生在浙江、福建、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。由于行政復(fù)議兼具監(jiān)督和救濟(jì)的屬性，這類不作為案件越多，就說(shuō)明上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)以及對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)履職監(jiān)督的實(shí)效性不足。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的浙江、福建、江蘇等地的行政復(fù)議不作為案件數(shù)明顯多于其他地區(qū)，也一定程度表征這3個(gè)地區(qū)的行政相對(duì)人維權(quán)意識(shí)較高。個(gè)別地區(qū)行政登記不作為糾紛眾多，但各大直轄市的案件數(shù)為0件，表現(xiàn)良好。在全國(guó)范圍，山東的行政登記不作為糾紛數(shù)遙遙領(lǐng)先于其他地區(qū)，占案件總數(shù)的四成以上。最后，行政許可是傳統(tǒng)的預(yù)防性管制手段，目前從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，全國(guó)的行政許可運(yùn)作情況比較好，案件比例整體不高，僅占行政不作為判決數(shù)的7.5%。這類案件主要集中在個(gè)別地區(qū)，如安徽就占到案件總數(shù)的50.6%。

表1 各地區(qū)不作為案件情況 單位：件

續(xù)表

（三）我國(guó)行政不作為案件所涉及的行政管理領(lǐng)域廣泛

與大眾日常生活關(guān)聯(lián)密切的基層行政管理領(lǐng)域是不作為糾紛的高發(fā)領(lǐng)域，但是相對(duì)人訴求得到法院支持比例也較高。全國(guó)行政不作為爭(zhēng)議案件中，涉及公安、資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、工商、城管等22個(gè)行政管理領(lǐng)域。其中，資源管理領(lǐng)域的行政不作為爭(zhēng)議案發(fā)數(shù)最多，約占統(tǒng)計(jì)總案件數(shù)的四分之一，其他高發(fā)領(lǐng)域依次為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城鄉(xiāng)建設(shè)及公安等。

通過(guò)行為類型與管理領(lǐng)域的交叉分析發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的政府信息公開(kāi)糾紛是行政不作為糾紛的高發(fā)點(diǎn)。另外，資源管理部門的行政不作為爭(zhēng)議嚴(yán)重，案件數(shù)多，違法數(shù)多，行為類型也呈現(xiàn)多樣化，主要有行政復(fù)議、行政補(bǔ)償、行政許可、行政登記等幾類不作為糾紛特別突出。

圖3 各大區(qū)不作為案件的管理領(lǐng)域分布

雖然我國(guó)大部分行政不作為訴訟都是以相對(duì)人敗訴而告終（判決案件中的原告勝訴率為30.64%），但是相對(duì)于行政訴訟平均22.96%的判決勝訴率已經(jīng)高出許多，而且原告在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源和社會(huì)保障、資源管理等領(lǐng)域的不作為案件的勝訴率甚至高達(dá)43%、40%、37.9%、35.9%，這也說(shuō)明相關(guān)部門在這些領(lǐng)域的依法行政工作還有很大的提高空間。

五、行政賠償?shù)睦硐肱c現(xiàn)實(shí)

現(xiàn)階段的法治發(fā)展是不充分、不平衡的，這一論斷尤其適用于行政賠償?shù)默F(xiàn)狀。我們看到，行政賠償制度已經(jīng)建立并平穩(wěn)運(yùn)行多年；同時(shí)又必須承認(rèn)，社會(huì)對(duì)行政賠償包括精神損害賠償?shù)囊笤诓粩嗵岣撸贫裙┙o和運(yùn)行結(jié)果與人們的期待還存在差距，在某些方面甚至可以說(shuō)存在相當(dāng)大的差距。為了滿足人民群眾對(duì)公平正義日益提高的需求，這些差距必須要正視并予以彌補(bǔ)。

（一）行政賠償?shù)脑V訟與獲賠有明顯的地區(qū)差異

行政賠償案件量在地域上呈現(xiàn)不平衡的分布格局。2016年度的全國(guó)行政賠償判決數(shù)為2903件，但是案件數(shù)量在各地區(qū)有明顯梯度化的特征，同時(shí)也呈現(xiàn)出兩極分化的現(xiàn)象。案件數(shù)的最大值發(fā)生在浙江，為308件，約占全國(guó)判決總數(shù)的10.61%，另一極則是西藏，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)符合條件的判決。每百萬(wàn)人口行政賠償案件數(shù)的地域分布同樣不均衡。全國(guó)每百萬(wàn)人口平均行政賠償案件數(shù)為2.11件，超過(guò)2.11件的有12個(gè)地區(qū)，占三分之一，平均數(shù)以下的地區(qū)為19個(gè)。另外，案件量在省際分布的不均衡，與人口規(guī)模也不是簡(jiǎn)單的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

國(guó)家賠償法作為權(quán)利救濟(jì)法，制度目的在于滿足合法的賠償請(qǐng)求，因此獲賠情況就成為評(píng)價(jià)其制度設(shè)計(jì)和實(shí)施效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。我們發(fā)現(xiàn)，就全國(guó)范圍而言，請(qǐng)求人獲得賠償?shù)谋壤潜容^低的。在2903件判決中，最終獲賠的有596件，獲賠率為20.5%。獲賠數(shù)與違法數(shù)之比，即596件與認(rèn)定違法的1600件案件之比，為37.3%。未獲賠償?shù)挠?307件，占比79.5%，大約僅有五分之一的案件獲得了賠償。應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)比例并不算高。引人注目的是，無(wú)論是獲賠數(shù)與判決數(shù)之比還是獲賠數(shù)與違法數(shù)之比，東北都遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。獲賠數(shù)與違法數(shù)之比，東北、中部、東部、西部依次是63.5%、46.6%、32.4%、21.3%。獲賠數(shù)與判決數(shù)之比，東部和中部都接近20%，分別為19.5%和19.1%，但都與東北相差1倍。西部地區(qū)獲賠數(shù)與判決數(shù)之比更低，僅12.8%。意外的是，幾大直轄市的獲賠數(shù)、獲賠率多低于全國(guó)平均水平。其中，上海（8件）、重慶（7件）、天津（3件）三個(gè)地區(qū)赫然在列，尤其是對(duì)比上海較高的判決數(shù)，獲賠率之慘淡越發(fā)明顯。

確認(rèn)違法但不予賠償?shù)陌讣?shù)為1003件，不賠償事由主要是：證據(jù)不足，不屬于賠償范圍，因公民、法人和其他組織自己行為致使損害發(fā)生的，無(wú)因果關(guān)系，刑事退賠未完結(jié)，等等。其中，因證據(jù)不足導(dǎo)致不予賠償?shù)谋壤^高，占三分之一。這讓我們懷疑，國(guó)家賠償法的舉證責(zé)任制度是否阻礙了實(shí)際賠償?shù)墨@得。在行政賠償案件中，讓申請(qǐng)人充分舉證行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為導(dǎo)致其合法利益受損往往是非常困難的。

另外值得關(guān)注的是，數(shù)據(jù)顯示，賠償案件實(shí)際獲賠期間遠(yuǎn)高于一般行政糾紛化解時(shí)間，在綜合考慮各種權(quán)利主張及司法審查的延遲因素后，課題組將500日作為行政行為作出至行政賠償獲得的標(biāo)準(zhǔn)期間，可以發(fā)現(xiàn)，在500日內(nèi)得到有效判決的賠償案件僅有1096件，占比37.75%；介于501日至3000日的賠償案件為1508件，占51.95%；介于3001日至5000日之間的賠償案件為233件，占8.03%；甚至高于5000日的案件有66件，占比2.28%。考查四個(gè)大區(qū)的案件對(duì)比，平均獲賠期限的排序?yàn)橹胁?、東部、西部和東北，東北地區(qū)時(shí)長(zhǎng)甚至是中部地區(qū)的2倍。行政賠償爭(zhēng)議化解的時(shí)間長(zhǎng)短和當(dāng)事人獲得權(quán)利救濟(jì)的緩急，既是一個(gè)司法效率的問(wèn)題，也可以從側(cè)面反映行政賠償訴求的艱難。

表2 全國(guó)行政賠償案件實(shí)際獲賠時(shí)間分布

表3 全國(guó)各大區(qū)行政賠償案件實(shí)際獲賠時(shí)間對(duì)比

（二）精神賠償?shù)雷枨议L(zhǎng)

精神賠償領(lǐng)域的高需求和低回應(yīng)明顯不協(xié)調(diào)。在2903件判決書(shū)中，共有566件提出了精神損害賠償?shù)囊?，?9.5%。考慮到精神損害賠償條款是在2010年修法時(shí)才加入的內(nèi)容，這類實(shí)踐在我國(guó)歷時(shí)較短，如此高比例的精神損害賠償訴求，顯示出強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)緊迫性。但是，相對(duì)于較高的精神損害賠償申請(qǐng)率，法院的支持率卻很低，僅有37件，與判決數(shù)的比例僅為1.27%。也就是說(shuō)，每80件行政賠償訴訟判決中僅有1件獲得支持?？傮w看，獲得精神損害賠償?shù)碾y度是很大的。這與我國(guó)國(guó)家賠償法中精神損害賠償制度建立時(shí)間較短有關(guān)系，但似乎也可看出法院的保守態(tài)度。如何合理運(yùn)用精神損害賠償撫慰金條款，應(yīng)該是國(guó)家賠償制度運(yùn)作的一個(gè)努力方向。

（三）行政賠償?shù)募蓄I(lǐng)域與高發(fā)類型

確認(rèn)違法案件和確認(rèn)賠償案件集中分布于部分政府機(jī)關(guān)。在2903件行政賠償裁判中，確認(rèn)違法的有1600件，占比55.1%。違法案件數(shù)量超過(guò)30件的有8類機(jī)關(guān)；其中，7大類機(jī)關(guān)違法比例超過(guò)平均值55.1%，都在60%以上。共有596件案件獲得賠償，以一級(jí)人民政府為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的獲賠案件是309件。政府各職能部門中，獲賠率從高到低排在前列的依次是，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)（92件）、公安（70件）、國(guó)土（28件）、城市管理（24件）、城鄉(xiāng)建設(shè)（17件）等。

表4 各大區(qū)不作為案件的管理領(lǐng)域分布 單位：件

（四）人身賠償與財(cái)產(chǎn)賠償孰難孰易

最易引起行政賠償訴訟的行政行為集中于特定某些領(lǐng)域。數(shù)量最多的行政行為是強(qiáng)制拆除和違法拘留，緊隨其后的8種分別是：違法征收財(cái)產(chǎn)、頒證行為、行政不作為、政府信息公開(kāi)、備案登記行為、違法扣押財(cái)產(chǎn)、強(qiáng)制清表、毆打。其中，違法拘留和毆打是侵犯人身權(quán)，而強(qiáng)制拆除、違法征收財(cái)產(chǎn)、違法扣押財(cái)產(chǎn)屬于侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)。無(wú)論是賠償判決數(shù)抑或獲賠案件數(shù)，侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)案件都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于侵犯人身權(quán)案件，比如強(qiáng)制拆除、違法征收的賠償判決有439件，違法拘留和毆打的判決僅為56件，可以看作是行政賠償案件的一個(gè)結(jié)構(gòu)性特征。

強(qiáng)拆案件的地域分布結(jié)構(gòu)與國(guó)家整個(gè)經(jīng)濟(jì)格局大體一致。就全國(guó)情況來(lái)看，在行政賠償領(lǐng)域，強(qiáng)制拆遷案件占比為30.8%，約三分之一。其中，東部地區(qū)和東北地區(qū)高于全國(guó)平均水平，東部地區(qū)的案件占比高達(dá)40.0%。西部地區(qū)則只有21.3%。強(qiáng)拆類案件的獲賠率是最高的，這也是一個(gè)鮮明的特點(diǎn)。違法拘留案件占全國(guó)行政賠償案件的22.2%，比重較大，其中中部地區(qū)占比高達(dá)40.7%。東部地區(qū)則最低，為11.3%。在各個(gè)大區(qū)之間，行政拘留案件和強(qiáng)拆案件似乎恰恰形成反照，拘留案件少的地區(qū)強(qiáng)拆類案件多，而強(qiáng)拆類案件多的地區(qū)則拘留類案件少。就強(qiáng)制拆除和違法拘留兩類案件總體情況來(lái)看，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違法案件占比，前者遠(yuǎn)高于后者，分別是82.4%和11.6%，這個(gè)差別是極其明顯的。獲賠數(shù)與判決數(shù)之比的差距亦同，兩者分別是39.6%和7.8%，相差31.8%。這就意味著，財(cái)產(chǎn)權(quán)類案件的獲賠數(shù)與判決數(shù)之比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人身權(quán)案件的獲賠數(shù)與判決數(shù)之比，原因值得探究。