薄景山 李 平 孫有為 蔡曉光 焦淙湃 張瑩允

中國(guó)城市抗御地震災(zāi)害研究的發(fā)展與實(shí)踐1

薄景山1，2）李 平1）孫有為1）蔡曉光1）焦淙湃1）張瑩允1）

1）防災(zāi)科技學(xué)院，河北三河 065201 2）中國(guó)地震局工程力學(xué)研究所，中國(guó)地震局地震工程與工程振動(dòng)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，哈爾濱 150080

城市是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，它具有人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施集中等特點(diǎn)。城市安全一直是人們普遍關(guān)心的問題，城市地震安全受到政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注，并且是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題之一。唐山大地震后，在反思慘痛震害教訓(xùn)的同時(shí)，中國(guó)政府和學(xué)術(shù)界開始了長(zhǎng)達(dá)40余年的城市抗御地震災(zāi)害的研究與實(shí)踐，形成了有中國(guó)特色的城市抗震防災(zāi)技術(shù)和方法。本文簡(jiǎn)要地歸納了破壞性地震對(duì)城市的影響，從我國(guó)先后開展的城市抗震防災(zāi)規(guī)劃、防震減災(zāi)規(guī)劃和韌性城市3個(gè)方面系統(tǒng)地總結(jié)了中國(guó)城市抗御地震災(zāi)害研究和實(shí)踐的發(fā)展歷程，討論和評(píng)述了在這一研究領(lǐng)域存在的問題。本文對(duì)韌性城市的定義、研究?jī)?nèi)容、特征、評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法進(jìn)行了較為詳細(xì)的介紹，在此基礎(chǔ)上，提出了在城市抗震中應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)研究的5個(gè)方面的問題和今后的研究方向。

城市 地震災(zāi)害 抗震防災(zāi)規(guī)劃 防震減災(zāi)規(guī)劃 韌性城市 發(fā)展與實(shí)踐

引言

通常，城市是指以非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚為主的居住點(diǎn)。它包括按國(guó)家行政建制設(shè)立的市和鎮(zhèn)。一般，城市主要包括人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成和行政管轄3個(gè)方面的因素（譚婧婧等，2017）。從歷史上看，城市是人類社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，是人類塑造的最復(fù)雜而又最典型的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，是人們生產(chǎn)和生活的重要載體，也是1個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展和繁榮的標(biāo)志。城市具有人口的密集性、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高效性、功能的多元性、發(fā)展的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性以及系統(tǒng)性等特點(diǎn)。城市的建設(shè)、發(fā)展和安全對(duì)國(guó)家和區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定有著極為重要的影響。

毋庸置疑，安全對(duì)城市的建設(shè)和發(fā)展以及人們的生活至關(guān)重要。中國(guó)的古籍中“筑城以衛(wèi)君，造廓以守民”記述的就是我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各列國(guó)都城為防御外侵而普遍采用的城廓布局模式。城市自形成以來(lái)就不斷受到來(lái)自于外部的自然災(zāi)害和人為災(zāi)害的襲擾，有時(shí)還受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)穩(wěn)定問題的沖擊和影響，城市發(fā)展的歷史就是人類同自然災(zāi)害和人為災(zāi)害做斗爭(zhēng)的歷史。在城市所遭受的自然災(zāi)害中，地震災(zāi)害最為嚴(yán)重，影響最大，破壞最強(qiáng)，傷亡最重。本文在分析地震災(zāi)害對(duì)城市影響的基礎(chǔ)上，總結(jié)了我國(guó)城市抗御地震災(zāi)害研究的發(fā)展與實(shí)踐，詳細(xì)地介紹了我國(guó)城市抗震防災(zāi)規(guī)劃、防震減災(zāi)規(guī)劃和建設(shè)韌性城市的技術(shù)、方法和發(fā)展歷史，討論了有關(guān)城市抗御地震災(zāi)害的若干問題，提出了這一領(lǐng)域今后應(yīng)重點(diǎn)研究的若干問題。

1 破壞性地震對(duì)城市造成的影響

中國(guó)不是世界上地震最多的國(guó)家，卻是世界上地震災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。據(jù)1990年以來(lái)的統(tǒng)計(jì)資料，中國(guó)平均每年地震死亡失蹤的人數(shù)約占自然災(zāi)害死亡失蹤人數(shù)的一半以上（米宏亮等，2008）；地震災(zāi)害每年造成的直接經(jīng)濟(jì)損失占各種自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的15%左右。中國(guó)的地震具有頻度高、強(qiáng)度大、分布廣、震源淺和災(zāi)害重等特點(diǎn)。近百年來(lái)的地震資料表明，中國(guó)平均每年發(fā)生20次5級(jí)以上的地震；平均每5年左右就會(huì)發(fā)生1次7.5級(jí)以上的地震；平均10年左右就會(huì)發(fā)生1次8級(jí)以上的地震。中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖（GB18306—2015）（中華人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等，2015）顯示，中國(guó)有58%的國(guó)土面積處于地震峰值加速度0.1g（相當(dāng)于地震烈度Ⅶ度）及以上地區(qū)；0.2g（相當(dāng)于地震烈度Ⅷ度）及以上地區(qū)的面積占18%；50%以上的城市和70%百萬(wàn)人口以上的城市位于地震動(dòng)峰值加速度0.1g及以上的高烈度區(qū)；包括臺(tái)北、香港和澳門在內(nèi)的34個(gè)省會(huì)級(jí)大城市，位于地震動(dòng)峰值加速度0.1g及以上的城市28座，占總數(shù)的82%；位于0.2g及以上的城市12座，占總數(shù)的41%。可見，中國(guó)城市面臨地震災(zāi)害的危險(xiǎn)十分嚴(yán)重，風(fēng)險(xiǎn)極高。對(duì)一座城市而言，盡管破壞性地震的發(fā)生是小概率事件，可是一旦發(fā)生往往產(chǎn)生巨災(zāi)，損失極為慘重。

城市是地震災(zāi)害的承載體，地震是影響城市可持續(xù)發(fā)展的致災(zāi)要素和主要災(zāi)害源之一。從美國(guó)舊金山特大地震、日本關(guān)東大地震、中國(guó)的唐山大地震和汶川特大地震等對(duì)城市的沖擊和影響可以看出，地震災(zāi)害對(duì)城市的影響主要表現(xiàn)在以下5個(gè)方面：

（1）毀壞建筑和基礎(chǔ)設(shè)施。城市地震災(zāi)害的重要特征是損毀大量的抗震設(shè)防未達(dá)到要求的建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施，使城市陷于癱瘓。1923年日本的關(guān)東大地震造成了東京都30余萬(wàn)幢建筑被毀，港口、碼頭和道路幾乎全部因損壞而停用。1906年美國(guó)舊金山特大地震將1座鋼筋混凝土建造的城市毀于一旦。1976年中國(guó)唐山大地震中，唐山市的民用建筑和公用建筑遭到嚴(yán)重破壞和倒塌的分別占95.53%和81.08%（劉恢先，1986）；基礎(chǔ)設(shè)施幾乎全部癱瘓。2008年中國(guó)四川汶川特大地震中，極重災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)居民住房倒塌和嚴(yán)重破壞的房屋有2064.83×104m2，其中北川縣城曲山鎮(zhèn)老城區(qū)80%、新城區(qū)60%以上的建筑物垮塌毀壞，縣城內(nèi)交通、電力、通信、供水、供氣、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施全面受損；行政、衛(wèi)生、教育等系統(tǒng)陷入癱瘓；360余家中小企業(yè)資產(chǎn)滅失（《汶川特大地震抗震救災(zāi)志》編纂委員會(huì)，2015；北川羌族自治縣人民政府，2016）。

（2）造成重大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。唐山大地震造成242419人死亡，164581人受重傷，輕傷仍需治療者達(dá)36萬(wàn)人之多；其中唐山市人口傷亡最重，死亡135919人，占總?cè)丝冢?061926人）的12.8%，經(jīng)濟(jì)損失約為54.48億元人民幣，按1990年可比價(jià)格換算約為2831.558億元人民幣，損失大體上為城鄉(xiāng)各半。汶川特大地震共造成69227人死亡，17923人失蹤，其中城鎮(zhèn)人口約占三分之二；地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失為8523.09億元人民幣。

（3）嚴(yán)重破壞城市的生態(tài)環(huán)境和自然資源。強(qiáng)烈地震會(huì)嚴(yán)重破壞自然生態(tài)環(huán)境，特別是在山區(qū)，強(qiáng)震會(huì)引發(fā)大量的地質(zhì)災(zāi)害。汶川特大地震使四川災(zāi)區(qū)17個(gè)縣（市）的地表覆蓋破壞達(dá)1356.63km2，造成了嚴(yán)重的水土流失。震后的9月23日北川縣城遭受暴雨引發(fā)泥石流，洶涌的泥石流狂瀉而下，將大半個(gè)縣城吞沒，地震遺跡受到了嚴(yán)重的損毀。

（4）城市社會(huì)管理面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。地震可造成1座城市在短時(shí)間內(nèi)處于混亂狀態(tài)，交通通訊可能中斷，服務(wù)業(yè)可能癱瘓，商品供應(yīng)可能短缺，居民生活面臨著困難，社會(huì)處于不穩(wěn)定狀態(tài)。破壞性地震發(fā)生后，短時(shí)間內(nèi)需要安置傷員，調(diào)配救災(zāi)物資，調(diào)集救災(zāi)力量，城市災(zāi)區(qū)各級(jí)政府面臨著地震應(yīng)急和社會(huì)管理的巨大壓力和挑戰(zhàn)，如管理和處置不當(dāng)將會(huì)產(chǎn)生和遺留若干的社會(huì)問題。

（5）對(duì)城市居民造成嚴(yán)重的心理創(chuàng)傷。地震給人類造成的災(zāi)害既有物質(zhì)上的傷害，也有精神上的傷害。后者可能在震后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)影響著災(zāi)民的生活。地震使災(zāi)民在短時(shí)間內(nèi)改變正常的生活狀態(tài)，失去家庭和親人，對(duì)人的心理傷害巨大。同時(shí)，震后家庭重組、傷殘者、地震孤兒和長(zhǎng)期的心理創(chuàng)傷等，都會(huì)造成震后特殊的城市社會(huì)問題。

地震對(duì)城市的影響是巨大的，甚至是毀滅性的。研究表明，城市地震災(zāi)害主要源于建筑物和各類基礎(chǔ)設(shè)施的破壞、地震次生災(zāi)害以及震時(shí)和震后的社會(huì)管理薄弱等方面，主要原因是：①建筑物和各類基礎(chǔ)設(shè)施的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)過低，抗震能力不強(qiáng)；②建設(shè)場(chǎng)地選擇不利，沒有避開活動(dòng)斷層和地震地質(zhì)災(zāi)害等抗震不利的地段，場(chǎng)地抗震適宜性評(píng)價(jià)不夠充分；③城市抗御地震災(zāi)害的準(zhǔn)備不足，政府和公眾的防震減災(zāi)意識(shí)不強(qiáng)，防震減災(zāi)知識(shí)宣傳不夠。提高城市防震減災(zāi)能力的任務(wù)艱巨，道路漫長(zhǎng)，學(xué)術(shù)界和工程界一直在不斷進(jìn)行探索。本文認(rèn)為，開展城市防震減災(zāi)規(guī)劃是減輕城市地震災(zāi)害的重要途徑之一，中國(guó)從唐山地震后，開展了城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的編制工作，并取得了顯著效果。本文著重討論防震減災(zāi)規(guī)劃的編制，并探討韌性城市建設(shè)等城市抗震防災(zāi)工作。

2 城市抗震防災(zāi)規(guī)劃在中國(guó)的研究與實(shí)踐

城市抗震防災(zāi)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃中的專業(yè)規(guī)劃，也是城市防災(zāi)規(guī)劃的重要組成部分。它是在充分考慮城市的地震和地震地質(zhì)背景、場(chǎng)地條件、城市的規(guī)模與現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，確定城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的目標(biāo)和抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。在城市總體規(guī)劃中，通過對(duì)各類建設(shè)工程科學(xué)的空間布局、合理的土地利用和有效的抗震防災(zāi)措施來(lái)規(guī)避、抗御和減輕地震災(zāi)害。實(shí)踐證明編制城市抗震防災(zāi)規(guī)劃并組織實(shí)施是減輕城市地震災(zāi)害的重要舉措。

中國(guó)的城市抗震工作開始于20世紀(jì)70年代末期（周錫元等，1989）。唐山地震后，為了總結(jié)地震對(duì)城市破壞的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，1976年11月25日至29日，當(dāng)時(shí)的國(guó)家基本建設(shè)委員會(huì)在北京召開了第一次全國(guó)抗震工作會(huì)議，提出了在城市規(guī)劃和建設(shè)中必須要考慮城市的抗震防災(zāi)問題。1978年1月24日至30日，在河北承德召開的第二次全國(guó)抗震工作會(huì)議上明確提出了抗震減災(zāi)工作的重點(diǎn)是城市，提出了城市抗震防災(zāi)的3項(xiàng)要求和5項(xiàng)任務(wù)，并確定了烏魯木齊等38個(gè)城市作為第一批國(guó)家重點(diǎn)抗震城市并要求開展相關(guān)的抗震工作，這標(biāo)志著中國(guó)城市抗震工作由單體建筑抗震發(fā)展到考慮整個(gè)城市綜合抗震防災(zāi)的新階段。1979年3月22日至29日，在煙臺(tái)召開的第三次全國(guó)抗震工作會(huì)議提出了編制城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的具體任務(wù)，并選定煙臺(tái)和徐州2個(gè)城市作為試點(diǎn)，探索適合中國(guó)國(guó)情的城市抗震防災(zāi)規(guī)劃編制的方法和程序。廣大科技工作者圍繞著城市抗震防災(zāi)規(guī)劃中場(chǎng)地利用，建筑物的震害預(yù)測(cè)，城市抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等若干技術(shù)問題以及管理問題等開展了深入的探索和研究工作。1984年12月24日至28日，第一次全國(guó)城市抗震工作會(huì)議在成都召開，會(huì)議總結(jié)了1979年以來(lái)城市抗震防災(zāi)工作的經(jīng)驗(yàn)，肯定了這項(xiàng)工作的重要性和必要性，并且進(jìn)一步明確了城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)容、編制方法、步驟和審批程序。1985年，國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門發(fā)布了《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃編制工作暫行規(guī)定》。自此，這項(xiàng)工作便有規(guī)可循，并在全國(guó)的重要城鎮(zhèn)和工礦企業(yè)全面展開，中國(guó)的城市抗震工作進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段（劉本玉等，2008）。2003年，國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門在總結(jié)1985年以來(lái)若干管理辦法的基礎(chǔ)上，發(fā)布了2003（117）號(hào)部長(zhǎng)令《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃管理規(guī)定》，明確提出了在城市總體規(guī)劃時(shí)必須包括城市抗震防災(zāi)規(guī)劃，還規(guī)定城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的范圍應(yīng)當(dāng)與城市總體規(guī)劃相一致，并與城市總體規(guī)劃同步實(shí)施，并對(duì)規(guī)劃編制的方法、目標(biāo)、內(nèi)容、管理權(quán)限和審批程序都做了詳細(xì)的規(guī)定，為城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的實(shí)施提供了制度保證。2007年，周錫元院士主持編寫的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50413—2007）（中華人民共和國(guó)建設(shè)部，2007）頒布實(shí)施，明確規(guī)定了城市抗震防災(zāi)規(guī)劃編制的內(nèi)容、具體要求和編寫深度，為城市抗震防災(zāi)規(guī)劃編制提供了重要的技術(shù)支持。這些都標(biāo)志著中國(guó)城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的編制已經(jīng)步入了制度化和法制化的軌道。

國(guó)外城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀已有文獻(xiàn)做了較全面的總結(jié)（馬東輝等，2008；王志濤等，2016）。總體上，日本開始于20世紀(jì)60年代，目前居于世界領(lǐng)先地位，美國(guó)起步于20世紀(jì)70年代，發(fā)展較快，代表了未來(lái)城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的發(fā)展趨勢(shì)。

城市抗震防災(zāi)規(guī)劃涉及城市規(guī)劃、結(jié)構(gòu)工程、土木工程、地震工程、巖土工程、地質(zhì)工程、地下水科學(xué)與工程、地球物理學(xué)、地震學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)與技術(shù)等學(xué)科專業(yè)。規(guī)劃編制的主要依據(jù)是與城市規(guī)劃建設(shè)及防災(zāi)減災(zāi)有關(guān)的法律、行政法規(guī)、規(guī)范性文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和與城市有關(guān)的基礎(chǔ)資料。規(guī)劃編制應(yīng)用的技術(shù)和方法主要有地震區(qū)劃和小區(qū)劃（廖振鵬，1989；高孟潭，2015）、活動(dòng)斷層探測(cè)（徐錫偉等，2011；宋新初等，2014；沈軍等，2016）、地震安全性評(píng)價(jià)（胡聿賢，1999）、建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施的震害預(yù)測(cè)（趙成剛等，1994；李樹幀，1996；尹之潛等，2004；李杰，2005）、城市規(guī)劃以及地理信息系統(tǒng)等（宮輝力等，2007；戴慎志，2015）。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50413—2007）對(duì)城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)容和總體要求做了詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)城市用地評(píng)價(jià)、基礎(chǔ)設(shè)施和城市建筑的抗震防災(zāi)要求做了具體的規(guī)定。規(guī)劃編制的主要內(nèi)容可歸納為5個(gè)方面：①給出城市總體抗震要求，包括城市的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)和防御目標(biāo)；城市建筑、基礎(chǔ)設(shè)施和其它設(shè)施的設(shè)防要求與技術(shù)指標(biāo)；城市總體布局中的減災(zāi)策略等。②評(píng)價(jià)城市建設(shè)用地的適宜性，以地形地貌、巖土組成、地震地質(zhì)災(zāi)害等為依據(jù)，將建設(shè)場(chǎng)地劃分為適宜、較適宜、有條件適宜和不適宜等4個(gè)類別。③在城市抗震防災(zāi)現(xiàn)狀調(diào)查和能力評(píng)估的基礎(chǔ)上，給出各類建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、新建工程、高易損性城區(qū)改造的抗震防災(zāi)措施和要求；給出防治地震次生災(zāi)害的要求和措施；給出避震疏散場(chǎng)地以及疏散通道的建設(shè)與改造的要求和措施。④提出規(guī)劃實(shí)施的方案和保障條件。⑤建立城市抗震防災(zāi)規(guī)劃信息管理系統(tǒng)。城市活動(dòng)斷層探測(cè)、地震小區(qū)劃和震害預(yù)測(cè)是城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的基礎(chǔ)工作；重點(diǎn)是提出城市建設(shè)用地的適宜性評(píng)價(jià)和各類建筑以及基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)要求和措施。

30多年來(lái)，中國(guó)已有近2000個(gè)縣、市完成了抗震防災(zāi)規(guī)劃的編制工作并組織實(shí)施，在減輕城市地震災(zāi)害、城市規(guī)劃和工程建設(shè)中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。存在的主要問題是對(duì)城市地震和地質(zhì)資料的吸收和利用不夠充分；有些與城市總體規(guī)劃銜接的不緊密；有些實(shí)施不到位、修訂不及時(shí)；多數(shù)與城市其它災(zāi)種的關(guān)聯(lián)性研究不夠；與區(qū)域防震減災(zāi)規(guī)劃融合不夠理想等。同時(shí)，編制城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的基礎(chǔ)理論研究應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)，并需要通過地震的實(shí)際檢驗(yàn)不斷地改進(jìn)和提高。

3 防震減災(zāi)規(guī)劃促進(jìn)城市防震減災(zāi)能力的提升

防震減災(zāi)規(guī)劃是國(guó)家和區(qū)域的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，它屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃。這一專項(xiàng)規(guī)劃是以防震減災(zāi)為對(duì)象編制的規(guī)劃，其宗旨是提高國(guó)家防震減災(zāi)公共服務(wù)水平，完善防震減災(zāi)社會(huì)管理技術(shù)和物質(zhì)基礎(chǔ)，重點(diǎn)是通過規(guī)劃及其實(shí)施來(lái)提高全社會(huì)的防震減災(zāi)能力。這一規(guī)劃是指導(dǎo)防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展、審批重大項(xiàng)目、安排政府投資的依據(jù)；是各級(jí)政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容；對(duì)各級(jí)政府開展防震減災(zāi)工作具有重要的指導(dǎo)作用。防震減災(zāi)規(guī)劃不同于城市抗震防災(zāi)規(guī)劃，但二者有密切的聯(lián)系，因?yàn)楸ＷC城市地震安全也是防震減災(zāi)規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

中國(guó)的防震減災(zāi)規(guī)劃已通過法律的形式規(guī)定下來(lái)，1998年施行的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》（中華人民共和國(guó)，1998）第三章第二十二條規(guī)定：“根據(jù)震情和震害預(yù)測(cè)結(jié)果，國(guó)務(wù)院地震行政主管部門和縣以上地方人民政府負(fù)責(zé)地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)級(jí)有關(guān)部門編制防震減災(zāi)規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。”。2009年修訂后施行的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》（中華人民共和國(guó)，2009）中有關(guān)防震減災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)容由過去的一條擴(kuò)展為一章（鄔福肇等，1998；安建等，2009），并詳細(xì)規(guī)定了防震減災(zāi)規(guī)劃編制、依據(jù)、編制的責(zé)任部門和報(bào)送、審批、修改的程序。防震減災(zāi)規(guī)劃編制的依據(jù)是震情和震害預(yù)測(cè)的結(jié)果；編制的原則是統(tǒng)籌安排、突出重點(diǎn)、合理布局、全面預(yù)防。這里，全面預(yù)防是要求在編制防震減災(zāi)規(guī)劃時(shí)，要以大城市和城市群的地震安全為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)由局部的重點(diǎn)防御向有重點(diǎn)的全面防御拓展。防震減災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)容包括在全面深入分析震情形勢(shì)、地震風(fēng)險(xiǎn)，并充分考慮規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成果的基礎(chǔ)上，提出可實(shí)現(xiàn)的防震減災(zāi)總體目標(biāo)并盡可能以量化的指標(biāo)進(jìn)行表述；根據(jù)震情和經(jīng)濟(jì)承受能力，提出地震監(jiān)測(cè)臺(tái)網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃和布局的方案；根據(jù)震情形勢(shì)分析和震害預(yù)測(cè)結(jié)果以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)和人口等特點(diǎn)，提出減輕和預(yù)防地震災(zāi)害措施、完善地震應(yīng)急反應(yīng)體系和預(yù)案體系的意見；提出防震減災(zāi)技術(shù)發(fā)展、信息建設(shè)、資金保證和物資儲(chǔ)備等保障措施。同時(shí)，要求編制防震減災(zāi)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的地震監(jiān)測(cè)臺(tái)網(wǎng)建設(shè)、震情跟蹤、地震災(zāi)害預(yù)防措施、地震應(yīng)急準(zhǔn)備、防震減災(zāi)知識(shí)宣傳教育等做出具體的安排。總之，防震減災(zāi)規(guī)劃編制的內(nèi)容涵蓋了防震減災(zāi)工作的各個(gè)方面，其目的是通過規(guī)劃的編制和實(shí)施來(lái)全面提升全社會(huì)的綜合防震減災(zāi)能力，以保證財(cái)產(chǎn)和生命安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地發(fā)展。

《國(guó)家防震減災(zāi)規(guī)劃（2006—2020年）》是中國(guó)地震局組織完成的第一部國(guó)家級(jí)防震減災(zāi)規(guī)劃。這一規(guī)劃明確了國(guó)家層面上防震減災(zāi)工作的總體布置和發(fā)展方向，是指導(dǎo)我國(guó)2006—2020年期間防震減災(zāi)工作的綱領(lǐng)性文件。這一規(guī)劃在分析中國(guó)震情災(zāi)情和國(guó)情的基礎(chǔ)上提出了1個(gè)目標(biāo)、3項(xiàng)戰(zhàn)略、8項(xiàng)任務(wù)和1個(gè)戰(zhàn)略行動(dòng)。在城市抗震方面，規(guī)劃提出了到2010年，中國(guó)大城市以及城市群率先達(dá)到基本抗御6.0級(jí)地震的目標(biāo)要求；到2020年，大中城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的防震減災(zāi)能力達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。在發(fā)展戰(zhàn)略中，把大城市和城市群地震安全作為重中之重，逐步向有重點(diǎn)的全面防御拓展。在8項(xiàng)任務(wù)中，提出要修訂或編制城市防震減災(zāi)規(guī)劃，并納入城市總體規(guī)劃；制定并實(shí)施城市地震安全方案。在戰(zhàn)略行動(dòng)中，提出了實(shí)施大城市和城市群震害防御技術(shù)系統(tǒng)示范工程。這些都為提高城市抗御地震災(zāi)害的能力規(guī)定了具體的要求。從近10年的情況看，自防震減災(zāi)法頒布以來(lái)，中國(guó)大部分省市編制了防震減災(zāi)規(guī)劃，極大地促進(jìn)了防震減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展。存在的主要問題是進(jìn)一步抓好規(guī)劃的實(shí)施、落實(shí)和修訂工作；加強(qiáng)防震減災(zāi)規(guī)劃與城市抗震規(guī)劃的結(jié)合，本文作者在開展西昌市防震減災(zāi)規(guī)劃時(shí)在這方面做了一些探索[1]。

4 韌性城市理念的引進(jìn)提高城市的抗災(zāi)能力

韌性是物理學(xué)名詞，它表示材料在塑性變形和斷裂過程中吸收能量的能力。通常材料在沖擊振動(dòng)荷載作用下，吸收較大的能量并產(chǎn)生一定的變形而不破壞的性質(zhì)稱為韌性或沖擊韌性（孫訓(xùn)方等，2009）。韌性的概念隨著時(shí)代的演進(jìn)而被應(yīng)用到不同的科學(xué)領(lǐng)域，19世紀(jì)中葉，韌性被廣泛地應(yīng)用于材料科學(xué)和機(jī)械學(xué)，用來(lái)描述金屬材料在沖擊力作用下的抗變形及變形之后的恢復(fù)能力。20世紀(jì)50—80年代，在心理學(xué)研究領(lǐng)域，特別是西方心理學(xué)研究者利用韌性一詞來(lái)描述人在精神創(chuàng)傷之后的恢復(fù)狀況（Alexander，2013）。20世紀(jì)70年代，生態(tài)學(xué)家Holling.C.S首次將韌性的思想應(yīng)用到系統(tǒng)生態(tài)學(xué)研究領(lǐng)域，用來(lái)定義生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定狀態(tài)的特征，并對(duì)韌性的研究從自然生態(tài)學(xué)延伸到人類生態(tài)學(xué)，為韌性城市理論的形成奠定了思想基礎(chǔ)（Holling，1973）。學(xué)術(shù)界對(duì)韌性的認(rèn)知也完成了從工程韌性到生態(tài)韌性，再到演進(jìn)韌性的發(fā)展進(jìn)程（Jha等，2013）。21世紀(jì)初以來(lái)，韌性城市已成為以英美為代表的國(guó)際學(xué)術(shù)界在城市規(guī)劃和城市防災(zāi)研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題。用韌性來(lái)要求城市，通常被理解為這個(gè)城市要具有抗干擾的能力和被干擾后的快速自我恢復(fù)能力。它要求城市在基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、制度和社會(huì)等方向都要具有韌性，并要求城市系統(tǒng)和區(qū)域通過合理準(zhǔn)備、緩沖和應(yīng)對(duì)不確定性干擾，具備實(shí)現(xiàn)公共安全、社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等正常運(yùn)行的能力。Godschalk（2003）認(rèn)為韌性城市應(yīng)該是可持續(xù)的物質(zhì)系統(tǒng)和人類社會(huì)的結(jié)合體，而物質(zhì)系統(tǒng)的規(guī)劃應(yīng)通過人類社區(qū)而發(fā)揮作用；Campanella（2006）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)城市韌性在本質(zhì)上主要依賴于更有韌性和智慧的廣大公眾；Jha等（2013）認(rèn)為韌性城市是由基礎(chǔ)設(shè)施韌性、制度韌性、經(jīng)濟(jì)韌性和社會(huì)韌性組成。韌性城市的概念和對(duì)韌性城市的認(rèn)知是目前學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)話題，它被認(rèn)為是城市領(lǐng)域應(yīng)對(duì)全球變化的1種策略和方法而被關(guān)注和討論（Agudelo-Vera，2012；蔡建明等，2012；Jabareen，2013；Stumpp，2013；西亞姆巴巴拉等，2015；陳利等，2017；李彤玥，2017）。在西亞姆巴巴拉等（2015）和楊敏行等（2016）的文章中，以列表的形式給出了不同學(xué)者和社會(huì)組織給出的韌性城市的定義。

韌性城市應(yīng)具備什么特征、如何評(píng)價(jià)1個(gè)城市的韌性以及如何建設(shè)韌性城市是韌性城市討論的核心內(nèi)容。Wildavsky（1988）提出韌性城市應(yīng)具備動(dòng)態(tài)平衡、兼容、高效流動(dòng)、扁平特征、緩沖特征和冗余度等6個(gè)方面的主要特征；Ahern（2011）提出韌性城市應(yīng)具備5個(gè)要素，即多功能性、冗余度和模塊化特征、生態(tài)和社會(huì)的多樣性特征、多尺度的網(wǎng)絡(luò)連接性和有適應(yīng)能力的規(guī)劃和設(shè)計(jì)；Allan等（2011）提出韌性城市應(yīng)具備多樣性、變化適應(yīng)性、模塊性、創(chuàng)新性、迅捷的反饋能力、社會(huì)資本的儲(chǔ)備和生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)能力等7個(gè)特征?？偨Y(jié)和認(rèn)識(shí)韌性城市的主要特征，在一定程度上也就回答了如何建設(shè)韌性城市的問題。

應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于韌性城市的認(rèn)識(shí)還不夠統(tǒng)一。關(guān)于韌性城市的評(píng)估方法，目前還在探索中，沒有公認(rèn)的評(píng)估方法，學(xué)術(shù)界的研究主要集中在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立和評(píng)價(jià)方法的探討方面。美國(guó)紐約州立大學(xué)布法羅分校的區(qū)域研究所提出了大都市韌性評(píng)價(jià)體系，它包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)連通能力和社區(qū)人口狀況等3個(gè)1級(jí)指標(biāo)和12個(gè)2級(jí)指標(biāo)，并對(duì)美國(guó)361個(gè)城市的韌性進(jìn)行了評(píng)估。評(píng)估的結(jié)果劃分出極強(qiáng)、強(qiáng)、中等、弱和極弱5個(gè)韌性級(jí)別。Mayunga（2011）討論了利用社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資本、物質(zhì)資本、人為資本和自然資本等5種資本形態(tài)來(lái)量化社區(qū)災(zāi)害韌性的方法。楊敏行等（2016）對(duì)聯(lián)合國(guó)環(huán)境署和澳大利聯(lián)邦科學(xué)與工業(yè)研究組織提出的韌性評(píng)價(jià)體系與韌性聯(lián)盟（成立于1999年，關(guān)注社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)韌性研究的非營(yíng)利性組織）進(jìn)行了比較和評(píng)述。李彤玥（2017）總結(jié)了國(guó)外社區(qū)韌性評(píng)估的指標(biāo)，并給出了城市韌性值的計(jì)算方法。從已有的文獻(xiàn)上看，城市韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法主要集中在針對(duì)城市抗御自然災(zāi)害方面（戴維等，2015；唐波等，2017）。

國(guó)際上，有關(guān)韌性城市的研究起步較晚，成果并不很多。近幾年，中國(guó)開始在學(xué)術(shù)界介紹和討論有關(guān)韌性城市的相關(guān)問題，基本上處于學(xué)習(xí)、吸收和消化這一階段（廖茂林，2016；謝起慧，2017）。由于定位和理念的先進(jìn)性以及提高城市抗干擾能力的有效性，中國(guó)學(xué)術(shù)界和政府接受了韌性城市思想。2017年6月7日，在北京召開的全國(guó)地震科技創(chuàng)新大會(huì)決定實(shí)施《國(guó)家地震科技創(chuàng)新工程》，提出通過實(shí)施“透明地殼、解剖地震、韌性城鄉(xiāng)、智慧服務(wù)”計(jì)劃，爭(zhēng)取用10年左右的時(shí)間取得一批重要的科技創(chuàng)新成果，顯著提升我國(guó)抗御地震風(fēng)險(xiǎn)的能力，這標(biāo)志著韌性城市研究和實(shí)踐已經(jīng)提升為國(guó)家行動(dòng)。本文認(rèn)為，這一領(lǐng)域的研究要強(qiáng)調(diào)在吸收國(guó)外先進(jìn)方法和技術(shù)的同時(shí)，必須結(jié)合中國(guó)的城市實(shí)際情況，韌性城市在中國(guó)的實(shí)踐也將極大地提高中國(guó)城市的抗災(zāi)能力，當(dāng)前的研究任務(wù)主要是評(píng)價(jià)中國(guó)城市韌性的指標(biāo)和適用這些指標(biāo)的新的評(píng)價(jià)方法。

5 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》要求，到“十三五”末期，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)比率將達(dá)到60%左右，可見，中國(guó)的城市變革是舉世罕見的奇跡。由此，城市防災(zāi)減災(zāi)，特別是防震減災(zāi)工作顯得尤為重要?？疾旌蛯徱曋袊?guó)40余年來(lái)城市抗御地震災(zāi)害研究的發(fā)展與實(shí)踐，本文認(rèn)為在這一領(lǐng)域尚需開展如下5個(gè)方面的工作：

（1）總結(jié)和梳理城市地震災(zāi)害的特點(diǎn)和抗震薄弱環(huán)節(jié)。新中國(guó)成立后，若干次破壞地震襲擊了我國(guó)多個(gè)城鎮(zhèn)，已有地震的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查已經(jīng)取得了較為豐富的震害資料。然而，對(duì)這些資料的深入總結(jié)和分析不夠，還需組織專門的力量分類深入研究和剖析已有的震害資料，提煉和梳理出城市抗震的薄弱環(huán)節(jié)和城市震害的特點(diǎn)，為工程建設(shè)和城市防震減災(zāi)規(guī)劃提供指導(dǎo)意見。

（2）全面總結(jié)中國(guó)城市抗震防災(zāi)工作的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，利用震例檢驗(yàn)已有方法的正確性以及有關(guān)政策的合理性。在唐山大地震以后，中國(guó)在借鑒國(guó)外先進(jìn)方法的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造了具有中國(guó)特點(diǎn)的城市抗震防災(zāi)的方法和技術(shù)，并在多個(gè)城市進(jìn)行了實(shí)踐，需要結(jié)合震例進(jìn)行認(rèn)真的檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)和總結(jié)存在的問題，為這些技術(shù)方法改進(jìn)以及有關(guān)政策和法規(guī)的修正奠定基礎(chǔ)。

（3）在抗震減災(zāi)規(guī)劃要求的框架下，制定和修改有關(guān)城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的政策規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)防震減災(zāi)法中有關(guān)防震減災(zāi)規(guī)劃的法律規(guī)定是編制城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的法律依據(jù)，在制定區(qū)域防震減災(zāi)規(guī)劃時(shí)，要在法律的框架下充分考慮城市抗震防災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)容，在編制城市抗震防災(zāi)規(guī)劃時(shí)必須滿足防震減災(zāi)規(guī)劃的要求，兩者要做到有機(jī)的融合。

（4）深入開展多災(zāi)種綜合防御的評(píng)價(jià)模型研究。在繼續(xù)深入開展城市地震災(zāi)害評(píng)價(jià)模型研究的基礎(chǔ)上，要考慮城市不同災(zāi)種同時(shí)發(fā)生的可能性以及嚴(yán)重的災(zāi)害鏈（次生災(zāi)害）的危害，并建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)模型，實(shí)現(xiàn)可以分開做，但不是簡(jiǎn)單地求和，倡導(dǎo)深入研究城市各災(zāi)種的相關(guān)性、依賴性、影響系列和恢復(fù)系列。同時(shí)，要解決好城市總體規(guī)劃與城市防災(zāi)規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，做到無(wú)縫銜接，充分發(fā)揮防災(zāi)規(guī)劃在保障城市安全方面的作用。

（5）要結(jié)合中國(guó)的國(guó)情和發(fā)展現(xiàn)狀開展韌性城市研究和建設(shè)。韌性城市的研究在中國(guó)方興未艾，它的核心問題是城市韌性等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的制定、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型的建立等，這些都涉及到城市社會(huì)的各個(gè)方面。應(yīng)該指出，中國(guó)的城市韌性構(gòu)建發(fā)揮的基礎(chǔ)與西方國(guó)家城市有著顯著的差別，這是因?yàn)橹袊?guó)城市的社會(huì)行政管理、社會(huì)制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體系、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自然條件都與西方有本質(zhì)的區(qū)別。因此，中國(guó)的韌性城市必須結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，因地制宜地開展研究和建設(shè)。

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The Development and Practice of the Research on City Resistance to Earthquake Disaster in China

Bo Jingshan1,2), Li Ping1), Sun Youwei1), Cai Xiaoguang1), Jiao Congpai1)and Zhang Yingyun1)

1) Institute of Disaster Prevention China, Sanhe 065201, Hebei, China 2) Key Laboratory of Earthquake Engineering and Engineering Vibration, Institute of Engineering Mechanics, CEA, Harbin 150080, China

The city is a natural result of economic development, which is characterized by dense population, developed economy, and centralized infrastructure. The urban security has been a widely concerned problem. Seismic security in cities has been attended by government and society, and is also one of the hot issues of academic research. Reflecting on the lessons of the tragic earthquake disaster after Tangshan earthquake, Chinese government and academia have been studied and practiced urban resistance to earthquake disaster more than 40 years, and the technology and methods of urban seismic disaster prevention with Chinese characteristics have been formed. This article briefly summarized the effect of earthquake on cities, development history of the research and practice about Chinese urban earthquake disaster. Three aspects that are anti-earthquake and disaster prevention plan, earthquake disaster prevention and mitigation plan, and resilient cities which were carried out successfully in China were systematically summarized problems in this research field were reviewed and discussed. The definition, research contents, characteristics, evaluation index and methods of resilient city were explained in detail. On the basis of this, five problems and research orientations in the future that should be put forward. The work of this paper is of great significance to the scientific and technical workers who engage in urban anti-seismic research.

City; Earthquake disaster; Earthquake-resistance and disaster prevention plan; Earthquake disaster prevention and mitigation plan; Resilient city; Development and practice

10.11899/zzfy20190201

國(guó)家自然科學(xué)基金（51508096、51778144)

2018-09-04

薄景山，男，生于1957年。教授，博士生導(dǎo)師。主要從事巖土工程抗震研究。E-mail：bojingshan@163.com

薄景山，李平，孫有為，蔡曉光，焦淙湃，張瑩允，2019．中國(guó)城市抗御地震災(zāi)害研究的發(fā)展與實(shí)踐．震災(zāi)防御技術(shù)，14（2）： 259—268．

[1] 西昌市人民政府，防災(zāi)科技學(xué)院，2011．西昌市防震減災(zāi)規(guī)劃及基礎(chǔ)研究報(bào)告．