■編譯／王敏 王淑清 李晨佳

2006年，格魯吉亞引入了一項(xiàng)由稅收支持的基本的非繳費(fèi)養(yǎng)老金計(jì)劃，提供了幾乎普享的非繳費(fèi)型基本養(yǎng)老金覆蓋。事實(shí)證明，基本養(yǎng)老金在解決老年人、家庭及兒童貧困方面是有效的。然而，格魯吉亞面臨著財(cái)政緊縮與人口老齡化的問(wèn)題，為保證制度的可持續(xù)，改進(jìn)養(yǎng)老金體系顯得極為重要。文章分析了政策改革的選擇，研究認(rèn)為，格魯吉亞基本養(yǎng)老金改革可能包含提高法定退休年齡、通過(guò)家計(jì)調(diào)查削減慷慨的待遇給付等措施。格魯吉亞的案例，對(duì)于一些實(shí)施非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的中低收入國(guó)家的制度改進(jìn)和擴(kuò)面具有較大的參考價(jià)值。

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的減貧效應(yīng)

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的引入和發(fā)展。1991年蘇聯(lián)解體后，格魯吉亞向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，并重新改造其養(yǎng)老金制度，改革從蘇聯(lián)繼承的公共福利和社會(huì)保障制度。1993—1994年嚴(yán)重的通貨膨脹和貨幣貶值、急劇的經(jīng)濟(jì)衰退和停滯，以及之后的國(guó)家預(yù)算赤字使格魯吉亞再難以滿足養(yǎng)老金領(lǐng)取者的預(yù)期。1996年，政府曾用統(tǒng)一費(fèi)率的養(yǎng)老金制度取代蘇聯(lián)體系基于不同職業(yè)的差異化待遇養(yǎng)老金制度，養(yǎng)老金領(lǐng)取資格僅適用于之前為該制度作出貢獻(xiàn)的人。由于預(yù)算限制，養(yǎng)老金支付水平很低且待遇得不到按時(shí)給付，往往推遲數(shù)月甚至數(shù)年。在該國(guó)獨(dú)立十多年后，2004年養(yǎng)老金支付水平僅占人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的7%，無(wú)法滿足基本生活保障，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人不得不依賴(lài)于家庭、親戚和鄰居，甚至去乞討。

2006年，格魯吉亞結(jié)束原有的養(yǎng)老金制度并建立統(tǒng)一的非繳費(fèi)型基本養(yǎng)老金制度，該制度包括基本老年養(yǎng)老金、殘疾養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金3部分，在公民達(dá)到退休年齡（女性60歲，男性65歲）、或經(jīng)評(píng)估有殘疾、或在維持家庭生計(jì)的人去世后支付領(lǐng)取。當(dāng)年，格魯吉亞約有88%的養(yǎng)老金領(lǐng)取者領(lǐng)到了38格魯吉亞拉里（GEL）的標(biāo)準(zhǔn)最低養(yǎng)老金。2012年之后，格魯吉亞政府提出一項(xiàng)系統(tǒng)性改革建議，即強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，包括實(shí)施繳費(fèi)型私人養(yǎng)老金計(jì)劃以補(bǔ)充基本的非繳費(fèi)養(yǎng)老金。

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度與貧困趨勢(shì)。2006年建立非繳費(fèi)型基本養(yǎng)老金的原因是為了降低格魯吉亞的實(shí)際貧困率。制度實(shí)施以來(lái)，老年養(yǎng)老金計(jì)劃作為基本養(yǎng)老金制度的最大組成部分，幾乎覆蓋了全國(guó)所有的老年人，并通過(guò)提供最低收入來(lái)保障他們老年時(shí)的收入。老年人平均養(yǎng)老金從占2006年人均GDP的14.3% 增加到2013年的26.5% 。與此同時(shí)，老年人相對(duì)貧困率顯著下降,60歲及以上人口低于中位數(shù)消費(fèi)量60%的比例從2006年的22.4%下降到2013年的15.1%。

證據(jù)表明，基本養(yǎng)老金減少了格魯吉亞的整體貧困狀況。聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)2012年的一份報(bào)告顯示，老年養(yǎng)老金對(duì)減少老人、兒童和家庭的相對(duì)和絕對(duì)貧困，特別是對(duì)于獨(dú)居或小家庭的養(yǎng)老金領(lǐng)取者作用很大。研究表明，如果該國(guó)基本養(yǎng)老金在2011年被取消，則養(yǎng)老金領(lǐng)取者中生活在相對(duì)貧困線以下的比例將從21%增加至50%。

此外，格魯吉亞老年養(yǎng)老金在為家庭和兒童提供收入保障，以及在宏觀經(jīng)濟(jì)層面解決兒童貧困問(wèn)題方面是有效的，2013年老年養(yǎng)老金大幅減少了兒童貧困率的69%。作者認(rèn)為，格魯吉亞的老年養(yǎng)老金是發(fā)展中國(guó)家中最有效的社會(huì)養(yǎng)老金，其通過(guò)再分配和社會(huì)影響對(duì)格魯吉亞總體減貧目標(biāo)的達(dá)成作出了重要貢獻(xiàn)。

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金現(xiàn)狀與前景

老年收入制度結(jié)構(gòu)。目前，格魯吉亞退休收入包括非繳費(fèi)型基本養(yǎng)老金、國(guó)家補(bǔ)償、私人自愿性繳費(fèi)確定型養(yǎng)老金計(jì)劃，以及其他形式的退休收入，如正規(guī)醫(yī)療保健、傳統(tǒng)家庭支持、家庭住宅和土地所有權(quán)等。然而，基本養(yǎng)老金仍是老年人最大的公共支持系統(tǒng)，其他組成部分，如國(guó)家補(bǔ)償和自愿養(yǎng)老金的覆蓋率較低，自愿養(yǎng)老金發(fā)展尚不完善。截至2013年底，自愿性既定供款私人養(yǎng)老金計(jì)劃參加人數(shù)僅18,909人，約占勞動(dòng)力人口的0.9%；該計(jì)劃的積累規(guī)模僅占GDP的0.048%。

在覆蓋面、支出和減貧方面，基本養(yǎng)老金是格魯吉亞養(yǎng)老金制度的主要支柱，也是老年人收入支持的最大來(lái)源。基本養(yǎng)老金計(jì)劃中規(guī)模最大的是老年養(yǎng)老金,它普遍覆蓋,并由一般預(yù)算收入提供資金。目前，該計(jì)劃向所有達(dá)到退休年齡的人提供養(yǎng)老金。從2009—2013年基本養(yǎng)老金（包括老年養(yǎng)老金、殘疾養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金）的支出情況和其他詳細(xì)信息來(lái)看，2013年格魯吉亞基本養(yǎng)老金以老年養(yǎng)老金為主（占全部基本養(yǎng)老金的86%），其余部分由殘疾養(yǎng)老金（約占全部基本養(yǎng)老金的12%）和遺屬養(yǎng)老金（約2%）組成。

在2012—2013年期間，格魯吉亞政府提高了基本養(yǎng)老金的待遇水平，將其支出在GDP的占比提高至4.7%左右。截至2013年底，格魯吉亞平均老年養(yǎng)老金的替代率達(dá)到17.1%（平均老年養(yǎng)老金與平均工資之比），老年養(yǎng)老金領(lǐng)取者占格魯吉亞總?cè)丝诘?5.3%，老年撫養(yǎng)比（65歲及以上老人與15—64歲人口的比例）為20.0%。

基本養(yǎng)老金支出與政府財(cái)政狀況。自2012年以來(lái)，格魯吉亞政府增加了社會(huì)撥款支出，包括基本養(yǎng)老金、國(guó)家補(bǔ)償、社會(huì)救助計(jì)劃和醫(yī)療保健等。2013年，社會(huì)撥款總支出約占國(guó)家預(yù)算總支出的29%，并達(dá)到GDP的8%左右?；攫B(yǎng)老金（養(yǎng)老、殘疾和遺屬）是社會(huì)撥款支出的最大組成部分，占2013年社會(huì)撥款預(yù)算總支出的60%，占GDP的4.7%，其中老年養(yǎng)老金占國(guó)家預(yù)算總支出的15% 以上，占GDP的4.1% 。從2015年9月起，格魯吉亞政府開(kāi)始將基本養(yǎng)老金從每月150拉里增加到160拉里。2016年12月，基本養(yǎng)老金水平達(dá)到每月180拉里。

世界銀行強(qiáng)調(diào)，格魯吉亞社會(huì)支出增加的影響將反映在財(cái)政赤字惡化上。較高的社會(huì)支出可能會(huì)增加預(yù)算剛性并限制未來(lái)的財(cái)政靈活性，這可能會(huì)使格魯吉亞的公共財(cái)政更加脆弱。因此，進(jìn)一步的財(cái)政整頓工作和有效的公共財(cái)政管理對(duì)于中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)創(chuàng)造的可持續(xù)性是重要的。

人口老齡化預(yù)測(cè)。格魯吉亞人口正在老齡化，預(yù)計(jì)到2075年，60歲及以上人口與15—59歲人口的比例將從2015年的33%升至60%；預(yù)計(jì)未來(lái)幾十年的生育率將保持在較低水平，2010—2015年，格魯吉亞的生育率約為每位婦女有1.81個(gè)孩子，預(yù)計(jì)到2070—2075年，生育率將小幅上升至1.87。目前男性出生時(shí)的預(yù)期壽命為70.5歲，女性為77.7歲(2010—2015年)。預(yù)計(jì)到2075年，60歲男子的預(yù)期余命將從目前的17.50歲增至22.93歲，60歲婦女的預(yù)期余命將從21.62歲增至26.73歲。

基本養(yǎng)老金支出預(yù)測(cè)。從歷史上看，基本養(yǎng)老金經(jīng)歷了幾次根據(jù)政治決策而臨時(shí)增加的情況。如在2012年和2013年，基本養(yǎng)老金增長(zhǎng)速度快于工資增長(zhǎng)速度。更容易預(yù)測(cè)到的、在政治上也更可行的是，政府將保持基本養(yǎng)老金不下降的剛性?？紤]到這一點(diǎn)，工資指數(shù)化被認(rèn)為是最適當(dāng)?shù)恼呋貞?yīng)。目前，格魯吉亞沒(méi)有養(yǎng)老金指數(shù)化規(guī)定。研究認(rèn)為，將基本養(yǎng)老金與工資增長(zhǎng)掛鉤不僅有助于維持其充足性，而且對(duì)繼續(xù)減少格魯吉亞的貧困也是重要的。然而，這一基線預(yù)測(cè)還顯示，基本養(yǎng)老金制度的長(zhǎng)期成本占GDP的比例將從2015年的4.7%升至2075年的7.4%,這一增長(zhǎng)趨勢(shì)與老年撫養(yǎng)比的增長(zhǎng)是一致的，從長(zhǎng)期來(lái)看可能會(huì)危及基本養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。

因此，如果在不進(jìn)行其他改革的情況下保持基本養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性，就不得不提高稅收，從一般稅收收入中為基本養(yǎng)老金提供資金，或者削減福利。然而，這些方法都不可行，一方面，格魯吉亞面臨財(cái)政資源稀缺的困境，稅收已經(jīng)過(guò)高且憲法條款禁止政府增稅；另一方面，福利水平下降將破壞基本養(yǎng)老金的減貧目標(biāo)。還有一種選項(xiàng)是削減一些其他政府項(xiàng)目的國(guó)家預(yù)算支出，盡管這在政治上是不可行的。

改革方案

人口老齡化和公共財(cái)政資源匱乏限制了格魯吉亞非繳費(fèi)型基本養(yǎng)老金未來(lái)的可持續(xù)性，因此，基本養(yǎng)老金改革的關(guān)鍵目標(biāo)有兩個(gè)，一是如何維持合理的資金負(fù)擔(dān)，同時(shí)維持基本養(yǎng)老金制度的長(zhǎng)期可持續(xù)性和充盈性；二是如何確?；攫B(yǎng)老金制度具有足夠的靈活性，以適應(yīng)不斷變化的人口環(huán)境。本文詳細(xì)討論4種養(yǎng)老金改革方案。

方案一：將未來(lái)的養(yǎng)老金待遇與物價(jià)掛鉤。在不同的參量改革方案中，對(duì)價(jià)格的指數(shù)化將被視為保護(hù)養(yǎng)老金購(gòu)買(mǎi)力的方法。格魯吉亞政府打算將基本養(yǎng)老金與通貨膨脹掛鉤直到2020年。文章預(yù)測(cè)了物價(jià)指數(shù)化改革對(duì)基本養(yǎng)老金的影響，結(jié)果顯示：這將導(dǎo)致基本養(yǎng)老金的低支出，預(yù)計(jì)在2075年將占GDP的1.9%；也會(huì)導(dǎo)致基本養(yǎng)老金處于較低、不充足的水平，預(yù)計(jì)平均待遇將從2015年占人均GDP的12.5%降至2075年的3.2%。而養(yǎng)老金待遇的降低將削弱基本養(yǎng)老金緩解相對(duì)貧困的能力。

方案二：提高退休年齡。一般來(lái)說(shuō)，旨在降低養(yǎng)老金制度成本的養(yǎng)老金參量改革可能包括限制領(lǐng)取資格(如通過(guò)提高法定退休年齡來(lái)限制領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù))。由于在未來(lái)幾十年60歲人口的預(yù)期余命會(huì)大幅增加，這一方案可能有助于控制養(yǎng)老金支出、避免養(yǎng)老金替代率的下降、鼓勵(lì)延遲退出勞動(dòng)力市場(chǎng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并改善養(yǎng)老金體系的財(cái)政持續(xù)性。建議從2025年起，格魯吉亞合理提高退休年齡，并制訂一個(gè)男女退休年齡相等的時(shí)間表。女性的預(yù)期壽命要高于男性，因此可以逐步提高和平衡退休年齡；2020年后女性可達(dá)到65歲，到2060年，男性和女性都達(dá)到68歲。

這項(xiàng)政策改革方案也可能穩(wěn)定老年撫養(yǎng)比，并引致勞動(dòng)者延遲退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，從而有助于促進(jìn)消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但為了控制貧困率的增加，應(yīng)在提高退休年齡的同時(shí)采取其他社會(huì)救助措施，以保障由于重大疾病而不能繼續(xù)工作群體的收入。此外，應(yīng)發(fā)掘?qū)τ诶夏旯ぷ髡叩臐撛诠┣?，并?yīng)出臺(tái)鼓勵(lì)老年人就業(yè)的政策。

總之，為了應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力，格魯吉亞政府需要在較長(zhǎng)的政策籌備時(shí)間內(nèi)逐步提高領(lǐng)取基本養(yǎng)老金資格年齡，并且出臺(tái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)增長(zhǎng)以及保護(hù)社會(huì)極端弱勢(shì)群體的政策。較長(zhǎng)的政策籌備時(shí)間，也將有利于人們調(diào)整其行為，如就業(yè)模式和退休計(jì)劃。

方案三：通過(guò)家計(jì)調(diào)查降低養(yǎng)老金慷慨程度。這一改革方案將減輕養(yǎng)老金制度的財(cái)政負(fù)擔(dān)。格魯吉亞基本養(yǎng)老金計(jì)劃參量變化可以與繳費(fèi)型私人養(yǎng)老金計(jì)劃同時(shí)進(jìn)行，最近的一份政府報(bào)告建議在格魯吉亞實(shí)施強(qiáng)制性第二支柱私人既定供款養(yǎng)老金計(jì)劃。

采用家計(jì)調(diào)查方案，特別針對(duì)收入或資產(chǎn)實(shí)行事先調(diào)查，將減少格魯吉亞基本養(yǎng)老金的財(cái)政支出。盡管事前的家計(jì)調(diào)查行政成本很高，目標(biāo)也很粗略，但卻是各國(guó)的常用方法（如澳大利亞、智利、美國(guó)等），且對(duì)決策者具有吸引力。

假設(shè)私人既定供款養(yǎng)老金計(jì)劃運(yùn)作成功，這將使高收入?yún)⑴c者存下足夠的養(yǎng)老金，而使他們不再需要基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老金將主要用于減貧，而不是為高收入者提供養(yǎng)老保障。因此，從2045年起引入家計(jì)調(diào)查，使基本養(yǎng)老金制度參與率降低15%，屆時(shí)高收入者可從DC計(jì)劃中領(lǐng)取養(yǎng)老金，而不用從基本養(yǎng)老金制度內(nèi)領(lǐng)取。

然而研究發(fā)現(xiàn)，僅靠這項(xiàng)方案并不足以維持基本養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。盡管為該制度提供資金的成本(如果增加第二支柱既定供款制度)低于基線預(yù)測(cè)，但到2075年，基本養(yǎng)老金支出仍將從2015年占GDP的4.7%上升至6.3%。因此，格魯吉亞應(yīng)考慮向多支柱養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)型。第二支柱私人既定供款養(yǎng)老金計(jì)劃是在當(dāng)前社會(huì)中實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄積累的現(xiàn)實(shí)手段，并可能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮作用，然而執(zhí)行這些方案也存在一些不確定因素和挑戰(zhàn)，如：改革受政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和技術(shù)能力影響較大、制度在發(fā)展和培養(yǎng)健全有效的金融體系和監(jiān)管框架上具有不確定性等。

通過(guò)家計(jì)調(diào)查降低基本養(yǎng)老金待遇慷慨程度的方案也具有挑戰(zhàn)性，因?yàn)榧矣?jì)調(diào)查可能會(huì)引起與退休儲(chǔ)蓄抑制相關(guān)的扭曲。作者認(rèn)為，政策必須平衡勞動(dòng)力市場(chǎng)的有效性以應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金制度的各種目標(biāo)，公共決策必須考慮到這些相互沖突的因素，并找到最佳解決辦法。

方案四：同步改革——提高退休年齡和通過(guò)家計(jì)調(diào)查減少福利的慷慨程度。上述改善和發(fā)展格魯吉亞基本養(yǎng)老金制度的方案可以合并為一個(gè)更加可行的政策改革選擇?；攫B(yǎng)老金制度中長(zhǎng)期可持續(xù)性可以通過(guò)將家計(jì)調(diào)查和逐步提高退休年齡結(jié)合起來(lái)實(shí)現(xiàn)。研究認(rèn)為，綜合改革方案將有助于確保財(cái)政狀況的可持續(xù)性：在整個(gè)預(yù)測(cè)期，基本養(yǎng)老金的支出成本將穩(wěn)定在GDP的5%左右。這項(xiàng)政策改革方案也將有助于維持養(yǎng)老金待遇處于一個(gè)穩(wěn)定水平，即平均待遇穩(wěn)定在人均GDP的12%。總之，這項(xiàng)綜合改革方案在財(cái)政可持續(xù)性和待遇適足性上保持了相對(duì)良好的平衡，它還將改善基本養(yǎng)老金制度的政治可行性。

結(jié)論

格魯吉亞社會(huì)政策主要目標(biāo)是減貧和減輕人口老齡化造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，非繳費(fèi)型基本養(yǎng)老金制度改革可以在這方面發(fā)揮重要作用。為維持基本養(yǎng)老金制度可持續(xù)性，確保其減貧作用，適當(dāng)?shù)母母锝M合方案可能包括提高退休年齡和通過(guò)家計(jì)調(diào)查減少待遇的慷慨程度，這有利于實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)：確?；攫B(yǎng)老金待遇適足，控制政府在基本養(yǎng)老金方面的支出，并提高財(cái)政可持續(xù)性。另外有利于穩(wěn)定制度贍養(yǎng)比、支持更高的勞動(dòng)參與率并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

基于家計(jì)調(diào)查的待遇給付，其優(yōu)勢(shì)在于成本低于格魯吉亞目前普享的制度。政策制定者當(dāng)強(qiáng)調(diào)家計(jì)調(diào)查最重要的政策內(nèi)涵，即激發(fā)工作和儲(chǔ)蓄的潛力。這可能會(huì)對(duì)擬議的第二支柱既定供款養(yǎng)老金計(jì)劃的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。與格魯吉亞這一政策選擇相關(guān)的主要挑戰(zhàn)是制定政策以避免家計(jì)調(diào)查的負(fù)面影響，同時(shí)制定有效的解決方案，以改善基本養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。最終，普享的基本養(yǎng)老金將成為窮人的養(yǎng)老金。

隨著格魯吉亞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和制度建設(shè)，第二支柱和自愿第三支柱養(yǎng)老金制度可能得到逐步發(fā)展?；攫B(yǎng)老金制度慷慨程度是否能夠得以降低，取決于繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的發(fā)展。

最后，從中期視角看，基本養(yǎng)老金方案必須輔之以實(shí)施針對(duì)老年人及其他極端貧困弱勢(shì)群體更有效的社會(huì)援助和醫(yī)療保健方案，提高基本養(yǎng)老金在格魯吉亞減貧方面的效果。（文獻(xiàn)來(lái)自《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》Tamila Nutsubidze and Khatuna Nutsubidze,"The challenge of pension reform in Georgia：Non-contributory pensions and elderly povety"）■