李少平

人民法院司法改革是我國(guó)政治體制改革的重要組成部分，事關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的發(fā)展與完善，事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)社會(huì)公平正義實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出，“司法體制改革在全面深化改革、全面依法治國(guó)中居于重要地位，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大”。〔1〕《習(xí)近平總書記對(duì)司法體制改革作出重要指示強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)定不移推進(jìn)司法體制改革，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年7月11日第1版。在改革開放40年一以貫之的接力探索中，人民法院始終把改革創(chuàng)新精神貫穿于司法和管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，不斷推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革，努力提高司法工作科學(xué)化水平，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度。本文重點(diǎn)就如何理解人民法院第五個(gè)五年改革綱要，深化人民法院司法體制綜合配套改革，談三方面的認(rèn)識(shí)和看法。

一、人民法院司法改革進(jìn)程與歷史經(jīng)驗(yàn)

（一）人民法院司法改革的基本歷程

從20世紀(jì)80年代初到黨的十五大，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，以及《民事訴訟法》《刑事訴訟法》等法律的修改和完善，以強(qiáng)化庭審功能、當(dāng)事人舉證責(zé)任、公開審判等為中心的審判方式改革，成為人民法院改革重點(diǎn)。20世紀(jì)90年代開始，我國(guó)法院開始了以強(qiáng)化庭審功能、擴(kuò)大審判公開、推進(jìn)司法職業(yè)化建設(shè)為重點(diǎn)的改革歷程。黨的十五大首次將“依法治國(guó)”作為基本治國(guó)方略，并將司法改革首次上升為黨和國(guó)家的重大發(fā)展戰(zhàn)略，開啟了司法改革事業(yè)的新篇章。為貫徹黨中央部署，1999年最高人民法院發(fā)布了“人民法院五年改革綱要”，司法改革開始真正進(jìn)入全面、系統(tǒng)的改革階段。自1999年到2013年的15年里，最高人民法院先后發(fā)布了三個(gè)五年改革綱要，司法改革進(jìn)入快車道，許多重要的司法理念、司法制度、司法機(jī)制都在這一時(shí)期得以建立和發(fā)展，初步形成了中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度體系?！?〕本書編寫組：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第3頁。

黨的十八大從發(fā)展社會(huì)主義民主政治、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的高度，作出了進(jìn)一步深化司法體制改革的重大戰(zhàn)略部署。十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，確定了推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)、深化司法體制改革的主要任務(wù)。十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，將建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家確立為全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等方面提出了一系列重大改革舉措。司法改革成為全面深化改革的重要組成部分，納入國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略。為深化各項(xiàng)法院改革，最高人民法院制定《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》，將之作為《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》，從職能定位、管轄制度、運(yùn)行機(jī)制、司法公開、人權(quán)保障、人事改革、職業(yè)保障、政務(wù)保障等方面，對(duì)健全完善中國(guó)特色的審判權(quán)力運(yùn)行體系的主要任務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)、全面的部署。黨的十九大作出“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的重大戰(zhàn)略部署。為深入貫徹習(xí)近平總書記和黨中央決策部署，進(jìn)一步深化新時(shí)代各項(xiàng)改革，最高人民法院結(jié)合實(shí)際制定《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見》，也即《人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》，作為未來五年指導(dǎo)人民法院深化司法體制綜合配套改革工作的重要綱領(lǐng)。

黨的十八大以來的這輪改革，中央的重視程度、頂層設(shè)計(jì)力度前所未有，改革廣度、深度前所未有，搭建完成了新時(shí)代人民法院司法體制改革主體框架，推動(dòng)許多重大改革舉措取得實(shí)質(zhì)性突破，人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的體制機(jī)制不斷完善，審判質(zhì)效和司法公信力明顯提高，人民群眾多元司法需求得到更好滿足，公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度逐步健全完善，“做成了想了很多年、講了很多年但沒有做成的改革”，〔3〕前引〔1〕，《人民日?qǐng)?bào)》文。新時(shí)代全面深化司法體制改革取得歷史性成就，并走向全面深化司法體制綜合配套改革新階段。

（二）人民法院司法改革的歷史經(jīng)驗(yàn)

多年來，尤其是黨的十八大以來，各級(jí)人民法院推進(jìn)司法改革，努力破除影響人民法院工作科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制障礙，積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新時(shí)代全面深化司法體制綜合配套改革，堅(jiān)持、發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度有著極為重要的指導(dǎo)意義，必須倍加珍惜、長(zhǎng)期堅(jiān)持，在改革實(shí)踐中不斷豐富和發(fā)展。

一是牢牢把握改革的正確方向。人民司法事業(yè)的發(fā)展，必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，始終高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟。必須把堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度作為根本方向，決不能照搬照抄國(guó)外司法制度和改革模式。必須牢牢把握社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)最大國(guó)情和最大實(shí)際，充分考慮我國(guó)基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、發(fā)展階段、歷史文化傳統(tǒng)，充分考慮和把握我國(guó)司法實(shí)踐。必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持政治性、人民性和法律性有機(jī)統(tǒng)一，這是改革取得成功的根本保證。

二是牢牢把握改革的總體目標(biāo)。我國(guó)司法改革的總體目標(biāo)是“建設(shè)公正高效權(quán)威的中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度”。司法公正是司法的靈魂和生命，維護(hù)社會(huì)公平正義是社會(huì)主義司法制度的首要價(jià)值追求。司法改革必須著眼于完善保障司法公正的制度機(jī)制，充分發(fā)揮司法功能和作用，依法公正處理矛盾糾紛，引導(dǎo)公眾合法表達(dá)利益訴求。司法高效是現(xiàn)代司法制度的重要價(jià)值理念之一，追求司法高效也是追求司法公正的題中之義。司法改革應(yīng)“堅(jiān)持司法公正與司法效率相統(tǒng)一”，〔4〕郭聲琨：《堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，進(jìn)一步提升新時(shí)代政法工作能力和水平》，載《求是》2019年第11期。著力解決一些案件審理周期過長(zhǎng)、一些法院人案矛盾突出等問題，防止程序反復(fù)、降低訴訟成本、提高審判效率、減少案件拖延和積壓。司法權(quán)威是司法公正高效的保障，喪失權(quán)威的司法，不僅影響司法職能的有效發(fā)揮，而且會(huì)嚴(yán)重?fù)p害黨和國(guó)家的權(quán)威。司法改革必須從體制性機(jī)制性保障性問題入手，“努力破除影響司法公正、損害司法公信力的體制機(jī)制障礙”，〔5〕周強(qiáng)：《堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路》，載《求是》2015年第7期。不斷提高司法公信力。

三是牢牢把握改革成效的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)司法改革，歸根到底是為了更好地發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的優(yōu)越性，更好地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求。司法改革必須始終堅(jiān)持以人為本的核心立場(chǎng)，秉承司法為民的根本宗旨，一方面深化司法體制改革要廣泛聽取人民群眾意見，深入了解一線司法實(shí)際情況、了解人民群眾期待，把人民群眾對(duì)問題解決的滿意度作為評(píng)判改革成效的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面要通過深化司法體制改革，不斷通過公正的個(gè)案審判和整體審判質(zhì)效的提升，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，保證人民群眾真正獲得司法改革紅利，共享改革之后司法更加公正、高效、便捷的成果，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

四是牢牢把握推進(jìn)改革的正確方法。改革實(shí)踐證明，必須堅(jiān)持推進(jìn)改革與尊重司法規(guī)律相結(jié)合，改不改、如何改都必須經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)，必須遵循中國(guó)法治發(fā)展的規(guī)律。必須堅(jiān)持改革力度與社會(huì)可承受程度相適應(yīng)，堅(jiān)持改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，“統(tǒng)籌謀劃深化改革各個(gè)方面、各個(gè)層次、各個(gè)要素，注重推動(dòng)各項(xiàng)改革相互促進(jìn)、良性互動(dòng)、協(xié)同配合”，〔6〕陳一新：《認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記科學(xué)方法論，不斷提高新時(shí)代政法工作領(lǐng)導(dǎo)水平》，載《公民與法》2018年第7期。既不能脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r盲目超前，也不能故步自封、裹足不前。必須堅(jiān)持改革創(chuàng)新與繼承傳統(tǒng)相結(jié)合，既要敢闖新路，又要繼承和發(fā)揚(yáng)人民司法的優(yōu)良傳統(tǒng)和中華民族的優(yōu)秀司法文化。必須堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)與放眼世界相結(jié)合，既要立足中國(guó)國(guó)情，又要積極借鑒、合理吸收人類社會(huì)創(chuàng)造的一切司法文明成果。必須堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，重大改革必須自上而下統(tǒng)一組織實(shí)施，同時(shí)又要尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)地方法院根據(jù)法律規(guī)定、立法精神和實(shí)踐需要，積極探索改革舉措，努力創(chuàng)造更多更好的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、“五五改革綱要”的時(shí)代背景與實(shí)踐基礎(chǔ)

正如前文所述，中國(guó)法院司法改革是一個(gè)持續(xù)性的歷史過程，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變遷，不同時(shí)期的國(guó)際國(guó)內(nèi)背景有著密切聯(lián)系。自1978年改革開放以后至黨的十八大以前這一時(shí)期的司法改革，完成了階段性歷史使命，初步建立了符合司法規(guī)律、適應(yīng)我國(guó)政治體制和時(shí)代特征要求的司法審判制度。黨的十八大以來，司法體制改革被確定為重大國(guó)家戰(zhàn)略，被納入“四個(gè)全面”加以實(shí)施推進(jìn)，司法體制改革的重要性、必要性和緊迫性被提升到前所未有的高度。

（一）“五五改革綱要”的時(shí)代背景

習(xí)近平總書記在2019年中央政法工作會(huì)議上所作的重要講話，站在全局和戰(zhàn)略高度，深刻總結(jié)了黨的十八大以來政法工作取得的成就、積累的經(jīng)驗(yàn)，深刻分析了新時(shí)代政法工作所處的歷史方位，深刻指明了新時(shí)代政法工作的使命任務(wù)、總體思路、重點(diǎn)工作。

一是習(xí)近平總書記提出了新指示新要求。習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)前政法領(lǐng)域改革進(jìn)入系統(tǒng)性、整體性變革的新階段，政法系統(tǒng)要在更高起點(diǎn)上，推動(dòng)改革取得新的突破性進(jìn)展”?！?〕張洋：《習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，全面深入做好新時(shí)代政法各項(xiàng)工作，促進(jìn)社會(huì)公平正義保障人民安居樂業(yè)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年1月17日第1版。習(xí)近平總書記的這一判斷，深刻指明了人民法院進(jìn)一步深化司法體制改革的前進(jìn)方向、歷史方位、總體思路、重點(diǎn)任務(wù)。第一，關(guān)于改革的正確政治方向。習(xí)近平總書記指出，政法姓黨是政法機(jī)關(guān)永遠(yuǎn)不變的根和魂。司法體制改革工作政策性強(qiáng)、牽涉面廣、觸動(dòng)利益多，關(guān)系到社會(huì)主義法治建設(shè)成效，關(guān)系到國(guó)家政治安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，更需要始終堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，始終堅(jiān)持以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，牢牢把握意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、話語權(quán)，確保黨的路線方針政策在法院系統(tǒng)和司法改革中貫徹落實(shí)到位。第二，關(guān)于改革所處的階段和方位。習(xí)近平總書記提到的“更高起點(diǎn)”，是人民法院深化司法體制改革工作的新坐標(biāo)。司法體制改革已從夯基壘臺(tái)、立柱架梁環(huán)節(jié)邁入綜合配套、系統(tǒng)集成階段，改革的復(fù)雜性、敏感性、艱巨性更加突出，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更加迫切，各項(xiàng)改革舉措都有待進(jìn)一步全面深化、協(xié)同配套和落地見效。第三，關(guān)于改革的總體思路和重點(diǎn)任務(wù)。習(xí)近平總書記在中央深改委第六次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要對(duì)標(biāo)到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。在中央深改委第七次會(huì)議上，強(qiáng)調(diào)要以新中國(guó)成立70周年為契機(jī)，加快推動(dòng)法治、營(yíng)商環(huán)境等群眾關(guān)注的改革舉措，通過改革解決群眾牽腸掛肚的問題。政法工作會(huì)議對(duì)完善人民法院組織體系和機(jī)構(gòu)職能體系、全面落實(shí)司法責(zé)任制、深化訴訟制度改革、提高司法服務(wù)水平等重大改革作出新部署?！拔逦甯母锞V要”就是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于全面深化司法體制改革新指示新要求的重要體現(xiàn)。

二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展帶來了新機(jī)遇新挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，做好改革工作具有堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)，同時(shí)世界百年未有之大變局必然帶來許多不確定因素，改革工作面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。面對(duì)新時(shí)代、新矛盾、新需求、新問題，需要進(jìn)一步堅(jiān)定信心、深化認(rèn)識(shí)、認(rèn)清形勢(shì)，切實(shí)增強(qiáng)改革的緊迫感和責(zé)任感，堅(jiān)定不移推進(jìn)改革。從黨和國(guó)家工作大局看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展、社會(huì)大局持續(xù)穩(wěn)定，同時(shí)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期、深化改革攻堅(jiān)期、社會(huì)矛盾疊加期，風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)更加復(fù)雜多樣。深入推進(jìn)“五五改革綱要”，要推動(dòng)構(gòu)建人民法院服務(wù)和保障大局制度體系，為打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，優(yōu)化法治營(yíng)商環(huán)境，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)等重大國(guó)家戰(zhàn)略部署，提供更加有力的司法服務(wù)和保障。從人民群眾新需求看，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生新變化，體現(xiàn)在司法改革領(lǐng)域就是人民對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求越來越高，對(duì)司法機(jī)關(guān)在正義維護(hù)、權(quán)利救濟(jì)、服務(wù)供給方面的能力和水平提出了新要求。深入推進(jìn)“五五改革綱要”，要始終堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，善于把認(rèn)識(shí)和化解矛盾、抓住矛盾的主要方面作為改革突破口，不斷提升司法質(zhì)量、效率和公信力，更好地滿足人民群眾對(duì)司法的新需求和新期待?！?〕周強(qiáng)：《深入推進(jìn)司法體制改革，讓司法更加貼近人民群眾》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第5期。從審判執(zhí)行工作新趨勢(shì)看，近年來，全國(guó)法院受理案件數(shù)呈現(xiàn)持續(xù)較快增長(zhǎng)，各級(jí)法院審判壓力持續(xù)加大。2018年，地方各級(jí)人民法院受理案件2800萬件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)2500余萬件，分別同比增長(zhǎng)8.8% 和 10.6%。〔9〕周強(qiáng)：《最高人民法院工作報(bào)告——2019年3月12日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年3月20日第6版。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的深刻轉(zhuǎn)型，疑難復(fù)雜、新類型、涉眾型糾紛等不斷涌現(xiàn)，對(duì)審判專業(yè)化、精細(xì)化程度要求日益提高，法院妥善處理案件、有效化解糾紛的難度進(jìn)一步加大。深入推進(jìn)“五五改革綱要”，要在變革中尋找出路，向改革要司法生產(chǎn)力，通過改革提升審判質(zhì)效，不斷適應(yīng)審判工作變化發(fā)展的新形勢(shì)。從科技革命新發(fā)展看，全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命孕育興起，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)，對(duì)司法工作帶來了前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)；要主動(dòng)擁抱新一輪科技革命，堅(jiān)持科技引領(lǐng)和體制改革雙輪驅(qū)動(dòng)，回應(yīng)時(shí)代大勢(shì)，才能進(jìn)一步贏得戰(zhàn)略主動(dòng)。深入推進(jìn)“五五改革綱要”，要大力建設(shè)智慧法院，積極推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與司法深度融合，要實(shí)現(xiàn)從建設(shè)層面向應(yīng)用層面深刻轉(zhuǎn)變，全面推動(dòng)工具重塑、流程重塑、規(guī)則重塑，實(shí)現(xiàn)司法事業(yè)在信息時(shí)代的跨越式發(fā)展。

（二）“五五改革綱要”的實(shí)踐基礎(chǔ)

黨的十八大以來，最高人民法院先后發(fā)布了“四五改革綱要”和“五五改革綱要”，兩個(gè)綱要都堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)思想，都源自黨中央在新時(shí)代關(guān)于司法體制改革的統(tǒng)一決策部署。從邏輯關(guān)聯(lián)上看，“五五”謀篇布局，建立在對(duì)“四五”落實(shí)情況的總結(jié)分析、科學(xué)評(píng)估上；“五五”主要內(nèi)容，搭建在對(duì)“四五”核心內(nèi)容的配套完善、更新升級(jí)上。可以說，“四五改革”獲得的新成效，取得的新經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)的新問題，就是“五五改革”的實(shí)踐基礎(chǔ)。

一是“四五改革”取得歷史性成效與經(jīng)驗(yàn)。2018年，人民法院“四五改革綱要”實(shí)現(xiàn)圓滿收官，綱要實(shí)施取得的成效前所未有。綱要確定的65項(xiàng)改革舉措全面推開，出臺(tái)相關(guān)改革文件256件，每項(xiàng)改革舉措基本均有文件出臺(tái)，較好體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)。司法責(zé)任制、法官員額制、司法人員分類管理改革、司法人員履職保障、最高人民法院巡回法庭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等重大改革成果均納入新修訂的人民法院組織法；認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革成果吸收進(jìn)新修改的刑事訴訟法；人民陪審員制度改革試點(diǎn)順利完成，人民陪審員法制定出臺(tái)；全國(guó)人大通過決定，設(shè)立最高人民法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭等；“四五”改革成果被立法吸收轉(zhuǎn)化的情況前所未有?？梢哉f，通過推進(jìn)“四五改革綱要”，新時(shí)代人民法院司法體制改革的主體框架已搭建完成。以司法責(zé)任制為核心的審判權(quán)運(yùn)行體系和司法管理體制基本建立，司法責(zé)任制改革在全國(guó)法院全面推開，“誰審理、誰裁判、誰負(fù)責(zé)”的辦案機(jī)制基本確立，司法人員分類管理制度改革基本到位，司法職業(yè)保障制度加快落地，隊(duì)伍革命化正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化水平進(jìn)一步提高，審判質(zhì)量、效率和司法公信力有效提升。以最高人民法院巡回法庭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院、互聯(lián)網(wǎng)法院等為代表的法院組織體系不斷優(yōu)化，省以下地方法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革全面推開，審判體系現(xiàn)代化水平有效提高。以審判為中心的刑事訴訟制度改革有序推進(jìn)，刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革試點(diǎn)有序開展，民事、行政訴訟制度逐步完善，人民陪審員制度改革成效明顯，多層次訴訟制度體系更加健全。以解決“立案難”“執(zhí)行難”為重點(diǎn)的司法為民機(jī)制不斷創(chuàng)新，全面實(shí)行立案登記制，優(yōu)化訴訟服務(wù)，“基本解決執(zhí)行難”階段性目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，多元化糾紛解決機(jī)制和繁簡(jiǎn)分流機(jī)制改革深入推進(jìn)，全方位深化司法公開，人民群眾改革獲得感明顯增強(qiáng)。以信息化、智能化為引領(lǐng)的法院現(xiàn)代化建設(shè)突飛猛進(jìn)，信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，智能輔助辦案不斷加強(qiáng)，司法大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用不斷加強(qiáng)，科技對(duì)司法的支撐作用越發(fā)顯著。過去五年，人民法院司法改革工作取得的成就是全方位的、歷史性的、深層次的，得益于始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，不斷從中汲取推動(dòng)改革事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力；得益于始終堅(jiān)持黨對(duì)改革工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，始終立足中國(guó)國(guó)情，確保改革的正確政治方向；得益于始終堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，著力解決人民群眾最關(guān)切的公共安全、權(quán)益保障、公平正義問題，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、安全感、幸福感；得益于始終堅(jiān)持遵循司法規(guī)律，不斷提升審判質(zhì)量、效率和公信力。這些既是改革取得成功的重要原因，也是寶貴經(jīng)驗(yàn)，是推進(jìn)“五五改革綱要”必須堅(jiān)持的基本原則，是確保改革取得成功的重要保障。

二是深化司法體制綜合配套改革中面臨的新情況新問題。堅(jiān)持問題導(dǎo)向是改革實(shí)踐證明的正確方法之一，“五五改革綱要”就要在“四五”的基礎(chǔ)上解決綜合性、配套性新情況新問題。隨著改革進(jìn)一步深入，既存在落實(shí)不到位、配套不完善、推進(jìn)不系統(tǒng)等突出問題，也存在需要進(jìn)一步攻堅(jiān)克難的前沿性、瓶頸性問題。例如，改革措施和配套政策落實(shí)方面，以司法責(zé)任制改革為例，盡管已在全國(guó)法院推行，但監(jiān)督管理機(jī)制尚須跟進(jìn)、類案同判機(jī)制還應(yīng)完善、法官懲戒機(jī)制亟待健全、專業(yè)化建設(shè)需要加強(qiáng)。重大改革任務(wù)的頂層設(shè)計(jì)方面，以完善法院組織體系為例，“四五改革綱要”實(shí)施以來，陸續(xù)設(shè)立了最高人民法院巡回法庭、最高人民法院知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭、跨行政區(qū)劃法院、互聯(lián)網(wǎng)法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等，如何合理定位，理順各自審級(jí)關(guān)系等，需要進(jìn)一步明確改革方向和具體路徑。司法資源優(yōu)化配置方面，目前，不少地方法院人案矛盾進(jìn)一步凸顯，北京、上海、深圳、浙江部分法院法官年人均結(jié)案數(shù)已突破600件，部分西部地區(qū)法院也已到達(dá)300件以上，法官工作量嚴(yán)重超負(fù)荷，需要進(jìn)一步優(yōu)化司法資源合理配置的制度機(jī)制。法院隊(duì)伍建設(shè)方面，例如法官逐級(jí)遴選制度的配套政策問題，審判輔助人員的招錄機(jī)制、日常管理、待遇保障問題，司法行政人員隊(duì)伍穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)效保障機(jī)制問題等。這些問題，有的需要完善配套、夯實(shí)見效，有的需要持續(xù)優(yōu)化、精細(xì)打磨。針對(duì)這些問題，下一步推進(jìn)“五五改革綱要”，既要持之以恒抓落實(shí)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，持續(xù)做好精裝修，又要一心一意謀長(zhǎng)遠(yuǎn)、破難題、克難關(guān)，不斷取得新突破。

三、“五五改革綱要”的主體內(nèi)容和制度體系

“五五改革綱要”作為未來五年指導(dǎo)人民法院司法改革工作的綱領(lǐng)性文件，全面吸收和細(xì)化了中央部署的各項(xiàng)司法改革舉措，是人民法院深化司法體制綜合配套改革的重要依據(jù)和關(guān)鍵抓手。

綱要包含十個(gè)方面65項(xiàng)改革舉措，提出構(gòu)建堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、服務(wù)和保障大局制度體系、以人民為中心的訴訟服務(wù)制度體系等十大制度體系，涉及全面覆蓋審判執(zhí)行工作各個(gè)領(lǐng)域，體系龐大、內(nèi)容豐富?！熬V要”始終有一個(gè)明確的主題和清晰的主線，那就是——堅(jiān)持“系統(tǒng)集成”，實(shí)現(xiàn)“綜合配套”。它不是修修補(bǔ)補(bǔ)、拼拼湊湊，而是在落實(shí)好已出臺(tái)改革舉措的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)黨的十八大、十九大部署的司法體制改革任務(wù)，是補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、破難題、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)的全局性、系統(tǒng)性工程，要在改革推進(jìn)上狠抓落實(shí)，在改革政策上細(xì)化完善，在改革發(fā)展上構(gòu)建制度，在改革成效上立法鞏固，確保各項(xiàng)改革舉措形成整體合力、真正落地見效?！拔逦甯母锞V要”規(guī)劃了五個(gè)方面的重大制度體系建設(shè)。

（一）全面落實(shí)司法責(zé)任制，完善中國(guó)特色審判權(quán)運(yùn)行體系

習(xí)近平總書記指出，“要全面落實(shí)司法責(zé)任制，讓司法人員集中精力盡好責(zé)、辦好案，提高司法質(zhì)量、效率、公信力”?！?0〕前引〔7〕，張洋文。黨的十八大以來，司法責(zé)任制一直是司法體制改革的“牛鼻子”，是我們完善中國(guó)特色審判權(quán)運(yùn)行體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心舉措?！拔逦甯母锞V要”將全面落實(shí)司法責(zé)任制擺在突出位置，提出了健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，健全院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)辦案常態(tài)化機(jī)制，完善審判委員會(huì)制度、完善審判監(jiān)督管理機(jī)制、加強(qiáng)審判流程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、完善統(tǒng)一法律適用機(jī)制、強(qiáng)化司法履職保障機(jī)制、健全完善法官懲戒制度八個(gè)方面改革舉措?！拔逦甯母锞V要”對(duì)全面落實(shí)司法責(zé)任制的規(guī)劃部署，概括起來，主要是完善和落實(shí)“權(quán)、責(zé)、利、效”四個(gè)方面的制度體系。

第一，“權(quán)”就是完善審判權(quán)運(yùn)行和監(jiān)督制度。司法責(zé)任制改革的核心是處理好放權(quán)與監(jiān)督的關(guān)系，形成“權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效”的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。〔11〕李少平：《人民法院深化司法體制改革的理論與實(shí)踐》，載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2017年第5期。前期司法責(zé)任制改革重點(diǎn)就是圍繞放權(quán)與監(jiān)督兩個(gè)方面展開的，已經(jīng)取得了重大突破。但同時(shí)，實(shí)踐中也存在部分法院放權(quán)不到位、辦案責(zé)任虛化、審判監(jiān)督管理缺位等現(xiàn)象。為此，“五五改革綱要”進(jìn)一步從制度機(jī)制層面入手，著力解決法官不愿盡責(zé)、不敢擔(dān)責(zé)；院庭長(zhǎng)不愿管、不會(huì)管、不敢管等問題，推動(dòng)審判權(quán)運(yùn)行體系更加完備、成熟、定型。一是明確各類人員職責(zé)權(quán)限。綱要要求，全面貫徹“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，強(qiáng)化獨(dú)任庭、合議庭的法定審判組織地位，依法確定職責(zé)權(quán)限，確保權(quán)責(zé)一致。一方面，要細(xì)化明確辦案組織內(nèi)部各類人員職責(zé)權(quán)限，優(yōu)化分工協(xié)作，確保審判權(quán)有序運(yùn)行。另一方面，要明確院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)限，確保監(jiān)督有據(jù)、監(jiān)督有力、監(jiān)督有序。最高人民法院去年年底出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步全面落實(shí)司法責(zé)任制的實(shí)施意見》對(duì)這個(gè)問題已作出明確規(guī)定，要求各級(jí)法院根據(jù)審級(jí)、轄區(qū)特點(diǎn)、收案特點(diǎn)等結(jié)合工作實(shí)際將“四類案件”予以細(xì)化，明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，使四類案件監(jiān)督范圍更加具體化、更有操作性。二是構(gòu)建全院全員全流程監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)綱要要求，審判監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)是全方位、全流程、多層次的。在監(jiān)督對(duì)象范圍上，既包括對(duì)審判工作總體態(tài)勢(shì)、質(zhì)量效率、資源配置等方面的常態(tài)化、宏觀性監(jiān)督管理，也包括對(duì)“四類案件”、信訪申訴、長(zhǎng)期未結(jié)等重點(diǎn)案件的個(gè)案監(jiān)督。在監(jiān)督管理方式上，既要采用案件質(zhì)量評(píng)查、審判委員會(huì)討論等傳統(tǒng)方式，也要采用信息化手段，全程監(jiān)控審判流程、重點(diǎn)監(jiān)管特殊案件、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和態(tài)勢(shì)分析等?！?2〕左衛(wèi)民：《審判委員會(huì)運(yùn)行狀況的實(shí)證研究》，載《法學(xué)研究》2016年第3期。在監(jiān)督層次上，既要深入開展法院內(nèi)部的審級(jí)監(jiān)督和審判權(quán)監(jiān)督，也要依法接受人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、檢察監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等，形成全面覆蓋、科學(xué)規(guī)范的監(jiān)督管理制度體系。三是完善監(jiān)督管理全程留痕制度。根據(jù)綱要要求，所有審判監(jiān)督管理行為應(yīng)當(dāng)全程留痕，確保行為可記錄、可查詢、可追溯。通過實(shí)現(xiàn)全程留痕，保障法官辦案不受不當(dāng)干預(yù)，確保院庭長(zhǎng)依法有序監(jiān)督。

第二，“責(zé)”就是完善司法責(zé)任追究制度。問責(zé)制度是司法責(zé)任制的主體內(nèi)容，推進(jìn)司法責(zé)任制改革就是要實(shí)現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、失職必問責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)”。需要注意的是，完善司法責(zé)任制，既要建立健全司法問責(zé)機(jī)制，又要切實(shí)保護(hù)法官依法行權(quán)、公正辦案，在違法審判責(zé)任追究程序上，要發(fā)揮法官懲戒委員會(huì)的作用，通過公平、公正、公開的程序，提高責(zé)任追究的公信力，保障涉事法官的合法權(quán)益?！?3〕顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期。改革推進(jìn)以來，我們已經(jīng)出臺(tái)了一系列文件明確司法責(zé)任的形態(tài)、責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任承擔(dān)方式，責(zé)任追究的程序機(jī)制等。綱要提出要“健全完善法官懲戒制度”，不僅要加強(qiáng)懲戒的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，設(shè)立最高人民法院法官懲戒委員會(huì)，推動(dòng)在省一級(jí)全面設(shè)立法官懲戒委員會(huì)，也要細(xì)化完善懲戒工作制度建設(shè)，研究制定法官懲戒工作具體辦法，健全與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作銜接機(jī)制，形成一套科學(xué)完備、符合規(guī)律的問責(zé)制度體系，推動(dòng)懲戒制度落實(shí)到位，既要使濫用審判權(quán)的行為依法受到追究，更要保障依法公正獨(dú)立行使審判權(quán)的行為不受追究。

第三，“利”就是完善司法職業(yè)保障制度。司法職業(yè)保障，是落實(shí)司法責(zé)任制不可或缺的重要配套制度。黨的十八大以來，中央將司法職業(yè)保障制度改革作為“四項(xiàng)基礎(chǔ)性重大改革”來推動(dòng)，做了大量工作，取得了明顯成效。最高人民法院也出臺(tái)了號(hào)稱史上最強(qiáng)司法人員履職保障辦法，得到廣大干警的廣泛認(rèn)可。但加強(qiáng)履職保障是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、持續(xù)性的工作，需要不斷完善配套制度，健全工作機(jī)制，推動(dòng)各項(xiàng)舉措落實(shí)落地。〔14〕陳光中、王迎龍：《司法責(zé)任制若干問題之探討》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期?！拔逦甯母锞V要”聚焦廣大司法干警呼吁最強(qiáng)烈、需求最迫切的相關(guān)問題，在制度層面提出了一些具有突破性的改革舉措，包括健全干警受到侵害救濟(jì)保障機(jī)制、不實(shí)舉報(bào)澄清機(jī)制；推動(dòng)建立完善干警人身意外傷害保險(xiǎn)等制度；規(guī)范督查檢查考核工作，清理取消不合理、不必要的考評(píng)指標(biāo)，切實(shí)為基層減負(fù)、為干警減壓等等，切實(shí)解決干警的后顧之憂，促使其盡好責(zé)、辦好案。

第四，“效”就是完善司法質(zhì)效保障制度。審判質(zhì)效是司法責(zé)任制的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和重要落腳點(diǎn)。司法責(zé)任制不管怎么改，最終目標(biāo)都是要提升審判質(zhì)量、效率和司法公信力?！拔逦甯母锞V要”提出，完善審判委員會(huì)制度，健全審判委員會(huì)討論決定重大、疑難、復(fù)雜案件法律適用問題機(jī)制，確保重大案件的審判質(zhì)量；進(jìn)一步完善統(tǒng)一法律適用機(jī)制，完善指導(dǎo)性案例制度，建立高級(jí)人民法院審判指導(dǎo)文件和參考性案例的備案機(jī)制，健全主審法官會(huì)議制度，推廣類案強(qiáng)制檢索報(bào)告工作機(jī)制等，多措并舉，多點(diǎn)發(fā)力，統(tǒng)一裁判尺度和標(biāo)準(zhǔn)，防止“類案不同判”；加強(qiáng)審判標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，形成清晰明確的履職指引，確保司法行為合法、有序、高效。

總之，司法責(zé)任制是“權(quán)責(zé)利效”四個(gè)方面有機(jī)統(tǒng)一的制度體系，“各項(xiàng)舉措之間呈現(xiàn)相互影響、相互制約、相互促進(jìn)的關(guān)系”，各個(gè)方面必須配套銜接、協(xié)同發(fā)力、整體推進(jìn)，單講任何一個(gè)方面都是不完整的。只有四個(gè)方面都推進(jìn)到位，才能全面落實(shí)司法責(zé)任制，才能真正構(gòu)建形成中國(guó)特色的審判權(quán)運(yùn)行體系。

（二）完善法院機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位，構(gòu)建科學(xué)合理的機(jī)構(gòu)職能體系

習(xí)近平總書記指出，“要加快構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的政法機(jī)構(gòu)職能體系”“要優(yōu)化專門法院建設(shè)，推進(jìn)政法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化職能設(shè)置，機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制，讓運(yùn)行更加高效順暢”，〔15〕前引〔7〕，張洋文。對(duì)人民法院組織體系和機(jī)構(gòu)職能建設(shè)提出了更高的要求。過去五年，人民法院組織體系不斷完善，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革深入推進(jìn)，取得了明顯成效。站在更高的起點(diǎn)上，要實(shí)現(xiàn)法院組織機(jī)構(gòu)職能體系的更高水平發(fā)展、更深層次變革，關(guān)鍵還是抓制度完善，“創(chuàng)新體制機(jī)制、制度程序、方法手段，提高為民盡責(zé)的能力水平，提升為民服務(wù)的效率效能”?！?6〕郭聲琨：《堅(jiān)持以人民為中心推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月16日第6版。“五五改革綱要”立足現(xiàn)實(shí)、放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，做出了系統(tǒng)規(guī)劃，提出了優(yōu)化四級(jí)法院職能定位、深化巡回法庭制度改革、規(guī)范專門法院建設(shè)、推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等12項(xiàng)舉措，全面加強(qiáng)法院組織體系建設(shè)，著力完善優(yōu)化法院職能定位各項(xiàng)制度，促進(jìn)組織機(jī)構(gòu)和職能定位銜接配套、內(nèi)在統(tǒng)一。根據(jù)五五綱要規(guī)劃，主要從兩方面入手完善法院組織機(jī)構(gòu)和職能定位制度體系。

一方面，立足當(dāng)下，完善組織機(jī)構(gòu)配套制度建設(shè)。通過前期改革，已經(jīng)設(shè)立最高人民法院巡回法庭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院、互聯(lián)網(wǎng)法院等新類型法院。但設(shè)置機(jī)構(gòu)只是改革的第一步，更重要的是持續(xù)加大探索力度，完善配套制度建設(shè)，提升審判質(zhì)量效率。綱要提出，要完善最高人民法院巡回法庭職能定位和工作機(jī)制，健全綜合配套保障措施，進(jìn)一步發(fā)揮巡回法庭在方便群眾訴訟、就地化解糾紛、促進(jìn)法制統(tǒng)一方面的作用；加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院、海事等專門法院建設(shè)，完善專門化審判機(jī)制和審判體系，服務(wù)保障重大國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施；深化互聯(lián)網(wǎng)法院改革試點(diǎn)，加大在線訴訟模式探索力度，完善互聯(lián)網(wǎng)案件裁判規(guī)則，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)空間司法治理。

另一方面，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，探索研究基礎(chǔ)性、前沿性重大司法制度。這些基礎(chǔ)性制度的改革方向、力度和效果，將深遠(yuǎn)影響人民法院未來的發(fā)展，需要花大力氣探索研究。一是完善審級(jí)制度，進(jìn)一步優(yōu)化四級(jí)法院職能定位，實(shí)現(xiàn)案件數(shù)量類型、司法資源在四級(jí)法院科學(xué)分配，強(qiáng)化上級(jí)人民法院監(jiān)督指導(dǎo)、統(tǒng)一法律適用的職能，推動(dòng)將具有普遍法律適用指導(dǎo)意義、關(guān)乎社會(huì)公共利益的案件交由較高層級(jí)法院審理。二是完善訴訟管轄制度。在縱向上，推動(dòng)完善民事、行政案件級(jí)別管轄制度，確保案件管轄與法院層級(jí)和職能定位相匹配。在橫向上，深化探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，完善行政、環(huán)資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、互聯(lián)網(wǎng)等案件的跨行政區(qū)劃管轄范圍和標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)打破訴訟“主客場(chǎng)”現(xiàn)象，形成新型訴訟格局。三是完善法院管理體制。加強(qiáng)法院的人財(cái)物管理制度建設(shè)，人的方面，推動(dòng)完善省以下地方法院機(jī)構(gòu)編制由省級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門管理為主、高級(jí)人民法院協(xié)同管理，完善中級(jí)、基層人民法院領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制。財(cái)物方面，推動(dòng)完善人民法院司法經(jīng)費(fèi)保障的長(zhǎng)效性制度，實(shí)現(xiàn)法院經(jīng)費(fèi)保障動(dòng)態(tài)調(diào)整、工資待遇“水漲船高”。五五改革期間，要通過建立完善這些基礎(chǔ)性、前沿性重大制度，解決一些影響法院多年的深層次問題，啃下制約改革長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的“硬骨頭”，為完善公正高效權(quán)威的中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）全面提升司法效能，完善優(yōu)化司法資源配置制度體系

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人民群眾司法需求日益強(qiáng)烈，案件數(shù)量逐年遞增，部分地區(qū)和法院人案矛盾較為突出，法官“白加黑”“5+2”成為工作常態(tài)，司法資源與司法需求不平衡、不匹配、不配套的問題較為嚴(yán)峻。面對(duì)日益攀升的案件量，單靠搞人海戰(zhàn)術(shù)、疲勞戰(zhàn)術(shù)，絕非長(zhǎng)久之計(jì)，甚至將嚴(yán)重影響隊(duì)伍穩(wěn)定和案件質(zhì)量?！拔逦甯母锞V要”積極回應(yīng)審判實(shí)踐需求，從制度機(jī)制層面入手，釋放潛力、盤活資源、多措并舉，提出了破解人案矛盾系統(tǒng)性方案。概括起來，主要是解決案的問題、人的問題、人和案相結(jié)合的問題，不斷完善這三個(gè)方面的制度體系。

第一，從制度層面解決“案多”問題。在很多法院，“案多”是一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。“五五改革綱要”從法院內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)層面入手，提出了完善兩大制度，著力解決“案多”問題。一是強(qiáng)化外部非訴訟糾紛解決機(jī)制。習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上特別提出，“要堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”，從根本上闡明了法院案件不是越多越好，司法不是唯一的糾紛解決方式，而應(yīng)是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。“五五改革綱要”將推進(jìn)矛盾糾紛多元化解放在突出位置，提出要完善“訴源治理”機(jī)制，完善多方參與的調(diào)解機(jī)制，構(gòu)建立體化、多元化的矛盾糾紛化解體系，建立統(tǒng)一在線糾紛化解平臺(tái)，推廣線上線下相結(jié)合的司法確認(rèn)模式等一系列舉措，從源頭上減少訴訟增量，讓法院集中精力解決更具規(guī)則意義的案件。二是深化內(nèi)部的案件繁簡(jiǎn)分流。近年來，我們大力推進(jìn)繁簡(jiǎn)分流機(jī)制改革，各地法院廣泛設(shè)立速裁庭、速裁審判團(tuán)隊(duì)，加大繁簡(jiǎn)分流力度，取得了明顯效果。但從目前的審判壓力看，繁簡(jiǎn)分流機(jī)制還須進(jìn)一步強(qiáng)化完善，特別是要從制度層面明晰繁簡(jiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，完善分案機(jī)制，改革庭審方式、簡(jiǎn)化法律文書等，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)案快辦、繁案精審，推動(dòng)繁簡(jiǎn)分流、輕重分離、快慢分道?！?7〕顧培東：《法官個(gè)體本位抑或法院整體本位——我國(guó)法院建構(gòu)與運(yùn)行的基本模式選擇》，載《法學(xué)研究》2019年第1期。例如，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度就是深化刑事案件繁簡(jiǎn)分流，優(yōu)化司法資源配置，完善中國(guó)特色刑事訴訟體系的重要舉措。

第二，從制度層面解決“人少”的問題。人案矛盾是結(jié)構(gòu)性矛盾，案多人少在很大程度上是資源配置不均衡的結(jié)果，解決問題的關(guān)鍵是建立人力資源動(dòng)態(tài)調(diào)配的常態(tài)化、長(zhǎng)效性機(jī)制。一方面，“五五改革綱要”提出，要“完善編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”，堅(jiān)持“以案定編”“以案定額”的原則，在省級(jí)層面進(jìn)行統(tǒng)籌管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整，切實(shí)向人案矛盾突出地區(qū)和基層人民法院傾斜，實(shí)現(xiàn)編制、案件、人員的合理匹配。另一方面，為從根子上解決分布不勻、忙閑不均問題，將“推動(dòng)調(diào)整優(yōu)化各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民法院現(xiàn)有政法專項(xiàng)編制的布局結(jié)構(gòu)”。

第三，從制度層面優(yōu)化“人與案”結(jié)合機(jī)制。人與案的結(jié)合就是司法工作模式和機(jī)制，科學(xué)高效的訴訟制度和司法機(jī)制本身也是司法生產(chǎn)力?！拔逦甯母锞V要”對(duì)優(yōu)化“人與案”的結(jié)合，提出了一系列制度性解決方案。一是構(gòu)建立體化、多元化、精細(xì)化的訴訟程序體系。積極探索擴(kuò)大小額訴訟程序、獨(dú)任制適用范圍，優(yōu)化司法確認(rèn)程序適用，完善電子送達(dá)制度等。通過讓訴訟程序真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，促進(jìn)司法提質(zhì)增效。二是構(gòu)建高效協(xié)同的內(nèi)部工作機(jī)制。深化法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步理順職能、優(yōu)化分工、壓縮管理鏈條，提升司法運(yùn)轉(zhuǎn)效率。大力推行審判輔助事務(wù)集約化管理，優(yōu)化工作流程，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化指引，推動(dòng)工作規(guī)范高效。探索完善送達(dá)新模式，推廣集約化、分段化送達(dá)機(jī)制，搭建全國(guó)統(tǒng)一的電子送達(dá)平臺(tái)，切實(shí)解決送達(dá)難問題。三是構(gòu)建聯(lián)動(dòng)配合的外部輔助機(jī)制。把適合由社會(huì)力量承擔(dān)的司法輔助事務(wù)和司法行政事務(wù)交給市場(chǎng)主體、社會(huì)力量去做，探索實(shí)施網(wǎng)拍輔助、文書上網(wǎng)、案款發(fā)放等審判輔助事務(wù)外包，真正實(shí)現(xiàn)減負(fù)增效。

（四）加強(qiáng)隊(duì)伍革命化正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)，完善法院職業(yè)制度體系

習(xí)近平總書記指出，“要加強(qiáng)隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，鍛造一支信念過硬、政治過硬、責(zé)任過硬、能力過硬、作風(fēng)過硬的司法隊(duì)伍”?！?8〕前引〔7〕，張洋文?！拔逦甯母锞V要”全面貫徹習(xí)近平總書記對(duì)政法隊(duì)伍建設(shè)的指示要求，找準(zhǔn)目前司法隊(duì)伍建設(shè)重點(diǎn)難點(diǎn)問題，提出加強(qiáng)隊(duì)伍政治建設(shè)、完善司法人事管理和司法職業(yè)保障三大方面制度體系，確保司法能力、司法責(zé)任和職業(yè)保障有機(jī)統(tǒng)一、銜接配套。

第一，完善隊(duì)伍政治建設(shè)制度體系。綱要把加強(qiáng)政治建設(shè)擺在首位。在主體內(nèi)容部分，開宗明義地提出“完善人民法院堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”，針對(duì)法院隊(duì)伍的政治建設(shè)更是提出了明確具體的舉措。一是完善政治輪訓(xùn)制度。綱要明確提出要加強(qiáng)對(duì)法院干警的理論教育，開展政治輪訓(xùn)，確保在政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則、政治道路上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。二是完善政治把關(guān)制度。堅(jiān)持黨管干部原則，把政治標(biāo)準(zhǔn)作為第一標(biāo)準(zhǔn)，在法官遴選任命、考核評(píng)價(jià)、監(jiān)督管理、培養(yǎng)鍛煉、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒等工作中全面加強(qiáng)政治把關(guān)，按照政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、責(zé)任過硬、紀(jì)律過硬、作風(fēng)過硬的要求，打造忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)法院隊(duì)伍。三是完善踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀制度。綱要提出，要在司法解釋、司法政策、司法裁判等各方面，全方位融入和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，讓遵法守紀(jì)者揚(yáng)眉吐氣，讓違法失德者寸步難行。

第二，完善司法人事管理制度體系。推進(jìn)司法體制綜合配套改革，司法人才是核心要素，司法能力是重要基礎(chǔ)，基礎(chǔ)基層是永恒話題。綱要把加強(qiáng)干警完善司法人事管理制度擺在突出位置，提出多項(xiàng)配套舉措，不斷激發(fā)隊(duì)伍活力，推動(dòng)政策資源向基層、一線流動(dòng)，讓廣大干警更好地立足崗位、干事創(chuàng)業(yè)。一是健全法官選任制度。將健全初任法官常態(tài)化選任機(jī)制，積極從符合條件的法官助理中遴選法官，探索建立及時(shí)遴選和員額遞補(bǔ)機(jī)制，防止員額空置。二是健全司法人員分類管理制度。將健全形成“有進(jìn)有出”的法官員額管理制度，全面落實(shí)法官等級(jí)按期晉升和擇優(yōu)選升制度。完善審判輔助人員統(tǒng)一招錄、培訓(xùn)考核、培養(yǎng)選拔等機(jī)制，確保司法人員安心辦案、履職盡責(zé)和合理流動(dòng)。全面落實(shí)新近出臺(tái)的《公務(wù)員法》和《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》，結(jié)合法院實(shí)際，細(xì)化配套措施，調(diào)動(dòng)司法行政人員積極性。大力完善司法警察招錄和管理制度，建立符合司法警務(wù)工作特點(diǎn)的管理體制。三是健全司法培訓(xùn)制度。為改變傳統(tǒng)培訓(xùn)碎片化、隨意化的狀態(tài)，綱要要求完善各類人員教育培訓(xùn)體系，建立覆蓋職業(yè)生涯的終身學(xué)習(xí)制度。完善法官定期培訓(xùn)機(jī)制，確保每名法官每年至少參加一次脫產(chǎn)政治培訓(xùn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和司法職業(yè)道德培訓(xùn)，每年參加脫產(chǎn)培訓(xùn)不少于10天，切實(shí)避免培訓(xùn)走形式、走過場(chǎng)、脫離實(shí)際。

第三，完善司法人員職業(yè)保障制度體系。綱要高度重視法院干警的職業(yè)保障問題，大力推進(jìn)責(zé)任與保障相配套，確保讓優(yōu)秀人才留得下來、安得下心、看得到未來。一是完善司法人員職業(yè)發(fā)展制度。積極拓展各類人員職業(yè)發(fā)展通道，推動(dòng)建立從符合條件的法官中選拔產(chǎn)生人民法院領(lǐng)導(dǎo)干部的工作機(jī)制，建立完善法院內(nèi)部崗位交流機(jī)制，打通審判崗位與司法行政崗位，綜合業(yè)務(wù)部門和審判一線部門的交流通道。二是完善法官單獨(dú)職務(wù)序列配套制度。重點(diǎn)落實(shí)與法官單獨(dú)職務(wù)序列相配套的生活待遇、交流轉(zhuǎn)任等相關(guān)政策。各地法院將在基本政策精神下，完善工作機(jī)制，細(xì)化落實(shí)舉措，加大推進(jìn)力度。三是完善司法人員履職保障機(jī)制。切實(shí)落實(shí)好最高人民法院出臺(tái)的司法人員履職保障辦法，加大司法人員依法履職保護(hù)力度，對(duì)于哄鬧法庭、干擾阻礙司法活動(dòng)、侮辱誹謗和暴力傷害司法人員及其近親屬的，堅(jiān)決采取有力措施，切實(shí)保障司法人員職業(yè)尊嚴(yán)、榮譽(yù)和安全。

（五）推進(jìn)制度變革與技術(shù)變革相融合，完善現(xiàn)代化智慧法院應(yīng)用體系

習(xí)近平總書記指出，“要緊盯科技發(fā)展前沿，不斷增強(qiáng)對(duì)現(xiàn)代科技的適應(yīng)力、掌控力、駕馭力，在激烈競(jìng)爭(zhēng)中掌握政法工作主動(dòng)權(quán)”。〔19〕前引〔7〕，張洋文。身處科技迅猛發(fā)展的信息化時(shí)代，司法體制改革邏輯和模式已經(jīng)迎來新變化。制度變革與技術(shù)變革深度融合、相互促進(jìn)、互為支撐，已經(jīng)是當(dāng)前司法改革的突出特征和基本路徑。

縱觀“五五改革綱要”全文，制度與技術(shù)的融合與配套可以說貫穿始終，全面滲透到改革的各個(gè)領(lǐng)域和方面。綱要專門提出“要構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化智慧法院應(yīng)用體系”，充分體現(xiàn)了司法改革與信息化建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)、兩翼發(fā)力的工作思路。根據(jù)綱要規(guī)劃，未來五年，信息技術(shù)將與司法工作實(shí)現(xiàn)更加深度的融合，成為完善我國(guó)司法制度體系的重要推動(dòng)力量。

第一，以信息技術(shù)推動(dòng)完善訴訟制度。當(dāng)前大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科技手段，為推動(dòng)訴訟制度與時(shí)俱進(jìn)，提供了前所未有的機(jī)遇和技術(shù)支撐，需要人民法院“更加深刻地認(rèn)識(shí)到這一輪世界科技革命和產(chǎn)業(yè)變革對(duì)人類發(fā)展、對(duì)司法工作的深層次影響，以建設(shè)智慧法院為目標(biāo)，全面推進(jìn)人民法院信息化工作，不斷推進(jìn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化”。〔20〕周強(qiáng)：《堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，奮發(fā)有為推進(jìn)新時(shí)代人民法院工作實(shí)現(xiàn)新發(fā)展》，載《法律適用》2017年第23期。在民事訴訟制度方面，將依托互聯(lián)網(wǎng)法院和移動(dòng)微法院工作試點(diǎn)，全面探索在線訴訟模式，積極構(gòu)建適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代需求的新型管轄規(guī)則、訴訟規(guī)則，推動(dòng)民事訴訟制度從工業(yè)化時(shí)代向信息化時(shí)代轉(zhuǎn)變?！?1〕周強(qiáng)：《大力加強(qiáng)杭州互聯(lián)網(wǎng)法院建設(shè)，探索互聯(lián)網(wǎng)司法新模式，服務(wù)保障網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略》，載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2017年第5期。在刑事訴訟制度方面，將持續(xù)完善和推廣應(yīng)用刑事案件智能輔助辦案系統(tǒng)，完善刑事案件證據(jù)指引，借助大數(shù)據(jù)和人工智能，推動(dòng)量刑規(guī)范化，確保將以審判為中心的刑事訴訟制度改革落實(shí)到位。

第二，以信息技術(shù)推動(dòng)完善訴訟服務(wù)體系。根據(jù)“五五改革綱要”規(guī)劃，下一步將繼續(xù)推動(dòng)各類信息技術(shù)手段全面應(yīng)用于訴訟服務(wù)領(lǐng)域，大力推進(jìn)跨域立案改革，推動(dòng)訴訟事項(xiàng)跨區(qū)域遠(yuǎn)程辦理、跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)辦理，實(shí)現(xiàn)訴訟服務(wù)“就近能辦、同城通辦、異地可辦”，形成線上“一網(wǎng)通辦”、線下“一站服務(wù)”的集約化訴訟服務(wù)機(jī)制。積極研發(fā)智能輔助軟件，為當(dāng)事人提供訴訟風(fēng)險(xiǎn)在線評(píng)估、訴前調(diào)解建議、自助查詢咨詢、業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理等服務(wù)。利用信息技術(shù)推動(dòng)深化司法公開，大力完善四大公開平臺(tái)，注重用戶體驗(yàn)，提升公開效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)司法公開水平再上新臺(tái)階。

第三，以信息技術(shù)推動(dòng)完善審判工作機(jī)制。綱要對(duì)信息技術(shù)與審判流程、審判管理、審判質(zhì)效的深入嵌入和緊密結(jié)合作出系統(tǒng)部署，下一步將積極把從立案到結(jié)案歸檔的各個(gè)節(jié)點(diǎn)要求和工作指引嵌入信息化辦案平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。依托信息化手段，完善審判監(jiān)督管理方式，對(duì)重點(diǎn)案件自動(dòng)化識(shí)別、標(biāo)簽化處理、節(jié)點(diǎn)性控制，實(shí)現(xiàn)全員全院全過程監(jiān)督管理。積極推動(dòng)語音識(shí)別、圖文識(shí)別、語義識(shí)別、智能輔助辦案、區(qū)塊鏈存證、常見糾紛網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理等科技創(chuàng)新手段的深度運(yùn)用，全方位提升審判執(zhí)行工作的智能化、信息化水平。