□ 盧福營(yíng) 高 健

內(nèi)容提要 村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度是一項(xiàng)“需求-回應(yīng)”型創(chuàng)新，核心內(nèi)容可歸納為：黨的領(lǐng)導(dǎo)、分權(quán)制約、全程監(jiān)督、信息溝通、制度規(guī)范。其實(shí)質(zhì)是一種獨(dú)特的農(nóng)村基層權(quán)力調(diào)控機(jī)制，對(duì)遏制農(nóng)村基層腐敗具有重要作用，但制度設(shè)計(jì)存在一些局限。在當(dāng)前的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度實(shí)踐中，存在著農(nóng)村基層事務(wù)的復(fù)雜性與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)權(quán)限的有限性、農(nóng)村基層監(jiān)督制度的系統(tǒng)性要求與“碎片化”現(xiàn)實(shí)、農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性要求與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督力不充分等重要矛盾，降低了農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性。新時(shí)代農(nóng)村基層監(jiān)督在未來(lái)發(fā)展中應(yīng)認(rèn)真回應(yīng)現(xiàn)實(shí)矛盾與問(wèn)題，依據(jù)國(guó)家政策的新導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)三個(gè)拓展：一是拓展監(jiān)督主體，建構(gòu)農(nóng)村基層的多元共監(jiān)格局；二是拓展監(jiān)督方式，形成權(quán)力監(jiān)督、制度規(guī)范、道德調(diào)控相結(jié)合的農(nóng)村基層監(jiān)督體系；三是拓展監(jiān)督對(duì)象，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理主體和事項(xiàng)的全覆蓋。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度是農(nóng)村基層治理領(lǐng)域的一項(xiàng)偉大創(chuàng)新，習(xí)近平同志先后多次做出批示和指示，給予了充分肯定。2017年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳專(zhuān)門(mén)發(fā)布了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出：“建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)從源頭上遏制村民群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，具有重要作用?！雹僬怯捎谟杏?、有效，15年來(lái)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度從“一村之計(jì)”發(fā)展成為了“治國(guó)之策”。然而，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度也有自身局限，面臨著一系列的矛盾，有待進(jìn)一步深化和拓展。

一、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度：一項(xiàng)“需求-回應(yīng)”型創(chuàng)新

20世紀(jì)80年代初，中國(guó)農(nóng)村普遍推行村民自治制度，建構(gòu)了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督“四個(gè)民主”相統(tǒng)一的制度架構(gòu)。只是在實(shí)踐推進(jìn)中，受多種因素影響，一時(shí)間出現(xiàn)了村民自治的“四個(gè)民主”不協(xié)調(diào)，民主選舉先行，后選舉時(shí)代的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督相對(duì)滯后的現(xiàn)象，造成了一定的消極效應(yīng)。因監(jiān)督缺乏而引發(fā)的干部違規(guī)違法和以權(quán)謀私現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅損害了農(nóng)村基層治理的有效性，而且引起了廣大民眾的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，甚至有可能危害農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)村基層的有效治理務(wù)必需要建立健全村務(wù)監(jiān)督制度，防止農(nóng)村干部的權(quán)力尋租和管理專(zhuān)斷，保障村民群眾的民主權(quán)利和合法利益不受侵害。從一定意義上說(shuō)，浙江省武義縣后陳村首創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，就是在這樣的特殊背景下產(chǎn)生的，是一項(xiàng)應(yīng)對(duì)農(nóng)村基層治理的權(quán)力失范及治理困境所做出的“需求—回應(yīng)”型創(chuàng)新②。

據(jù)調(diào)查，進(jìn)入新世紀(jì)后，伴隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，部分村莊集體經(jīng)濟(jì)收入大幅增加，如何合法、有效地管理集體經(jīng)濟(jì)成為了一個(gè)突出問(wèn)題。一些村干部不能合理、有效地經(jīng)營(yíng)管理集體經(jīng)濟(jì)，甚至出現(xiàn)了違紀(jì)違法管理，引發(fā)了村民群眾的不滿(mǎn)。武義縣的后陳村即是當(dāng)初的典型一例。因干部違法亂紀(jì)，造成村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂，村民群眾多次集體上訪(fǎng)，甚至引發(fā)了群體性抗?fàn)幨录?。村?shū)記因此而被免職，并受到了法律懲罰。針對(duì)農(nóng)村基層治理中的亂象和村民群眾的權(quán)力監(jiān)督訴求，武義縣委縣政府積極回應(yīng)，成立專(zhuān)門(mén)的工作組，派駐后陳村開(kāi)展農(nóng)村整治試點(diǎn)。工作組通過(guò)廣泛調(diào)查，根據(jù)當(dāng)初的農(nóng)村基層治理環(huán)境對(duì)村務(wù)民主監(jiān)督進(jìn)行了全新的制度建構(gòu)。要求在村一級(jí)設(shè)置一個(gè)專(zhuān)門(mén)的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，代表村民群眾負(fù)責(zé)村務(wù)監(jiān)督工作。如此，在原有村級(jí)組織體系基礎(chǔ)上，增加了一個(gè)村級(jí)治理組織，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，推動(dòng)村莊治理由亂轉(zhuǎn)治。在縣委縣政府工作組的指導(dǎo)下，2004年6月18日，經(jīng)村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，成立了第一屆后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，成為全國(guó)第一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，標(biāo)志著村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的誕生?？梢?jiàn)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新事實(shí)上是農(nóng)村治理危機(jī)促動(dòng)的，地方政府應(yīng)對(duì)危機(jī)實(shí)施的制度創(chuàng)新。“之所以如此，根本原因在于危機(jī)的發(fā)生挑戰(zhàn)了現(xiàn)有制度，迫使其必須做出調(diào)整和新的選擇，以順應(yīng)社會(huì)的要求?！雹酆髞?lái)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度被推廣到全國(guó)各地農(nóng)村，并被寫(xiě)入中央文件和國(guó)家法律法規(guī)。因這一制度誕生于后陳村，人們習(xí)慣地將這一制度創(chuàng)新稱(chēng)之為“后陳經(jīng)驗(yàn)”。

作為一項(xiàng)農(nóng)村基層治理領(lǐng)域的創(chuàng)新，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度具有獨(dú)特內(nèi)涵，其核心內(nèi)容④主要有：

一是黨的領(lǐng)導(dǎo)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的一個(gè)重要原則就是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。首先，后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新由武義縣委直接領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)，隨后由縣紀(jì)委、組織部直接負(fù)責(zé)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度建設(shè)工作。黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新、發(fā)展的全過(guò)程。其次，縣委主導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的制度供給，制定和完善了一系列的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作制度和建設(shè)制度。再次，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督工作，特別是由村黨組織成員擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任，直接領(lǐng)導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督的具體工作。通過(guò)一系列的具體舉措，實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)創(chuàng)建過(guò)程、發(fā)展完善和監(jiān)督工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。

二是分權(quán)制約。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的一個(gè)重要貢獻(xiàn)就是創(chuàng)設(shè)了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，賦予其代表村民群眾實(shí)施民主監(jiān)督的權(quán)力，形成“第三權(quán)力”⑤。制約是一種重要的權(quán)力調(diào)控機(jī)制，主要是指權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部各種力量之間的相互牽制、制動(dòng)和約束⑥。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度通過(guò)過(guò)程性分權(quán)與功能性分權(quán)，建構(gòu)了一種特殊的村級(jí)公共權(quán)力制約機(jī)制和控權(quán)模式。

三是過(guò)程監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的一個(gè)重要亮點(diǎn)就是全程性監(jiān)督。事前開(kāi)展超前監(jiān)督，事中實(shí)施跟蹤監(jiān)督，事后做好檢查監(jiān)督。通過(guò)全過(guò)程監(jiān)督及時(shí)而有效地防止農(nóng)村基層公共權(quán)力運(yùn)行中的失范與偏差。

四是信息溝通。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新就是賦予村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)以信息溝通的權(quán)力。集中表現(xiàn)在：傳遞民意，實(shí)施“合意性”溝通；交流村情，實(shí)施“知情性”溝通；提供建議，實(shí)施“建議性”溝通。通過(guò)多樣化的信息溝通，較好地促進(jìn)權(quán)力主體的協(xié)同和治理績(jī)效的最優(yōu)。

五是制度規(guī)范。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是重視制度規(guī)范，強(qiáng)調(diào)依制監(jiān)督，以制度約束權(quán)力。一方面，加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)制度建設(shè)，以及村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)的制度建設(shè)，逐步建構(gòu)了一套較為完善的村務(wù)監(jiān)督制度機(jī)制、工作流程，以及村務(wù)委員會(huì)建設(shè)制度等，為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督和建設(shè)提供了有力的制度支持，較好地推動(dòng)了村務(wù)監(jiān)督的法治化。

然而，作為一項(xiàng)“需求－回應(yīng)”型村民自治制度創(chuàng)新，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度一開(kāi)始就呈現(xiàn)出特殊性和局限性。制度創(chuàng)新的目標(biāo)主要是針對(duì)當(dāng)初農(nóng)村干部的管理行為失范問(wèn)題，回應(yīng)村民群眾的不滿(mǎn)與訴求，解決農(nóng)村基層治理危機(jī)，由此造成了制度設(shè)計(jì)上的自身局限。

第一，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的村務(wù)監(jiān)督對(duì)象主要局限于村干部特別是村民委員會(huì)成員。忽視了村民群眾均為村務(wù)決策管理的主體，忽視了鄉(xiāng)村治理是一個(gè)多元共治系統(tǒng)，致使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的全覆蓋，出現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督之外的村務(wù)管理主體和村莊事務(wù)。

第二，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的村務(wù)監(jiān)督主體主要強(qiáng)調(diào)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員。忽視了村民群眾均為村務(wù)監(jiān)督主體，忽視了鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域同時(shí)存在著多種監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督力量，致使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)村莊事務(wù)監(jiān)督的系統(tǒng)整合，出現(xiàn)了村務(wù)管理的多頭監(jiān)督和村務(wù)監(jiān)督“碎片化”現(xiàn)象。

第三，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的村務(wù)監(jiān)督內(nèi)容主要針對(duì)村干部村務(wù)管理的違法違規(guī)。忽視了村干部村務(wù)管理的違意（即違背群眾意愿）缺德，忽視了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的鄉(xiāng)土性和農(nóng)村權(quán)力的道德調(diào)控，致使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)村級(jí)公共權(quán)力調(diào)控的全方位，出現(xiàn)了村務(wù)管理的一些合規(guī)不合意、合法但缺德等治理失范現(xiàn)象。

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的自身局限將以不同方式表達(dá)出來(lái)，影響村務(wù)監(jiān)督的有效性，甚至對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)村治理過(guò)程形成消極影響。

二、當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度實(shí)施中的重要矛盾

實(shí)踐表明，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度在多個(gè)方面顯現(xiàn)出獨(dú)特成效。特別是在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新地后陳村，推動(dòng)村莊治理轉(zhuǎn)入了有序軌道，創(chuàng)造了干部“零違紀(jì)”、村民“零上訪(fǎng)”、工程“零投訴”、不合規(guī)支出“零入帳”的“四零”記錄，榮獲“全國(guó)民主法治示范村”等榮譽(yù)，后陳村所在的武義縣也被評(píng)為“全國(guó)村務(wù)公開(kāi)民主管理示范縣”。⑦

然而，不必諱言，當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度實(shí)施中也存在著一系列重要矛盾與問(wèn)題。最為突出的是：

第一，農(nóng)村基層事務(wù)復(fù)雜性與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)權(quán)限有限性之間的矛盾

農(nóng)村基層治理是一個(gè)綜合性工程，面臨著多樣復(fù)雜的事務(wù)。諸如基層組織建設(shè)、基層社會(huì)管控、基層社會(huì)服務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村“三資”管理、基層安全保障、農(nóng)村文化創(chuàng)建、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理，以及舊村改造、違章違規(guī)查處，等等。從橫向上看，農(nóng)村基層事務(wù)大致可以分為管理、服務(wù)、安全三大類(lèi)；從縱向看，既有村民自治范圍的村務(wù)，又有下延到村需要村級(jí)組織協(xié)助的政務(wù)。不同類(lèi)型的農(nóng)村基層事務(wù)既需要有適用性的決策管理方式，也要有針對(duì)性的監(jiān)督方式。

就其實(shí)質(zhì)而言，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度是村民自治制度的一項(xiàng)創(chuàng)新，其功能和作用無(wú)法逾越村民自治范圍。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)只是村民代表選舉和授權(quán)的村民自治組織，其權(quán)限主要是代表村民群眾實(shí)施村務(wù)自我監(jiān)督。受村民自治的制度約束，對(duì)于下延到村需要村級(jí)組織協(xié)助完成的政務(wù)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)缺乏充分的監(jiān)督權(quán)力，致使部分農(nóng)村基層事務(wù)特別是政務(wù)下延到村的事務(wù)處于某種程度的失監(jiān)狀態(tài)。從近年中央和各地紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的通報(bào)情況看，在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督權(quán)限之外發(fā)生的農(nóng)村基層腐敗案例占有相當(dāng)高的比例。如此，在復(fù)雜多樣的農(nóng)村基層事務(wù)與有限的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督權(quán)限之間形成了明顯的矛盾，嚴(yán)重地制約著農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性。

第二，農(nóng)村基層監(jiān)督制度的系統(tǒng)性要求與“碎片化”現(xiàn)實(shí)之間的矛盾

農(nóng)村基層監(jiān)督制度是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，要求制度設(shè)置具有整合性、系統(tǒng)性。應(yīng)當(dāng)肯定，在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度建設(shè)過(guò)程中，武義縣有關(guān)部門(mén)極其重視制度的整合性、系統(tǒng)性，將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度視為一個(gè)閉合系統(tǒng)，通過(guò)十多年的建設(shè)，逐步健全了村務(wù)管理組織制度，完善了村務(wù)管理的運(yùn)行機(jī)制，建構(gòu)了村務(wù)監(jiān)督的專(zhuān)項(xiàng)制度，創(chuàng)設(shè)了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)制度，初步形成了一個(gè)較為完整的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度體系。⑧但是，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度只是農(nóng)村基層監(jiān)督制度的一個(gè)重要組成部分，局部的系統(tǒng)性難以保證農(nóng)村基層監(jiān)督制度整體的系統(tǒng)整合。

在現(xiàn)行農(nóng)村基層治理體制下，農(nóng)村基層治理工作分屬于不同黨政部門(mén)管理或指導(dǎo)，甚至同一項(xiàng)農(nóng)村基層事務(wù)可能同時(shí)由多個(gè)黨政部門(mén)管理或指導(dǎo)，由此形成了農(nóng)村基層監(jiān)督建制主體的多元化格局。各建制主體根據(jù)自己對(duì)農(nóng)村基層監(jiān)督的理解和各自工作的需要制定相應(yīng)的監(jiān)督制度，“各唱各的調(diào)”，形成了多種農(nóng)村基層監(jiān)督制度同時(shí)并存的局面。例如：除村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度之外，還有共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督制度、村經(jīng)濟(jì)合作社的社務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理制度、農(nóng)村建筑工程監(jiān)理制度，等等。如此，形成了不同類(lèi)型的農(nóng)村基層事務(wù)有不同監(jiān)督制度，甚至同一類(lèi)型農(nóng)村基層事務(wù)有多種監(jiān)督制度的“碎片化”問(wèn)題。農(nóng)村基層監(jiān)督制度整合不足，導(dǎo)致了農(nóng)村基層監(jiān)督依據(jù)不一甚至沖突。

于是，在農(nóng)村基層監(jiān)督制度的系統(tǒng)性要求與農(nóng)村基層監(jiān)督制度“碎片化”現(xiàn)實(shí)之間形成了一對(duì)重要矛盾，導(dǎo)致了農(nóng)村基層監(jiān)督的一系列特殊問(wèn)題，降低了農(nóng)村基層監(jiān)督和基層治理的有效性。

第三，農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性要求與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督力不充分之間的矛盾

農(nóng)村基層監(jiān)督不僅需要民主性，而且更加要求有效性。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，在村民自治發(fā)展過(guò)程中，過(guò)于片面地強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層治理的民主性，忽略有效性，帶來(lái)了一些消極后果。近年來(lái)，國(guó)家逐漸地實(shí)現(xiàn)了宏觀政策導(dǎo)向的重大轉(zhuǎn)變，在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)民主的同時(shí)積極倡導(dǎo)農(nóng)村基層治理的有效性。2014年中央一號(hào)文件明確提出要“積極探索不同情況下村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”，⑨允許和鼓勵(lì)各地結(jié)合具體情況自主探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。同年，習(xí)近平同志就村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度做出重要批示，強(qiáng)調(diào)“防止村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)流于形式、成為擺設(shè)”。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更以“治理有效”替代了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的“管理民主”方針。從一定意義上說(shuō)，有效性已經(jīng)成為新時(shí)代農(nóng)村基層治理的重要取向和農(nóng)村基層監(jiān)督的重要要求。

據(jù)調(diào)查，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督在發(fā)源地后陳村和武義縣因有相關(guān)部門(mén)的有力推動(dòng)取得了較為理想的成效，但“后陳經(jīng)驗(yàn)”推廣后，并未在其他地方取得同樣理想成效，較普遍地存在著監(jiān)督力不充分、有效性不足的問(wèn)題。事實(shí)上，即使在武義縣同樣也存在著村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督能力不足的問(wèn)題。突出地表現(xiàn)在：（1）村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督能力薄弱。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)經(jīng)村民選舉產(chǎn)生，較好地體現(xiàn)了民主性、公平性，但有失專(zhuān)業(yè)性。相當(dāng)部分村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員缺乏專(zhuān)業(yè)性知識(shí)技能。對(duì)于普通的村務(wù)監(jiān)督，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員勉強(qiáng)能夠勝任。對(duì)于一些較復(fù)雜特別是專(zhuān)業(yè)化的村務(wù)監(jiān)督，要求監(jiān)督者具備一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)因缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能支撐而呈現(xiàn)出監(jiān)督不力的狀態(tài)。（2）農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)的特殊性引致的監(jiān)督虛弱。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度較好地體現(xiàn)了權(quán)力制約與監(jiān)督原則，突出了對(duì)村干部村務(wù)決策管理違法違規(guī)的檢查與督促，但在結(jié)合鄉(xiāng)情實(shí)際方面略顯不足，特別是忽略了農(nóng)村社會(huì)較為有效的道德調(diào)控對(duì)于村務(wù)監(jiān)督的價(jià)值。比如，在當(dāng)前農(nóng)村“熟人社會(huì)”、“派系社會(huì)”、“面子社會(huì)”的特殊社會(huì)條件下，當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的村務(wù)監(jiān)督因礙于情面、派系庇護(hù)、害怕報(bào)復(fù)等，不同程度地表現(xiàn)出監(jiān)督虛化、弱化現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)流于形式、成為擺設(shè)。農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性要求與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督力不充分之間的矛盾，客觀上已經(jīng)成為制約農(nóng)村基層監(jiān)督效度的重要因素。

上述矛盾表明，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度存在著自身難以克服的局限，需要進(jìn)一步的創(chuàng)新與發(fā)展，需要積極探索新時(shí)代農(nóng)村基層監(jiān)督的體制機(jī)制和有效方式。

三、新時(shí)代農(nóng)村基層監(jiān)督發(fā)展的重要趨勢(shì)：三個(gè)拓展

農(nóng)村基層監(jiān)督的發(fā)展不僅需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)當(dāng)前面臨的突出矛盾和問(wèn)題探索農(nóng)村基層監(jiān)督制度；而且需要以新時(shí)代農(nóng)村基層治理政策為取向，根據(jù)國(guó)家政策要求創(chuàng)新農(nóng)村基層監(jiān)督制度。

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨和國(guó)家一直關(guān)注農(nóng)村基層治理和基層監(jiān)督，出臺(tái)了一系列重要文件，對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理和基層監(jiān)督做出了重新規(guī)劃與部署，針對(duì)性地制定了若干重要政策。早在2006年，十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出，“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。2017年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，對(duì)未來(lái)一個(gè)時(shí)期城鄉(xiāng)社區(qū)治理做出了明確部署。2017年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，就建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)提出了具體而明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“治理有效”和“三治結(jié)合”。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提出了一系列重要方針和政策。2019年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出“建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力?！?019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局”。強(qiáng)調(diào)“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要發(fā)揮在村務(wù)決策和公開(kāi)、財(cái)產(chǎn)管理、工程項(xiàng)目建設(shè)、惠農(nóng)政策措施落實(shí)等事項(xiàng)上的監(jiān)督作用。”要“建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度，形成群眾監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督、上級(jí)部門(mén)監(jiān)督和會(huì)計(jì)核算監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等全程實(shí)時(shí)、多方聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督體系?！笨傊瑖@新時(shí)代農(nóng)村基層治理和基層監(jiān)督黨和國(guó)家提出了一系列新理念、新目標(biāo)、新任務(wù)、新方針、新舉措，形成了新的政策導(dǎo)向，為新時(shí)代農(nóng)村基層監(jiān)督的發(fā)展確定了新的方位和新的空間。

基于國(guó)家政策的新導(dǎo)向，以及當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度實(shí)施中的矛盾與問(wèn)題，新時(shí)代農(nóng)村基層監(jiān)督發(fā)展應(yīng)在三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)拓展。

（一）拓展監(jiān)督主體：建構(gòu)農(nóng)村基層的多元共監(jiān)格局

20世紀(jì)80年代中國(guó)農(nóng)村推行村民自治制度，建構(gòu)了獨(dú)特的“鄉(xiāng)政村治”格局。一個(gè)時(shí)期來(lái)，因片面強(qiáng)調(diào)村民自治的地位和價(jià)值，致使“鄉(xiāng)政”受到了一定的疏忽。相應(yīng)地，村務(wù)監(jiān)督也主要地聚焦于村級(jí)民主監(jiān)督，進(jìn)而造成村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的地位顯著抬升，幾乎成為了村務(wù)監(jiān)督的唯一主體。在一些場(chǎng)合和一些文件中，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督甚至直接地被等同于村務(wù)監(jiān)督。

然而，鄉(xiāng)村治理實(shí)質(zhì)是一個(gè)多元共治的協(xié)同體系。參與村務(wù)決策管理的不只是村干部，在村民自治體制下應(yīng)當(dāng)包括所有村民群眾。鄉(xiāng)村治理不只是村民自治，還應(yīng)當(dāng)包括“鄉(xiāng)政”的主體。特別是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代性發(fā)展中，鄉(xiāng)村逐漸地由一個(gè)封閉性社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放性社會(huì)，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主體的開(kāi)放化，致使鄉(xiāng)村治理主體日益呈現(xiàn)出多元化的趨向。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理主體包括基層黨組織、基層政府、村民群眾、社會(huì)力量等，是一個(gè)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、多方協(xié)同的共同治理體系。事實(shí)上，在現(xiàn)時(shí)代的農(nóng)村基層監(jiān)督場(chǎng)域，同時(shí)并存著村民群眾、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、社務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)、政府審計(jì)部門(mén)、會(huì)計(jì)核算部門(mén)、工程監(jiān)理部門(mén)等多元主體。實(shí)踐表明，鄉(xiāng)村治理需要多元共治，任何單一主體都無(wú)法實(shí)施有效治理。同樣，農(nóng)村基層監(jiān)督也需要多方協(xié)同。

當(dāng)前農(nóng)村基層監(jiān)督?jīng)]有取得理想效果，與農(nóng)村基層監(jiān)督實(shí)踐中的監(jiān)督主體單一存在著一定關(guān)聯(lián)。近些年來(lái)，受多種因素影響，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)之外的其他農(nóng)村基層監(jiān)督主體事實(shí)并未發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)督作用，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)也因監(jiān)督權(quán)限的限制無(wú)法承擔(dān)完全遏制農(nóng)村基層腐敗的職責(zé)。為此，需要在進(jìn)一步完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，提升村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督精準(zhǔn)化的同時(shí)，拓展農(nóng)村基層監(jiān)督主體，建構(gòu)全程實(shí)時(shí)、多方聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督體系⑩。在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的基礎(chǔ)上，逐步形成黨政監(jiān)督為主導(dǎo)、村民監(jiān)督為基礎(chǔ)、社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的農(nóng)村基層多元共監(jiān)格局。

新時(shí)代的農(nóng)村基層監(jiān)督需要以黨紀(jì)監(jiān)督為引領(lǐng)，積極探索農(nóng)村基層黨紀(jì)檢查監(jiān)督的有效機(jī)制。需要將村務(wù)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在治理下沉、“從嚴(yán)治黨”向基層延伸之際，更要求國(guó)家監(jiān)察向農(nóng)村基層延伸。需要建立健全村務(wù)監(jiān)督專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和巡查督導(dǎo)制度，將黨政監(jiān)督嵌入村務(wù)監(jiān)督之中，形成黨政監(jiān)督與村民民主監(jiān)督的有效聯(lián)動(dòng)，提升農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性。需要推動(dòng)農(nóng)村基層監(jiān)督主體的多元聯(lián)動(dòng)，建構(gòu)農(nóng)村基層監(jiān)督的系統(tǒng)整合機(jī)制。需要多方社會(huì)力量協(xié)同，積極探索社會(huì)力量多方參與農(nóng)村基層監(jiān)督的機(jī)制和方式。

（二）拓展監(jiān)督方式：形成權(quán)力監(jiān)督、制度規(guī)范、道德調(diào)控相結(jié)合的農(nóng)村基層監(jiān)督體系

應(yīng)當(dāng)肯定，在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度下，突出了以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為代表的村民民主監(jiān)督的地位，較好地實(shí)現(xiàn)了民主監(jiān)督與制度規(guī)范的統(tǒng)一，建構(gòu)了制約、監(jiān)督、溝通三位一體的新型權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，取得了較為理想的成效。但是，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度忽略了鄉(xiāng)土社會(huì)中道德的力量，未能充分利用農(nóng)村基層權(quán)力監(jiān)督中的道德調(diào)控機(jī)制，在監(jiān)督方式上存在著一定偏頗。從一定意義上說(shuō)，道德調(diào)控的缺席相當(dāng)程度地降低了農(nóng)村基層監(jiān)督的有效性，導(dǎo)致了部分地方鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域出現(xiàn)各種道德失范現(xiàn)象，引發(fā)了廣大民眾的不滿(mǎn)。

鄉(xiāng)村治理是在農(nóng)村基層社會(huì)的特殊生態(tài)中運(yùn)行的，存在著種種區(qū)別于管理的獨(dú)特性，要求建立健全一套富有鄉(xiāng)土特色的有效治理機(jī)制。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同時(shí)在社會(huì)治理層面明確提出堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。隨后，在近年的一系列重要文件中一再?gòu)?qiáng)調(diào)建立和完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，并做出了具體部署。相應(yīng)地，農(nóng)村基層監(jiān)督具有自身特殊要求。從縱向上看，農(nóng)村基層監(jiān)督既要上合國(guó)家意志和國(guó)家法律，又要下合村情民意，將違法違紀(jì)監(jiān)督與違規(guī)違意監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。從橫向上看，農(nóng)村基層監(jiān)督既要權(quán)力監(jiān)督和制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力、以制度規(guī)范權(quán)力，又要道德調(diào)控，發(fā)揮道德評(píng)價(jià)的作用。特別是新時(shí)代黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，勢(shì)必要求在農(nóng)村基層監(jiān)督領(lǐng)域得到體現(xiàn)，積極探索自治、法治、德治相結(jié)合的農(nóng)村基層監(jiān)督體系和有效監(jiān)督方式。

新時(shí)代的農(nóng)村基層監(jiān)督需要加強(qiáng)和完善村民群眾的自我監(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，提升村務(wù)監(jiān)督的精準(zhǔn)化水平。需要堅(jiān)持法治為本，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層監(jiān)督的法治化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層監(jiān)督的規(guī)范化、有序化。需要發(fā)揮道德的規(guī)范約束功能，積極探索農(nóng)村基層權(quán)力道德調(diào)控的有效方式。

此外，在新科技迅速發(fā)展的背景下，應(yīng)當(dāng)充分重視農(nóng)村基層監(jiān)督的科技支撐，將現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、智能設(shè)施等新科技成果廣泛應(yīng)用于農(nóng)村基層監(jiān)督領(lǐng)域，積極探索新科技條件下的農(nóng)村基層監(jiān)督有效方式，建構(gòu)“智能+農(nóng)村基層監(jiān)督”的新機(jī)制。

（三）拓展監(jiān)督對(duì)象：實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理主體和事項(xiàng)的全覆蓋

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度創(chuàng)新在一定意義上是由鄉(xiāng)村治理危機(jī)促動(dòng)的，主要是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)初村干部在村務(wù)決策管理中的行為失范，并以村民自治制度為背景設(shè)計(jì)制度框架。故此，將監(jiān)督對(duì)象主要定位于村干部特別是村委會(huì)干部，以及鄉(xiāng)村治理中的重要村務(wù)和突出事項(xiàng)，旨在防止和追究村務(wù)決策管理過(guò)程中的干部違法違規(guī)行為，遏制農(nóng)村基層腐敗，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化和農(nóng)村社會(huì)和諧。但忽略了鄉(xiāng)村治理中的其他參與者和權(quán)力主體，以及村莊社會(huì)開(kāi)放化條件下鄉(xiāng)村治理中超越村務(wù)的事項(xiàng)。諸如政務(wù)下延到村需要村組織協(xié)助辦理的事項(xiàng)、村集體與外單位或個(gè)人合作的共建共治共享事項(xiàng)，等等，進(jìn)而造成了某些治理主體和治理事項(xiàng)的失監(jiān)，形成了一定意義上的農(nóng)村基層監(jiān)督空隙。

事實(shí)上，在村民自治體制下，村民群眾是村莊治理的主體，所有村民均有權(quán)且有可能以不同方式參與村務(wù)決策管理過(guò)程，因此村務(wù)監(jiān)督對(duì)象不能局限于村干部這一狹小范圍，所有村務(wù)及其管理參與者均應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村基層監(jiān)督的對(duì)象。同時(shí)，一系列政務(wù)和政令需要在村莊社會(huì)里辦理和落實(shí)，基層黨政部門(mén)及其官員在農(nóng)村實(shí)施行政管理和指導(dǎo)村民自治的過(guò)程中難免介入鄉(xiāng)村治理過(guò)程，在鄉(xiāng)村治理中扮演重要角色，成為鄉(xiāng)村治理的特殊主體，理當(dāng)納入農(nóng)村基層監(jiān)督對(duì)象。此外，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)與鄉(xiāng)村治理發(fā)生了并正在發(fā)生著深刻變化，已經(jīng)非改革開(kāi)放初期可以同日而語(yǔ)。特別是在鄉(xiāng)村社會(huì)開(kāi)放化的發(fā)展和治理環(huán)境中，既可能有外來(lái)單位和個(gè)人介入鄉(xiāng)村治理，又可能有村集體和村民走出村外與外單位實(shí)行合作，形成各種共建共治共享的命運(yùn)共同體。這些治理參與者和治理事項(xiàng)顯然具有獨(dú)特性，當(dāng)初未能納入建構(gòu)于封閉性農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)上的村民自治制度框架，成為了新時(shí)代鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村基層監(jiān)督不可忽略的新事物，同樣不能置身于農(nóng)村基層監(jiān)督之外。一句話(huà)，新時(shí)代農(nóng)村基層監(jiān)督需要根據(jù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的具體情況界定和調(diào)整監(jiān)督對(duì)象，將所有農(nóng)村基層治理主體和治理事項(xiàng)均納入監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層監(jiān)督對(duì)象的全覆蓋。

新時(shí)代農(nóng)村基層監(jiān)督需要進(jìn)一步深化和完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，加強(qiáng)村干部監(jiān)督，加大農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗懲治力度。需要進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村基層監(jiān)督對(duì)象，把所有鄉(xiāng)村治理參與者和鄉(xiāng)村公共權(quán)力主體全部納入監(jiān)督對(duì)象。需要進(jìn)一步拓展農(nóng)村基層監(jiān)督的視野，突破封閉性的鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)理念，把開(kāi)放性農(nóng)村社會(huì)的治理事項(xiàng)全部歸入農(nóng)村基層監(jiān)督對(duì)象。需要結(jié)合農(nóng)村社會(huì)和鄉(xiāng)村治理發(fā)展的具體情況科學(xué)界定農(nóng)村基層監(jiān)督對(duì)象，并動(dòng)態(tài)地調(diào)整農(nóng)村基層監(jiān)督對(duì)象。

注釋?zhuān)?/p>

①《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈指導(dǎo)意見(jiàn)〉建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年12月5日。

②盧福營(yíng)、應(yīng)小麗：《村民自治發(fā)展中的地方創(chuàng)新》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第37頁(yè)。

③楊雪冬：《簡(jiǎn)論中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究的十個(gè)問(wèn)題》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第1期。

④關(guān)于“后陳經(jīng)驗(yàn)”我們先后發(fā)表過(guò)多篇文章，并曾經(jīng)將其核心內(nèi)容總結(jié)歸納為分權(quán)制約、過(guò)程監(jiān)督、信息溝通、制度規(guī)范，詳細(xì)闡述可參閱戴冰潔、盧福營(yíng)：《農(nóng)村基層社會(huì)治理的權(quán)力調(diào)控模式創(chuàng)新——寫(xiě)在后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)誕生十周年之際》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2014年第6期。本文根據(jù)新的認(rèn)識(shí)，在原有論證基礎(chǔ)上增加了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

⑤劉斌靖：《第三權(quán)力：村務(wù)監(jiān)委會(huì)》，《觀察與思考》2004年第16期。

⑥高山：《國(guó)家權(quán)力的制約監(jiān)督》，河北人民出版社2005年版，第24頁(yè)。

⑦盧福營(yíng)：《可延擴(kuò)性：基層社會(huì)治理創(chuàng)新的生命力——寫(xiě)在后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)誕生十周年之際》，《社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。

⑧盧福營(yíng)：《基層群眾自治視野下的村級(jí)權(quán)力調(diào)控制度創(chuàng)新——浙江省武義縣后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度調(diào)查》，《杭州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。

⑨中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》，2014年1月19日。

⑩中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2019年6月23日。