古鉞

今年是中華人民共和國成立70周年的大日子，中國特色社會主義建設也進入了新時代。今年的“社保義理”理將扣住這個大主題，回顧70年來社會保險制度發(fā)展歷程，展現(xiàn)精彩，體悟經驗，助推未來。

這期是首篇，說說從失業(yè)救濟到失業(yè)保險制度的演進。

開篇

說起中華人民共和國社會保障的開篇之作，很多人會脫口提到《勞動保險條例》。其實，比施行勞保制度更早的是失業(yè)救濟。

1949年3月，在七屆二中全會上，毛主席發(fā)表那篇準備“進京趕考”的著名講話，就指出了防止和解決城市失業(yè)問題的重要性，批評一些地方“占領一個城市好幾個月，生產建設的工作還沒有上軌道，甚至許多工業(yè)陷于停頓狀態(tài)，引起工人失業(yè)，工人生活降低，不滿意共產黨”，直言“這種狀態(tài)是完全不能容許的”。這個批評針對性很強。當時全國大中城市失業(yè)人員有470多萬人，失業(yè)率高達23%以上。面對嚴峻局勢和人民群眾的期盼，1950年4月14日，中共中央發(fā)出了《關于舉行全國救濟失業(yè)工人運動和籌措救濟失業(yè)工人基金辦法的指示》，緊接著，6月17日，政務院批準中央勞動部公布《救濟失業(yè)工人暫行辦法》，揭開了全面解決城市失業(yè)問題的序幕。在1950年至1952年的“三年恢復時期”，黨和人民政府制發(fā)了多項重要政策文件，采取了一系列措施，努力控制和減少失業(yè)。

對數(shù)以百萬計的失業(yè)工人實施救濟，首先要有錢、有物資，尤其是糧食。從1950年第二季度起，各方面就開始籌集救濟失業(yè)工人基金，主要有3個來源：一是單位和職工繳費。所有國營、私營工廠，作坊，商店的行政方面或資方，均按月繳納所付實際工資總額的1%，在業(yè)的工人、職員也按月繳納所得實際工資的1%。二是政府預算安排資金。6月中旬，中央人民政府即從財政預備費中撥出4億斤小米，為迅速建立救濟失業(yè)工人基金、如期開展工作作了最重要的資金物資準備。三是廣泛動員社會各界力量。如全國總工會號召在業(yè)的職工做一天義務工，把所得工資捐給救濟失業(yè)工人基金，解放軍號召每名指戰(zhàn)員捐獻1斤米，國家機關也動員每位工作人員捐獻12斤米。

救濟失業(yè)工人可不是光給錢給糧，而是多種方式結合，最主要的是以工代賑，組織失業(yè)工人參加疏通河道、翻修道路、整理城市下水道等市政建設工程來獲得勞動報酬，代替國家賑濟。1950年至1954年，全國各地參加工賑工程的失業(yè)人員共計362萬人，不僅解決了他們的家庭生計問題，也為改善城鄉(xiāng)面貌作出了貢獻。此外還有多種救濟辦法：一是生產自救。失業(yè)救濟基金給予一定補助，引導失業(yè)人員自己組織手工業(yè)工廠、作坊，通過接受加工訂貨、自產自銷方式來實現(xiàn)就業(yè)，自給自足。二是轉業(yè)訓練。勞動部門、用人單位舉辦多工種的短期轉業(yè)訓練班，或委托廠礦企業(yè)以藝徒方式代培，幫助失業(yè)人員重獲就業(yè)機會和技能。三是還鄉(xiāng)生產。對鄉(xiāng)村有親屬的失業(yè)工人，政府發(fā)給路費和一定生產資金補助，鼓勵其回鄉(xiāng)生產，先后引導16.5萬人還鄉(xiāng)歸農或組織到人口稀少地區(qū)移民墾荒。四是發(fā)救濟金。這是一項“托底”措施，只發(fā)給那些有一年半以上工齡、尚未參加以工代賑、生產自救且難以獲得其他就業(yè)收入機會的失業(yè)職工。對失業(yè)知識分子和舊政權遺留人員也實行了不同的救濟和安置政策。

經過不懈努力，到1952年底，全國失業(yè)人數(shù)減少到377萬人，隨著城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)倍增，失業(yè)率降到13.2%；到1957年末，失業(yè)人數(shù)進一步減少到200萬人，失業(yè)率降至5.9%，基本歸于正常。1956年5月，國務院決定停止征收失業(yè)救濟基金，相關工作由勞動部門移交民政部門管理，納入社會救濟。

建制

此后長達幾十年的計劃經濟時期，在我國官方文件中再沒有出現(xiàn)過“失業(yè)”一詞。改革開放后的1986年，始行勞動合同制，賦予了企業(yè)辭退違紀職工的自主權，與此相配套，國務院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，對破產企業(yè)職工等4類人員發(fā)給待業(yè)救濟金，為此建立了待業(yè)保險基金，借鑒上世紀50年代初期失業(yè)工人救濟基金的模式重啟社會統(tǒng)籌，但籌資渠道不同，主要由企業(yè)承擔。1993年，十四屆三中全會《決定》中首次使用“失業(yè)”和“失業(yè)保險”概念，標志著理論上的重大突破；據(jù)此，1994年頒布的勞動法把失業(yè)保險定為社會保險項目之一。1999年國務院正式頒布《失業(yè)保險條例》。

這十多年，集中探索適應社會主義市場經濟體制的社會保險制度。在世紀之交“三條保障線”的布局中，部署逐步由企業(yè)保障下崗分流職工基本生活轉軌為失業(yè)保險，最終完成了“雙軌并行”到“并軌”的過程。以《條例》為標志，形成了涵蓋參保范圍、繳費標準、領取條件、待遇項目、支付期限、管理體制等政策內容的比較完整的制度，一直沿用至今。目前，全國參保職工1.9億多人，比《條例》頒行之初翻了一番；結存基金5000多億元，增長20倍以上；近20年合計為5000萬人次支付了失業(yè)保險金待遇，有力保障了他們的基本生活，支持了各項改革，維護了社會穩(wěn)定。

完善

2008年底爆發(fā)的國際金融危機，對我國經濟社會發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。中央果斷出臺一系列重大應對舉措，包括2009年至2010年允許受危機沖擊嚴重的困難企業(yè)緩繳失業(yè)保險費，地方政府可階段性降低失業(yè)保險費率，允許失業(yè)保險基金結余較多的地區(qū)使用基金為困難企業(yè)穩(wěn)定崗位支付社會保險補貼和崗位補貼。平穩(wěn)度過危機后，擴大失業(yè)保險基金支出范圍成為一個新的政策工具，2012年在部分地區(qū)試點探索失業(yè)保險基金與財政就業(yè)補助資金合力促進就業(yè)的資金使用模式；2014年以后，配合供給側結構性改革，對未裁員或裁員率低于統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的企業(yè)，實行“援企穩(wěn)崗”政策——可享受不超過上年度實際繳納失業(yè)保險費50%的穩(wěn)崗補貼；2017年，圍繞實施國家技能強國戰(zhàn)略，對參保超過3年并取得各級職業(yè)資格證書或技術等級證書的企業(yè)職工，給予“技能提升補貼”。面對中美貿易摩擦對就業(yè)局勢的影響，2019年進一步強化政策支持——對面臨暫時性生產經營困難且恢復有望、堅持不裁員或少裁員的參保企業(yè)，按參保職工人數(shù)和當?shù)厝司I(yè)保險金標準返還6個月的失業(yè)保險費，或按企業(yè)及其職工繳納社保費6個月的50%返還；把技術技能提升補貼的申領條件從繳納失業(yè)保險費3年放寬到1年。

近10年失業(yè)保險的政策措施，都是在《條例》確立的基本制度基礎上，針對實際矛盾和問題不斷開發(fā)出來的，既是實踐經驗的總結和提升，與我國的經濟社會發(fā)展大局相呼應，又高度契合“更加積極的就業(yè)政策”導向，體現(xiàn)了失業(yè)保險更加注重失業(yè)預防的走勢。

思考

用一篇短文來梳理70年失業(yè)保障工作的脈絡實在不易，但反復品味歷史，社保公還是提煉出幾條：

首先，上世紀50年代初實行的失業(yè)救濟是中華人民共和國首項覆蓋全國的社會保障實踐，雖然全無經驗、壓力巨大，但黨和政府本著立黨為公、執(zhí)政為民的初心，握著實事求是、群眾路線的法寶，制定出一系列針對性、實用性強的政策措施，成效顯著，起到了安撫民心、穩(wěn)定社會、鞏固新生政權的重要政治作用，同時為其他社會保障制度的建立施行積累了組織上、政策上、操作上的必要經驗，意義非凡。

其次，社會保障制度具有很強的傳承性。失業(yè)救濟與失業(yè)保險制度之間雖然隔著30多年的中斷期，但二者的內在聯(lián)系顯而易見，典型的如：發(fā)放失業(yè)救濟金與促進就業(yè)緊密結合；政府為失業(yè)人員提供職業(yè)介紹、轉業(yè)訓練、鼓勵自謀職業(yè)、組織還鄉(xiāng)生產等“套餐”服務，力求各適其情、各得其所；多渠道籌措失業(yè)救濟基金，特別是用人單位和職工雙方供款的結構被直接借鑒到《失業(yè)保險條例》中；黨委、政府統(tǒng)一領導下多部門協(xié)調合作的組織模式等。記住、尊重、承續(xù)歷史經驗是唯物主義的態(tài)度，也是開創(chuàng)未來的根基。

再次，危機往往是社會保險創(chuàng)制和發(fā)展的契機。上世紀50年代初大規(guī)模失業(yè)觸發(fā)了失業(yè)救濟制度建立，上世紀末亞洲金融風暴與國企改革的雙重壓力催生了新型失業(yè)保險制度，10年前的國際金融危機開啟了失業(yè)保險基金轉向援企穩(wěn)崗的閥門，當前面臨經濟運行穩(wěn)中有變、下行壓力加大的局勢，新一輪失業(yè)保險促進就業(yè)的政策又嶄露頭角。這些史實無不告訴我們，危機天然具有兩面性，抓住、抓準了就有可能壞事變好事。需要格外留意的是，及時把經過實踐檢驗行之有效的措施上升為法規(guī)常例，至少應放入政策工具箱，擇機而用。

最后，同所有認識過程一樣，對失業(yè)保險問題的認知也是隨社會發(fā)展變革而深化的?！耙晃濉庇媱潏?zhí)行后，按當時正統(tǒng)理論否認社會主義存在失業(yè)現(xiàn)象；30年后試探地使用“待業(yè)”概念；社會主義市場經濟體制的改革方向確立后才重構失業(yè)保險制度。這展示了存在決定意識、意識又反作用于存在的真實場景，是符合客觀規(guī)律的探尋過程。對一個國家、一個民族來說，這種螺旋式上升的認識軌跡所留下的歷史記憶和領悟可能更加深刻?！?/p>