□ 徐 楊

內(nèi)容提要 隨著帝制中國(guó)向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的“封建論”“郡縣論”囿于政治道德化的障礙，無(wú)法為現(xiàn)代國(guó)家地方治理體系的構(gòu)建提供切實(shí)的理論指引，省制改革不得不向西方政治文化中汲取理論資源。但西方理論與中國(guó)地方治理經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合產(chǎn)生了諸多捍格之處。與此同時(shí)，從帝制走向共和，國(guó)家觀的更新使得國(guó)人對(duì)省制的認(rèn)知發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

1916年，在舉國(guó)上下的聲討中，袁世凱被迫取消“洪憲帝制”，繼而憂憤成疾，凄然離世。黎元洪繼任大總統(tǒng)，宣布“召集國(guó)會(huì)，速定憲法”。在審議“天壇憲草”時(shí)，省制是否列入憲法草案的問(wèn)題成為國(guó)會(huì)議員們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。對(duì)立的雙方?jīng)_突不斷，竟至互相斗毆的地步。有議員曾感嘆行省制度實(shí)為一種政治上的“暗礁”?！熬椭袊?guó)歷史沿革觀察之，中央與地方因不能平等統(tǒng)一，國(guó)家常發(fā)生革命之事，在中央政府欲漸漸吸收各省之勢(shì)力以集權(quán)于中央，在地方則欲政權(quán)獨(dú)立事事不受中央之干涉而脫離其關(guān)系，當(dāng)紛亂時(shí)代常呈此兩種現(xiàn)象，故行省制度實(shí)可譬為政治上一種暗礁?！雹僮栽詠?lái)，行省制度存世已逾七百年，何以成了時(shí)人眼中的“政治暗礁”？近代的省制論爭(zhēng)又體現(xiàn)了何種政治文化？本文擬就上述問(wèn)題作一初步探究。②

一、近代省制改革的理論困境

近代中國(guó)的省制改革肇始于清末新政時(shí)期，數(shù)次鼎革之際中央政府屢有改制動(dòng)議。經(jīng)清末丙午改制，各省督撫衙門實(shí)行分科治事。督撫以下職官形成了所謂的“三司兩道”，即布政使、提法使、提學(xué)使、巡警道和勸業(yè)道。這次改革，意在“仿行憲政”，對(duì)于軍興以來(lái)的中央與各省權(quán)限問(wèn)題并沒(méi)有得到很好的解決。民國(guó)初年，面對(duì)一個(gè)事實(shí)上的“聯(lián)邦制國(guó)家”，袁世凱政府力圖通過(guò)省制改革，漸次實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)。雖醞釀?dòng)袝r(shí)，但朝野上下連一個(gè)取得多方共識(shí)的省制方案都難以出臺(tái)，遑論在南北對(duì)立的情況下推行改革。而后，袁世凱政府挾鎮(zhèn)壓“二次革命”之余威，以行政命令的方式頒布了省官制。各省都督改為將軍，專管軍務(wù)；設(shè)巡按使，管轄全省民政、統(tǒng)領(lǐng)地方保安力量，并負(fù)有監(jiān)督財(cái)政與司法的職責(zé)。這一時(shí)期確立的省制，其基本要義在于軍民分治，同時(shí)提高文官地位。然而，袁世凱稱帝失敗后，中央政府再次式微，省官制也就成了一紙空文。

近代省制改革之所以舉步維艱，究其根本，固然是由于政局動(dòng)蕩，中央政府缺乏足夠的權(quán)威去推行適宜的省制改革方案。但是，當(dāng)中國(guó)從帝制走向共和，地方治理體系的轉(zhuǎn)型亦面臨著諸多理論困境。

在傳統(tǒng)中國(guó)的地方政制理論中，“封建論”與“郡縣論”堪稱最為重要的制度論述，這源自于中國(guó)歷史上一次著名的朝堂之爭(zhēng)。公元前221年，秦統(tǒng)一六國(guó)后，如何治理六國(guó)故地成為秦朝君臣面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。丞相王綰請(qǐng)行分封制，而廷尉李斯則力主行郡縣制?！爸芪奈渌庾拥芡丈醣?，然后屬疏遠(yuǎn)，相攻擊如仇雔，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止，今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無(wú)異意，則安寧之術(shù)也，置諸侯不便?！雹矍厥蓟首罱K采納了李斯的意見，也從此開啟了郡縣中國(guó)兩千多年的歷史。

秦漢以降，關(guān)于封建制與郡縣制之間孰優(yōu)孰劣的爭(zhēng)論此起彼伏，幾乎伴隨了整個(gè)帝制時(shí)期。④然而，就統(tǒng)治策略而言，爭(zhēng)論雙方所呈現(xiàn)出來(lái)的政治哲學(xué)卻十分相似：即以“公天下之心”“私天下之心”“三代圣王”作為論述的起點(diǎn)，進(jìn)而具化自身的政治主張。在這種學(xué)理背景下，傳統(tǒng)關(guān)于地方政制的討論皆圍繞“封建”“郡縣”“公天下”“私天下”等概念展開。并且，這種討論常常反映出政治倫理化的儒家傳統(tǒng)。明清易代之際，顧炎武曾對(duì)“封建論”“郡縣論”作出了深刻的反思：“封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上。”但他仍然將問(wèn)題的癥結(jié)歸于人性、道德等精神世界的因素。“古之圣人，以公心待天下之人，胙之士而分之國(guó)；今之君人者，盡四海之內(nèi)為我郡縣，猶不足也，人人而疑之，事事而制之?！雹菡\(chéng)如錢穆所言，中國(guó)古代士大夫只注重研究治道，而非政體。已有研究表明，先賢們關(guān)于地方制度的思想遺產(chǎn)既無(wú)力突破政治道德化的固有認(rèn)知，也跳不出“封建”與“郡縣”、“公天下”與“私天下”的概念陷阱，“可見中國(guó)傳統(tǒng)的思維方式在政體分析面前，實(shí)在捉襟見肘”。⑥因此，當(dāng)近代中國(guó)向現(xiàn)代民族國(guó)家轉(zhuǎn)型，地方制度的改革面臨著相當(dāng)?shù)睦碚摾Ь场?/p>

與此同時(shí)，當(dāng)“西潮”伴隨著中國(guó)在列強(qiáng)面前的節(jié)節(jié)敗退，西方的政治文化對(duì)于深處民族危機(jī)焦慮中的近代中國(guó)而言具有強(qiáng)烈的吸引力。清末于式枚有言：“惟告以英、德、美、法之制度，拿破侖、華盛頓所創(chuàng)造，廬梭、邊沁、孟德斯鳩之論說(shuō)，而日本之模仿，伊藤、青木諸人訪求而后得者也，則心悅誠(chéng)服，以為當(dāng)行?！雹邔?duì)這一現(xiàn)象，美國(guó)學(xué)者石約翰也有一番闡述。他認(rèn)為，處在革命浪潮中的中國(guó)人完全被那些與中國(guó)傳統(tǒng)完全割裂的西方觀念所吸引了。在這種背景下，國(guó)人常常運(yùn)用西方的觀點(diǎn)來(lái)闡釋中國(guó)的歷史，用西方的詞匯來(lái)表達(dá)他們的行為，而罔顧現(xiàn)實(shí)與傳統(tǒng)的聯(lián)系。⑧伴隨著“西學(xué)東漸”的深入，在理論工具的選擇上，近代知識(shí)精英開始了西方化的取向。而近代省制的言說(shuō)，正是在這一背景下展開的。

二、西式語(yǔ)境下的中國(guó)省制經(jīng)驗(yàn)

晚清以降，中央政府曾數(shù)次動(dòng)議改革省制，或付諸實(shí)踐，或止于傳言。每每改制風(fēng)起，朝野上下即眾說(shuō)紛紜、莫衷一是。細(xì)察各類論述，盡管觀點(diǎn)各異，但論者所使用的理論工具卻有著高度的重合性。“集權(quán)”“分權(quán)”“官治”“自治”“聯(lián)邦論”“均權(quán)論”等政制概念頻頻出現(xiàn)在相關(guān)省制言說(shuō)中。

以“官治”與“自治”的概念重新審視傳統(tǒng)地方制度的有之。例如，清末出國(guó)考察五大臣之一的戴鴻慈將地方制度分為“官治”“官治、自治參半”“自治”三種類型，并以此來(lái)分析歷代地方制度?！爸袊?guó)地方之制，以漢時(shí)為最美，自周、隋間，蘇綽廢鄉(xiāng)官之制，于是自治之精意淪亡，所余者惟存官治。宋元以后，長(zhǎng)吏日多，親民之官日以卑下?！雹?/p>

以“集權(quán)”“分權(quán)”的概念闡述歷代地方政制得失的有之。例如，杜亞泉以“封建”對(duì)應(yīng)分權(quán)、以“郡縣”對(duì)應(yīng)集權(quán)?！爸苄蟹饨?，以分權(quán)而天子守府。秦改郡縣，以集權(quán)而亂者四起?！雹庥秩?，李大釗認(rèn)為古代中國(guó)雖無(wú)“集權(quán)”“分權(quán)”之語(yǔ)，卻有其義。“古無(wú)集權(quán)、分權(quán)之語(yǔ)也。有之，則內(nèi)重外輕云者，足當(dāng)集權(quán)之義；外重內(nèi)輕云者，足當(dāng)分權(quán)之義焉。于是右集權(quán)者，則謳歌郡縣；右分權(quán)者，則想望封建?！?

甚至有人用殖民主義的話語(yǔ)來(lái)剖析省制。例如，洪紱認(rèn)為，元、清兩代均為少數(shù)民族入主中原建立的政權(quán)，設(shè)置行省的目的在于鉗制漢人、便于殖民統(tǒng)治?！霸鍎澥≈饕康脑谟谥趁竦刂y(tǒng)治剝削，其方法為剝削省內(nèi)富庶之區(qū)域供養(yǎng)駐軍，以臨制省內(nèi)貧瘠區(qū)域……至于省界之劃分，則常為犬牙交錯(cuò)，相互牽制?？傊?，故意劃成矛盾之省區(qū)，以防漢人之團(tuán)結(jié)?！?地理學(xué)家吳傳鈞有著類似的觀點(diǎn)。他認(rèn)為行省“足以阻抑地方之自治，妨礙建設(shè)之進(jìn)行，不啻為異民族對(duì)待殖民地之態(tài)度”。?既如此，何以同為漢人政權(quán)的明代亦承襲了行省制度？上述觀點(diǎn)顯然有違歷史事實(shí)，實(shí)為一種概念運(yùn)用上的張冠李戴。

傳統(tǒng)的“封建論”和“郡縣論”也改頭換面，被人用西方概念重新闡釋了一番。例如，張其昀認(rèn)為，郡縣制的要義在于中央集權(quán)，而封建制的要義在于地方分權(quán)。過(guò)于分權(quán)或集權(quán)都無(wú)法解決中國(guó)的地方治理難題，因此，只能采用適當(dāng)?shù)摹熬鶛?quán)”。在張氏看來(lái)，兩百多年前的顧炎武曾表達(dá)過(guò)“均權(quán)”制的基本精神。“亭林謂寓封建之意于郡縣之中，方可厚民生，強(qiáng)國(guó)勢(shì)，而使二千年來(lái)之弊得以復(fù)振者，此即均權(quán)制度之精義所在?！?

值得注意的是，“官治”“自治”“聯(lián)邦”等這些今人所熟知的概念實(shí)際上都源自西學(xué)。盡管論者習(xí)慣于在傳統(tǒng)思想譜系中尋找西方觀念的中國(guó)“源頭”，即為這些“舶來(lái)”的概念披上一件中國(guó)化的外衣。但是，這類論述本質(zhì)上所呈現(xiàn)的是“以歐美之眼光，看中國(guó)之問(wèn)題”。由于中西之間政風(fēng)民情迥異，以西方觀念闡釋中國(guó)經(jīng)驗(yàn)必然存在著諸多捍格之處。

作為早期啟蒙思想家，康有為較早關(guān)注中西方政制的異同。在他的認(rèn)知中，聯(lián)邦制即中國(guó)的封建制?！肮耪咭苑饨ǘ蚊窨梢岳w悉，后世不能行封建，故遂疏闊而不修……若美國(guó)之州郡并聽自治，此則古公、侯大國(guó)之封建，與德國(guó)聯(lián)邦同矣?！?若以現(xiàn)代政治理論考究，自秦漢以來(lái)，中國(guó)始終是一個(gè)單一制的國(guó)家，并未施行過(guò)聯(lián)邦制。此一觀點(diǎn)，民國(guó)時(shí)期的政治學(xué)家鮑明鈐也曾指出。他認(rèn)為，中國(guó)歷來(lái)是一個(gè)統(tǒng)一而集權(quán)的國(guó)家，各級(jí)官僚由皇帝任命，地方政府均受中央政府的支配。“舍吾人以已亡之封建制度作為一種聯(lián)邦之形式外，實(shí)無(wú)他道可尋，然此特為失實(shí)牽強(qiáng)附會(huì)耳！ ”?

民國(guó)初年，杜亞泉比較了普魯士的州制與中國(guó)的行省制度，認(rèn)為二者在本質(zhì)上無(wú)甚區(qū)別，大同小異。因此，他主張省制改革應(yīng)取法普魯士的州制。“至就習(xí)慣而論，則從來(lái)之行省制度，亦頗與普之州制相合……然舊日遺制，固猶有存者，則采用普之州制，不過(guò)修正舊制，而非創(chuàng)行新制，于習(xí)慣固無(wú)所違異也。”?不過(guò)，此種觀點(diǎn)遭到了吳貫因等人的強(qiáng)烈反駁。吳氏認(rèn)為，普魯士州制的形成有著特殊的歷史背景，是中央與地方封建勢(shì)力之間妥協(xié)的結(jié)果。中國(guó)卻早就革除了封建制，若是再回頭采用普魯士的州制，豈不是“重?fù)P封建之余灰，不特?zé)o病而呻吟”。?梁?jiǎn)⒊嘤蓄愃朴^點(diǎn)。在梁氏看來(lái)，這種做法簡(jiǎn)直就是東施效顰?！捌諊?guó)所以創(chuàng)此奇制之故，全由歷史上沿革而來(lái)。蓋普本沿封建采地之舊，向來(lái)地方行政，皆掌于大地主之手。……我國(guó)本無(wú)此歷史而強(qiáng)襲其績(jī)，得毋由效顰之誚乎？”?

近代學(xué)人常以西式政治概念分析中國(guó)省制，頗有牽強(qiáng)附會(huì)、方枘圓鑿之相。這并非學(xué)識(shí)所限，實(shí)為行省制度為中國(guó)所獨(dú)有，無(wú)法與西方概念一一對(duì)應(yīng)。隨著省制論爭(zhēng)的深入，中國(guó)省制的特殊性也為多數(shù)人所認(rèn)同。如果強(qiáng)行移植西方制度，造成的后果就是南轅北轍。因而，效法西方地方治理模式時(shí)，“但可節(jié)取，不可適應(yīng)”。?

三、省制言說(shuō)與國(guó)家觀

如果說(shuō)上述爭(zhēng)論還只是圍繞地方治理層面，那么，造成省制困境更為深層次的原因在于其背后則隱含著現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)問(wèn)題。換言之，省制建構(gòu)受國(guó)家建制所左右。在某種程度上，近代中國(guó)的歷史是一部由“王朝”向“國(guó)家”轉(zhuǎn)變的歷史。國(guó)體驟變，“國(guó)家”觀念更新，省制言說(shuō)也逃不脫其影響。

列文森曾將近代中國(guó)的劇變概括為“一個(gè)使‘天下’成為‘國(guó)家’的過(guò)程”。他的觀點(diǎn)表明，在近代國(guó)人的觀念革新中，現(xiàn)代國(guó)家意識(shí)的養(yǎng)成極為重要。誠(chéng)然，從傳統(tǒng)王朝觀轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代國(guó)家觀需要經(jīng)歷一段漫長(zhǎng)的思想旅程。而在“舊邦新造”的使命催促下，焦慮感與急迫感始終伴隨著這一轉(zhuǎn)向?！安宦?dòng)袊?guó)家，但聞?dòng)谐??！绷簡(jiǎn)⒊允菍?duì)以“家天下”為核心價(jià)值的傳統(tǒng)王朝觀發(fā)起的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)意在將國(guó)家與朝廷區(qū)分開來(lái)，嘗試喚醒民眾的“國(guó)家意識(shí)”，以達(dá)到救亡圖存、挽救民族危亡的目的。

原本在國(guó)人心中，君主、臣民、王土是國(guó)家構(gòu)成的關(guān)鍵要素，但逐漸地，這些要素被土地、人民、主權(quán)所取代。國(guó)人對(duì)于地方治理和省制的認(rèn)知變化，也由國(guó)家意識(shí)的重塑而引發(fā)。當(dāng)清廷欲向“君主立憲國(guó)”轉(zhuǎn)型時(shí)，關(guān)于官制改革的探討中就混雜了中、西兩種不同的政治話語(yǔ)，帶有鮮明的“過(guò)渡時(shí)代”特點(diǎn)。時(shí)任考察日本憲政大臣李家駒在奏折中的表述就體現(xiàn)了這一點(diǎn)?！八葑苑饨ㄒ诪榭たh，既二千年，雖歷代建置屢有因革，內(nèi)外之間迭為輕重，然行省名義，本系中書，督撫受事，仰承朝命，內(nèi)外相維，權(quán)衡至當(dāng)，即欲如瑞士等國(guó)地方各自為制，勢(shì)必不能。是純乎地方分權(quán)之制不適于用也。中國(guó)廣土眾民，分省而治，各省政務(wù)，統(tǒng)于疆臣，行政區(qū)劃，不能不廣。設(shè)如今日復(fù)秦、漢初制，郡縣直達(dá)京師，則全國(guó)千五百余州縣，分區(qū)行政，既散渙而無(wú)紀(jì)，且地方事務(wù)，悉待部臣一一指揮而經(jīng)營(yíng)之，亦復(fù)勢(shì)有不及。日本國(guó)境，略與中國(guó)一大省相當(dāng)，所置府縣凡四十七，又其國(guó)交通利便，故地方政務(wù)統(tǒng)轄于內(nèi)務(wù)省而綽然有余。然必非我國(guó)所能仿效。是純乎中央集權(quán)之制不適于用也?！薄皟?nèi)外相維”、“內(nèi)外輕重”顯然是一種“王朝觀”下的政治話語(yǔ)，關(guān)乎如何確保君主統(tǒng)治萬(wàn)古長(zhǎng)春；而“地方分權(quán)”“中央集權(quán)”則是一種“現(xiàn)代國(guó)家觀”下的政治話語(yǔ)，關(guān)乎如何在“立憲國(guó)”內(nèi)進(jìn)行政權(quán)架構(gòu)。

當(dāng)“王朝”與“國(guó)家”出現(xiàn)分野，省的性質(zhì)與作用也被人重新定義?！吧w古者專制國(guó)家，以保固統(tǒng)一為惟一直目的，為君主者宅都于中，環(huán)顧宇內(nèi)，時(shí)惴惴焉叛裂是懼，故其立制恒采多方牽制之方針……而省則謂之監(jiān)制的行政區(qū)，毋寧謂之羈縻的行政區(qū)，尤為適當(dāng)也。今之政治既與專制國(guó)家之目的不同，以暢通貫注為善，而不以形格勢(shì)禁為賢，單純之監(jiān)制的行政區(qū)，行之且有利不敵弊者，況此羈縻殖民地之制？”在專制王朝下，省為代君主“監(jiān)視”地方而設(shè)；王朝既沒(méi)，省制存在的合理性都遭到了懷疑。

清末丙午改制時(shí)，御史胡思敬從“重內(nèi)輕外”的傳統(tǒng)政治思維出發(fā)，告誡中樞要限制各省督撫的權(quán)力，以免形成尾大不掉的態(tài)勢(shì)。不過(guò)短短幾年后，主權(quán)在民的觀念就得到了廣泛認(rèn)同。權(quán)力合法性基礎(chǔ)的變化讓各省即便擁有了如藩鎮(zhèn)般的權(quán)力，也不會(huì)是眾矢之的。當(dāng)各省獨(dú)立促成了辛亥革命的完成，省亦成為保障民權(quán)、抵抗專制的重要支撐?！懊駠?guó)草創(chuàng)，其改革之起原，每在各省，國(guó)民均以為專制積重之勢(shì)所能藉以為抵抗，而裁抑之者，惟省是賴，此無(wú)論何人無(wú)可異議者?！痹诠如娦憧磥?lái)，省為民權(quán)發(fā)展的重要保障，省權(quán)不張則國(guó)本動(dòng)搖?！吧w我以千年專制古國(guó)一旦變?yōu)楣埠停瑒t專制虐焰潛伏之勢(shì)力猶強(qiáng)，非因各省自然之勢(shì)使地方基礎(chǔ)鞏固，民權(quán)藉以發(fā)展，而國(guó)本動(dòng)搖，恐紛亂終無(wú)寧日?！?/p>

那種視省權(quán)擴(kuò)張為威脅的看法遭到了批判，這正體現(xiàn)了從帝制向共和轉(zhuǎn)變所帶來(lái)的國(guó)家意識(shí)的更新?！叭羰哑涞胤綀F(tuán)體之勢(shì)，以為抵抗中央之實(shí)權(quán)，則雙方已立對(duì)峙地方。所謂地方者全變?yōu)榉烙醒胫再|(zhì)，非指臂相聯(lián)之性質(zhì)也。此而在君主國(guó)家尚有可存在之心理，在共和國(guó)家，凡政府之機(jī)關(guān)，直接間接，皆人民之所舉，亦即為人民之代言者，固無(wú)用此防御?！边@種對(duì)各省權(quán)力擴(kuò)大的肯定，背后隱藏的是主權(quán)在民的現(xiàn)代國(guó)家意識(shí)。各省都督中，不乏有人運(yùn)用這種話語(yǔ)來(lái)為自身權(quán)力擴(kuò)張進(jìn)行辯護(hù)。時(shí)任江西都督的李烈鈞即在反對(duì)軍民分治的問(wèn)題上表達(dá)過(guò)類似觀點(diǎn)。在李氏看來(lái)，天下已定，共和觀念已然深入人心，都督們斷不會(huì)有坐擁兵權(quán)、與國(guó)民為敵之念?！坝薹蚣椿蛏杂星衷阶h會(huì)，據(jù)法律彈劾各省得而糾正之，中央得而更換之，何虞有他？”

在關(guān)于聯(lián)邦制的論爭(zhēng)中，把省制與國(guó)家建制聯(lián)系起來(lái)的作法，幾乎成了爭(zhēng)論雙方共有的論述方式。民國(guó)初年，袁世凱政府以“吾國(guó)數(shù)千年以來(lái)之歷史，均是單一國(guó)非聯(lián)邦國(guó)”作為依據(jù)，試圖以此否定聯(lián)邦制的可行性。袁氏此舉，意在扭轉(zhuǎn)省自為政的政治格局。不過(guò)聯(lián)邦論者認(rèn)為，若要緩解中央與省之間的緊張，亦可嘗試改變國(guó)體。他們?cè)噲D證明由單一制國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)邦制國(guó)家的過(guò)程不存在什么無(wú)法逾越的阻礙。1915年，章士釗發(fā)表《學(xué)理上之聯(lián)邦論》一文，闡明了無(wú)論采用何種國(guó)體，“惟有政情合否之問(wèn)題，決無(wú)本身能否之問(wèn)題”。1918年，李劍農(nóng)亦有類似言論。他認(rèn)為，單一制、聯(lián)邦制、邦聯(lián)制三者之間并不存在一定的進(jìn)化軌跡?！皢我粐?guó)之破壞往往直趨于分離，或于不知不覺(jué)之間，實(shí)質(zhì)上直成為邦聯(lián)而形式猶保持單一，由之而改組聯(lián)邦，正所以防分裂。若猶固守單一形式，反足以促成分裂之禍?！?/p>

而那些反聯(lián)邦論者同樣將“國(guó)體”作為反駁的切入點(diǎn)。張君勱有言：“蓋一國(guó)國(guó)體，既有歷史之昭垂，民心之向往，其不可易之?dāng)?shù)，亦既大明，猶以為未足，則于觸犯國(guó)體之論，必禁之使不行，凡以為國(guó)本計(jì)而已?！睆埵蠄?jiān)持國(guó)體不可輕易更改，實(shí)際上亦是否定“易省為邦”的可能性。這正反兩方的激辯圍繞著省的地位與權(quán)限而展開，卻在討論國(guó)體的框架下得以推進(jìn)，這一現(xiàn)象反映了省制與國(guó)家建制之間的密切聯(lián)系。

四、余論

近代以來(lái)，在傳統(tǒng)王朝向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，中央與省之間齟齬不斷，成為政治上的一大癥結(jié)，省制改革始終是中央政府所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。然每每涉及省制改革，必是歧見紛紛。各種省制理論自成一家，各類省制方案層出不窮，由此引發(fā)諸多政爭(zhēng)，遂成“政治上的一種暗礁”。地方建制理論的困境，不但是西式政治理論與中國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)的沖突，更是“國(guó)家”觀念更新下，省制認(rèn)知的混沌所致。

當(dāng)共和取代帝制，國(guó)家觀的更新使得國(guó)人關(guān)于省制的認(rèn)知發(fā)生了變化。在帝制時(shí)代，一切權(quán)力屬于皇帝，地方政府不過(guò)代行皇權(quán)而已。而當(dāng)共和時(shí)代來(lái)臨，權(quán)力合法性來(lái)源的轉(zhuǎn)變使得地方政府的政治屬性驟然發(fā)生變化。在某種程度上，辛亥革命是以各省獨(dú)立的方式完成的。故而，有人將革命的成功歸因于“省之勢(shì)力”?！拔釃?guó)辛亥革命，初發(fā)端于憲政思潮，繼觀成于軍隊(duì)起義，二種勢(shì)力，固為沉雄偉大。然至問(wèn)其革命第一聲，則不曰憲政，不曰武力，而皆曰某省義舉。繼此第二聲第三聲，則又云某省光復(fù)，某省獨(dú)立，而所謂憲政思潮之勢(shì)力，軍隊(duì)起義之勢(shì)力，反在省之包括中，而各以省為本據(jù)，以省為號(hào)召，以省為集中點(diǎn)，則省之勢(shì)力沉雄偉大，更遠(yuǎn)在憲政武力之上?！痹谶@種背景下，關(guān)于省權(quán)擴(kuò)張的描述不再只是將其類比為藩鎮(zhèn)割據(jù)，而是民主共和、地方自治理論的體現(xiàn)與結(jié)果。視省為抵抗專制的力量源泉者有之，視省為民權(quán)發(fā)展的保障者亦有之。

作為國(guó)家治理體系中的重要一環(huán)，省制建設(shè)有賴于現(xiàn)代國(guó)家的塑造路徑。舍此，省制無(wú)法妥善“安置”，“政治暗礁”的屬性無(wú)從化解，國(guó)家治理體系亦無(wú)力有效建構(gòu)。然而，在內(nèi)有兄弟鬩墻、外有列強(qiáng)環(huán)伺的近代中國(guó)，省制問(wèn)題非但沒(méi)有解決，反而成了各方勢(shì)力政治斗爭(zhēng)的著力點(diǎn)。省制思想的更新旨在為近代中國(guó)制度轉(zhuǎn)型提供理論資源，以完成現(xiàn)代國(guó)家的塑造與統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)中華民族的獨(dú)立與富強(qiáng)。吊詭的是，相關(guān)的省制言說(shuō)竟成為某些地方分裂主義勢(shì)力的理論依據(jù)。這不得不說(shuō)是近代歷史的詭譎多變。

注釋：

①《憲法會(huì)議審議會(huì)會(huì)議錄第十五號(hào)》，《憲法會(huì)議公報(bào)》第14 冊(cè)，李貴連主編《民國(guó)北京政府制憲史料》，線裝書局2007年版，第39頁(yè)。

②有關(guān)近代省制問(wèn)題的研究并不鮮見，近年來(lái)的研究成果又有推陳出新之勢(shì)。但以往研究多關(guān)注省制改革的曲折過(guò)程，以及對(duì)各種省制方案的簡(jiǎn)單梳理，對(duì)方案背后的思想資源缺少足夠的剖析。本文旨在分析時(shí)人借用西方政治理論對(duì)中國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)的闡釋，以及在此一過(guò)程中的諸多捍格之處。相關(guān)研究參見李達(dá)嘉《民國(guó)初年的聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)》，臺(tái)灣弘文館出版社1987年版；于鳴超《中國(guó)省制問(wèn)題研究》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第4期；李國(guó)忠《民國(guó)初期中央與地方關(guān)系發(fā)展述評(píng)》，《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2002年第5期；周生春、孔祥來(lái)《民國(guó)初年的省制改革》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2007年第5期；關(guān)曉紅《清季外官改制的“地方”困擾》，《近代史研究》2010年第5期；李學(xué)智《民元省制之爭(zhēng)》，《民國(guó)研究》2010年第1期；胡春惠《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2011年版；關(guān)曉紅《辛亥革命時(shí)期的省制糾結(jié)》，《近代史研究》2012年第1期；翁有為《中國(guó)近代制度轉(zhuǎn)型中的省制芻論》，《史學(xué)月刊》2019年第3期。

③司馬遷：《史記·秦始皇本紀(jì)》卷6，中華書局1959年版，第239頁(yè)。

④秦漢以降，隨著郡縣制帶來(lái)的弊端與風(fēng)險(xiǎn)逐漸增加，以封建論作批判武器成為反對(duì)派的一種傳統(tǒng)。各種“異端”政論皆以封建論作為一種表達(dá)方式。魏晉的陸機(jī)，南宋的陳亮、葉適、羅泌，元代的吳萊等都是封建制度的擁護(hù)者。陸機(jī)認(rèn)為再好的制度都不可能沒(méi)有弊端，沒(méi)有任何政治可以行諸萬(wàn)世。相比郡縣制，封建制是比較可取的。因?yàn)閷?shí)行郡縣制的帝國(guó)可能因遭遇民亂而突然崩潰，封建制度則可以使國(guó)家的滅亡過(guò)程較為緩慢。陳亮與葉適都力斥宋代中央集權(quán)之弊，后者更是提出要折中封建、郡縣之制，行“內(nèi)柔外堅(jiān)”的分權(quán)郡縣制。擁護(hù)郡縣制的陣容同樣強(qiáng)大，唐代的杜佑、柳宗元、宋代的蘇軾、明代的楊慎等都曾撰文為之辯護(hù)。有學(xué)者認(rèn)為，歷代的封建、郡縣之爭(zhēng)，宋代為一轉(zhuǎn)折點(diǎn)。宋之前的封建論基本時(shí)一種體制之爭(zhēng)、統(tǒng)治策略之爭(zhēng)；宋代理論家們精心建構(gòu)了以“三代”為藍(lán)本的理想社會(huì)，封建論便從過(guò)去單一的體制論轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N郡縣制下的反對(duì)派傳統(tǒng)，一種批判現(xiàn)實(shí)的理論工具。參見蕭公權(quán)《中國(guó)政治思想史》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版；田勤耘《明清“封建論”研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版；楊聯(lián)陞《明代地方政府》，《國(guó)史探微》，中信出版社2015年版。

⑤顧炎武：《郡縣論一》，《顧炎武全集》卷21，上海古籍出版社2011年版，第57頁(yè)。

⑥王家范：《重評(píng)明末“封建與郡縣之辨”》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2000年第4期。

⑦《出使德國(guó)考察憲政大臣于式枚奏立憲不可躁進(jìn)不必預(yù)定年限折》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊(cè)，中華書局1979年版，第306頁(yè)。

⑧石約翰：《中國(guó)革命的歷史透視》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第151頁(yè)。

⑨《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊(cè)，第376頁(yè)。

⑩傖父：《中華民國(guó)之前途》，《東方雜志》1912年第10期。

?李大釗：《省制與憲法》，《李大釗全集》（第2卷），人民出版社2006年版，第418頁(yè)。

?洪紱：《重劃省區(qū)方案芻議》，《東方雜志》1947年第6期。

?吳傳鈞：《論縮改省區(qū)》，《國(guó)是》1944年第5期。

?張其昀：《中央與地方之均權(quán)制度》，《思想時(shí)代月刊》1941年第2期。

?康有為：《官制議》，《康有為全集》第7 冊(cè)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第274頁(yè)。

?鮑明鈐：《中國(guó)民治論》，商務(wù)印書館2010年版，第121頁(yè)。

?傖父：《論省制及省官制》，《東方雜志》1912年第3期。

?吳貫因：《省制與自治團(tuán)體》，《庸言》1913年第3期。

?梁?jiǎn)⒊骸妒≈茊?wèn)題》，《庸言》1913年第1期。

?灃蘭：《省制問(wèn)題之商榷》，《震旦》1913年第1期。