文 孫佑海

我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法制不嚴密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。必須按照源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的思路，在建立健全生態(tài)文明制度體系和法律體系的同時，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。

在中華人民共和國成立70周年之際，全面回顧我國環(huán)境立法的歷程，并對今后的環(huán)境立法趨勢進行研究，對于促進我國環(huán)境立法沿著正確的方向前進，具有重要的理論意義和實踐價值。

我國70載環(huán)境立法的回顧

我國70年的環(huán)境立法，大體上可以分為三個階段，即起步階段、發(fā)展階段和進入生態(tài)文明的階段。

我國環(huán)境立法的起步階段

這個階段從1949年10月新中國成立到1978年底。有人認為，我國在改革開放之前沒有環(huán)境立法，這是不符合歷史事實的。實際上，我國在新中國成立不久，已經(jīng)將環(huán)境立法提到工作日程。

請看以下立法資料：《政務(wù)院關(guān)于發(fā)動群眾開展造林、育林、護林工作的指示》（1953年）、《國家建設(shè)征用土地辦法》（1953年）、《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》(1956年)、《狩獵管理辦法（草案）》（1956年）、《水產(chǎn)資源繁殖保護條例（草案）》（1957年）、《關(guān)于注意處理工礦企業(yè)排出有毒廢水、廢氣問題的通知》（1957年）、《水土保持暫行綱要》（1957年）、《放射性工作衛(wèi)生防護暫行規(guī)定》（1960年）、中共中央批轉(zhuǎn)的《關(guān)于工業(yè)廢水危害情況和加強處理利用的報告》（1960年）、《國務(wù)院關(guān)于積極保護合理利用野生動物資源的指示》（1962年）、《森林保護條例》（1963年）、《城市工業(yè)廢水、生活污水管理暫行規(guī)定(草案)》（1964年）、《放射性同位素工作衛(wèi)生防護管理辦法(試行)》（1964年）、《礦產(chǎn)資源保護試行條例》（1965年）、《關(guān)于加強山林保護管理，制止破壞山林、樹木的通知》（1967年）等。

1972年6月，中國派出陣容強大的政府代表團參加了聯(lián)合國人類環(huán)境會議。會后，于1973年8月召開第一次全國環(huán)境保護會議。這次會議通過的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》（1973年8月），實質(zhì)上是中國第一個綜合性環(huán)境保護法規(guī)。該文件規(guī)定我國的環(huán)境保護方針是：“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民。”文件還規(guī)定了發(fā)展生產(chǎn)和環(huán)境保護“統(tǒng)籌兼顧、全面安排”的原則和“三同時”等制度；規(guī)定了防治廢水、廢氣、廢渣、噪聲、農(nóng)藥、放射性物質(zhì)、有毒物質(zhì)、食品污染以及保護和改善城市、工礦區(qū)、居住區(qū)、水、土、野生動植物、森林、草原等重大措施，并且對環(huán)境監(jiān)測、科研、宣傳、教育以及環(huán)境保護所必需的投資、設(shè)備、材料等事項均提出嚴格要求。

運用《憲法》推進環(huán)境保護。1978年，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了新《憲法》（3月5日），明確規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！边@是中國首次將環(huán)境保護工作列入國家根本大法，把環(huán)境保護確定為國家的一項基本職責(zé)，將自然資源保護和污染防治確定為環(huán)境保護和環(huán)境資源法的兩大領(lǐng)域，從而奠定了中國環(huán)境資源法體系的基本構(gòu)架。

歷史表明，在毛澤東主席和周恩來總理等老一輩黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)心和有關(guān)部門共同努力下，我國的環(huán)境法制事業(yè)在新中國成立后就已經(jīng)提到工作日程，并取得很大成就。只不過，由于新中國剛成立，我國國家管理的各項工作剛剛起步，環(huán)境立法工作有一些起步階段的幼稚性。法律文件的起草和審批，不是很規(guī)范。但是，這些瑕疵不能抹殺新中國成立初期我國在環(huán)境保護立法領(lǐng)域所取得的重大成就。

我國環(huán)境立法的發(fā)展階段

我國環(huán)境立法的發(fā)展階段，大體上從1979年到2012年黨的十八大召開之前。

1978年12月黨的十一屆三中全會決定“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，1984年10月黨的十二屆三中全會通過《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》。從此，我國進入了波瀾壯闊的改革開放階段。這個階段，經(jīng)濟領(lǐng)域取得巨大成就，但該階段大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)活動對生態(tài)環(huán)境和自然資源造成巨大破壞，為此，我們黨和國家通過加強環(huán)境法制對環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為進行了頑強的斗爭。以下是環(huán)境立法若干的標志性事件。

1978年12月，中共中央批轉(zhuǎn)了國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組提出的《環(huán)境保護工作匯報要點》，該文件將加強環(huán)境資源法制建設(shè)、制定環(huán)境保護法律作為環(huán)境保護工作重點之一，由此拉開了中國環(huán)境資源法發(fā)展的序幕。1979年2月，五屆全國人大常委會第六次會議原則通過了《森林法（試行）》。1979年9月，五屆全國人大第十一次會議原則通過了《環(huán)境保護法(試行)》。

《環(huán)境保護法（試行）》的公布是環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的里程碑事件。該法依據(jù)《憲法》，針對中國的環(huán)境狀況，規(guī)定了環(huán)境保護的對象、任務(wù)、方針和適用范圍，規(guī)定了“誰污染誰治理”等原則，確定了環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測等制度，規(guī)定了環(huán)境保護機構(gòu)及職責(zé)。該法的內(nèi)容全面、系統(tǒng)，是我國環(huán)境法走向體系化一個重要標志。該法雖然是一部“試行法”，但其在法律效力上與其他法律沒有差別，依然具有一體遵行的權(quán)威性。

1982年新《憲法》對保護環(huán)境具有特別意義。新《憲法》將保護環(huán)境規(guī)定為“保護和改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境”。生態(tài)環(huán)境的表述在1982年《憲法》已經(jīng)入憲?！稇椃ā返?條規(guī)定保障自然資源的合理利用、第26條規(guī)定“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。

在1982年新《憲法》和《環(huán)境保護法(試行)》公布后，我國先后制定了《海洋環(huán)境保護法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《大氣污染防治法》（1987年）、《草原法》（1985年）、《礦產(chǎn)資源法》（1986年）、《水法》（1988年）、《野生動物保護法》（1988年）等污染防治和自然資源保護方面的法律法規(guī)。

這個期間，針對大開發(fā)大建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的破壞，發(fā)生了一系列保護環(huán)境的重大事件。例如，1996年黨和國家制定了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，2003年黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀。在國務(wù)院的機構(gòu)設(shè)置上，從1974年10月成立國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組，先后經(jīng)歷過1982年5月組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護局，1988年7月將環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設(shè)部分離出來，成立獨立的國家環(huán)境保護局（副部級），1998年6月國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局（正部級），2008年將其升格為環(huán)境保護部，成為國務(wù)院組成部門之一。

在全國人大的機構(gòu)設(shè)置上，1993年，成立了全國人大環(huán)境與資源保護委員會，為我國環(huán)境立法工作注入了新的活力。雖然這個期間我國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞形勢嚴峻，但是，我們黨和國家為環(huán)境保護事業(yè)所做出的巨大努力，是可歌可泣的。

我國進入生態(tài)文明的新階段

我國環(huán)境立法進入生態(tài)文明新階段，大體上從2012年11月黨的十八大召開至今。黨的十八大報告，提出建設(shè)生態(tài)文明的重要思想，提出了建設(shè)美麗中國的愿景。該報告指出，當(dāng)前和今后一個時期，要重點抓好四個方面的工作：一是要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局；二是要全面促進資源節(jié)約；三是要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度；四是要加強生態(tài)文明制度建設(shè)。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這個在歷史進程中產(chǎn)生重大影響的報告，是由習(xí)近平同志直接主持起草的。

十八大之后，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)放在治國理政的重要戰(zhàn)略位置，作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要舉措。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月），提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系；十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月），要求用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境；十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（2015年10月），將綠色發(fā)展納入新發(fā)展理念。同時，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（2015年4月）、《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015年9月）等一系列重要政策文件，進一步明確了生態(tài)文明建設(shè)的基本理念、指導(dǎo)思想、原則、政策措施、體制機制和基本制度。

基于此，我國環(huán)境立法得到了更加深入全面的發(fā)展。2012年修訂了《農(nóng)業(yè)法》《清潔生產(chǎn)促進法》《民事訴訟法》；2013年修訂了《草原法》《漁業(yè)法》《煤炭法》《海洋環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》；2014年修訂了《氣象法》《環(huán)境保護法》，進行重大修改的《環(huán)境保護法》被稱為史上最嚴厲的環(huán)保法律；2015年修訂了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《畜牧法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《電力法》《文物保護法》和《大氣污染防治法》；2016年制定了《環(huán)境保護稅法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，修訂了《水法》《防洪法》《環(huán)境影響評價法》《節(jié)約能源法》和《野生動物保護法》；2017年公布《民法總則》，修訂了《水污染防治法》《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，其中《民法總則》規(guī)定了綠色原則，《民事訴訟法》規(guī)定檢察院以及法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向法院提起環(huán)境民事公益訴訟，《行政訴訟法》規(guī)定檢察院可以依法向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。

2017年10月召開的黨的十九大，就“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”進行了新部署。2018年3月11日，第十三屆全國人大第一次會議通過修訂的《憲法》，將“生態(tài)文明”“和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”作為“國家的根本任務(wù)”納入《憲法》序言，將“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”規(guī)定為國務(wù)院行使的一項重要職權(quán)（第89條第6款）。

2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會，正式確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想。習(xí)近平在講話中強調(diào)，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。我國根據(jù)習(xí)近平生態(tài)文明思想，從此揭開了全國范圍內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的新篇章，并對全球人類命運共同體的構(gòu)建，產(chǎn)生了極為深遠的影響。

我國環(huán)境法制建設(shè)存在的問題

在總結(jié)我國環(huán)境立法成就的時候，不能忽視其中還存在一定的不足，表現(xiàn)為：

一是有的環(huán)境立法質(zhì)量還有待提高?，F(xiàn)有環(huán)境法律很多缺乏力度，原則性要求多，明確而有力的規(guī)定少，缺乏可操作性。立法時由于部門之間扯皮等原因，對相當(dāng)一部分條款不得不做了模糊處理，這就導(dǎo)致某些環(huán)境法律規(guī)定力度不夠，缺乏可操作性。

二是存在立法空白，有的重要環(huán)境領(lǐng)域無法可依。在排污許可、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面，還沒有制定出相應(yīng)的法律法規(guī)；在環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標準體系上，也還存在著一定的規(guī)范空白。

三是環(huán)境法律的修改工作依然跟不上需要?！董h(huán)境噪聲污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境影響評價法》等重要法律，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實需要。因此，亟需在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，組織力量，對現(xiàn)行的環(huán)境法律進行評估，發(fā)現(xiàn)存在與生態(tài)文明要求不相適應(yīng)的問題，抓緊研究修改，以增強環(huán)境法的實效性。

四是配套環(huán)境法規(guī)的制定跟不上法律實施需要。在已經(jīng)公布的環(huán)境法律中，授權(quán)性規(guī)定諸多，但配套的法規(guī)和規(guī)章卻明顯不足。而且，很多配套法規(guī)規(guī)章都是在法律生效很長時間后才姍姍出臺，這顯然不利于法律的有效實施。

我國環(huán)境立法發(fā)展展望

明確新時代環(huán)境立法的指導(dǎo)思想和原則

習(xí)近平生態(tài)文明思想是生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展進步的科學(xué)指引、和行動指南，是做好生態(tài)環(huán)境保護工作的根本遵循。我國要把深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想作為長期重要的政治任務(wù)，以此指導(dǎo)環(huán)境立法工作。在謀劃生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展和布局中，要善于深思這一重要思想對大勢的把握，不斷提高環(huán)境立法工作的系統(tǒng)性、預(yù)見性、創(chuàng)造性。

加快環(huán)境法律的立改廢工作

我們首先要在排污許可、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面的立法上，加快工作，彌補環(huán)境立法的空白。與此同時，要推動編撰環(huán)境法典。中國現(xiàn)有37部環(huán)境法律，有60多部環(huán)境行政法規(guī)，有1000多個環(huán)境行政規(guī)章，這些法律相互之間矛盾和沖突較多，有的因為制定時間不一致、提出草案的部門不同，前后很不一致。重復(fù)率過高，比如《污染防治法》的重復(fù)率達到30%以上，這對環(huán)境法的實施效力產(chǎn)生不良影響。因此，加快編撰環(huán)境法典，在當(dāng)前是必要的。與此同時，對于需要修改和廢止的法律，要及時組織力量進行修改或者廢止工作，以適應(yīng)新時代的環(huán)境立法新需求。

切實提高環(huán)境立法質(zhì)量

立法是全面依法治國的前提和基礎(chǔ)，立法質(zhì)量直接關(guān)系到法治的質(zhì)量。黨的十九大報告指出，以良法促進發(fā)展、保障善治。當(dāng)前，我國全面深化改革已進入攻堅期和深水區(qū)，推進深化改革必然要涉及一些重大利益關(guān)系的調(diào)整，必然要涉及牽動全局的敏感問題和重大問題。因此，必須在法治下推進改革、在改革中完善法治，不斷提升立法質(zhì)量，積極發(fā)揮立法引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)。

環(huán)境立法要注重健全立法起草、論證、咨詢、評估、協(xié)調(diào)、審議等工作機制?？茖W(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑?？茖W(xué)立法的核心在于環(huán)境立法要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。要完善立法程序、規(guī)范立法活動，以實現(xiàn)環(huán)境立法過程的科學(xué)化，增強環(huán)境法律的可執(zhí)行性和可操作性。

要注重發(fā)揮社會力量在環(huán)境立法工作中的積極作用。為了人民、依靠人民，這是環(huán)境立法必須遵循的價值取向，也是提高環(huán)境立法質(zhì)量必須遵循的基本規(guī)律。環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)突出開門立法、尊重民意，引導(dǎo)人民群眾有效參與立法活動，健全和落實民主開放包容的環(huán)境立法工作機制，拓寬廣大人民有序參與環(huán)境立法的渠道。要積極運用專門、專業(yè)、技術(shù)等方面的力量和科學(xué)規(guī)范的方法，擴大公民有序參與立法途徑，暢通多種立法訴求表達和反映渠道，著力提高環(huán)境立法的精準性和有效性。要更多地依靠人民群眾，對環(huán)境法律的質(zhì)量進行評估。立法機構(gòu)及其人員，通過接受人民群眾對環(huán)境法律質(zhì)量的評估，從中受到教育，以切實改進今后的環(huán)境立法工作。與此同時，配套環(huán)境法規(guī)的制定一定要及時、明晰，以適應(yīng)法律實施的迫切需要。

環(huán)境法律貴在實施。我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法制不嚴密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。必須按照源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的思路，在建立健全生態(tài)文明制度體系和法律體系的同時，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，依紀依法嚴格問責(zé)、終身追責(zé)。對破壞生態(tài)環(huán)境的行為不能手軟，不能下不為例。只有這樣，才能提高環(huán)境法制的威力，才能真正顯現(xiàn)出環(huán)境立法的有用性和有效性。