潘曉濱 王志國

（1天津財經(jīng)大學法學院 天津 300222 2中交天津航道局有限公司市場投資事業(yè)部 天津 300461）

1 環(huán)境保護稅的理論與實踐發(fā)展

1.1 環(huán)境保護稅的理論基礎

1.1.1 庇古稅理論

英國著名的福利經(jīng)濟學家庇古提出了庇古稅的概念。庇古認為，導致市場資源配置失效的原因是，經(jīng)濟當事人的私人成本與社會整體成本的不匹配，私人的福利或成本最優(yōu)導致了社會整體福利或成本的非最優(yōu)狀態(tài)。根據(jù)庇古稅理論，矯正方案是政府通過征稅或者補貼，來矯正經(jīng)濟當事人的私人成本，措施應當使得私人成本或收益與相應的社會成本和利益達到一致狀態(tài)，從而實現(xiàn)資源配置達到帕累托最優(yōu)。在環(huán)境保護中，政府通過對排污者征收一定的稅負，以便使其經(jīng)濟活動所造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞的負外部性真正內(nèi)部化該企業(yè)的生產(chǎn)成本，達到抑制污染嚴重企業(yè)的發(fā)展，同時征收上來的稅金可以彌補公共資金的不足。

1.1.2 “雙重紅利”理論

該理論定位于解決環(huán)境保護與就業(yè)雙重壓力，這一術(shù)語最早由英國著名環(huán)境經(jīng)濟學家大衛(wèi)·皮爾斯提出，皮爾斯教授也是綠色經(jīng)濟概念的重要倡導者。“雙重紅利”理論認為，環(huán)境保護稅比其他稅費更能夠達到雙重紅利效果。環(huán)境保護稅實施的第一個紅利是環(huán)境紅利，稅費的征收能夠推動污染企業(yè)轉(zhuǎn)向清潔生產(chǎn)技術(shù)，達到減少環(huán)境污染和改善環(huán)境狀況的目的。第二重紅利是，環(huán)境保護稅本質(zhì)上仍然是一種國家稅收，具有增加政府財政收入的作用，政府可以用增加的財政收入來保護環(huán)境，同時促進和彌補其他經(jīng)濟領域的完善。在這一理論看來，環(huán)境稅不僅有利于排污企業(yè)承擔其應有的社會責任，同時也可以通過降低其他稅負水平來為社會整體減負。

1.1.3 污染者負擔原則

20世紀50-60年代，西方工業(yè)化國家在獲得經(jīng)濟高速增長的同時，面臨著愈發(fā)嚴重的環(huán)境問題。各國普遍采用“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的環(huán)境保護措施，由國家投入公共資源專項用于某個問題領域的污染治理和控制。1972年5月24日，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）理事會在其發(fā)布的《關于國家環(huán)境政策貿(mào)易方面的指導原則》中首次正式提出了污染者負擔原則（Polluter Pay Principle，簡稱PPP原則）。原則提出的目的首先聚焦于污染治理費用的合理分攤和稀缺資源的合理利用問題，并應避免對國際貿(mào)易和投資的扭曲。1974年，OECD理事會再次頒布《關于實施污染者負擔原則的建議》進一步確認污染者負擔原則應成為其成員國遵守的一項基本原則，并強調(diào)環(huán)境資源不再是無限索取的免費產(chǎn)品，環(huán)境成本應通過價格機制真正成為污染者的生產(chǎn)成本，從而使污染者能夠取代國家公共資金真正合理分擔污染治理、控制與防治費用。該原則的提出首先得到了西方工業(yè)化國家的廣泛認可，并成為越來越多國家的國內(nèi)環(huán)境法所普遍貫徹的一項基本原則。

1.2 環(huán)境保護稅的立法實踐發(fā)展

在環(huán)境保護稅的實踐史中西方工業(yè)化國家首先獲得了一定發(fā)展。美國自20世紀80年代到90年代開始征收的二氧化硫稅、能源稅等環(huán)境保護稅，讓其環(huán)境質(zhì)量得到了很大提高。同時促使公眾養(yǎng)成了環(huán)境保護的意識。德國則是秉持污染者負擔原則為核心，在國內(nèi)構(gòu)建起比較完善的水污染稅費征收制度，這一制度讓德國的水資源利用率得以提高，間接促進了生產(chǎn)效率的提高，同時也將環(huán)保的思想潛移默化地傳輸?shù)搅嗣癖姷乃枷胫?。日本?004年開始對環(huán)境保護稅反復修訂，內(nèi)容是縮小征收對象，擴大減免稅范圍及幅度，促進了依賴化石能源的經(jīng)濟體系和社會結(jié)構(gòu)的變革，激勵了新興環(huán)境友好型企業(yè)的發(fā)展，提升了日本整體的產(chǎn)業(yè)競爭力。

我國長久以來并沒有實施環(huán)境保護稅制度，而是依靠環(huán)境保護部門征收排污費來矯正經(jīng)濟活動的環(huán)境負外部性。進入21世紀，我國開始探索采用環(huán)境保護稅取代實施多年的排污費制度。2008年，財政部稅政司、國家稅務總局和環(huán)境保護部聯(lián)手啟動環(huán)境稅的研究制定。2012年，《國務院2012年立法工作計劃》將環(huán)境稅法作為“需要抓緊工作、適時提出”的63件立法項目之一。2015年，財政部、稅務總局、環(huán)境保護部起草完成《中華人民共和國環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》。2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會第25次會議表決通過了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》。2017年12月22至25日，國務院頒布《環(huán)境保護稅法實施條例》，并頒布《關于環(huán)境保護稅收入歸屬問題的通知》，明確環(huán)保稅全部作為地方收入。2018年，我國環(huán)境保護稅正式實施。

2 環(huán)境保護稅的實施影響分析

2.1 對污染企業(yè)的影響

企業(yè)在生產(chǎn)過程中排放污染物對環(huán)境造成影響，由于這些污染外排所帶來的負外部性和一些外部成本的原因，使得整個社會的總成本高于企業(yè)的內(nèi)部成本。因此，環(huán)境保護稅的實施在于準備確定應稅污染物的類型、稅率水平以及企業(yè)可以獲得優(yōu)惠稅率或免稅的條件。其一，我國通過稅收立法保護環(huán)境的探索研究起步也比較晚，《環(huán)境保護稅法》實施以前，對環(huán)保的立法也局限在《環(huán)境保護法》和幾部單行污染物防治法方面，未能真正形成環(huán)境保護的法律體系。其二，環(huán)境保護稅的稅率，需要與企業(yè)污染造成的治理成本匹配，否則較難達到督促企業(yè)治理污染物的目的，更難達到正向激勵企業(yè)改進生產(chǎn)技術(shù)的目的。其三，稅收優(yōu)惠措施對于排污企業(yè)具有重要導向作用，我們應當注意到環(huán)境保護稅并非以增加財政收入為主要目標，而是應以減少污染為方向，因此設立恰當?shù)亩愂諆?yōu)惠或免稅措施，對于引導企業(yè)多做有利于環(huán)境改善的科技創(chuàng)新、提升環(huán)保產(chǎn)能等措施具有重要促進作用。

2.2 對社會公眾的影響

環(huán)境保護稅的實施需要考慮稅負的實際影響范圍問題。根據(jù)成本傳遞理論，政府向排污企業(yè)所征收的環(huán)境稅，很可能通過提升產(chǎn)品價格傳遞給最終消費者。社會公眾作為普通消費者很可能受到稅負傳遞的影響，這個問題需要辯證看。一方面，增加的產(chǎn)品成本可能會促使消費者減少對此類產(chǎn)品的消費，從而傳遞給上游生產(chǎn)企業(yè)減少對環(huán)境污染產(chǎn)品的生產(chǎn)；另一方面，如果環(huán)境稅征收導致某些生活必需品以及能源產(chǎn)品的價格上漲，也會對低收入家庭帶來顯著沖擊?；诃h(huán)境保護稅的分配公平考慮，稅收實施應盡量避免對廣大低收入家庭的影響，否則會嚴重影響社會穩(wěn)定，2018年11-12月法國爆發(fā)的黃馬甲游行正是中下層民眾對政府增收柴油稅導致生活成本上升而發(fā)起的。

2.3 對政府部門的影響

環(huán)境保護稅的實施對政府部門帶來較大的好處。其一，與傳統(tǒng)污染監(jiān)管措施相比，實施環(huán)境保護稅可以顯著降低政府的管理成本。稅收的實施讓排污企業(yè)自主選擇多支付稅款還是采用一個更加環(huán)境友好的方案，更少的環(huán)境污染意味著企業(yè)可以更多節(jié)省稅收成本。其二，環(huán)境保護稅可以增加政府的財政收入，用來減少赤字、增加支出，或者以通過環(huán)保投資實現(xiàn)經(jīng)濟的綠色低碳轉(zhuǎn)型。其三，環(huán)境保護稅的實施可以減少政府貪污腐敗的概率。由于稅收的強制性以及自主性，政府部門人員不必親自去跟企業(yè)有過多的接觸，減少了利益掛鉤。當然，相關的稅收監(jiān)管程序制度仍然強化，加強環(huán)保與稅務部門的協(xié)調(diào)。

3 我國環(huán)境保護稅法的完善路徑

3.1 完善稅基、稅率以及優(yōu)惠措施等相關實體制度

目前實施的環(huán)境保護稅法中的應稅污染物僅包括了大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲，稅基范圍小不利于全面的環(huán)境保護，可以考慮在條件成熟時在《實施條例》附件中增加相關應稅污染物類型。環(huán)境保護稅法中的稅率體現(xiàn)了保護的嚴格程度，稅法規(guī)定了幅度稅率，交由不同省市選擇適合的稅率水平，可以考慮增加促進地方稅率提升的相關條款，給予地方減少污染物排放的漸進式壓力。另外，應增加稅收優(yōu)惠條款，對于企業(yè)減排或其他環(huán)境有益活動，應賦予其減稅或免稅待遇。

3.2 強化稅收征管與部門協(xié)調(diào)等相關程序性制度

我國環(huán)境保護稅的征收必須由環(huán)保部門配合稅務部門完成。環(huán)保部門負責對污染物監(jiān)測，稅務機關負責應納稅額的征收，兩者的權(quán)責配置與程序規(guī)范顯得格外重要。通過完善制度強化程序化管理，形成兩個政府部門間“企業(yè)申報、稅務征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的有序征管模式。

3.3 完善稅收收入分配機制，實現(xiàn)稅收中性原則

環(huán)境保護稅實施的一個重要問題是稅負的增加不應對公眾特別是低收入人群帶來不利影響。因此，在環(huán)保稅的收入分配配套制度中應加入對低收入家庭影響的監(jiān)測、影響評估和補貼機制，避免環(huán)境稅實施所帶來的不利影響。另外，應增加受影響公眾對環(huán)境稅實施的反饋渠道，增加配套的公眾參與程序。