王素芬，董國禮

(遼寧大學法學院，遼寧沈陽 110136)

一、問題的提出

貧困問題歷來是我國關切的重點，自1993年上海試點建立“城市居民最低生活保障線制度”以來，我國先后出臺了《城市居民最低生活保障條例》（國務院令第271號）、《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)[2007]19號）等規(guī)范性文件。2014年5月，國務院頒布了《社會救助暫行辦法》（國務院令第649號，以下簡稱《暫行辦法》）?！稌盒修k法》的出臺，對更好地保障公民基本生活，促進社會公平正義，維護社會和諧穩(wěn)定，發(fā)揮最低生活保障托底線、救急難的作用具有重大意義，為我國社會救助事業(yè)發(fā)展提供了基本的法律依據(jù)。在肯定最低生活保障制度對緩解貧困作用的同時，我們也注意到《暫行辦法》的不足：它只是國務院制定的行政法規(guī)，立法層級不高?！渡鐣戎ā冯m然已經被列入第十三屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，且作為第一類項目——條件比較成熟、任期內提請審議的法律草案，但其正式出臺尚需時日，因此仍有必要從學理上進行深入探究。有鑒于此，本文擬以遼寧省L市的社會調研①該調研在L市社會救助管理部門的協(xié)助下展開，共向相關人員發(fā)放120份問卷，收回有效問卷113份。相關數(shù)據(jù)分析均以此問卷結果為基礎。為基礎，總結分析現(xiàn)行最低生活保障制度在運行中所反映的問題，從而提出有針對性的完善建議，以期為該制度之完備提供理論參照。

二、最低生活保障制度在運行中反映的問題

（一）制度本身尚不健全

1．支出型貧困被忽略

支出型貧困是指由于家庭成員突發(fā)意外或患重大疾病，致使家庭支出超出其家庭承受能力而造成的絕對生活貧困。長期以來，在實施最低生活保障制度時，僅以家庭收入作為低保衡量標準。這種收入型貧困理論最大的缺陷是：對“個體發(fā)生偶然且不可避免的不測后，連續(xù)剛性支出會導致家庭貧困”的問題考慮不足。盡管以家庭收入為標準確定最低生活保障對象便于操作，但完全以家庭收入和財產作為準入條件，不考慮家庭支出因素，部分支出型貧困家庭因家庭收入不符合低保資格的認定條件，必然無法被納入最低生活保障范圍。

調研中，我們對L市最低生活保障邊緣群體①最低生活保障邊緣群體，又稱低保邊緣戶，是指家庭人均純收入略高于最低生活保障線，家庭負擔甚至高于當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ霞彝?，按照現(xiàn)行最低生活保障政策又不能被納入保障范圍，實際生活水平較低，實際生活困難的相對貧困居民。的情況進行了統(tǒng)計。截至2016年底，L市共有城市低保邊緣家庭830戶，邊緣對象1 910人；農村低保邊緣家庭1 683戶，邊緣對象3 457人。這些人的家庭收入略高于最低生活保障線，因經濟收入核定規(guī)則的限制，無法被認定為低保對象。但這類群體的家庭不同程度地存在著有上學的子女、殘疾人或病人等情況，家庭支出遠超其家庭收入，生活上舉步維艱。

L市2016年農村低保家庭貧困類型及其所對應的戶數(shù)、人數(shù)分別為：疾病（18 807/26 154）、殘疾（8 969/12 015）、災害（718/1 118）、缺少勞動力（4 824/6 011）及其他原因（7 879/12 548）。其中因病致貧在農村低保家庭中排在第一位。該結果同樣適用于低保邊緣家庭。支出型貧困保障制度的缺失，使得這部分群體處于社會救助的夾心層，得不到應有的救助。隨著社會轉型和收入分配制度改革的深化，加之自然災害、疾病以及意外事件的頻繁發(fā)生，支出型貧困問題隨之凸顯，若得不到及時的解決，將會引發(fā)社會矛盾，造成社會不安。

2．制度排斥的規(guī)定有悖公平

制度排斥，是指在設計某項制度之初，就人為地將社會上的某一類群體或個人排除在制度之外，剝奪其享受某種權利的機會[1]?！哆|陽市最低生活保障操作規(guī)范》第26條②《遼陽市最低生活保障操作規(guī)范》（遼市民發(fā)〔2014〕49號，2016年3月22日修改）第26條規(guī)定：“核對家庭經濟狀況符合低保標準，有下列情形之一的，不能享受低保待遇……（四）安排子女擇校就讀、出國留學或者在義務教育期間入收費學校就讀的；（五）家中飼養(yǎng)寵物超過最低生活保障標準的；（六）故意放棄或者轉移個人所有資產的……”就規(guī)定了哪類人、哪些行為不能享受最低生活保障待遇。其他城市也存在著類似規(guī)定，如《合肥市農村居民最低生活保障暫行辦法》第6條③《合肥市農村居民最低生活保障暫行辦法》（皖政辦﹝2007﹞10號）第6條規(guī)定：“有下列情形之一的，不能享受農村低保待遇：（一）家庭成員有使用移動電話、摩托車（或非經營性機動車輛）、計算機等非基本生活必需品的；（二）兩年內購買商品房或高標準裝修現(xiàn)有住房的；（三）經常出入餐飲、娛樂等高消費場所的，因賭博吸毒、嫖娼等違法行為而造成家庭生活困難且未改正的；（四）安排子女擇校就讀或子女在義務教育期間入收費學校就讀的；（五）在法定勞動年齡內有勞動能力（在校學生除外），但無正當理由不參加勞動生產的；（六）不按規(guī)定如實申報家庭收入，無特殊原因連續(xù)兩次不按時領取低保金的，或不按規(guī)定參加低保待遇年度審核的?！?。這種通過行為方式和消費方式限制最低生活保障對象準入的做法，表面上看似公平合理，實質上卻違背了制度的公平性原則和《憲法》所確認的公民享受權利的平等性原則。

生存權是公民的一項基本權利，當生存條件不具備時，公民有權從國家和社會獲得物質幫助，這是《憲法》第45條賦予公民的權利。由于制度排斥的存在，應當享受低保待遇的家庭，被剝奪了享受最低生活保障的權利，被排斥出最低生活保障的范圍。

3．配套政策產生的負激勵效應嚴重

L市在最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、低收入家庭保障等常規(guī)救助項目的基礎上，建立了醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、采暖和水電價補貼等配套救助項目，但配套政策的實施以低保、特困、低收入家庭等資格作為條件?！斑@種配套的附加福利制度在一定程度上助長了低保戶對福利政策的依賴”[2]，低保身份的“含金量”在一定程度上超出了低保金本身，有一部分人寧可主動放棄就業(yè)，甚至可以不領取最低生活保障金，也要取得低保資格。

根據(jù)國家的制度設計，最低生活保障制度應是全面性的、綜合性的社會救助項目，其不僅要向低保對象提供生活補貼，還要提供住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等附加福利。但此種高福利的救助模式，在某種程度上引發(fā)了“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象，導致“勞動激勵”降低?！俺鞘凶畹蜕畋Ｕ现贫纫呀洺蔀楦＠蕾嚞F(xiàn)象滋生的溫床,并開始影響社會公平與效率”[3]，故而“社會救助政策應當警惕可能產生的‘負激勵’風險”[4]。

（二）制度落實中存在的困境

1．最低生活保障標準偏低

“國際上一般把居民收入中位數(shù)的30%視為‘極端貧困線’、40%視為‘嚴重貧困線’、50%視為‘溫和貧困線’、60%視為‘近乎貧困線’?！盵5]2016年L市的人均可支配收入，城市為28 110元，農村為12 880元。按該標準計算，L市城市“極端貧困線”應為703元/月，農村“極端貧困線”應為322元/月。而L市2013 - 2016年城市五區(qū)最低生活保障標準（元/月/人）分別為420、462、494、519；全市農村最低生活保障標準（元/月/人）分別為216、248、278、306。這些調研數(shù)據(jù)顯示：L市城鄉(xiāng)最低生活保障水平均已在極端貧困線以下。

最低生活保障制度是國家對貧困人口的救濟，現(xiàn)實中該制度的實施也重在“最低”，導致低保對象只能“保肚皮”，不能“保臉皮”。表1數(shù)據(jù)顯示，貧困家庭享受低保救助后，生活水平仍然偏低，家庭收入主要被用于基本生活支出。家庭成員的健康狀況、接受醫(yī)療服務的數(shù)量以及子女獲得教育的機會均低于社會平均水平。

表1 T社區(qū)最低生活保障家庭生活費用支出情況

最低生活保障制度不應限于保障生存權，還應促進發(fā)展權的實現(xiàn)。長期以來，我國最低生活保障制度一直致力于?；?，重點保障貧困群體的生存權，解決絕對貧困。但保障標準偏低，極大地限制了貧困家庭的發(fā)展。

2．最低生活保障支出水平城鄉(xiāng)差距顯著

我國最低生活保障制度是沿著城鄉(xiāng)分割的路徑向前推進的，從時間上看，農村晚于城市。由于生產資料占有不同，生產方式各異，城市和農村居民的生活水平存在一定的差距，加之我國實行城鄉(xiāng)二元化戶籍制度，因此我國的最低生活保障標準存在城鄉(xiāng)差異。近年來，盡管各地同步調整了最低生活保障標準，但從實踐來看，最低生活保障支出水平城鄉(xiāng)之間的差距仍然偏大。

據(jù)民政部網站的數(shù)據(jù)①參見：中華人民共和國民政部．民政數(shù)據(jù)[EB/OL]．[2017-09-10]．http://www.mca.gov.cn/article/sj/。，L市城市低保人數(shù)2013 - 2016年分別為45 249、40 559、36 211、31 931，呈大幅下降趨勢，而農村低保人數(shù)2013 - 2016年分別為55 234、55 591、57 567、57 846，呈小幅上升趨勢。2013 - 2016年城市最低生活保障金支出（萬元）分別為14 577.9、15 697.7、15 434.7、15 149.5；2013 - 2016年農村最低生活保障金支出（萬元）分別為8 200.3、9 986.2、11 972.3、13 712.5，城鄉(xiāng)最低生活保障金累計支出逐年增長，農村增長幅度高于城市。但從城鄉(xiāng)低保支出水平的橫向對比可以發(fā)現(xiàn),城市的支出水平基本上是農村的2倍。這種支出水平差距明顯的現(xiàn)象不僅在L市存在，全國其他各省市亦是如此。城鄉(xiāng)之間低保標準的較大差異，事實上已經造成城鄉(xiāng)基本公共服務的不均等，導致最低生活保障結果的不公平，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域的發(fā)展。

3．家庭經濟狀況核實難度大

由于現(xiàn)行法律制度對家庭收入和家庭財產的核實缺少統(tǒng)一的標準，加之最低生活保障制度采取補缺式救助方式，實際操作中審核手段的有效性不足，所以家庭經濟狀況難以準確核實。一方面使真正需要救助的人得不到應有的救助，影響現(xiàn)有資源的合理優(yōu)化配置，另一方面也使不需要救助的人獲得了與其自身實際狀況不相匹配的低保待遇，有損最低生活保障制度的保障功能，從整體上也造成了社會保障制度的不公平[6]。

4．退出機制缺乏過渡性

《暫行辦法》第13條②《社會救助暫行辦法》第13條：“最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財產狀況發(fā)生變化的，應當及時告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處?？h級人民政府民政部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當對獲得最低生活保障的人口狀況、收入狀況、財產狀況定期核查。最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況發(fā)生變化的，縣級人民政府民政部門應當及時決定增發(fā)、減發(fā)或者停發(fā)最低生活保障金：決定停發(fā)最低生活保障金的，應當書面說明理由。”規(guī)定，當人口、收入和財產狀況發(fā)生變化后，被保障家庭應當及時通知社會救助管理部門。社會救助管理部門應當及時做出減發(fā)或停發(fā)最低生活保障金的決定，取消被保障對象的資格。這種缺乏過渡性的退出機制，使低保家庭主動申請退保時望而卻步。究其原因，一是“窮怕了”，擔心退出后，由于收入減少再次面臨生存困難；二是家中有殘疾人、重病患者或者子女上學，剛性支出較大，退出后家庭生活將難以為繼；三是由于制度采取“補差式”的救助方式，若通過勞務輸出或臨時就業(yè)方式增加的收入低于或稍高于每月領取的最低生活保障金，被保障家庭就會自覺選擇放棄就業(yè)或外出勞務。從表2中可以看出，接受救助的時間越長，主動退出的意愿越低，被保障的年限與退出意愿成反比關系。

表2 T社區(qū)最低生活保障對象調查統(tǒng)計表

我們贊同“最低生活保障制度具有多元目標，既要提供基本的生活保障，也須幫助公民獨立生活。當公民具備獨立生活的能力，其享有社會保障的資格需要退出”[7]。但超出條件后，取消低保資格，立即停發(fā)補助資金的做法缺乏一定的合理性，易打消低保對象就業(yè)的積極性，致使低保救助異化成為“養(yǎng)懶漢”的溫床。低保家庭經濟基礎薄弱，家庭成員就業(yè)能力不高，收入方式帶有不確定性，應設置一定的過渡期，采取漸進式的退出機制，更有利于最低生活保障制度發(fā)揮效果。

三、最低生活保障制度的完善建議

（一）調整理念：實現(xiàn)由生存型救助向發(fā)展型救助的轉變

1．重視能力培養(yǎng)，幫助貧困者增加發(fā)展機會

“貧困不只是收入低下，其真正含義是貧困人口的能力貧困?！盵8]最低生活保障制度發(fā)展初期，強調基本生存保障功能無可厚非，但隨著經濟社會發(fā)展和政治文明的推進，絕對貧困人口大大減少，救助制度“促進人的全面發(fā)展”功能逐步凸顯，生存型救助方式受到了限制，難以解決發(fā)展型貧困問題。“向發(fā)展型貧困開戰(zhàn)的核心是打破底層社會最令人不安的固化狀態(tài)和貧困的代際傳遞鏈條。因此，外部反貧困資源的輸入，只有在解決貧困者基本生活困難的同時，增強這部分貧困者的發(fā)展能力和發(fā)展機會，才能起到根本作用?！盵9]因此，建議將教育、醫(yī)療、住房等更高層次的消費需求納入最低生活保障范圍，但更為重要的是要開展有利于提高受助家庭就業(yè)能力和社會參與的服務項目。通過深挖發(fā)展?jié)摿Γ褂袆趧幽芰Φ氖苤咄ㄟ^幫扶，并主要依靠自己的力量解決家庭貧困問題，增強發(fā)展能力，變他救為自救，實現(xiàn)社會融合。同時，重點關注貧困家庭的子女教育，保障貧困兒童的成長與發(fā)展，采取有效的辦法，阻止貧困代際傳遞，“實現(xiàn)生存型救助向發(fā)展型救助轉變，輸血型救助向造血型救助轉變”[10]。

2．注重事前預防，增強貧困家庭的風險抵御能力

最低生活保障制度是在“事后救助理念”下進行的制度設計。自其實施以來，對減少和緩解貧困發(fā)揮了積極的作用。但這種事后救濟的思想，不僅難以讓絕對貧困群體脫貧解困，而且使得一些低保邊緣家庭孤立無援。“一些輕微的生活變故或經濟沖擊都有可能讓他們馬上陷入貧困境地而難以自拔，這也是我國貧困人口返貧率偏高和反貧困政策效果不佳的重要原因之一?！盵11]

根據(jù)風險管理理論，在當今世界經濟一體化的背景下，通過事后救濟讓受助者擺脫貧困不僅代價非常高昂，而且難以實現(xiàn)，因而唯有通過事前預防才能有效地消除貧困[12]。在解決絕對貧困人口脫貧的同時，對相對貧困家庭進行幫扶。通過建立貧困預警機制，采取物質補償、技能培訓或創(chuàng)業(yè)培訓等方式，提升瀕臨貧困家庭或低保邊緣群體的自我發(fā)展能力，而不是在其陷入貧困后對其進行救助。通過積極的就業(yè)政策減少失業(yè)發(fā)生，或者通過就業(yè)救助提升貧困家庭的人力資本，增強受助家庭的風險抵御能力。

（二）完備制度：實現(xiàn)由制度缺失向法制健全的轉變

1．消除制度排斥

最低生活保障制度是國家保障公民生存權的一種手段，任何組織和任何人都無權剝奪他人受救助的權利，即使有過錯的公民也不例外[1]。申請低保救助是一種“需者權利”，不是國家對受助者的施舍與恩惠，國家對貧困居民進行救助，是在履行政府應盡的義務與責任。1995年“社會發(fā)展及進一步行動”世界峰會，將社會排斥視為消除貧困的阻礙因素，要求國際社會反對社會排斥并致力于社會整合，以期實現(xiàn)社會的公正、安全和穩(wěn)定[13]。制度排斥是社會排斥的一種表現(xiàn)形式，它將一部分人不同程度地拒絕于社會事務或福利之外，是對社會階層的一種撕裂，易造成社會“中空”，有害于權利的公共性本質，若得不到控制，將給社會帶來巨大的發(fā)展風險，應該受到批判。因此，我們建議在完善最低生活保障制度時，要堅持以人為本，注重對貧困者的人文關懷，主動消除制度排斥，將公民受保障權真正落到實處。在資格審查中不將貧困以外的其他因素作為人為判斷低保對象的條件，僅從公民權利的視角審視救助和服務的內容。

2．建立完備的漸退機制

最低生活保障制度規(guī)定，當受助家庭的人均收入高于最低生活保障標準時應退出。原低保戶的低保資格一經被取消，最低生活保障金也就立即停發(fā)?！傲⒓赐０l(fā)”這一制度設計，不利于救助效果的延續(xù)，且易于引發(fā)社會矛盾。最低生活保障制度的目標是使生存能力缺失或生活難以為繼的困難群眾擺脫生存危機。若家庭經濟狀況轉好，不具備低保條件時不及時退出，不僅會造成福利的超額支付，甚至會加深社會不公和不安，降低社會群眾對政府的信任。但低保家庭創(chuàng)業(yè)初期通常會面臨各種不穩(wěn)定因素，普遍存在就業(yè)不穩(wěn)定等情況，且退出低保后，再次申請需要重新進行資格認定，程序繁瑣，時限長，并存在不被認定的風險，因此，低保戶主動退出的意識不強。就此，建議探索建立最低生活保障的漸退機制，即設置一段緩沖期，使低保對象在退出低保后的一段時間內，可以繼續(xù)領取一定比例的最低生活保障金。在繼續(xù)領取期限和金額上，嚴格區(qū)分主動退出與被動退出的不同情形。同時，進一步規(guī)范低保資格再審查程序，在審查決定、告知義務等方面嚴格規(guī)定。這樣，一方面可以避免對既有低保對象利益的損害，保證國家福利的正確給付；另一方面也可以充分調動受助者的主動退出意識，激發(fā)社會參與的熱情和工作的積極性，消除退保的后顧之憂。

3．嚴格責任追究機制

我國目前缺少對最低生活保障制度的有效監(jiān)督，致使各地或多或少都出現(xiàn)過“騙?！薄奥┍！薄叭饲楸！薄瓣P系?！钡痊F(xiàn)象，但實踐中較為普遍的做法是停止對當事人繼續(xù)救助，卻鮮見對這些騙保者追究行政責任，更遑論刑事責任的承擔。這種寬容的做法實際上是種縱容。因此，建議嚴格依照相關法律法規(guī)對騙保等違法行為人或濫用職權侵犯救助對象利益以及貪污、挪用低保資金的行政工作人員進行行政處罰，涉嫌犯罪的嚴格依照《中華人民共和國刑法》的相關規(guī)定追究刑事責任。

（三）健全實施：實現(xiàn)由分割管理向體系保障的轉變

1．推進社會救助信息化建設，完備信息共享機制

我國社會救助工作實行多頭管理，救助項目分散在諸多部門。這些部門之間信息不互通，給家庭經濟狀況核對工作帶來了諸多困難?，F(xiàn)階段，家庭經濟狀況核對主要通過入戶調查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議等傳統(tǒng)方式進行，對“非常關鍵的家庭財產收入信息核查一直停留在落后的估算階段”[14]，救助申請者的自證以及核查工作人員的主觀判斷是做出核查結果的主要依據(jù)。該做法不僅不夠科學和客觀，而且耗時耗力，很容易出現(xiàn)認定偏差。

調研發(fā)現(xiàn)，L市成立了居民家庭收入核對中心，并與某科技股份有限公司、某實業(yè)有限公司和當?shù)赝ㄓ嵐具_成合作協(xié)議，開展了軟件開發(fā)、設備終端購置以及光纖鋪設等工作，建立了覆蓋民政、人社、國稅、地稅、工商、公安、住房公積金管理中心、產權處、殘聯(lián)、工商銀行、建設銀行、農業(yè)銀行、郵政儲蓄以及當?shù)劂y行等87個網絡終端。據(jù)統(tǒng)計，僅2013年1 - 5月，L市申請低保救助的家庭2 424戶，通過信息網絡核對，符合低保條件的家庭1 937戶，占申請救助家庭總數(shù)的79.91%，“核出率”為20.09%。此做法值得借鑒和推廣，即：健全家庭經濟狀況核對機制，加快核對手段創(chuàng)新，建立工作機構和信息核對平臺，實現(xiàn)跨部門、多層次的信息共享，提高核對信息的及時性、可靠性和科學性，避免發(fā)生重復救助以及“保不應?！爆F(xiàn)象，確保準確、高效、公正地認定最低生活保障對象。

2．加強配套政策銜接，提升最低生活保障制度的綜合保障功能。

馬爾薩斯認為，濟貧法的實施能夠減輕個人不幸，但會使更多的人依賴救濟為生，導致更多的人貧窮[15]。社會救助易產生負激勵效應，弱化低保對象的退出意愿和就業(yè)動機，此點我們贊同。但完全用福利依賴去解釋人們不去就業(yè)，卻值得深思。現(xiàn)行的低保救助政策的核心是低收入補償，實際救助資金數(shù)額等于救助標準減去救助者的家庭實際收入，勞動所得實際上成為對救助待遇的沖抵替代[14]，低保對象能否主動退出低保，是否愿意參加工作，在一定程度上取決于退出或工作哪一種方式更有利，取決于對某種方式的損益分析。西方發(fā)達國家社會救助政策改革的成功實踐證明，消解負激勵風險是完善社會救助政策的關鍵。單一救助不利于科學配置資源，難于合理分擔風險，同時也制約著與社會保險、慈善等其他政策的協(xié)同發(fā)展。因此，我們建議要加強最低生活保障與就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療等項目的銜接，與精準扶貧項目功能的耦合。從提升個體能力、激勵就業(yè)入手，將更多的救助資金放在發(fā)展和促進就業(yè)上，通過就業(yè)激勵貧困群眾提升就業(yè)能力，依靠自身努力擺脫貧困。同時，加強新聞媒體對低保政策的宣傳和輿論引導，使主動退保成為常態(tài)。政府還可以通過設置公益性崗位、購買服務等方式促進就業(yè)，增加低保對象的就業(yè)機會。規(guī)定有勞動能力的低保對象的最長低保領取年限，把接受就業(yè)作為獲得救助的附加條件，對接受就業(yè)指導和公益性崗位的申請者，核算其家庭收入時，在一定期限內酌情扣減，并對有創(chuàng)業(yè)意愿及具備創(chuàng)業(yè)能力的低保對象進行資金與政策方面的傾斜，通過政策之間的銜接與整合，提升最低生活保障制度的綜合保障功能。

3．規(guī)范低保標準的制定和調整, 實現(xiàn)與區(qū)域內經濟社會同步發(fā)展

最低生活保障標準受物價指數(shù)、社會經濟和居民消費需求等經濟指標影響，其標準的制定和調整應與經濟社會發(fā)展同步。調研發(fā)現(xiàn)，各地參照扶貧標準或全國平均低保標準確定本地區(qū)最低生活保障線，依據(jù)上級文件對標準進行調整。這種制定與調整的方法，缺少必要的論證，難以真實反映貧困群眾的基本需求，影響低保制度的實施效果。建議政府在制定最低生活保障標準時，要精心組織、科學測算，綜合運用消費支出比例法、基本生活費用支出法和恩格爾系數(shù)法，在考慮困難群眾基本生活需要、經濟社會發(fā)展水平以及財政的支付能力的基礎上，參照價格主管部門公布的基本生活必需品市場價格監(jiān)測數(shù)據(jù)，結合上年度城鄉(xiāng)居民人均消費支出、人均可支配收入、恩格爾系數(shù)等統(tǒng)計數(shù)據(jù)，科學測算最低生活保障標準。條件成熟的地方，探索建立應對物價上漲的臨時價格補貼機制。也可由省級人民政府根據(jù)區(qū)域社會經濟發(fā)展狀況，制定本行政區(qū)域內統(tǒng)一的區(qū)域城鄉(xiāng)低保標準，引導經濟社會發(fā)展水平相近的地區(qū)逐步縮小城鄉(xiāng)低保標準的差距。