■堯云珍，周 偉，洪林鳳，毛雅雯，簡(jiǎn)勇紅

黨的十九大報(bào)告指出要深化財(cái)稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，深化稅收制度改革，健全地方稅體系，均旨在理順中央與地方關(guān)系及緩解地方財(cái)政收支矛盾。本文基于2008～2017年中國(guó)36個(gè)地區(qū)的地方財(cái)政收支數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，總結(jié)地方財(cái)力結(jié)構(gòu)中各收入來(lái)源的變化特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前地方財(cái)力結(jié)構(gòu)存在稅收增長(zhǎng)乏力、支出負(fù)擔(dān)較重、土地依賴較深、地方償債壓力大、轉(zhuǎn)移支付不完善、盤活成效不明顯等問題，并據(jù)此提出了進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革以及發(fā)展均衡的央地關(guān)系等政策建議。

一、研究背景及意義

財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，2008年國(guó)際金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，多數(shù)經(jīng)濟(jì)體發(fā)展緩慢，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度也下降至個(gè)位數(shù)。在2009年四萬(wàn)億刺激計(jì)劃后，2010～2011年間我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)短暫回升，但自2012年起GDP增速持續(xù)回落，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)。我國(guó)加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由粗放型向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，人口結(jié)構(gòu)及外部環(huán)境的挑戰(zhàn)增加，都將影響財(cái)政收入的增長(zhǎng)動(dòng)能。分稅制構(gòu)成了現(xiàn)行地方財(cái)力結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)，各級(jí)政府的稅收征管權(quán)限及分成比例是影響地方財(cái)力的主要因素。此外，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移補(bǔ)助、地方自籌的土地出讓收入及發(fā)債收入也顯著拓展了地方政府的財(cái)力來(lái)源。然而，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、土地市場(chǎng)降溫、地方債監(jiān)管趨嚴(yán)等因素使得現(xiàn)行地方財(cái)力結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性增加，影響地方財(cái)政狀況的長(zhǎng)期發(fā)展。

地方財(cái)力是通過財(cái)政收入在各級(jí)政府間不斷分配形成的，陶勇（2010）將地方財(cái)力的形成分為兩個(gè)階段，第一階段為初次分配過程，即按照稅種劃分中央與地方的固定及共享收入，第二階段為地方對(duì)中央實(shí)行上解后獲得稅收返還和轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的再分配過程。在此分配基礎(chǔ)上，形成了計(jì)算地方財(cái)力的不同口徑。湯林閩（2012）將地方財(cái)力分為三個(gè)口徑，第一個(gè)口徑為地方政府本級(jí)收入，反映中央與地方財(cái)力初次分配后地方政府財(cái)力狀況，第二個(gè)口徑為地方本級(jí)財(cái)政收入、中央稅返和補(bǔ)助收入兩部分，反映通過轉(zhuǎn)移支付等再分配后地方政府財(cái)力，第三個(gè)層面包括地方本級(jí)收入、中央稅收返還和補(bǔ)助收入、政府性基金收入和土地出讓收入以及預(yù)算外收入部分，反映完整口徑下地方政府實(shí)際擁有（或?qū)嶋H可支配）的全部財(cái)力。

本文以全口徑收入衡量地方財(cái)力，明確了地方財(cái)力的計(jì)算依據(jù)，包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移性收入及地方債收入。通過收集全國(guó)36個(gè)地區(qū)（包括省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）的財(cái)力來(lái)源和支出狀況，對(duì)地方總體財(cái)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分區(qū)域、分級(jí)次、分收入的比較，總結(jié)歸納地方財(cái)力各收入來(lái)源及收支缺口的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，研究地方財(cái)力結(jié)構(gòu)中影響長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的相關(guān)問題，有利于為央地關(guān)系的下一步發(fā)展提出具體改革建議。

二、近十年全國(guó)地方財(cái)力及結(jié)構(gòu)變化情況

（一）地方政府可支配財(cái)力增速回落，自有財(cái)力比重明顯下降

2008～2017年，地方政府可支配財(cái)力從6.48萬(wàn)億元上升至25.92萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了3.0倍，年均增速16.7%，但近三年同比增速持續(xù)回落，2017年同比僅增長(zhǎng)3.4%。其中，地方自有財(cái)力①地方可支配財(cái)力包括公共預(yù)算收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、中央對(duì)地方的稅收返還及轉(zhuǎn)移支付、地方債收入。增長(zhǎng)了2.6倍，從2008年的4.18萬(wàn)億元增長(zhǎng)至2017年的15.04萬(wàn)億元。2008～2014年，地方自有財(cái)力占可支配財(cái)力的比重始終維持在60%以上，近三年隨著地方債發(fā)行規(guī)模的快速增長(zhǎng)，地方自有財(cái)力占可支配財(cái)力的比重明顯下降，2015～2017年占比分別為56.7%、52.2%和58.0%（見圖1）。

圖1 地方可支配財(cái)力規(guī)模及自有財(cái)力占比

（二）公共預(yù)算收入增速逐年放緩，收入質(zhì)量明顯下滑

地方公共預(yù)算收入是地方財(cái)力的最主要部分，2008～2017年，地方公共預(yù)算收入從2.36萬(wàn)億元上升至9.14萬(wàn)億元，年均增速13.8%，分別較全國(guó)公共預(yù)算收入、中央公共預(yù)算收入年均增速高出1.6個(gè)、3.1個(gè)百分點(diǎn)。但自2012年起，地方級(jí)公共預(yù)算收入增速逐年回落，2017年地方級(jí)公共預(yù)算收入增速僅為4.9%，比當(dāng)年中央級(jí)收入增速低7.2個(gè)百分點(diǎn)。公共預(yù)算收入占地方自有財(cái)力的比例也逐年下降，從2008年最高點(diǎn)68.6%下降至2017年的60.8%。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看，近十年地方稅收收入年均增速比公共預(yù)算收入年均增速低1.0個(gè)百分點(diǎn)，稅收占地方公共預(yù)算收入的比重逐年下降，從2008年的81.2%一路下降至2017年的75.1%，公共預(yù)算收入質(zhì)量明顯下滑。非稅收入在2017年之前增長(zhǎng)迅速，近十年年均增速達(dá)17.4%，2017年提出加強(qiáng)清理行政事業(yè)性收費(fèi)等簡(jiǎn)政放權(quán)措施后，非稅收入增速明顯下降，2017年僅為1.2%。

（三）政府性基金收入高速增長(zhǎng)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入規(guī)模尚小

十年來(lái)政府性基金收入規(guī)模明顯擴(kuò)張，對(duì)地方財(cái)力的貢獻(xiàn)度明顯提高，主要是因?yàn)橥恋爻鲎屖杖肟焖僭鲩L(zhǎng)。2008～2017年，政府性基金收入從2008年的1.31萬(wàn)億元增長(zhǎng)至2017年的5.76萬(wàn)億元，年均增速17.9%，比公共預(yù)算收入年均增速高4.1個(gè)百分點(diǎn)。政府性基金收入占地方自有財(cái)力的比例上升，2017年占比38.3%，比2008年提升6.9個(gè)百分點(diǎn)。其中，土地出讓收入從2008年的1.04萬(wàn)億元上升至2017年的5.21萬(wàn)億元，年均增速19.6%，占政府性基金收入的比重從79.1%上升至90.3%。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入自2012年起納入地方政府財(cái)力，從2012年的602.01億元增長(zhǎng)至2017年的1334.42億元，年均增速17.3%，比公共預(yù)算收入年均增速高3.5個(gè)百分點(diǎn)，但規(guī)模占地方自有財(cái)力的比重較低，不到1%。

（四）地方債規(guī)模龐大，地方政府負(fù)債率急劇攀升

截至2017年底，全國(guó)地方債余額達(dá)16.47萬(wàn)億。據(jù)中債資信數(shù)據(jù)，分省看，江蘇地方債規(guī)模最大達(dá)1.2萬(wàn)億元，廣東、山東、貴州、四川債務(wù)規(guī)模均超8000億元。從負(fù)債率看，2017年地方政府負(fù)債率為36.2%，連續(xù)兩年在36%以上，遠(yuǎn)高于美國(guó)地方政府13%～16%的負(fù)債率上限和加拿大的25%上限。中西部省份負(fù)債率明顯高于東部地區(qū)，貴州、青海、云南負(fù)債率水平位列前三，其中貴州最高達(dá)63.6%，超過60%的警戒線。2015年前，地方債收入占地方可支配財(cái)力的比例始終維持在2%左右，而在2015年實(shí)行地方自發(fā)自還政策后，地方債發(fā)行規(guī)模急劇上升，2015～2017年地方債發(fā)行量分別為3.83萬(wàn)億元、6.04萬(wàn)億元和4.35萬(wàn)億元，占地方可支配財(cái)力的比例顯著上升，分別為17.8%、24.1%和16.8%。

（五）地方轉(zhuǎn)移性收入增速較慢，西部地區(qū)對(duì)其依賴程度最高

十年來(lái)地方轉(zhuǎn)移性收入①轉(zhuǎn)移性收入包括中央對(duì)地方的稅收返還、一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。持續(xù)增長(zhǎng)，2017年地方轉(zhuǎn)移性收入規(guī)模達(dá)6.52萬(wàn)億元，較2008年增長(zhǎng)1.8倍，但年均增速僅為12.3%，比公共預(yù)算收入年均增速低1.5個(gè)百分點(diǎn)。由于政府性基金、地方債等收入大幅增加，地方轉(zhuǎn)移性收入占地方可支配財(cái)力的比例呈下降趨勢(shì)，從2008年的35.5%下降至2017年的25.2%。分區(qū)域來(lái)看，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移性支付向中西部?jī)A斜。2017年?yáng)|部、中部、西部及東北地區(qū)轉(zhuǎn)移性收入占比分別為20.5%、26.1%、42.2%和11.2%。西部地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)移性收入的依賴程度最高，2017年西部地區(qū)轉(zhuǎn)移性收入為公共預(yù)算收入的1.5倍，占公共預(yù)算支出的比重為50.6%，分別高于東部、中部37.5、9.0個(gè)百分點(diǎn)，十年來(lái)西部地區(qū)轉(zhuǎn)移性收入占公共預(yù)算支出的比重始終位于50%以上，且一直高于東中部地區(qū)。2017年轉(zhuǎn)移性收入占地方財(cái)政支出比重前十位中有八個(gè)西部省份，西藏、青海、黑龍江位列前三。

（六）地方收支缺口逐年擴(kuò)大，區(qū)縣級(jí)收支缺口占比最高

近年來(lái)受積極財(cái)政政策的影響，地方政府致力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化開發(fā)和各類民生項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致地方公共預(yù)算支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，增速快于公共預(yù)算收入，地方收支缺口規(guī)模逐年攀高。2008～2017年，地方收支缺口從2.06萬(wàn)億元增長(zhǎng)至8.20萬(wàn)億元，年均增速16.6%。地方收支缺口占公共預(yù)算支出的比重整體呈上升趨勢(shì)，由2008年的41.8%上升為2017年的47.3%。分區(qū)域來(lái)看，2008～2017年西部地區(qū)收支缺口規(guī)模最大，占全國(guó)地方收支缺口的比重均在40%以上，且收支缺口占公共預(yù)算支出的比重基本維持在60%左右。東部地區(qū)的公共預(yù)算收支缺口占全國(guó)地方收支缺口的比重持續(xù)上升，從2008年的19.5%上升至2017年的24.7%，說明東部地區(qū)收支缺口擴(kuò)張速度較快。分級(jí)次來(lái)看，區(qū)縣級(jí)財(cái)政收支矛盾最為突出。以江西省為例，2017年省、市、縣三級(jí)公共財(cái)政預(yù)算收支缺口占比分別為13.2%、25.4%和61.4%，縣級(jí)收支缺口最大（見圖2）。

圖2 地方收支缺口及占公共預(yù)算支出的比重

三、目前地方財(cái)力結(jié)構(gòu)存在的問題

（一）中央財(cái)力過于集中，地方稅收增長(zhǎng)動(dòng)力不足

1994年分稅制改革后，我國(guó)稅種被劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅，通過財(cái)權(quán)劃分進(jìn)行央地財(cái)政收入的初次分配?，F(xiàn)有收入分配結(jié)果顯示，中央集中了大部分財(cái)權(quán)，而地方上劃稅收過多。在財(cái)政收入初次分配階段，更多凸顯的是中央統(tǒng)籌功能，地方財(cái)權(quán)體現(xiàn)較少。在經(jīng)濟(jì)放緩導(dǎo)致財(cái)政收入增速整體下滑的背景下，近年來(lái)地方稅收增長(zhǎng)后勁明顯不足，部分地方級(jí)稅收自2014年起出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，2014～2016年間分別有3、8、15個(gè)地方同比增速為負(fù)，資源依賴型省份如東三省、山西負(fù)增長(zhǎng)現(xiàn)象更為突出。

（二）營(yíng)改增后地方專享主體稅種缺失，減稅降費(fèi)等政策影響地方收入來(lái)源

營(yíng)改增之前，營(yíng)業(yè)稅作為地方政府專享的第一大稅種，占地方稅收的比例超三成。營(yíng)改增之后，地方稅收主要來(lái)源于增值稅和所得稅中的地方分成部分，2017年二者占比達(dá)65%以上，且實(shí)施營(yíng)改增后累計(jì)減稅超過2萬(wàn)億元，影響地方共享稅部分的收入來(lái)源。而地方專享稅②地方專享稅包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車窗稅、耕地占用稅、契稅和煙葉稅。相對(duì)規(guī)模均較小，單一稅種土地增值稅當(dāng)年占地方稅收的最高比例僅為7.6%。同時(shí)，地方專享稅對(duì)房地產(chǎn)業(yè)過于依賴，土地增值稅、契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅作為地方專享稅收入的前五位，均與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)，且不發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴度明顯高于發(fā)達(dá)地區(qū)，縣鄉(xiāng)級(jí)房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收的貢獻(xiàn)度明顯高于省市級(jí)。地方專享稅占比不高，且稅收結(jié)構(gòu)過于單一，不僅反映出地方政府的稅收自主性較低，也體現(xiàn)出地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的風(fēng)險(xiǎn)積聚。此外，近年來(lái)進(jìn)行放管服改革及降費(fèi)措施對(duì)于非稅收入的增長(zhǎng)產(chǎn)生一定的沖擊，2017年中西部地區(qū)非稅收入均為負(fù)增長(zhǎng)，非稅收入顯著減少也對(duì)地方財(cái)力的又一收入來(lái)源形成極大挑戰(zhàn)。

（三）支出剛性增長(zhǎng)，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重

2015年公共預(yù)算支出大幅增加，31個(gè)地區(qū)當(dāng)年支出增速高于收入增速，東部地區(qū)當(dāng)年增速最高，達(dá)20.3%，分別高于中部、西部地區(qū)增速5.5、8.3個(gè)百分點(diǎn)。由于預(yù)算編制大多采用基數(shù)增長(zhǎng)法，因此公共預(yù)算支出具有剛性增長(zhǎng)慣性，使得2015年后每年支出增速均高于收入增速，地方財(cái)政支出壓力較大。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2017年有11項(xiàng)地方支出占全國(guó)支出的比重超90%，如文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等地方支出比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)[2018]6號(hào)）中共同事權(quán)規(guī)定的地方應(yīng)承擔(dān)比例。公共預(yù)算收入和支出增速的不匹配，導(dǎo)致了財(cái)政收支缺口愈加擴(kuò)大，地方政府對(duì)于尋求其他收入來(lái)源的需求更加迫切。

（四）土地財(cái)政依賴程度過深，難以長(zhǎng)久維系

分稅制后地方財(cái)力相對(duì)不足，使得地方政府急需從自有資源中尋找除公共預(yù)算收入以外的財(cái)政資金來(lái)源。地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，國(guó)有土地使用權(quán)的有償出讓自然成為了地方政府的重要財(cái)力來(lái)源，2017年全國(guó)國(guó)有土地出讓收入占政府性基金收入的比例達(dá)九成以上。再加上土地融資貸款、土地儲(chǔ)備債券等融資形式，土地財(cái)政不可避免地成為了補(bǔ)充地方財(cái)力的重要砝碼。然而，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)的依賴逐漸逼近上限，地價(jià)和房?jī)r(jià)都不可能無(wú)限上漲，土地市場(chǎng)顯示出降溫跡象。2018年1～8月，江西省完成房地產(chǎn)開發(fā)投資額1378.8億元，同比增長(zhǎng)8.9%、回落7.1個(gè)百分點(diǎn)，土地成交額下降幅度有擴(kuò)大趨勢(shì)，二季度同比下跌幅度達(dá)27.2%。一方面，土地作為有限的自然資源，經(jīng)過30年來(lái)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，可開發(fā)的土地越來(lái)越少，加上我國(guó)實(shí)施18億畝耕地紅線保護(hù)制度，土地資源愈發(fā)稀缺。另一方面，房地產(chǎn)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)息息相關(guān)的支柱產(chǎn)業(yè)，易受政府調(diào)控政策及宏觀發(fā)展?fàn)顩r等因素影響，波動(dòng)較大，影響地方財(cái)力的穩(wěn)定增長(zhǎng)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，土地財(cái)政難以作為穩(wěn)定的財(cái)力來(lái)源長(zhǎng)期維系。

（五）地方債務(wù)償債壓力大，隱性債務(wù)加劇兌付風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，地方收支缺口不斷擴(kuò)大，地方政府不得不通過舉債來(lái)填補(bǔ)收支缺口，而債務(wù)帶來(lái)的還本付息壓力又進(jìn)一步加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。2015起地方政府開始進(jìn)行債務(wù)置換，以低利率的債券置換了銀行貸款、信托貸款等高利率的負(fù)債，以長(zhǎng)期限債券置換短期限貸款，旨在降低利率、拉長(zhǎng)期限，卻并未減少地方政府償債總額，償債風(fēng)險(xiǎn)和壓力并未改變。并且未來(lái)5年需到期兌付的地方債規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大，還債高峰集中于2022年，地方政府將面臨巨大償債壓力。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化開發(fā)力度不斷加大，通過規(guī)范的發(fā)債融資仍難以滿足巨大的資金需求，導(dǎo)致部分地方政府違規(guī)舉債。如內(nèi)蒙古、湖南、甘肅、四川、寧夏5個(gè)省的6個(gè)市縣通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154.22億元。地方政府隱性債務(wù)膨脹將加劇地方債風(fēng)險(xiǎn)，恐成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的“灰犀?！?，從而影響財(cái)政金融安全甚至社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

（六）轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)不夠完善，監(jiān)督管理有待優(yōu)化

當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)和實(shí)際執(zhí)行不盡完善，制約了轉(zhuǎn)移支付資金的效用發(fā)揮。一是多頭管理導(dǎo)致部分專項(xiàng)資金重復(fù)安排。如2016年審計(jì)署報(bào)告顯示，財(cái)政部、發(fā)展改革委分別對(duì)水污染防治專項(xiàng)安排預(yù)算276.8億元、80.7億元，發(fā)展改革委地區(qū)司、環(huán)資司在不同的專項(xiàng)中卻同時(shí)安排污水及垃圾處理補(bǔ)助。另外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁多，部分項(xiàng)目的審批和管理由多部門共同參與，其中的利益牽制使得轉(zhuǎn)移支付審批流程復(fù)雜，分散化管理也導(dǎo)致下級(jí)政府資金整合困難、資金使用效率低下，如農(nóng)林水事務(wù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付最高曾有114個(gè)處室參與資金分配管理。二是一般性轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)化，均等化功能發(fā)揮不足。目前，一般性轉(zhuǎn)移支付包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付等7大類，但大部分子項(xiàng)都規(guī)定了指定用途，如2016年審計(jì)署報(bào)告指出在一般性轉(zhuǎn)移支付的90個(gè)子項(xiàng)中有66個(gè)都指定了用途。一般專項(xiàng)化不利于地方根據(jù)自身情況安排支出，影響轉(zhuǎn)移支付均等化功能的發(fā)揮。三是對(duì)主管部門監(jiān)管缺位。各主管部門對(duì)資金分配權(quán)利很大，且缺乏相應(yīng)監(jiān)督，容易誘發(fā)各類不規(guī)范行為。如2017年青海、寧夏、廣西、吉林、安徽5個(gè)省部分單位向不符合使用條件的單位或個(gè)人安排財(cái)政專項(xiàng)資金6667.86萬(wàn)元，湖北未按規(guī)定用途使用化解過剩產(chǎn)能獎(jiǎng)補(bǔ)資金3474.02萬(wàn)元。

（七）沉淀資金盤活效果不顯著，財(cái)政資金使用效率不高

除了地方政府當(dāng)期產(chǎn)生的增量財(cái)力，存量財(cái)力也是地方財(cái)力的來(lái)源之一，規(guī)模龐大的沉淀資金如何轉(zhuǎn)化為當(dāng)年可用財(cái)力成為關(guān)注焦點(diǎn)。雖然財(cái)政部提出盤活沉淀資金已近5年，但其實(shí)際效果并不顯著，國(guó)庫(kù)庫(kù)存始終持續(xù)攀升，一些財(cái)政專戶沉淀資金規(guī)模依然較大。此外，預(yù)算執(zhí)行不到位使得財(cái)政實(shí)際收支進(jìn)度出現(xiàn)偏差、非稅收入上繳國(guó)庫(kù)不及時(shí)、支出管理不規(guī)范等問題時(shí)有發(fā)生。如項(xiàng)目推進(jìn)緩慢使得資金長(zhǎng)期趴在賬上閑置，截至2017年底，江西、湖北、貴州、河南、遼寧5省4.32億財(cái)政資金因項(xiàng)目進(jìn)度慢和后續(xù)管理不到位導(dǎo)致結(jié)存2年以上。

四、政策建議

（一）深化財(cái)稅體制改革，明確央地財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等責(zé)任

一是繼續(xù)深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)展后勁。二是完善央地財(cái)政收支改革，明確央地財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等責(zé)任，緩解地方財(cái)政支出壓力。三是加快推進(jìn)省以下財(cái)權(quán)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，逐步建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，提高基層政府提供公共服務(wù)的能力，改善縣級(jí)財(cái)政窘困現(xiàn)狀。

（二）完善地方收入體系，轉(zhuǎn)變土地財(cái)政模式

一是健全地方收入體系，培育和發(fā)展地方稅種，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。二是轉(zhuǎn)變土地收入獲取方式，改變地方政府過分依賴土地出讓金收入的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)為從保有環(huán)節(jié)取得地方稅收，產(chǎn)生持續(xù)性現(xiàn)金流，穩(wěn)妥推進(jìn)房產(chǎn)稅立法。

（三）加強(qiáng)地方債管理監(jiān)測(cè)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是組織有關(guān)部門徹底清查地方政府隱性債務(wù)，實(shí)事求是地摸清隱性債務(wù)規(guī)模、性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)等情況，制定合理的化解辦法和償債計(jì)劃，推動(dòng)隱性債務(wù)顯性化。二是完善地方債信用評(píng)級(jí)制度。健全相應(yīng)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、風(fēng)險(xiǎn)控制、信息披露等制度，加強(qiáng)第三方評(píng)級(jí)管理，細(xì)化評(píng)級(jí)指標(biāo)，客觀反映各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力的真實(shí)狀況。三是繼續(xù)加大對(duì)違法違規(guī)舉債的查處力度，做到終身問責(zé)、倒查追責(zé)、有責(zé)必究，以高壓手段震懾違法違規(guī)舉債行為。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督管理

一是完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，繼續(xù)提高均衡性轉(zhuǎn)移支付在一般性轉(zhuǎn)移支付中的比重，增強(qiáng)地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌使用能力。二是從嚴(yán)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范專項(xiàng)資金的分配和使用。嚴(yán)格資金分配主體，明確部門職責(zé)，降低有附加條件、有配套資金要求的轉(zhuǎn)移支付比重。三是加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付信息披露機(jī)制，向社會(huì)公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體項(xiàng)目、規(guī)模、管理辦法和分配結(jié)果等。四是完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，兜住基層政府“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”的底線，著力解決基層政府財(cái)力不足的現(xiàn)狀。

（五）深化國(guó)庫(kù)單一制度改革，提高財(cái)政預(yù)算執(zhí)行力度

一是深化國(guó)庫(kù)單一制度改革。規(guī)范財(cái)政專戶資金，逐步將所有的財(cái)政收支納入國(guó)庫(kù)單一賬戶管理，集中管理財(cái)政資金收入和使用，進(jìn)一步減少國(guó)庫(kù)賬戶資金沉淀，提高資金使用效率。二是提高預(yù)算編制的科學(xué)性和透明度。財(cái)政預(yù)算編制應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化明細(xì)科目，資金使用落實(shí)到相應(yīng)的部門，相應(yīng)部門使用資金應(yīng)有合理的時(shí)間安排，這樣才能有利于后期的預(yù)算執(zhí)行。三是強(qiáng)化部門預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效考核力度。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算部門的預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考核，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為后續(xù)項(xiàng)目資金和下年度安排預(yù)算的重要依據(jù)，嚴(yán)格規(guī)范實(shí)施部門資金使用及進(jìn)度安排。