□雷 彤 劉傳秀 韓 菲

（1，2國家稅務(wù)總局北京市稅務(wù)局 北京 100044 3北京國家會計(jì)學(xué)院 北京 101312）

內(nèi)部控制作為自身發(fā)展和外部監(jiān)管共同作用的產(chǎn)物，已經(jīng)成為各類組織必不可少的管理工具。隨著內(nèi)控建設(shè)的不斷深化，如何借助內(nèi)控內(nèi)生化將風(fēng)險(xiǎn)防范固化到信息系統(tǒng)中，減少控制成本，提高控制效率，受到廣大企事業(yè)單位的關(guān)注。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)相對于企業(yè)起步較晚，由于組織性質(zhì)差異，企業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)也難以全面應(yīng)用于行政事業(yè)單位。因此，各個(gè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，迫切希望能夠有較先進(jìn)的內(nèi)控建設(shè)標(biāo)桿供參考學(xué)習(xí)。國家稅務(wù)總局北京市稅務(wù)局（以下簡稱“北京市稅務(wù)局”）積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)工作，大力推動(dòng)內(nèi)部控制信息化平臺的上線，并不斷完善相關(guān)配套設(shè)施的建立，在系統(tǒng)中內(nèi)置疑點(diǎn)處理功能，打造成為一套“遇險(xiǎn)熔斷”的內(nèi)部控制信息化體系。

一、稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)控信息化體系建設(shè)歷程

北京市稅務(wù)局在內(nèi)部控制體系建設(shè)過程中，以風(fēng)險(xiǎn)防范為目標(biāo)，科技手段為驅(qū)動(dòng)，將風(fēng)險(xiǎn)管理固化于內(nèi)部控制管理流程，借助國家稅務(wù)總局財(cái)務(wù)內(nèi)控信息化平臺（以下簡稱“內(nèi)控平臺”）的推廣運(yùn)用，打造了一套“預(yù)警前置、過程監(jiān)控、實(shí)時(shí)處置”的“遇險(xiǎn)熔斷”防護(hù)體系。

該內(nèi)控信息化體系建設(shè)始于2014年11月，經(jīng)過建設(shè)初期研討，北京市稅務(wù)局結(jié)合實(shí)際制定了實(shí)施方案，在統(tǒng)一思想的同時(shí)確定“高度重視、嚴(yán)格落實(shí)、加強(qiáng)協(xié)作、確保成功”的工作目標(biāo)；并將內(nèi)部控制信息化建設(shè)作為戰(zhàn)略性工作，納入2015年工作重點(diǎn)。

2015年初，北京市稅務(wù)局組織各下屬單位開展內(nèi)部控制評價(jià)工作，通過梳理流程風(fēng)險(xiǎn)，對內(nèi)控的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)指標(biāo)逐一進(jìn)行分析，集中研討制訂風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)指標(biāo)的審批流程，修訂了財(cái)務(wù)相關(guān)制度，積極優(yōu)化和完善財(cái)務(wù)制度體系。

2015年4月，根據(jù)總局系統(tǒng)上線安排，北京市稅務(wù)局組織各單位成立內(nèi)控平臺上線專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由一把手領(lǐng)導(dǎo)，制定詳細(xì)任務(wù)分工方案，采取倒排工期法，明確工作時(shí)點(diǎn)、工作內(nèi)容、牽頭單位、責(zé)任單位、落實(shí)單位等內(nèi)容，對權(quán)限初始化、內(nèi)控平臺以及事中阻斷控件安裝、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、事后類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)指標(biāo)審批流程的確定等重要事項(xiàng)作出具體安排。并采取分批、分次的方式開展全員培訓(xùn)，將內(nèi)控信息管理平臺的管理與工作要求傳遞到每一名稅務(wù)人員。

在內(nèi)控平臺權(quán)限初始化工作如期完成后，2015年8月，“北京國稅內(nèi)控信息管理平臺1.0版”正式上線運(yùn)行。各單位按照系統(tǒng)要求設(shè)置內(nèi)控平臺風(fēng)險(xiǎn)管理崗、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對崗、審核認(rèn)定崗以及系統(tǒng)管理員等崗位，負(fù)責(zé)根據(jù)崗位職責(zé)開展相關(guān)工作。在初期運(yùn)行階段，各單位設(shè)置專門的內(nèi)控信息管理平臺聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)日常操作指導(dǎo)與工作問題的匯總、整理與反饋。

系統(tǒng)上線后，根據(jù)稅務(wù)總局進(jìn)一步修訂的內(nèi)控監(jiān)控指標(biāo)，優(yōu)化了疑點(diǎn)處理業(yè)務(wù)流程，并組織相關(guān)人員參與培訓(xùn)，同時(shí)積極致力于系統(tǒng)的不斷優(yōu)化，堅(jiān)持做好內(nèi)控信息平臺的應(yīng)用輔導(dǎo)、運(yùn)行維護(hù)工作，確保內(nèi)控信息管理平臺平穩(wěn)運(yùn)行。2017年初，北京市稅務(wù)局將平臺管理使用情況納入年度績效考核重點(diǎn)。

截至2018年9月，北京市稅務(wù)局已建立起集預(yù)算、支出、資產(chǎn)、基建等模塊于一體的財(cái)務(wù)內(nèi)控信息化平臺（如下頁圖1所示），并利用平臺截取2 508條疑點(diǎn)處理，其中：預(yù)算33條、支出2 304條、資產(chǎn)163條、基建8條。

二、“遇險(xiǎn)熔斷”內(nèi)控信息化體系的特點(diǎn)

圖1 稅務(wù)系統(tǒng)財(cái)務(wù)內(nèi)控信息化平臺系統(tǒng)架構(gòu)圖

3年來，北京市稅務(wù)局通過不斷調(diào)整內(nèi)控建設(shè)方針，不斷優(yōu)化和完善內(nèi)控平臺的風(fēng)險(xiǎn)識別體系與疑點(diǎn)處理機(jī)制，在內(nèi)控平臺的基本功能的基礎(chǔ)上不斷完善相應(yīng)配套設(shè)施，現(xiàn)已基本完成了“遇險(xiǎn)熔斷”內(nèi)控信息化體系的基礎(chǔ)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任、流程、制度、風(fēng)險(xiǎn)“五公開”，讓稅務(wù)機(jī)關(guān)的日常運(yùn)行在陽光下規(guī)范有序?！坝鲭U(xiǎn)熔斷”內(nèi)控信息化體系具備如下特點(diǎn)：

（一）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合化

內(nèi)控平臺最關(guān)鍵也是最基礎(chǔ)的特點(diǎn)就是其借助信息化技術(shù)手段打通了各個(gè)模塊之間的溝通障礙，在業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)中設(shè)立勾稽關(guān)系，為“業(yè)財(cái)一體化”提供助力的同時(shí)，將部門預(yù)決算、會計(jì)核算、資產(chǎn)管理、基建項(xiàng)目庫的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，建立起了統(tǒng)一的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。也就是說，現(xiàn)行內(nèi)控平臺的每一條數(shù)據(jù)都是經(jīng)過各個(gè)數(shù)據(jù)庫對比、核驗(yàn)后呈現(xiàn)的相對全面、可信賴的信息。

（二）控制功能內(nèi)生化

內(nèi)生化，簡言之就是將內(nèi)控理念、內(nèi)控流程、控制方法等功能要素通過信息化手段固化到內(nèi)控平臺中去。內(nèi)控平臺的一大特點(diǎn)就是將風(fēng)險(xiǎn)防控規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)測日常業(yè)務(wù)，也就是控制功能內(nèi)生化。內(nèi)控內(nèi)生化最大的好處就是可以降低外部監(jiān)督溝通成本和檢查成本，可以通過內(nèi)置程序自動(dòng)識別風(fēng)險(xiǎn)，管理者只需在系統(tǒng)中設(shè)置關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，就可以實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)的全面監(jiān)控。在信息化的日常管理中，每個(gè)崗位、每個(gè)操作都將被存儲在系統(tǒng)記錄中，突出了“全員參與、全業(yè)務(wù)覆蓋、全過程監(jiān)控”的內(nèi)控管理特征。

（三）風(fēng)險(xiǎn)分級層次化

北京市稅務(wù)局在將風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)嵌入內(nèi)控平臺的同時(shí)對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分級管理，按照風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)行A、B、C級風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)管理并設(shè)置了明確的定級機(jī)制。其中，A級為重大風(fēng)險(xiǎn)等級，主要針對可能存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患或會產(chǎn)生嚴(yán)重后果的事項(xiàng)；B級為中度風(fēng)險(xiǎn)等級，主要針對可能存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患或會發(fā)生較重后果的事項(xiàng)；C級為輕度風(fēng)險(xiǎn)等級，主要針對可能存在一般風(fēng)險(xiǎn)隱患或會產(chǎn)生較輕后果的事項(xiàng)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)類別及影響程度，A、B、C級風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)分別由市、縣/區(qū)級稅務(wù)局分級監(jiān)控管理，層層落實(shí)責(zé)任。

（四）風(fēng)控崗位職責(zé)化

北京市稅務(wù)局及其下屬各預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門根據(jù)內(nèi)控平臺運(yùn)行維護(hù)要求在財(cái)務(wù)部門設(shè)置了內(nèi)控平臺風(fēng)險(xiǎn)管理崗、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對崗、審核認(rèn)定崗以及系統(tǒng)管理員等崗位。根據(jù)分工，風(fēng)險(xiǎn)管理崗負(fù)責(zé)下發(fā)疑點(diǎn)信息，督促及時(shí)處理疑點(diǎn)信息，監(jiān)督落實(shí)改進(jìn)措施，分析通報(bào)疑點(diǎn)信息及工作情況等工作；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對崗負(fù)責(zé)按照預(yù)算、支出、基建、資產(chǎn)等業(yè)務(wù)分工，核實(shí)、說明疑點(diǎn)信息，提出疑點(diǎn)信息初步認(rèn)定意見，并根據(jù)疑點(diǎn)信息監(jiān)控情況提出改進(jìn)措施；審核認(rèn)定崗主要負(fù)責(zé)審核疑點(diǎn)信息說明，審核認(rèn)定疑點(diǎn)信息是否有效，督促改進(jìn)工作；系統(tǒng)管理員主要負(fù)責(zé)設(shè)置人員崗位及權(quán)限，維護(hù)單位、人員信息等工作。專人專崗的設(shè)置為內(nèi)控平臺功能的落地與平穩(wěn)運(yùn)行提供了保障，崗位職責(zé)的明確也為內(nèi)控平臺提供靈活性的同時(shí)保證了合法合規(guī)的基本底線。

（五）風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)模塊化

北京市稅務(wù)局現(xiàn)將風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)分為預(yù)算管理、支出管理、基建管理、資產(chǎn)管理等四大模塊。根據(jù)不同模塊業(yè)務(wù)特征依次梳理出預(yù)算管理15個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、支出管理14個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、基建管理10個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、資產(chǎn)管理9個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，內(nèi)控平臺通過數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新，及時(shí)反應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)狀況，實(shí)現(xiàn)提前預(yù)警。內(nèi)控平臺的四大職能中都對預(yù)算、支出、基建、資產(chǎn)四大模塊進(jìn)行了專項(xiàng)分類，為平臺使用者根據(jù)自身需要和風(fēng)險(xiǎn)識別情況，定期不定期地對專項(xiàng)模塊進(jìn)行查詢、分析提供便利。

（六）遇險(xiǎn)熔斷實(shí)時(shí)化

內(nèi)控平臺嵌入了疑點(diǎn)縱覽、疑點(diǎn)管理、業(yè)務(wù)查詢、專題分析等幾大功能。北京市稅務(wù)局相關(guān)崗位每月定期生成疑點(diǎn)信息并將疑點(diǎn)信息下發(fā)到各區(qū)局，各區(qū)局相關(guān)崗位對疑點(diǎn)進(jìn)行說明并上報(bào)北京市稅務(wù)局進(jìn)行審核，判定風(fēng)險(xiǎn)是否有效的同時(shí)對疑點(diǎn)進(jìn)行處理，必要時(shí)駁回疑點(diǎn)說明。循環(huán)往復(fù)的疑點(diǎn)處理工作將風(fēng)險(xiǎn)防范固化到日常工作中，成為周期化、常規(guī)化的管理模式，基本實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)阻斷。具體如圖2所示。

圖2 稅務(wù)系統(tǒng)財(cái)務(wù)信息化平臺功能圖

三、“遇險(xiǎn)熔斷”機(jī)制的運(yùn)用成效

自內(nèi)控平臺運(yùn)行以來，北京市稅務(wù)局定期重新梳理業(yè)務(wù)流程，排查風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)，持續(xù)完善內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測系統(tǒng)，切實(shí)構(gòu)筑制度防線、流程防線、信息防線和監(jiān)督防線，在實(shí)現(xiàn)“遇險(xiǎn)熔斷”的同時(shí)，建立一套制度健全、職責(zé)清晰、風(fēng)險(xiǎn)突出、痕跡可溯的內(nèi)控信息化體系。

（一）制度健全，風(fēng)險(xiǎn)排查有據(jù)可依

制度建設(shè)是內(nèi)控機(jī)制中最基礎(chǔ)也是最關(guān)鍵的一環(huán)。北京市稅務(wù)局通過梳理原有制度，先后制定有財(cái)務(wù)管理實(shí)施辦法、資產(chǎn)管理辦法等一系列制度和措施，初步建立起一套較為完整的行政單位財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度體系。根據(jù)財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度中的具體規(guī)定，識別各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警條件，使得內(nèi)控平臺中的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警規(guī)則有章可循，有據(jù)可依。

（二）記錄明確，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生痕跡可溯

內(nèi)控平臺的建立，使得原始線下財(cái)務(wù)信息移步線上，從根本上改變了原始手工記錄管理混亂的狀況，實(shí)現(xiàn)了痕跡記錄控制和工作過程可記錄、可追溯，提高了數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性。在滿足財(cái)務(wù)日常工作的同時(shí)，財(cái)務(wù)管理人員可以借助其查詢分析的功能來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的整理、采集與分析，進(jìn)而提升單位的內(nèi)控管理質(zhì)效。

（三）職權(quán)清晰，風(fēng)險(xiǎn)管控協(xié)調(diào)制約

在推進(jìn)內(nèi)控信息化建設(shè)的同時(shí)設(shè)置內(nèi)控平臺風(fēng)險(xiǎn)管理崗、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對崗、審核認(rèn)定崗以及系統(tǒng)管理員等內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)專門崗，通過完善崗位職責(zé)建設(shè)，將權(quán)力分解到各個(gè)崗位中去，形成職權(quán)清楚、責(zé)任明確、相互制約、協(xié)調(diào)平順的內(nèi)控管理鏈條，有助于提高內(nèi)控制度的執(zhí)行力。

（四）重點(diǎn)突出，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測持續(xù)升級

基于內(nèi)控平臺風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的模塊化管理，在疑點(diǎn)處理過程中可以清楚地展現(xiàn)內(nèi)控管理的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)，透過專項(xiàng)分析報(bào)告功能，幫助單位有針對性地對高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┕芸?，以達(dá)到優(yōu)化改進(jìn)的效果。比如：支出類的疑點(diǎn)較多，屬于相對突出的重點(diǎn)檢測模塊，這就要求單位根據(jù)情況，篩選出有效疑點(diǎn)進(jìn)行分析，對于頻繁發(fā)生、有重大影響的支出事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)管理，包括大額現(xiàn)金支出、應(yīng)收賬款賬齡過長、結(jié)賬不及時(shí)等情況。

四、完善建議

北京市稅務(wù)局在不斷推進(jìn)“遇險(xiǎn)熔斷”財(cái)務(wù)內(nèi)控信息化體系建設(shè)的過程中，以“制度梳理、流程再造、風(fēng)險(xiǎn)防控”為抓手，取得較大的成效。但是在運(yùn)用內(nèi)控平臺的過程中，也有一些值得完善的領(lǐng)域。比如：目前所運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，其更新頻率有待適應(yīng)環(huán)境的變化；疑點(diǎn)分析功能的運(yùn)用尚不到位；各下屬預(yù)算單位內(nèi)控工作進(jìn)度參差不齊等?；诖?，筆者提出如下完善建議：

（一）“遇險(xiǎn)熔斷”全方位融入業(yè)務(wù)管理

從目前內(nèi)控平臺的風(fēng)險(xiǎn)防控范圍來看，監(jiān)督管控存在盲區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)防控潛能有待深入挖掘。內(nèi)部控制的核心是對整個(gè)單位各個(gè)層面的業(yè)務(wù)流程管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行把控，而不局限于財(cái)務(wù)管理，更不受縛于預(yù)算、支出、基建、資產(chǎn)等模塊。因此，應(yīng)借助“遇險(xiǎn)熔斷”內(nèi)控平臺，積極推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)同業(yè)務(wù)管理的全方位融合，將內(nèi)控思想貫徹落實(shí)到每一個(gè)業(yè)務(wù)角落。

（二）及時(shí)更新風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)

為了適應(yīng)實(shí)際工作的運(yùn)行，更好地發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的監(jiān)督管理功能，需要定期對風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行更新，剔除不適用、不合理的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。根據(jù)政策變化和業(yè)務(wù)動(dòng)向，逐步完善、豐富內(nèi)控業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對每一項(xiàng)稅收執(zhí)法和行政管理行為全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)控，織細(xì)織密內(nèi)控信息網(wǎng)，在全系統(tǒng)范圍內(nèi)形成橫向到邊縱向到底的內(nèi)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)督管理的全覆蓋。

（三）優(yōu)化有效疑點(diǎn)的分析與管理

內(nèi)控平臺雖然提供了疑點(diǎn)縱覽、疑點(diǎn)管理、專題分析與業(yè)務(wù)查詢等功能，但是目前單位工作重點(diǎn)著眼于疑點(diǎn)信息的處理上，并未能充分利用與開發(fā)信息系統(tǒng)的縱覽與分析功能，不利于數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘。各預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)充分利用數(shù)據(jù)鉆取、概況分析的職能，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理的同時(shí)，充分拆解各模塊有用信息，消除信息壁壘，形成全方位的評價(jià)分析體系，對“三公經(jīng)費(fèi)”“招投標(biāo)管理”“現(xiàn)金支出”等重點(diǎn)模塊進(jìn)行專題分析與管理，提高單位對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制。與此同時(shí)，利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，借助分析職能，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，逐漸將內(nèi)控管理滲透到各個(gè)業(yè)務(wù)層面，建立起全單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)體系，真正做到 “遇險(xiǎn)熔斷”，讓風(fēng)險(xiǎn)無處棲身。

（四）找準(zhǔn)差距統(tǒng)一內(nèi)控工作進(jìn)度

針對目前存在的各下屬預(yù)算單位內(nèi)控工作進(jìn)度參差不齊的情況，本級單位應(yīng)當(dāng)將內(nèi)控建設(shè)作為績效考核的關(guān)鍵指標(biāo)，提高各下屬預(yù)算單位一把手和關(guān)鍵部門、崗位對內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)識。同時(shí)，通過開展定期報(bào)告工作充分激發(fā)各單位對內(nèi)控建設(shè)的激情與創(chuàng)造力，推動(dòng)各單位從“要我控”到“我要控”的思想轉(zhuǎn)變。各單位應(yīng)當(dāng)充分利用定期內(nèi)控基礎(chǔ)性自評工作，認(rèn)識自身建設(shè)中存在的不足，找準(zhǔn)定位，向先進(jìn)集體看齊。市局可以在各下屬預(yù)算單位間建立起一套 “一帶一”幫扶機(jī)制，協(xié)助內(nèi)控發(fā)展暫時(shí)落后的單位制定發(fā)展目標(biāo)，利用兄弟單位的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，大力推進(jìn)本單位的內(nèi)控建設(shè)進(jìn)程，優(yōu)化內(nèi)控平臺的使用與管理，逐步拉近各單位在內(nèi)控建設(shè)上的差距，進(jìn)而形成齊頭并進(jìn)的新局面。