摘 要 城鎮(zhèn)化是每個(gè)城市發(fā)展的必經(jīng)之路，在這個(gè)過程中不可避免的會(huì)對(duì)自然環(huán)境造成一定的影響，甚至有時(shí)會(huì)對(duì)自然環(huán)境進(jìn)行人為改造。新型城鎮(zhèn)化以可持續(xù)發(fā)展理論、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建設(shè)人與自然和諧發(fā)展的綠色新城鎮(zhèn)。我國環(huán)保法律歷經(jīng)三十多年的發(fā)展，已經(jīng)具有相當(dāng)規(guī)模，但與西方成功經(jīng)驗(yàn)相較，我國也存在著立法晚、經(jīng)驗(yàn)不足等問題。本文分析各地區(qū)環(huán)境保護(hù)成功的法治管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國具體國情，對(duì)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中暴露的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行剖析。環(huán)境保護(hù)的法律建設(shè)可以從社會(huì)到公民個(gè)人各個(gè)層面進(jìn)行。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 環(huán)境污染 治理政策 法律保護(hù)

作者簡介：顧謙，武漢理工大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.080

一、引言

我國大多數(shù)城市已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速擴(kuò)張發(fā)展的階段，中國的城鎮(zhèn)化率水平由2000年的36.22%上升到2016年底的57.4%，預(yù)計(jì)在2020年將達(dá)到60%。 根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%之前，城鎮(zhèn)化水平都會(huì)快速增長。由此判斷，中國的城鎮(zhèn)化率仍將在未來十年左右的時(shí)間內(nèi)快速增長。盡管城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的蓬勃發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民生活水平的全面提升，然而，在城鎮(zhèn)化政策取得卓越成就的同時(shí)，也逐漸暴露出嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題?；诖耍?014年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，目的在于強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展要遵循客觀規(guī)律，進(jìn)行新城鎮(zhèn)化建設(shè)，以便積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中暴露的環(huán)境問題

城鎮(zhèn)化是工業(yè)發(fā)展的必然產(chǎn)物，工業(yè)化的持續(xù)發(fā)展進(jìn)而又推動(dòng)了城鎮(zhèn)化，以中心城區(qū)為原點(diǎn)向城市郊區(qū)以及縣鎮(zhèn)快速擴(kuò)張，城鎮(zhèn)化不斷膨脹。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時(shí)，相應(yīng)的環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境惡化問題也隨之而來，這不僅是對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的嚴(yán)重阻礙，而且對(duì)未來的綠色城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展也帶來了一定的挑戰(zhàn)。藍(lán)天白云與綠水青山一樣，它們不僅是人民對(duì)美好生活的需求，更是當(dāng)代人對(duì)子孫后代的職責(zé)與擔(dān)當(dāng)。

（一）交通壓力帶來的空氣污染

2017年11月1日當(dāng)天武漢市城區(qū)pm2.5日均值為76微克每立方，氮氧化物濃度日均值102微克每立方，江夏區(qū)Pm2.5日均值為52微克每立方，氮氧化物濃度日均值為37微克每立方。

交通是一個(gè)城市發(fā)展的核心，為城市發(fā)展提供物資和人口流動(dòng)服務(wù)，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。但是交通發(fā)展雖然有正面積極效果，但同時(shí)也存在著日積月累的負(fù)面效果，例如交通擁堵、空氣污染以及噪聲污染都是交通發(fā)展帶來的一系列城市通病。根據(jù)近幾年中國環(huán)境狀況公報(bào)，城鎮(zhèn)中大氣環(huán)境質(zhì)量呈逐年下降趨勢(shì)。報(bào)告顯示，2013年，全國平均霾日數(shù)為35.9天，比上年增加18.3天，2014年，對(duì)161個(gè)地級(jí)以上城市展開調(diào)查，僅有16個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)。 根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的年報(bào)顯示，我國已連續(xù)6年成為世界機(jī)動(dòng)車產(chǎn)銷第一大國，機(jī)動(dòng)車污染已成為我國空氣污染的重要來源。

（二）水污染

面對(duì)環(huán)境水體污染事件時(shí)有發(fā)生、水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率不足的現(xiàn)狀，飲用水安全形勢(shì)還是頗為嚴(yán)峻。

2017年2月20日-3月4日，湖北省環(huán)保廳選取2016年環(huán)境質(zhì)量不升反降以及群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問題長期得不到解決，且辦理環(huán)境違法案件數(shù)量少、執(zhí)法力度較弱的部分典型市、縣，開展駐點(diǎn)執(zhí)法工作。江夏區(qū)中央環(huán)保督察組負(fù)責(zé)的湯遜湖水污染問題，整改進(jìn)度相對(duì)落后，且湯遜湖湖面目前也還存在著“三網(wǎng)”（圍網(wǎng)、攔網(wǎng)、網(wǎng)箱）問題亟待解決；另一方面，湯遜湖湖岸線生態(tài)固穩(wěn)工程及湖泊周邊的截污工程建設(shè)進(jìn)度也較為緩慢，導(dǎo)致大量的生活污水、廢水仍然通過溢流的方式進(jìn)入湯遜湖水域。

不僅是生活污水和湖面不規(guī)范養(yǎng)殖等問題，建設(shè)施工中也常帶來水污染問題。這其中主要是因施工單位生產(chǎn)和生活污水大量違規(guī)排放，從而導(dǎo)致地面水受到污染，甚至污染滲透至地下水而引起的。例如施工設(shè)備在使用和維修的過程中，會(huì)產(chǎn)生大量含油以及其他化學(xué)物質(zhì)的廢水，如果這類廢水不經(jīng)過妥善處理就直接排入城市污水管網(wǎng)，那么不僅將會(huì)對(duì)該水域造成嚴(yán)重污染，并且也會(huì)對(duì)下游水環(huán)境造成二次污染。

三、環(huán)境問題治理的成功立法經(jīng)驗(yàn)

（一）萊茵河的治理

在全球水域治理過程中，萊茵河的管理是一個(gè)成功案例，它包含了科學(xué)與民主治理的重要經(jīng)驗(yàn)。二戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲工業(yè)迅速復(fù)蘇和發(fā)展，大量工業(yè)廢棄物泄入河流，嚴(yán)重污染萊茵河流域，萊茵河因此一度被冠名“歐洲的下水道”。與此同時(shí)，沿河各國大量開墾河流濕地、修筑大壩、河道裁彎取直，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境破壞、洪災(zāi)頻繁。

作為萊茵河流域上的國家之一，德國率先決定開始治理這條牽動(dòng)歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的河流。德國環(huán)保立法的原則貫穿于萊茵河治理立法的始終：第一，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為德國現(xiàn)行環(huán)保類法律中的一項(xiàng)最基本原則，其主要內(nèi)容為 “社會(huì)應(yīng)當(dāng)通過認(rèn)真提前規(guī)劃和阻止?jié)撛诘挠泻π袨閬韺で蟊苊鈱?duì)環(huán)境的破壞”。第二，污染支付原則?！罢l污染誰治理”主張最早由德國提出，目的在于充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)制裁手段來保證相關(guān)防止污染法律的執(zhí)行力度。第三，廣泛合作原則。保護(hù)環(huán)境不僅在于政府及相關(guān)企業(yè)的努力，公眾參與的作用也不可被忽視，這項(xiàng)原則既是要求公民將環(huán)保理念應(yīng)用到日常生活中，也內(nèi)在的要求公眾對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行有力監(jiān)督，從而使得環(huán)保政策得到普遍認(rèn)同及執(zhí)行。

因此，旨在保護(hù)萊茵河的“萊茵河2000行動(dòng)計(jì)劃”于1987年正式開始實(shí)施。在該項(xiàng)目投入實(shí)施后，萊茵河流域的生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了顯著改善：1992年，萊茵河所有污染物實(shí)現(xiàn)了50%以上消減率的目標(biāo)，部分污染物排放減少了90%。

（二）美國空氣法案

1970年代之前，美國只有1955年出臺(tái)的《聯(lián)邦大氣污染控制法》，美國治理空氣污染的努力都是“各人自掃門前雪”，處于各地自發(fā)性和零星的狀態(tài)。在1965年美國頒布了機(jī)動(dòng)車空氣污染控制法案，這是第一部針對(duì)生產(chǎn)商制定的聯(lián)邦層面的法案。

直到1970年12月，時(shí)任總統(tǒng)尼克松把各個(gè)政府部門負(fù)責(zé)環(huán)保的職能整合到一起，建立了“美國國家環(huán)保局”，從此形成“全國上下一盤棋”的合力治理空氣污染模式。由于各州擁有治安權(quán)，聯(lián)邦政府不能越俎代庖，無權(quán)治理每個(gè)州境內(nèi)的空氣污染問題，所有活動(dòng)必須要以州政府為主體展開。1970年的《清潔空氣法案》提出的具體做法是，每個(gè)州因地制宜制定“州執(zhí)行計(jì)劃”，闡明地方層面、州層面和聯(lián)邦層面的具體行動(dòng)，如何控制排放，以達(dá)到全美空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。州執(zhí)行計(jì)劃提交給國家環(huán)保局審核，環(huán)保局具有批準(zhǔn)或者否決權(quán)。這一“聯(lián)邦-各州”的互動(dòng)模式延續(xù)至今。

四、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)境問題的解決對(duì)策

城市化與生態(tài)環(huán)境是一種相互影響、相互制約的關(guān)系。因此，要實(shí)現(xiàn)城市的健康持續(xù)發(fā)展，必須采取相應(yīng)措施解決問題，做好新型城鎮(zhèn)化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

（一）制定綠色合理的城市發(fā)展規(guī)劃

城市化規(guī)劃水平?jīng)Q定了城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)和布局思路，影響城鎮(zhèn)的建設(shè)成本和運(yùn)營效率，直接關(guān)系到城市化發(fā)展的質(zhì)量。要實(shí)現(xiàn)城市化的健康可持續(xù)發(fā)展，必須將城市化規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然的關(guān)系。城市化進(jìn)程只能在生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)的前提下，以健康、可持續(xù)的方式進(jìn)行。因此，在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，確保城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)能同步進(jìn)行。同時(shí)，還可以制定合理的產(chǎn)業(yè)布局模式，將城市生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為良性方向發(fā)展，最大限度地減少城市化對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的影響，建立可持續(xù)發(fā)展的城市化軌道。例如，在新加坡，被稱為“像花園一樣的國家”，這得益于城市規(guī)劃和城市建設(shè)兩方面的同時(shí)推進(jìn)。一是逐步推進(jìn)園林城市建設(shè)。40多年來，新加坡的城市建設(shè)始終圍繞“花園城市”的建設(shè)而建立，并突出了不同發(fā)展時(shí)期的不同優(yōu)先事項(xiàng)。二是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。將道路交通網(wǎng)絡(luò)和配套基礎(chǔ)設(shè)施與城市總體規(guī)劃相結(jié)合，促進(jìn)城市道路建設(shè)與土地開發(fā)的一體化，避免各種管道建設(shè)帶來的道路反復(fù)挖掘和對(duì)城市形象的負(fù)面影響。 三是重視環(huán)境綠化建設(shè)。在開發(fā)新區(qū)域時(shí)，政府應(yīng)把好綠化門檻，將綠化率不達(dá)標(biāo)的建設(shè)規(guī)劃拒之門外。

（二）通過法律和政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

雖然中國城市化率已超過57%，但由于城市化發(fā)展的社會(huì)條件和內(nèi)在動(dòng)力發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式帶來了許多高排放、高污染等生態(tài)環(huán)境問題。其嚴(yán)重阻礙了城市化的健康和可持續(xù)發(fā)展。因此，在城市化進(jìn)程中，政府要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，嚴(yán)格堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，積極發(fā)展低耗能、低污染的循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)。在政策方面，可以實(shí)施獎(jiǎng)懲制度，以地方性法規(guī)和政府規(guī)章的形式控制特定地區(qū)和特定行業(yè)的污染物排放量。這不僅可以促進(jìn)城市化的發(fā)展，也可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的和諧統(tǒng)一發(fā)展。同時(shí)，通過創(chuàng)造有利于城市發(fā)展的外部環(huán)境，也可以引進(jìn)新技術(shù)，新設(shè)備和新工藝，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從粗放型向集約型、生態(tài)化、高效化的轉(zhuǎn)變。

（三）建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系

要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化道路，首先，必須建立一套完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，通過保護(hù)生態(tài)環(huán)境。不僅要建立生態(tài)環(huán)境評(píng)估機(jī)制，還要將環(huán)境破壞和生態(tài)效益等方面納入城市化發(fā)展評(píng)價(jià)體系，完善反映城市化發(fā)展要求的目標(biāo)體系、評(píng)估和獎(jiǎng)懲機(jī)制，并且實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，有效增加生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償投入，擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償范圍，提高生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是必要的。其次，完善環(huán)境公益訴訟制度，劃定并堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線，建立生態(tài)環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，加快完善城市化區(qū)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等發(fā)展監(jiān)管體系。最后，制定和完善嚴(yán)格監(jiān)督污染物排放，建立城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與污染防治協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和影響評(píng)價(jià)體系的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害責(zé)任人實(shí)行嚴(yán)格的補(bǔ)償制度，對(duì)于造成嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。

（四）提高公眾環(huán)保法律意識(shí)

城市化進(jìn)程中的許多生態(tài)和環(huán)境問題是由于缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)造成的?？紤]到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高要求以及當(dāng)前公眾環(huán)境意識(shí)普遍薄弱的客觀現(xiàn)實(shí)，必須提高公眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，充分利用各種宣傳方法，使公眾充分認(rèn)識(shí)到促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，清潔生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展等生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，形成基本的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，自覺參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)、實(shí)現(xiàn)城市化進(jìn)程中，促進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境的不斷改善。

五、結(jié)語

生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的必然趨勢(shì)，是社會(huì)主義文明體系的基礎(chǔ)。社會(huì)主義的物質(zhì)文明、政治文明和精神文明離不開生態(tài)文明。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國未來發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一，是國家現(xiàn)代化程度的標(biāo)志之一。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)同樣重要，不可顧此失彼。雖然目前中國城市化建設(shè)水平與西方發(fā)達(dá)國家城市化水平較高的城市之間仍存在較大差距，但在城市化建設(shè)過程中我們不能盲目地復(fù)制其他地區(qū)的成果。新型城市化建設(shè)必須基于中國的具體國情，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)生態(tài)文明法制建設(shè)、推進(jìn)生態(tài)文明進(jìn)程出發(fā)，完善生態(tài)立法、規(guī)范生態(tài)執(zhí)法、嚴(yán)格生態(tài)司法、提高公民環(huán)境守法意識(shí)、完善公眾參與制度。 要堅(jiān)持走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，在全面推進(jìn)法治的背景下，把城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)法律相結(jié)合，不斷豐富新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，發(fā)展綠色城市。

注釋：

2017-2023年中國共享經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)深度評(píng)估及投資前景評(píng)估報(bào)告.智研咨詢.

2013中國環(huán)境狀況公報(bào).中華人民共和國環(huán)保部.

2015年中國機(jī)動(dòng)車污染防治年報(bào).中華人民共和國環(huán)保部.