廖 華，潘佳宇

（中南民族大學(xué)，湖北武漢 430074）

2015 年12 月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》開(kāi)啟了我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的序幕。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在美國(guó)被稱(chēng)為“自然資源損害賠償”①美國(guó)《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（CE R CLA 法案）及其授權(quán)其內(nèi)政部制定的關(guān)于自然資源損害賠償規(guī)則，即 DOI 規(guī)則，共同構(gòu)成了美國(guó)自然資源損害賠償制度體系”。引自朱凌珂.美國(guó)自然資源損害賠償范圍制度及其借鑒，學(xué)術(shù)界，2018 年第3 期。制度，兩者所指向的對(duì)象都是因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成環(huán)境要素和生物要素的不利改變及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。

生態(tài)環(huán)境損害賠償不同于傳統(tǒng)侵權(quán)法意義上的損害賠償，其必須適用完全賠償?shù)脑瓌t來(lái)賠償受損害物的完整利益，包括物的再生費(fèi)用和物的非市場(chǎng)價(jià)值[1]，這里的物就是組成生態(tài)環(huán)境的各類(lèi)自然資源。這些費(fèi)用的量化必須通過(guò)專(zhuān)業(yè)的鑒定評(píng)估人員，按照特定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及程序，運(yùn)用科學(xué)的方法，對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的費(fèi)用、損害期間生態(tài)價(jià)值損失的費(fèi)用進(jìn)行估算。我國(guó)正在開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，將推動(dòng)立法機(jī)關(guān)建構(gòu)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度。美國(guó)作為較早進(jìn)行自然資源損害賠償實(shí)踐的國(guó)家，從聯(lián)邦政府到部分地方政府都出臺(tái)了相關(guān)立法，在環(huán)境聯(lián)邦主義傳統(tǒng)的影響下，地方立法以聯(lián)邦環(huán)境法為準(zhǔn)，對(duì)聯(lián)邦法律進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。路易斯安那州根據(jù)自身的特點(diǎn)出臺(tái)了對(duì)口法律，構(gòu)建了一套完整的自然資源損害賠償制度，其中包括較為完善的自然資源損害鑒定評(píng)估體系，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

1 路易斯安那州自然資源損害評(píng)估制度的背景

1.1 美國(guó)聯(lián)邦自然資源損害評(píng)估制度

美國(guó)從20 世紀(jì)70 年代開(kāi)始構(gòu)建自然資源損害賠償規(guī)則體系，在聯(lián)邦層面已有《清潔水法》（Clean Water Act）、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（CERCLA）、《石油污染條例》（Oil Pollution Act Regulations，簡(jiǎn)稱(chēng)C.F.R.§990②《石油污染條例》是《石油污染法》的配套聯(lián)邦行政法規(guī)（Code of Federal Regulations），旨在細(xì)化程序性規(guī)定。英文簡(jiǎn)稱(chēng)C.F.R.§990 的由來(lái)是聯(lián)邦行政法規(guī)的英文簡(jiǎn)稱(chēng)加上《石油污染條例》在聯(lián)邦行政法規(guī)中所在部分。）?！肚鍧嵥ā芬?guī)定了水污染排放標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行、許可證管理、行政監(jiān)督管理體制、公民訴訟、行政程序等[2]，并首次規(guī)定了水污染的評(píng)估和修復(fù)；《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》又被稱(chēng)為《超級(jí)基金法》（Superfund），主要針對(duì)釋放危險(xiǎn)物質(zhì)的污染物造成的土地資源損害，建立了比較完善的自然資源損害賠償制度，規(guī)定了評(píng)估主體、賠償范圍、評(píng)估方法和程序的指導(dǎo)等；《石油污染條例》有專(zhuān)門(mén)一個(gè)規(guī)則，即自然資源損害評(píng)估條款。

聯(lián)邦的《石油污染條例》從評(píng)估參與主體和評(píng)估程序、評(píng)估資金幾個(gè)方面做出規(guī)定。首先，評(píng)估的管理機(jī)構(gòu)被稱(chēng)為受托人，是指代表公眾行事，對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)管理的環(huán)境資源向責(zé)任人提出索賠并且追回?fù)p害賠償?shù)臋C(jī)構(gòu)。該法條規(guī)定在各個(gè)受托人機(jī)構(gòu)聯(lián)合評(píng)估的情況下，應(yīng)當(dāng)指定一名或者多名牽頭行政受托人擔(dān)任協(xié)調(diào)員，受托人可以根據(jù)自己職能的不同獨(dú)立行事，但要保證不會(huì)雙重獲得損害賠償，即不得對(duì)同一自然資源進(jìn)行兩次以上的損害評(píng)估。其次，關(guān)于評(píng)估的參與方，受托人必須以書(shū)面形式邀請(qǐng)責(zé)任方參與自然資源損害評(píng)估，責(zé)任方書(shū)面答復(fù)是否參與自然資源損害評(píng)估。責(zé)任方如果參與評(píng)估過(guò)程，則根據(jù)參與方是否為評(píng)估活動(dòng)提供資金、應(yīng)急事件發(fā)生時(shí)的合作程度等，來(lái)決定責(zé)任方的參與范圍大小。當(dāng)然，責(zé)任方也可以提出要求，采取受托人選擇的評(píng)估程序以外的評(píng)估程序來(lái)進(jìn)行損害評(píng)估，但是必須滿(mǎn)足基本的評(píng)估要求。受托人需要將評(píng)估的工作情況做行政記錄，直到進(jìn)行恢復(fù)計(jì)劃實(shí)施，并且需要面對(duì)公眾的公開(kāi)審查和評(píng)論①C.F.R. §990.14（聯(lián)邦行政法規(guī)《石油污染條例》中第14 條）。。

關(guān)于評(píng)估的階段，第一階段主要是確定管轄權(quán)和收集數(shù)據(jù)的工作，在完成數(shù)據(jù)收集之后，受托人需要制作恢復(fù)計(jì)劃意向通知書(shū)，通知書(shū)里面需要包括受損自然資源和服務(wù)的初步情況，通知書(shū)必須公開(kāi)接受審查；第二階段是進(jìn)一步確定自然資源和服務(wù)的損失，受托人要準(zhǔn)備備選的恢復(fù)方案，最后制定恢復(fù)草案并且公開(kāi)進(jìn)行審查。在制定最終恢復(fù)計(jì)劃之前，必須考慮所有的公眾意見(jiàn)并有回應(yīng)，同時(shí)需要邀請(qǐng)責(zé)任方參加。至于評(píng)估的資金，法案規(guī)定受托人開(kāi)立循環(huán)信托賬戶(hù)，用來(lái)保存從責(zé)任方處索賠到的資金，受托人之前支出的評(píng)估費(fèi)用可以要求循環(huán)信托賬戶(hù)償還②C.F.R. §990.40-62。。除此之外，受托人負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)和程序來(lái)管理該賬戶(hù)，并且授權(quán)相關(guān)人員負(fù)責(zé)該賬戶(hù)的支出。因?yàn)檫@是循環(huán)信托資金，若恢復(fù)計(jì)劃完成之后有剩余，需要最后轉(zhuǎn)入美國(guó)財(cái)政部設(shè)立的溢油責(zé)任信托基金中③C.F.R. § 990.65。。

1.2 美國(guó)地方自然資源損害評(píng)估制度

雖然聯(lián)邦層面有一系列關(guān)于自然資源損害評(píng)估的法案，但這些法案并沒(méi)有提供詳細(xì)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和流程，并且各個(gè)州有自己的環(huán)境特點(diǎn)和不同的問(wèn)題。有的州自然資源損害評(píng)估完全依靠聯(lián)邦法案，就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，如賓夕法尼亞州，除了聯(lián)邦法律以外，沒(méi)有很?chē)?yán)格或充足的法規(guī)來(lái)處理自然資源損害評(píng)估，自然資源損害評(píng)估就出現(xiàn)過(guò)執(zhí)行力弱、評(píng)估測(cè)量錯(cuò)誤和通知不及時(shí)等問(wèn)題[3]。新墨西哥州的環(huán)境損害賠償也存在問(wèn)題，由于沒(méi)有受托人的協(xié)調(diào)和支持機(jī)制的具體規(guī)定，沒(méi)有損害評(píng)估就進(jìn)入訴訟，導(dǎo)致訴訟中難以明確損害后果[4]。因此，已經(jīng)有很多州制定了自己的規(guī)則來(lái)實(shí)施損害鑒定評(píng)估。例如，得克薩斯州修訂了關(guān)于評(píng)估沿海水域自然資源漏油損害的規(guī)則；加利福尼亞州設(shè)立了一個(gè)1 億美元的信托基金，用于在發(fā)生重大石油泄露事件后立即進(jìn)行清理、評(píng)估的工作。這些州自然資源損害評(píng)估制度的構(gòu)建，表明美國(guó)的自然資源損害評(píng)估規(guī)則逐步規(guī)范化，改善了環(huán)境損害評(píng)估過(guò)程，讓自然資源損害評(píng)估在全國(guó)范圍內(nèi)的管理變得更加容易[5]。

其中，南臨墨西哥灣[6]的路易斯安那州制定了《溢油預(yù)防和應(yīng)對(duì)法案》（Oil Spill Prevention and Response Act，簡(jiǎn)稱(chēng)LOSPRA）和《溢油預(yù)防和應(yīng)對(duì)條例》（Oil Spill Prevention and Response，簡(jiǎn)稱(chēng)La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX④《溢油預(yù)防和應(yīng)對(duì)條例》是路易斯安那州的行政法，英文簡(jiǎn)稱(chēng)為了和《溢油預(yù)防和應(yīng)對(duì)法案》的簡(jiǎn)稱(chēng)LOSPRA 區(qū)分，使用路易斯安那州行政法簡(jiǎn)稱(chēng)加上《溢油預(yù)防和應(yīng)對(duì)條例》在州行政法典的所在章節(jié)即La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX，來(lái)表示該行政法。）兩部法律，對(duì)聯(lián)邦《石油污染條例》進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化，這三部法案共同構(gòu)成了路易斯安那州特色鮮明的自然資源損害評(píng)估體系。首先，這些法案針對(duì)性強(qiáng)，即針對(duì)溢油事故制定，因?yàn)樵撝萦写罅康氖蜕a(chǎn)場(chǎng)地和數(shù)英里的管道，海上港口接受了美國(guó)15%的石油量，也擁有全美最高的海洋漁業(yè)捕撈量，大量的越冬水禽、石油和自然資源集中在同一地域⑤LOSPRA, §2452.A（路易斯安納州《溢油預(yù)防和應(yīng)對(duì)法案》的第2452 條中A 部分）。。且路易斯安那州松軟的沼澤地就位于海平面以上幾英里的地方，十分容易吸收大量石油，如果發(fā)生石油泄漏，石油會(huì)通過(guò)海岸地區(qū)平緩的斜坡進(jìn)入到河口，從而深入到內(nèi)陸地區(qū)⑥LOSPRA, §2452.B。。路易斯安那州立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，石油泄漏對(duì)公眾健康和福利、環(huán)境、野生動(dòng)物和水生生物以及經(jīng)濟(jì)都構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性威脅，為此制定了這兩部州法案⑦LOSPRA, §2453。。其次，《溢油預(yù)防和應(yīng)對(duì)法》在1990 年頒布，《溢油預(yù)防和應(yīng)對(duì)條例》在1993 年頒布，其后經(jīng)過(guò)數(shù)次修改，構(gòu)筑了一個(gè)可操作性強(qiáng)、效率高的自然資源損害評(píng)估制度，環(huán)境損害事件一經(jīng)發(fā)生，評(píng)估就可有條不紊地進(jìn)行，為后續(xù)的損害賠償及恢復(fù)計(jì)劃的實(shí)施做好準(zhǔn)備。在歷次自然資源損害評(píng)估中包括最為錯(cuò)綜復(fù)雜的墨西哥灣漏油事件發(fā)揮了重要作用⑧路易斯安那州的協(xié)調(diào)員機(jī)構(gòu)官網(wǎng)：http://www.losco.state.la.us/nrda.html。。當(dāng)然，在法律適用上，如果州法律和聯(lián)邦《石油污染法》體系有沖突，則遵循聯(lián)邦法律；但州受托人在選擇自然資源損害評(píng)估程序時(shí)，可以選擇采取州法律的規(guī)定，也可以選擇聯(lián)邦法律的規(guī)定，或者兩者的組合⑨La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 101.C（路易斯安那州行政法《溢油預(yù)防和應(yīng)對(duì)條例》中第101 條C 部分）。。

2 路易斯安那州自然資源損害評(píng)估制度的內(nèi)容和特點(diǎn)

2.1 確立評(píng)估主導(dǎo)機(jī)構(gòu)、參與主體明確

路易斯安那州自然資源損害評(píng)估制度的參與主體有三方：協(xié)調(diào)員、自然資源受托人和責(zé)任方。其中，州協(xié)調(diào)員作為牽頭的受托人，是評(píng)估活動(dòng)的組織者，負(fù)責(zé)評(píng)估過(guò)程中的行政事宜，如組織自然資源受托人和潛在責(zé)任方就評(píng)估進(jìn)行溝通，向評(píng)估中所有參與者傳播信息，確保評(píng)估完成的時(shí)間，主要是會(huì)議安排、通報(bào)進(jìn)程、保存評(píng)估文件記錄和建立維護(hù)行政記錄，當(dāng)多個(gè)受托人之間有分歧的時(shí)候，協(xié)調(diào)員必須確?？焖俳鉀Q受托人之間的分歧①La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 113.E。。由于漏油事件涉及的地域廣闊，自然資源歸屬比較復(fù)雜，協(xié)調(diào)員背后還有一個(gè)由協(xié)調(diào)員擔(dān)任主席的跨部門(mén)委員會(huì)，其成員包括：由參議院自然資源委員會(huì)主席、參議院環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)主席、眾議院自然資源和眾議院撥款委員會(huì)、環(huán)境委員會(huì)主席選的四名人員；野生動(dòng)物和漁業(yè)部門(mén)部長(zhǎng)或者其他指派人；公共安全部門(mén)部長(zhǎng)或者其他指派人；自然資源部部長(zhǎng)或其指定人；環(huán)境質(zhì)量部門(mén)部長(zhǎng)或其指定人；總檢察長(zhǎng)或其指定人作為無(wú)表決權(quán)的成員；州長(zhǎng)辦公室沿海行動(dòng)行政助理；州長(zhǎng)辦公室環(huán)境事務(wù)行政助理；由國(guó)土安全及應(yīng)急部門(mén)部長(zhǎng)指定的助理或者部長(zhǎng)②LOSPRA, § 2458. A。，可見(jiàn)，路易斯安那州沒(méi)有把自然資源損害看作某個(gè)職能部門(mén)的事情，而是舉全州之力，體現(xiàn)了地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視。

自然資源受托人來(lái)源于政府部門(mén)中的資源、環(huán)境主管部門(mén)，主要指州環(huán)境質(zhì)量部、自然資源部、野生動(dòng)物和漁業(yè)部③La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 109.C。，具體是哪個(gè)部門(mén)由受損害自然資源的領(lǐng)域而定，這個(gè)受托人是實(shí)際進(jìn)行損害評(píng)估的主體。自然資源受托人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，提供報(bào)告說(shuō)明環(huán)境事件對(duì)環(huán)境質(zhì)量及資源損害的不良影響，必要時(shí)可以請(qǐng)求適當(dāng)專(zhuān)家的幫助，直接與潛在責(zé)任方進(jìn)行技術(shù)、法律、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的對(duì)話(huà)，為潛在責(zé)任方提供早期參與實(shí)地調(diào)查和評(píng)估過(guò)程的機(jī)會(huì)④La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 113。。作為某種自然資源的主管行政部門(mén)，其清楚當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境本底值，具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)、設(shè)備、人才優(yōu)勢(shì)，從而能夠保證評(píng)估工作高效進(jìn)行。

作為評(píng)估主導(dǎo)者的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和具體進(jìn)行評(píng)估工作的自然資源受托人之間的合作機(jī)制通過(guò)事前制定的應(yīng)急計(jì)劃確立，具體到諸如小組成員的電話(huà)號(hào)碼、相關(guān)設(shè)備的位置清單、單一熱線(xiàn)的建立及各部門(mén)建立合作程序都有規(guī)定⑤LOSPRA, § 2460. A。。而潛在責(zé)任方并不必然參加全部評(píng)估過(guò)程，取決于其自身的態(tài)度。首先，自然資源受托人必須書(shū)面通知責(zé)任方參加評(píng)估過(guò)程，責(zé)任方如果在參與過(guò)程中積極配合評(píng)估活動(dòng)，如提供有效數(shù)據(jù)，且不影響評(píng)估過(guò)程，那么其可以繼續(xù)參與評(píng)估；如果責(zé)任方干擾州自然資源受托人的評(píng)估過(guò)程或者造成不合理延誤，自然資源受托人可以提出不允許責(zé)任方進(jìn)一步參與的要求⑥La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 115。。這樣規(guī)定兼顧了評(píng)估公平與效率的關(guān)系。

2.2 評(píng)估程序清晰、操作性強(qiáng)

第一階段，實(shí)地調(diào)查和預(yù)評(píng)估。首先是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要和自然資源受托人協(xié)商，制作一份清單，這份清單必須包含自然資源的實(shí)際位置、季節(jié)性變化和當(dāng)前的狀況，沿海的廢棄礦坑、設(shè)施、油池和漏油等相關(guān)的數(shù)據(jù)；該自然資源附近可能會(huì)受到影響的商業(yè)地區(qū)⑦LOSPRA, § 2480.C（1）。。然后，州自然資源受托機(jī)構(gòu)的一名或者多名代表在得到現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)員的書(shū)面批準(zhǔn)之后進(jìn)入實(shí)地，在24 小時(shí)之內(nèi)進(jìn)行調(diào)查，主要的實(shí)地調(diào)查方法有抽樣和數(shù)據(jù)收集⑧La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX，§ 117。。預(yù)評(píng)估是指實(shí)地調(diào)查之后確認(rèn)是否需要進(jìn)行進(jìn)一步的損害評(píng)估和修復(fù)。路易斯安那州規(guī)定的損害有兩種：一種是自然資源本身的損害，另一種是自然資源服務(wù)損失⑨La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 119。。自然資源服務(wù)主要是指自然資源為其他自然資源或者公眾提供的功能，如水凈化、防洪、防止侵蝕、糧食供應(yīng)等功能。也就是說(shuō)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有自然資源服務(wù)減少的時(shí)候，也屬于自然資源受到損害的范疇。

第二階段是綜合評(píng)估和制作恢復(fù)計(jì)劃。如果第一階段中確定要進(jìn)行評(píng)估，那么把該決定發(fā)布給公眾，將預(yù)評(píng)估過(guò)程、評(píng)估結(jié)果和決定恢復(fù)計(jì)劃的原因都公布，然后進(jìn)行第二階段的工作⑩La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 123。。這一階段主要是為了確定損害的程度、時(shí)間范圍、應(yīng)該恢復(fù)的內(nèi)容、恢復(fù)可用的方法和恢復(fù)到什么程度。制作恢復(fù)計(jì)劃的過(guò)程中，第一，自然資源受托人和協(xié)調(diào)員要考慮受影響自然資源的獨(dú)特性質(zhì)和位置，確保選擇的評(píng)估方法和自然資源受損害之前的價(jià)值成正比；第二，評(píng)估的方法是普遍接受的，是已經(jīng)被證明有效的科學(xué)方法；第三，如果符合專(zhuān)門(mén)的評(píng)估程序的標(biāo)準(zhǔn)，可以用快速評(píng)估和談判評(píng)估的方法?La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121（B）、（G）、（H）。。

通過(guò)兩部州法案的銜接規(guī)定，該州確立了綜合評(píng)估階段的三種評(píng)估方法：快速評(píng)估、談判評(píng)估、綜合評(píng)估，每一種評(píng)估方法的內(nèi)容、適用條件都有明確規(guī)定。最具代表性的是第一種快速評(píng)估，其在三種情況下可以適用——石油的泄漏或者非法排放導(dǎo)致了明顯有限的死亡率，響應(yīng)行動(dòng)完成后12 個(gè)月以?xún)?nèi)可以查明該損害程度的情況，并且可以在響應(yīng)行動(dòng)完成后的12 個(gè)月內(nèi)啟動(dòng)恢復(fù)計(jì)劃；或者排油量少于1000 加侖?加侖，一種容積單位，分英制加侖、美制加侖。1 加侖（美）=0.0037854m3。；或者協(xié)調(diào)員在和州自然資源受托人協(xié)商后，認(rèn)為使用快速評(píng)估程序是最具有成本效益、技術(shù)上可行的能夠恢復(fù)自然資源損害的程序?La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121.H.2。。該方法最大的特點(diǎn)是簡(jiǎn)單高效，將該州常見(jiàn)類(lèi)型的自然資源分為不同的類(lèi)型，規(guī)定各類(lèi)別生態(tài)環(huán)境單位面積的折損金額，評(píng)估中只要測(cè)定面積就可以直接計(jì)算出損害數(shù)額，快速簡(jiǎn)單，以便盡快進(jìn)入恢復(fù)計(jì)劃階段。具體是制定了一個(gè)表格，將沿海草本植物濕地分為九種類(lèi)型，將沿海森林沼澤地分為三種，列出了各類(lèi)別生態(tài)環(huán)境下每一英畝①英畝：英美制面積單位，1 英畝=0.004047km2。的折損金額，如鹽漬沼澤地或者新鮮的沼澤地，如果是已經(jīng)被石油浸泡，或者挖掘等其他的情況，那么這類(lèi)的平均損害是15.08②La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121.H.4。。平均損害是單位面積的損害數(shù)額，這個(gè)時(shí)候只要確定面積就可以直接相乘確定總的損害數(shù)額了。

如果快速評(píng)估的三個(gè)適用條件都不能滿(mǎn)足，則啟用采樣、建模等科學(xué)方法的綜合評(píng)估程序③La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121.H.1。。而談判評(píng)估并不是指一種具體的評(píng)估方法，而是評(píng)估方法的確定方式，其由自然資源受托人和潛在責(zé)任方協(xié)商一致后形成的科學(xué)評(píng)估方法④La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121.H.3。，但其適用取決于潛在責(zé)任方是否能夠進(jìn)一步參與評(píng)估過(guò)程。當(dāng)然，如果潛在責(zé)任方能參與到評(píng)估的第二個(gè)階段，經(jīng)各方協(xié)商并經(jīng)受托人同意，可以隨時(shí)進(jìn)行談判評(píng)估。

2.3 確保評(píng)估的客觀(guān)性和公正性

評(píng)估的結(jié)果是損害定責(zé)的前提，客觀(guān)、公正的評(píng)估既是有效治理、修復(fù)措施啟動(dòng)的條件，也有助于潛在責(zé)任方接受定責(zé)結(jié)果并積極履責(zé)。路易斯安那州通過(guò)三個(gè)途徑層層保障評(píng)估的客觀(guān)性和公正性。首先，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)為潛在責(zé)任方提供機(jī)會(huì)參與損害評(píng)估的各個(gè)階段（當(dāng)然前提是潛在責(zé)任方不實(shí)施阻礙、延誤評(píng)估過(guò)程），包括早期參與實(shí)地調(diào)查和評(píng)估過(guò)程及綜合評(píng)估階段，并且在評(píng)估方案的選擇上，潛在責(zé)任方有話(huà)語(yǔ)權(quán)。

其次，如果潛在責(zé)任方對(duì)評(píng)估結(jié)果有爭(zhēng)議，那么必須先進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解是法院受理糾紛的先決條件。程序上協(xié)調(diào)員在收到潛在責(zé)任方對(duì)評(píng)估結(jié)果提出異議的書(shū)面請(qǐng)求后10 日內(nèi)，將該書(shū)面請(qǐng)求發(fā)送給調(diào)解各方，每一方都有權(quán)獲得一名調(diào)解員，如果州自然資源受托人和潛在責(zé)任方同意一個(gè)人擔(dān)任調(diào)解員，則該人是唯一的調(diào)解員⑤La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 133.B.（1）（2）。。調(diào)解至少要有三次以上的會(huì)議，調(diào)解人的職責(zé)是協(xié)助受托人和責(zé)任方之間就評(píng)估所有的方面能夠達(dá)到共識(shí)⑥LOSPRA, § 2480。。為保證調(diào)解員的公平公正，《溢油預(yù)防和應(yīng)對(duì)條例》對(duì)調(diào)解員的資質(zhì)、權(quán)利義務(wù)做了詳細(xì)規(guī)定：“調(diào)解員必須在爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的課程中完成至少40 個(gè)課時(shí)的調(diào)解培訓(xùn)，調(diào)解員必須作為公正的第三方，遵守規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)”⑦La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 133.B.（3）。。如被任命為調(diào)解員之后，在整個(gè)調(diào)解過(guò)程中，調(diào)解員不得獲得爭(zhēng)議任何一方以及代理人的任何經(jīng)濟(jì)利益，也不得擔(dān)任任何一方的顧問(wèn)。

最后，聯(lián)邦《石油污染條例》要求自然資源受托人必須記錄評(píng)估的工作情況，評(píng)估行政記錄的工作一直到恢復(fù)計(jì)劃實(shí)施前，都需要面對(duì)公眾的公開(kāi)審查和評(píng)論?！兑缬皖A(yù)防和應(yīng)對(duì)條例》細(xì)化了聯(lián)邦法律的規(guī)定，專(zhuān)門(mén)有一條對(duì)于公眾參與做出了相關(guān)規(guī)定，協(xié)調(diào)員記錄的需要公開(kāi)的文件，應(yīng)當(dāng)在官方州期刊或者其他有影響力的流通報(bào)紙上發(fā)布公告，并且必要時(shí)應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。同時(shí)在發(fā)布評(píng)估和恢復(fù)計(jì)劃時(shí)，接受公眾意見(jiàn)期限到期之前，協(xié)調(diào)員都不能夠執(zhí)行任何文件⑧La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 135。。

2.4 評(píng)估資金來(lái)源有保障

自然資源損害評(píng)估是一個(gè)科學(xué)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，對(duì)評(píng)估人員、設(shè)備都有專(zhuān)業(yè)性的要求，工作過(guò)程歷時(shí)長(zhǎng)，費(fèi)用開(kāi)支不菲。雖然在確定損害責(zé)任之后，評(píng)估支出的費(fèi)用可以包含在自然資源損失范圍內(nèi)，向責(zé)任方追回，但評(píng)估是追責(zé)之前就要完成的工作，評(píng)估資金能夠及時(shí)支出決定了評(píng)估能否迅速開(kāi)展。路易斯安那州明確規(guī)定了評(píng)估費(fèi)用的具體范圍，包括評(píng)估人員的開(kāi)銷(xiāo)如住宿、交流等費(fèi)用、取樣分析石油和自然資源的費(fèi)用、評(píng)估中使用的實(shí)驗(yàn)室開(kāi)銷(xiāo)費(fèi)用和專(zhuān)家的費(fèi)用以及調(diào)解過(guò)程中的費(fèi)用。并且這些費(fèi)用在責(zé)任人支付之前可以先由州溢油應(yīng)急基金支出，該基金主要來(lái)源于根據(jù)州法案規(guī)定收取的所有費(fèi)用、稅收、處罰金、判決、報(bào)銷(xiāo)費(fèi)用和聯(lián)邦資金⑨LOSPRA, § 2483.D。?；鸬氖褂弥荒苡芍萘⒎C(jī)關(guān)決定撥款，可以用于：①協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的行政和人事費(fèi)用；②石油泄漏的清除費(fèi)用；③評(píng)估、修復(fù)、恢復(fù)或者更換自然資源的費(fèi)用，以及在這個(gè)過(guò)程中自然資源持續(xù)價(jià)值減少的部分；④研究、測(cè)試和開(kāi)發(fā)溢油和井噴的防止工作；⑤協(xié)調(diào)員制作溢油技術(shù)援助計(jì)劃的費(fèi)用；⑥其他費(fèi)用⑩LOSPRA, § 2484.A。。

基金主要由州協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)管理，協(xié)調(diào)員需要對(duì)基金的使用情況進(jìn)行記錄，基金的使用需向協(xié)調(diào)員進(jìn)行申請(qǐng)，然后協(xié)調(diào)員向立法機(jī)構(gòu)提交撥款請(qǐng)求?；鸹厥召Y金的工作主要也是由協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)，資金的回收一方面是向聯(lián)邦溢油義務(wù)信托基金尋求，協(xié)調(diào)員代表路易斯安那州和自然資源受托人向聯(lián)邦基金尋求超過(guò)路易斯安納州石油泄漏防治法規(guī)定賠償限額的自然資源損害賠償；另一方面是向責(zé)任方索賠款項(xiàng)，協(xié)調(diào)員應(yīng)當(dāng)向法院提交書(shū)面報(bào)告，說(shuō)明責(zé)任方應(yīng)當(dāng)支付或者欠款的數(shù)額。協(xié)調(diào)員要確保不會(huì)有雙重賠償?LOSPRA, § 2489。。

2.5 評(píng)估包含在應(yīng)急計(jì)劃和響應(yīng)行動(dòng)之中

《溢油預(yù)防和應(yīng)對(duì)法案》是一部系統(tǒng)規(guī)定溢油應(yīng)急計(jì)劃和響應(yīng)行動(dòng)的法案，明確了在自然資源受到石油污染時(shí)相關(guān)各方主體應(yīng)采取的系列防止污染和減少損害的行動(dòng)。按照州法案的規(guī)定，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該和環(huán)境質(zhì)量部、野生動(dòng)物和漁業(yè)部門(mén)、海岸保護(hù)與恢復(fù)管理部、自然資源部等其他部門(mén)進(jìn)行合作，制定并且向公眾發(fā)布州溢油應(yīng)急計(jì)劃。在發(fā)生溢油事件的時(shí)候，及時(shí)按照計(jì)劃開(kāi)展應(yīng)急、清理和評(píng)估的活動(dòng)。這一份計(jì)劃里面應(yīng)當(dāng)包括：詳細(xì)緊急操作程序；響應(yīng)小組和組成結(jié)構(gòu)；公共和私人的設(shè)備位置清單；組織機(jī)構(gòu)名單、地址、負(fù)責(zé)實(shí)施每個(gè)階段計(jì)劃的所有人員和機(jī)構(gòu)的電話(huà)號(hào)碼；響應(yīng)小組的實(shí)踐計(jì)劃；建立單一的州熱線(xiàn)通報(bào)漏油事件；根據(jù)州石油泄漏應(yīng)急計(jì)劃通知環(huán)境質(zhì)量部門(mén)的規(guī)定；志愿者的培訓(xùn)計(jì)劃；成熟和創(chuàng)新的預(yù)防和應(yīng)對(duì)漏油事件的方法和技術(shù)；宣布為緊急狀態(tài)的非法石油泄漏的情況；被宣布緊急狀況解除的石油排放緩解的情況；指定其他區(qū)域響應(yīng)和清理的順序和方法；清理污染物的程序；和環(huán)境質(zhì)量部、野生動(dòng)物和漁業(yè)部、海岸保護(hù)和恢復(fù)管理部及自然資源部建立合作程序；應(yīng)當(dāng)讓適當(dāng)?shù)牡胤秸畽C(jī)構(gòu)參與計(jì)劃制定和實(shí)施；計(jì)劃應(yīng)該符合聯(lián)邦法律，但是可以根據(jù)聯(lián)邦和州的規(guī)則施加要求①LOSPRA, § 2460。。這些計(jì)劃和以下的響應(yīng)行動(dòng)都一一相關(guān)。

響應(yīng)行動(dòng)是指協(xié)調(diào)員在發(fā)現(xiàn)有石油泄漏或者非法排放的時(shí)候應(yīng)當(dāng)立即采取評(píng)估行為和防止、減少污染的行為。協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)管理溢油預(yù)防和響應(yīng)的工作，環(huán)境質(zhì)量部負(fù)責(zé)技術(shù)處理，負(fù)責(zé)查明實(shí)際或受到威脅的非法石油排放以及清理未經(jīng)授權(quán)的石油排放造成的污染。具體的流程是當(dāng)發(fā)現(xiàn)石油泄漏或者違法排放污染物的時(shí)候，石油泄漏的相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)立即通報(bào)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和采取一切合理減輕污染的行動(dòng)。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)收到通知之后，應(yīng)當(dāng)指定一名州的協(xié)調(diào)員到現(xiàn)場(chǎng)，根據(jù)州應(yīng)急計(jì)劃采取相關(guān)行動(dòng)②LOSPRA, § 2463-2464。。根據(jù)州溢油應(yīng)急計(jì)劃的規(guī)定，協(xié)調(diào)員可以和任何私人和實(shí)體簽訂合同，便于保證響應(yīng)和防止污染的工作有必要的設(shè)備和 人員③LOSPRA, § 2456.D。。

從州法案的規(guī)定可以看出，評(píng)估的組織者與應(yīng)急計(jì)劃的制定者及響應(yīng)行動(dòng)的實(shí)施者是同一主體，溢油事件一旦發(fā)生，該主體立即啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃，各項(xiàng)工作包括評(píng)估、防止、減少污染的行動(dòng)迅速按照計(jì)劃有條不紊地開(kāi)展。這種組織保障有助于迅速減輕污染造成的不良影響，極大地提升了治理環(huán)境污染事故的效率；也能夠節(jié)約資源和評(píng)估成本，只要評(píng)估活動(dòng)不干擾這些響應(yīng)活動(dòng)，就將評(píng)估活動(dòng)與正在進(jìn)行的響應(yīng)活動(dòng)相結(jié)合和協(xié)調(diào)。

3 路易斯安那州自然資源損害評(píng)估制度對(duì)我國(guó)的借鑒意義

3.1 我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償中評(píng)估制度的現(xiàn)狀

我國(guó)目前正在建立的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，明確了政府代行自然資源所有權(quán)的主體地位及生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的主體資格，這突破了傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任對(duì)于人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，凸顯了環(huán)境自身所具有的生態(tài)價(jià)值。該制度自2015 年在7 省市試點(diǎn)開(kāi)始，到2018 年已進(jìn)入全國(guó)試點(diǎn)階段，多省市已經(jīng)出臺(tái)實(shí)施方案并有實(shí)踐案例產(chǎn)生。目前，關(guān)于損害鑒定評(píng)估制度，主要形成了三方面的規(guī)范性文件：一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)部頒布的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《總綱》）和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南損害調(diào)查》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《損害調(diào)查》）。二是各省發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）中的相關(guān)規(guī)定，如《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作實(shí)施方案》工作內(nèi)容（三）規(guī)定“加強(qiáng)鑒定評(píng)估規(guī)范管理”，《江西省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作實(shí)施方案》工作內(nèi)容（十）規(guī)定規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估，《廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作實(shí)施方案》工作內(nèi)容（八）規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估，等等。三是各地方在試點(diǎn)方案的基礎(chǔ)上專(zhuān)門(mén)制定的損害評(píng)估文件，如《湖南省生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查辦法（試行）》、《紹興市生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理辦法（試行）》。

由已有規(guī)范來(lái)看，生態(tài)環(huán)境部頒布的《總綱》和《損害調(diào)查》是我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)體系的綱領(lǐng)性文件?！犊偩V》規(guī)定了調(diào)查中確定基線(xiàn)的方法、因果關(guān)系分析方法、損害量化方法、恢復(fù)方案篩選和價(jià)值量化方法等內(nèi)容；《損害調(diào)查》則具體界定了生態(tài)損害調(diào)查的范圍：包括“基線(xiàn)調(diào)查、污染源調(diào)查、環(huán)境質(zhì)量調(diào)查、生物調(diào)查、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)調(diào)查”等④原環(huán)保部：《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南損害調(diào)查》（環(huán)辦政法[2016]67 號(hào)）第5 部分的“5.1 工作內(nèi)容”。，調(diào)查程序分為初步調(diào)查和系統(tǒng)調(diào)查兩步。這兩個(gè)規(guī)范性文件從技術(shù)上對(duì)鑒定評(píng)估的方法和步驟進(jìn)行規(guī)制，是評(píng)估機(jī)構(gòu)在具體開(kāi)展評(píng)估活動(dòng)時(shí)所應(yīng)遵守的技術(shù)準(zhǔn)則。各地方《實(shí)施方案》中的相關(guān)規(guī)定基本照搬《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中工作內(nèi)容（七）的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定和常規(guī)管理，以及如何推進(jìn)評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)。即便專(zhuān)門(mén)制定的地方損害評(píng)估規(guī)范性文件也是從這個(gè)角度細(xì)化規(guī)定。如《紹興市生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理辦法（試行）》的主要內(nèi)容是對(duì)于鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)和委托機(jī)關(guān)做出了規(guī)定，規(guī)定了紹興市生態(tài)環(huán)境局如何管理鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)、規(guī)定鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的資格、委托的程序和鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的義務(wù)和責(zé)任⑤紹興市環(huán)保局：《紹興市生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理辦法（試行）》（紹市環(huán)發(fā)〔2016〕65 號(hào)）。。相形之下，《湖南省生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查辦法（試行）》的規(guī)定有所突破，對(duì)評(píng)估工作如何開(kāi)展做出了全面規(guī)范。首先規(guī)定分類(lèi)分級(jí)的屬地管轄，分類(lèi)是規(guī)定生態(tài)環(huán)境、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等行政主管部門(mén)按照法定職能負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害事件的調(diào)查工作；分級(jí)管轄是按照省、市州、縣市區(qū)級(jí)三個(gè)級(jí)別來(lái)管轄生態(tài)環(huán)境損害事件。其次，規(guī)定了評(píng)估的主管機(jī)關(guān)應(yīng)成立調(diào)查組，以及調(diào)查組的組成、權(quán)利及追責(zé)①湖南省環(huán)保廳：《湖南省生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查辦法（試行）》（湘政辦發(fā)〔2017〕82 號(hào)）。。但湖南分類(lèi)管轄的做法在實(shí)踐中容易出現(xiàn)各部門(mén)推諉導(dǎo)致調(diào)查評(píng)估程序啟動(dòng)不及時(shí)的弊端，畢竟各個(gè)環(huán)境要素都附著在土壤、水域等載體上，生態(tài)環(huán)境損害針對(duì)的環(huán)境要素很難做單一認(rèn)定。

3.2 路易斯安那州自然資源損害評(píng)估制度的可借鑒性

從近年來(lái)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域新問(wèn)題進(jìn)入國(guó)家立法的過(guò)程來(lái)看，先“自上而下”再“自下而上”的模式是比較可行的。“自上而下”是指將黨中央、國(guó)務(wù)院的政策精神逐級(jí)貫徹執(zhí)行下去，地方創(chuàng)設(shè)制度進(jìn)行試點(diǎn)；“自下而上”是指地方試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)為中央立法吸納，最終完成國(guó)家立法的過(guò)程[7]?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》修訂中增加的第25 條即行政公益訴訟條款就是這種立法模式的典型代表。這種模式既有助于改變“地方政府對(duì)本地區(qū)的環(huán)境事務(wù)缺乏積極主動(dòng)的立法動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致地方政府缺乏環(huán)境立法的傳統(tǒng)”[8]，也能夠推動(dòng)地方創(chuàng)設(shè)、實(shí)踐制度，為國(guó)家立法完成可行性論證和積累經(jīng)驗(yàn)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立正處于“自下而上”的時(shí)期，根據(jù)地方試行的制度經(jīng)驗(yàn)為國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)、提供建議，如果各地的《實(shí)施方案》僅僅是照搬中央的《實(shí)施方案》，全國(guó)試行的目的就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，各地方應(yīng)勇于探索，積極創(chuàng)設(shè)，通過(guò)學(xué)習(xí)國(guó)外地方立法的相關(guān)內(nèi)容，摸索新制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行。

美國(guó)路易斯安那州的自然資源損害評(píng)估制度雖然針對(duì)石油污染事件制定，但站在受損生態(tài)環(huán)境的角度看，石油污染的自然資源涵蓋了所有的環(huán)境要素及其整體，可以為其他地區(qū)和國(guó)家的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度提供借鑒。如2010 年發(fā)生的墨西哥灣漏油事件中，漏油地點(diǎn)僅距離路易斯安那州海岸約80km，石油的“登陸”導(dǎo)致了路易斯安那州大規(guī)模的土壤侵蝕，損害評(píng)估范圍包括濕地、沿海和近岸棲息地、水質(zhì)和動(dòng)物棲息地，以及野生動(dòng)物和海洋資源，如海龜、海豚、牡蠣等，除此之外，還將人類(lèi)居住地和休閑娛樂(lè)活動(dòng)作為了恢復(fù)項(xiàng)目之一。

3.3 我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償中評(píng)估制度的完善

從路易斯安那州的經(jīng)驗(yàn)中，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度可以在評(píng)估活動(dòng)主體體系、評(píng)估程序、評(píng)估資金使用機(jī)制、多方參與、應(yīng)急恢復(fù)活動(dòng)五個(gè)方面予以完善。

3.3.1 構(gòu)建主次分明的評(píng)估活動(dòng)主體體系

評(píng)估活動(dòng)涉及多個(gè)主體，只有主體明確才能快速啟動(dòng)評(píng)估。路易斯安那州的地方立法規(guī)定在公共安全部門(mén)設(shè)立了石油泄漏協(xié)調(diào)員辦公室作為牽頭受托人，其他環(huán)境行政部門(mén)被稱(chēng)為州自然資源受托人，牽頭受托人即協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)行政性質(zhì)的工作，如向評(píng)估中所有的參與者提供信息以及布置行政任務(wù)，還有控制評(píng)估的時(shí)間，保存評(píng)估的所有文件和記錄，負(fù)責(zé)與各個(gè)部門(mén)和聯(lián)邦的聯(lián)系、協(xié)調(diào)等行政性工作。州自然資源受托人即三個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)自己領(lǐng)域內(nèi)的自然資源損害評(píng)估工作，如整合所有的科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律問(wèn)題，必要時(shí)邀請(qǐng)專(zhuān)家參與等。評(píng)估主體主次分明、權(quán)利劃分清楚，一旦發(fā)生環(huán)境損害事件，評(píng)估活動(dòng)可以立即啟動(dòng)。如果不同的環(huán)境損害事件由不同的部門(mén)負(fù)責(zé)組織評(píng)估活動(dòng)，一旦生態(tài)環(huán)境損害類(lèi)型模糊，就會(huì)導(dǎo)致主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的不明確。因此我國(guó)可以借鑒路易斯安那州的做法，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的損害評(píng)估協(xié)調(diào)辦公室來(lái)負(fù)責(zé)主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估，如在地方環(huán)保局中設(shè)立辦公室，明確由該辦公室負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估主導(dǎo)工作，包括啟動(dòng)評(píng)估、發(fā)布信息、組織會(huì)議、行政記錄等工作。同時(shí)，由于環(huán)境損害事件影響的范圍往往涉及水域、土壤、動(dòng)植物等自然資源，還需要其他環(huán)境行政部門(mén)來(lái)配合評(píng)估工作，如水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門(mén)對(duì)評(píng)估工作中涉及科學(xué)技術(shù)、數(shù)據(jù)等專(zhuān)業(yè)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查確定。

3.3.2 設(shè)計(jì)明確高效的評(píng)估程序

我國(guó)現(xiàn)有的地方《實(shí)施方案》中，都規(guī)定了委托鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估，但多重視的是評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理，沒(méi)有具體規(guī)范評(píng)估程序及評(píng)估方法的選擇標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境部頒布的《總綱》和《損害調(diào)查》作為技術(shù)性規(guī)范文件，僅規(guī)定了具體的評(píng)估方法及技術(shù)指南，沒(méi)有和評(píng)估管理制度聯(lián)系起來(lái)，評(píng)估活動(dòng)缺乏規(guī)范化的進(jìn)程指導(dǎo)，隨意性較強(qiáng)。路易斯安那州明確規(guī)定了評(píng)估分為調(diào)查、預(yù)評(píng)估、綜合評(píng)估的不同階段，并細(xì)化了每一階段的任務(wù)指標(biāo)及進(jìn)入下一階段的條件；綜合評(píng)估階段可以適用三種評(píng)估方法：快速評(píng)估、談判評(píng)估、綜合評(píng)估，每一種評(píng)估方法的內(nèi)容、適用條件都有明確規(guī)定，其中快速評(píng)估程序和談判評(píng)估程序是簡(jiǎn)易程序。這些程序性的規(guī)定降低了評(píng)估成本，但提升了評(píng)估的合理性，讓評(píng)估的成本保持在和受損自然資源以及提供生態(tài)服務(wù)的價(jià)值相當(dāng)，實(shí)現(xiàn)用最經(jīng)濟(jì)有效的方法來(lái)完成自然資源損害評(píng)估的目的，我國(guó)完全可以借鑒，不僅要重視評(píng)估活動(dòng)的技術(shù)規(guī)范，也要重視評(píng)估的行政管理。

3.3.3 建立有效的評(píng)估資金使用機(jī)制

現(xiàn)有的《實(shí)施方案》及各地方相繼出臺(tái)的《實(shí)施方案》在評(píng)估資金的來(lái)源方面都規(guī)定了“賠償權(quán)利人前期開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定和評(píng)估等費(fèi)用由賠償義務(wù)人承擔(dān)”及“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作所需經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政予以安排”。前者雖然明確了評(píng)估費(fèi)用由賠償義務(wù)人承擔(dān)，但賠償義務(wù)人只是最終的費(fèi)用負(fù)擔(dān)方，要經(jīng)過(guò)評(píng)估確定損害后的磋商甚至訴訟環(huán)節(jié)，賠償義務(wù)人才支付評(píng)估費(fèi)用，而事實(shí)上評(píng)估活動(dòng)所需的費(fèi)用在此之前就要支出。這就導(dǎo)致評(píng)估活動(dòng)的組織者必然要先行墊付評(píng)估費(fèi)用，但這筆費(fèi)用的來(lái)源僅有“同級(jí)財(cái)政予以安排”這樣一個(gè)籠統(tǒng)的規(guī)定。路易斯安那州的地方立法不僅明確了評(píng)估費(fèi)用的具體范圍，還規(guī)定這些費(fèi)用在責(zé)任人支付之前可以先由州溢油應(yīng)急基金支出，基金的收入來(lái)源、基金的管理及評(píng)估資金支出的程序及事后向責(zé)任方的追償方式都有清楚的規(guī)定，從而保證了評(píng)估資金得以及時(shí)支出。目前我國(guó)將生態(tài)環(huán)境損害賠償款作為政府非稅收入，全額上繳同級(jí)國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算管理，是不是有必要像路易斯安那州一樣設(shè)立基金，還有待商榷，但至少可以借鑒路易斯安那州的做法，明確規(guī)定需要先行支出的評(píng)估資金的具體構(gòu)成、支付主體、支出程序等問(wèn)題，以確保評(píng)估活動(dòng)及時(shí)開(kāi)展。

3.3.4 提供多方參與的平臺(tái)

提供公眾參與的平臺(tái)旨在通過(guò)多方參與、多方監(jiān)督確保評(píng)估結(jié)果的客觀(guān)、公正。借鑒路易斯安那州的規(guī)定，首先要讓賠償義務(wù)人有權(quán)利參加損害評(píng)估，其作為環(huán)境損害事件的制造者最清楚污染物的組分、受損環(huán)境要素的組成、區(qū)域等具體情況，可以輔助評(píng)估主體快速完成現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，提升評(píng)估活動(dòng)的效率。賠償義務(wù)人參加評(píng)估也有利于后續(xù)磋商結(jié)果的達(dá)成，避免進(jìn)入訴訟程序，節(jié)約司法資源。當(dāng)然，賠償義務(wù)人參與評(píng)估的前提條件是其不得干擾評(píng)估活動(dòng)的進(jìn)行。其次要賦予賠償義務(wù)人對(duì)評(píng)估結(jié)果的異議權(quán)，畢竟評(píng)估結(jié)果事關(guān)責(zé)任方賠償責(zé)任的大小。雖然不一定要像路易斯安那州一樣設(shè)立專(zhuān)門(mén)的調(diào)解程序，由經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解，但各地要結(jié)合實(shí)際情況，設(shè)計(jì)合理可行的賠償義務(wù)人行使異議權(quán)的救濟(jì)途徑。此外，公眾參與也是必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)，我國(guó)已有方案雖然都提到了鼓勵(lì)公眾參與，但太過(guò)原則，評(píng)估相關(guān)信息公開(kāi)的平臺(tái)、方式、期限，公眾參與的途徑都缺乏具體規(guī)定，建議參照路易斯安那州的做法和我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》中的具體內(nèi)容細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估中的公眾參與制度 設(shè)計(jì)。

3.3.5 融合評(píng)估和應(yīng)急、恢復(fù)行動(dòng)

我國(guó)已經(jīng)建立了較為完善的環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制，各地《實(shí)施方案》也具體規(guī)定了受損環(huán)境修復(fù)工作如何進(jìn)行，但這兩者之間及其與評(píng)估之間的有機(jī)聯(lián)系尚未建立，三個(gè)階段獨(dú)立進(jìn)行。從路易斯安那州的地方立法來(lái)看，作為評(píng)估活動(dòng)主導(dǎo)者的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)際上還承擔(dān)評(píng)估前的應(yīng)急措施實(shí)施和評(píng)估后的恢復(fù)計(jì)劃實(shí)施的組織工作：評(píng)估活動(dòng)包含在應(yīng)急計(jì)劃中，一旦發(fā)生溢油事件，及時(shí)按照計(jì)劃開(kāi)展應(yīng)急、清理和評(píng)估的活動(dòng)，這可以迅速開(kāi)展止損的應(yīng)急工作，從而減少后續(xù)的環(huán)境損害；評(píng)估完成后，協(xié)調(diào)員向責(zé)任方提出書(shū)面請(qǐng)求，請(qǐng)求其在60 天內(nèi)全額付款或者開(kāi)始施行恢復(fù)、修復(fù)行為。如果責(zé)任方自己實(shí)行修復(fù)，則由受托人進(jìn)行監(jiān)督，或者向受托人提供資金，讓受托人執(zhí)行計(jì)劃，這有助于保障修復(fù)的及時(shí)性和高效性。我國(guó)可以參考路易斯安那州的做法，規(guī)定由同一主體負(fù)責(zé)評(píng)估、應(yīng)急、恢復(fù)行動(dòng)的組織工作，從而建立統(tǒng)一、高效的融合評(píng)估、應(yīng)急、恢復(fù)行動(dòng)于一體的有機(jī)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)快速止損、科學(xué)評(píng)估、有效修復(fù)的目的。