廖程浩 ＊，曾武濤，張永波，熊雪暉

（1.廣東省環(huán)境科學研究院，廣東廣州 510045；2.廣東省環(huán)境保護大氣環(huán)境管理與政策模擬重點實驗室，廣東廣州 510045）

引言

粵港澳大灣區(qū)地處我國大陸南部沿海，包括香港、澳門2 個特別行政區(qū)和廣東省珠江三角洲地區(qū)9 個城市①編者注：粵港澳大灣區(qū)包含的廣東省9 個城市有廣州、深圳、佛山、東莞、珠海、惠州、江門、中山、肇慶。，總面積5.6 萬km2，截至2017 年末常住人口約7000 萬，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超過10 萬億人民幣，是我國開放程度最高、經(jīng)濟活力最強的區(qū)域之一。粵港澳大灣區(qū)建設是國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略，是新時代推動形成全面開放新格局和推進粵港澳區(qū)域發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新嘗試，也是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐。2019 年2 月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》公開發(fā)布[1]，明確了打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)、宜居宜業(yè)宜游優(yōu)質(zhì)生活圈等方面的戰(zhàn)略定位，面對資源約束趨緊和生態(tài)環(huán)境壓力依然較大等問題，明確要求將生態(tài)文明建設作為粵港澳大灣區(qū)建設的重要任務，對探索區(qū)域合作新模式、強化粵港澳大灣區(qū)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、加快改善區(qū)域空氣質(zhì)量提出了新的要求。構建粵、港、澳三地的跨界協(xié)同治理模式，是推進區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和大灣區(qū)生態(tài)文明建設的必然選擇[2]。

粵港澳的大氣污染防治合作由來已久。從20 世紀90年代粵、港開展區(qū)域性大氣協(xié)同治理研究開始，2002 年粵、港開始制定和實施珠三角地區(qū)空氣質(zhì)素管理計劃，2005 年建立粵港珠江三角洲區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)控網(wǎng)絡（后來完善升級為粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)控網(wǎng)絡），2014 年粵、港、澳簽訂《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》等一系列區(qū)域大氣污染防治合作行動推動了區(qū)域主要大氣污染物濃度持續(xù)下降[3,4]。2017 年粵港澳大灣區(qū)空氣細顆粒物（PM2.5）年均濃度在30μg/m3左右，珠三角地區(qū)年均濃度為34μg/m3，在全國大氣污染重點防控區(qū)中率先實現(xiàn)三年穩(wěn)定達標，但與國際先進水平相比還有較大差距。特別是在各項污染物濃度明顯降低的同時，臭氧（O3）濃度依然呈現(xiàn)小幅上升，區(qū)域大氣污染協(xié)同防控依然存在較大壓力[5]。

粵港澳大灣區(qū)的大氣污染防治合作，既有與國內(nèi)其他大氣污染防治重點地區(qū)相似的區(qū)域一體化需求，又有由于地區(qū)內(nèi)特有的“一國兩制”和粵、港、澳三地不同的法律法規(guī)標準體系而產(chǎn)生的跨制度跨法域等的特殊復雜性[2]。粵、港、澳之間的制度性和體制性差異，難免會對三地深入開展區(qū)域環(huán)境保護合作產(chǎn)生影響。因此，粵港澳大灣區(qū)的大氣污染協(xié)同治理，在體制機制創(chuàng)新突破方面的需求非常迫切。從國際來看，歐洲和北美有較好的跨界大氣污染治理實踐經(jīng)驗。汪小勇等[6]總結了美國州內(nèi)、州際以及北美自由貿(mào)易區(qū)大氣環(huán)境監(jiān)管體系和機制，其中美國、加拿大、墨西哥三國基于《北美環(huán)境合作協(xié)定》建立了北美環(huán)境合作委員會和協(xié)商機制，有力地推動了包括大氣污染防控在內(nèi)的區(qū)域性環(huán)境保護問題的協(xié)調(diào)解決。魏巍賢等[7]梳理了歐洲《遠距離跨界大氣污染公約》的跨境大氣污染治理體系和實踐經(jīng)驗，并在對比借鑒的基礎上對我國加強區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控提出了政策建議。美國和加拿大在北美五大湖周邊地區(qū)的跨境大氣污染防治合作同樣具有跨行政區(qū)、跨法律法規(guī)體系等類似特征，且自1991 年開始實施了針對酸雨、O3等的跨境協(xié)同治理并取得了突出的成效。梳理分析美國、加拿大跨境大氣污染協(xié)同防控體制機制建設的經(jīng)驗，將為有效推動粵港澳大灣區(qū)的大氣污染協(xié)同防控提供經(jīng)驗與啟示。

1 美國、加拿大跨境大氣污染防控合作經(jīng)驗

北美五大湖周邊地區(qū)由于地理條件和經(jīng)濟活躍等原因，區(qū)域大氣污染問題較為突出，因此美國和加拿大開展了長期的跨境大氣污染防控合作[8]。其主要做法如下：

1.1 簽訂區(qū)域大氣污染防治合作協(xié)議

為了應對跨境傳輸造成的區(qū)域大氣污染問題，美國和加拿大早在1991 年3 月就聯(lián)合簽署了《美國—加拿大空氣質(zhì)量協(xié)議》[9]，開展以酸雨污染防控為主的跨境大氣污染防治合作。隨著北美五大湖周邊地區(qū)跨境大氣污染傳輸引發(fā)的近地面O3污染問題日益凸顯，2000 年12 月，美國和加拿大共同在原有的《美國—加拿大空氣質(zhì)量協(xié)議》中增加了附則3《近地面臭氧前體污染物的特別防控目標》（下文簡稱臭氧附則）[10]，開始了跨境的臭氧、氮氧化物（NOx）和揮發(fā)性有機物（VOCs）的防控合作。該臭氧附則致力于減少北美五大湖周邊地區(qū)近地面臭氧的前體污染物（NOx和VOCs）的排放，規(guī)定了北美五大湖周邊的美國18 個州和哥倫比亞特區(qū)，以及加拿大安大略省中部和南部、魁北克省南部地區(qū)作為跨境臭氧污染防控的污染排放管理區(qū)，同時規(guī)定雙方應公開相關的污染排放和環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，在保持各自法律法規(guī)體系獨立的情況下，進行數(shù)據(jù)、技術、工具和方法的共享，加強對區(qū)域大氣污染排放的治理和減排。

1.2 建立固定的議事監(jiān)督機構和運作機制

基于《美國—加拿大空氣質(zhì)量協(xié)議》，美國和加拿大共同成立并運作了一個雙邊空氣質(zhì)量委員會，作為開展跨境問題磋商和措施執(zhí)行的組織機構[9]。雙邊空氣質(zhì)量委員會由美國和加拿大雙方各自委派同等數(shù)量的代表組成，主要職責是：開展《美國—加拿大空氣質(zhì)量協(xié)議》執(zhí)行情況和進展的評估；運轉(zhuǎn)后第一年提交一份進展報告，此后每兩年發(fā)布一次進展報告；向美國和加拿大的國際聯(lián)合委員會（International Joint Commission）提交一份進展報告，以便采取行動；在提交給雙方審核后，向公眾公開進展報告。為保障持續(xù)有效的溝通和決策，雙邊空氣質(zhì)量委員會每年至少舉行一次會議，并可根據(jù)任意一方的要求不定期增加會議頻次。

1.3 設立獨立的技術支撐機構

為有效推動《美國—加拿大空氣質(zhì)量協(xié)議》的執(zhí)行，雙方共同指定美國和加拿大共同建立的國際聯(lián)合委員會為支撐機構。國際聯(lián)合委員會是美國和加拿大在1909 年基于邊境水域協(xié)議（Boundary Waters Treaty）建立的[11]，在美國和加拿大都有常設機構，《美國—加拿大空氣質(zhì)量協(xié)議》簽訂后也開始承擔美國—加拿大跨境大氣污染防治相關的咨詢和調(diào)查等工作。國際聯(lián)合委員會相關主要職責包括：組織對雙邊空氣質(zhì)量委員會所提交進展報告的評估；向美國和加拿大雙方提交綜合評估分析意見；按要求將綜合評估分析意見向公眾公開[9]。國際聯(lián)合委員會專門成立了國際空氣質(zhì)量咨詢委員會，按照政府要求，根據(jù)專家的專業(yè)領域委任美國和加拿大雙方同等數(shù)量的專家組成專家組，開展調(diào)查研究，并提出解決跨境污染問題的建議。

1.4 研究制訂區(qū)域工作計劃并跟蹤評估進展

基于《美國—加拿大空氣質(zhì)量協(xié)議》，美國和加拿大共同推動了在工業(yè)、機動車、船舶發(fā)動機排放的協(xié)同管理和油氣開采加工領域排放控制的政策研究和實施。2003 年1月美國環(huán)保局和加拿大環(huán)保局聯(lián)合開展邊境空氣質(zhì)量策略研究[12]，以確定合適的邊境空氣質(zhì)量試點項目，識別重要的跨境大氣污染問題并開展持續(xù)的區(qū)域大氣污染削減。同年6 月，美國環(huán)保局和加拿大環(huán)保局共同發(fā)布了3 項試點項目，具體包括：①喬治亞盆地—皮吉特灣國際空氣區(qū)策略；②五大湖流域空氣區(qū)管理框架；③基于美國—加拿大邊境排放上限的污染物排放權交易可行性研究。此外，基于《美國—加拿大空氣質(zhì)量協(xié)議》的要求，每兩年定期開展一次協(xié)議進展情況的評估并發(fā)布評估報告，定期分析評估1990 年以來美國和加拿大在酸雨、臭氧及其前體污染物控制方面的進展和成效。截至2018 年底，已編制發(fā)布13 期進展評估報告[13]，客觀評價了美國和加拿大邊境空氣質(zhì)量改善的成效，并向社會公開并征求意見建議，有效推動了第三方和公眾的監(jiān)督。

2 粵港澳大灣區(qū)大氣污染協(xié)同防控現(xiàn)狀及主要問題

粵港澳大灣區(qū)環(huán)保合作已有基礎，特別是2009 年的《粵港合作框架協(xié)議》、2011 年的《粵澳合作框架協(xié)議》、2012 年的《共建優(yōu)質(zhì)生活圈專項規(guī)劃》、2014 年的粵港澳《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》、2017 年的《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》等為三地開展大氣污染綜合防治提供了良好條件[14]。但借鑒美國—加拿大跨境區(qū)域合作的經(jīng)驗，粵港澳大灣區(qū)大氣污染協(xié)同防控還存在以下幾個方面的體制機制問題需要破解。

2.1 缺乏三地統(tǒng)一的權威議事監(jiān)督機構

粵港澳大灣區(qū)的大氣污染協(xié)同防控尚無權威的區(qū)域型組織機構來推動和支撐。一方面，粵、港、澳三地相互或者共同的框架協(xié)議和規(guī)劃，雖然已經(jīng)以合作解決區(qū)域性問題和跨界問題為出發(fā)點提出了努力的方向，但并不能全面實現(xiàn)對三地實際工作的有效統(tǒng)領。另一方面，盡管粵、港、澳構建了以聯(lián)席會議為核心的合作機制，建立了環(huán)保合作小組及其下設的大氣專責小組，以此為組織基礎研究區(qū)域重大環(huán)境合作事項，簽訂和落實合作協(xié)議，發(fā)揮了區(qū)域協(xié)調(diào)和議事機構作用[4,14]，但由于聯(lián)席會議和專責小組的政府間合作體制實際上完全依托于參與各方政府，粵、港、澳合作基本上仍屬于跨界政策協(xié)商，三方統(tǒng)一認可且有區(qū)域權威的綜合決策和監(jiān)督執(zhí)行機構依然缺位[15]，當粵港澳大灣區(qū)中某一地區(qū)的訴求與其他地區(qū)不一致時，仍可能忽視或繞過區(qū)域整體來尋求自身利益的最大化，區(qū)域大氣污染治理的一體化程度還需進一步加強。

2.2 尚未確立區(qū)域型技術支撐機構

由于缺乏與美國和加拿大跨境大氣環(huán)境合作指定的國際聯(lián)合委員會類似的區(qū)域型大氣環(huán)境合作核心支撐機構，過去粵、港、澳三地的跨界大氣協(xié)同防控均依靠三地各自的研究和咨詢機構提供技術支撐，并只能通過機構的所在地政府提出加強區(qū)域合作的建議。實際上此類建議往往重在強調(diào)和反映粵、港、澳三地在各自地區(qū)的獨立調(diào)查研究或從各地區(qū)自身利益角度出發(fā)提出的意見，區(qū)域一體化視角不足，很難從粵港澳大灣區(qū)整體利益最大化的角度提出更加有效的協(xié)同合作建議，也可能很難讓所有利益相關方信服。同樣，由于區(qū)域合作協(xié)議和規(guī)劃的研究制定與執(zhí)行評估過去是依靠粵、港、澳三地各自組織的技術團隊分別予以支撐，其具體實施進展和落實成效也缺乏超脫于地方行政權威而更偏向區(qū)域視角進行客觀獨立調(diào)查分析和整體評估的技術力量支撐。

2.3 缺少跨界大氣問題的聯(lián)合研究及政策評估調(diào)控

就粵港澳大灣區(qū)目前的區(qū)域性大氣復合污染問題，粵、港、澳三方均分別開展了大量調(diào)查分析和研究，但區(qū)域跨界的聯(lián)合研究目前還主要停留在大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和數(shù)據(jù)共享階段，更加深入的區(qū)域大氣復合污染成因、相互傳輸影響、重點協(xié)同防控區(qū)識別、跨界聯(lián)合減排示范項目等跨界聯(lián)合研究和大灣區(qū)一體化的跨界機動車、船舶排放管理等都還有待加強。此外，目前粵港澳大灣區(qū)的跨界合作方面跟蹤評估等約束力度不足，主要依賴于三地政府自身的組織落實和自我評價，缺乏區(qū)域整體視角的調(diào)查評估和區(qū)域內(nèi)各城市間的客觀比較，容易產(chǎn)生或忽略個別地區(qū)執(zhí)行和管理不到位的問題，難以全面評價跨界大氣污染防治合作的實際成效，也難以對區(qū)域跨界政策進行及時、有效地針對性調(diào)整和改進。

3 對大灣區(qū)跨界大氣協(xié)同防控的啟示

3.1 建立區(qū)域性大氣問題的權威管理機構

在粵港澳大灣區(qū)合作從區(qū)域政府間自發(fā)推動上升到國家戰(zhàn)略的當下，建議由國家推動三地政府共同設立或在區(qū)域綜合事務管理機構下組建專門的區(qū)域大氣協(xié)同防控委員會，作為區(qū)域性跨界大氣污染防控的職能機構。三地政府應授予該委員會協(xié)調(diào)解決區(qū)域性大氣問題相應的行政權力，形成區(qū)域性問題議事決策中高于大灣區(qū)內(nèi)各城市的管理權威，具體負責粵港澳大灣區(qū)區(qū)域性大氣污染防控的協(xié)調(diào)和決策，擴展和完善區(qū)域性監(jiān)督執(zhí)行所需的跨界監(jiān)測、信息披露、規(guī)劃制定、監(jiān)督審查等職能，改進現(xiàn)行政府間聯(lián)席會議框架下環(huán)境合作小組相對松散的體制和工作機制，增強和擴展區(qū)域跨界大氣污染協(xié)同防控管理的權威性和行政權力。

3.2 建立客觀中立的技術支撐機構

為充分加強和完善區(qū)域性大氣環(huán)境管制，非政府的第三方機構，特別是強有力的技術支撐團隊具有重要作用。結合粵港澳大灣區(qū)的建設，建議推動建設三地共同參與、共同資助、獨立運作的粵港澳大灣區(qū)環(huán)境實驗室，并在該實驗室中設立專門研究跨界大氣環(huán)境事務的大灣區(qū)大氣環(huán)境研究所，作為大灣區(qū)共同且獨立運作的實體技術支撐機構。三方共同建設并獨立運行核心技術支撐機構，有利于客觀中立地從大灣區(qū)整體角度開展大氣污染協(xié)同防控的區(qū)域性、戰(zhàn)略性、全局性重點問題及跨界污染問題的調(diào)查研究，對大灣區(qū)大氣環(huán)境保護的中長期發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)和標準銜接、重要大氣環(huán)境保護措施的制定和實施提供科學基礎和持續(xù)有效的技術支持。

3.3 聯(lián)合開展區(qū)域大氣問題研究

共同認可的目標、科學的方案、客觀有效的實施評估是跨界大氣污染防治合作的重要內(nèi)容。為加快推進大灣區(qū)空氣質(zhì)量改善，推動區(qū)域空氣質(zhì)量早日對標國際先進水平，粵、港、澳有必要聯(lián)合組織開展大灣區(qū)大氣污染成因、溯源，大氣污染防治法規(guī)標準，以及中長期空氣質(zhì)量改善目標及實施路線圖的研究。通過數(shù)據(jù)信息的充分共享，深入研究分析和溝通協(xié)商，統(tǒng)一環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測及考核評價指標體系，完善PM2.5、O3及其前體污染物的組分觀測網(wǎng)，深化對區(qū)域大氣污染成因及城市間相互傳輸影響的認識，逐步統(tǒng)一重點領域的管控標準規(guī)范，確立區(qū)域共同的大氣污染協(xié)同防控中長期目標，制訂分階段的大氣污染綜合防治計劃和主要大氣污染物減排方案，系統(tǒng)深化粵港澳大灣區(qū)下一階段的大氣環(huán)境治理合作。

3.4 積極跟蹤評估政策措施實施情況及成效

在粵港澳區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡升級完善和聯(lián)合實施珠江三角洲地區(qū)空氣質(zhì)量管理計劃的基礎上，粵港澳大灣區(qū)應建立跨界大氣環(huán)境協(xié)同防控進展和減排成效的定期跟蹤評估和結果公開機制，利用第三方和社會公眾的評價和監(jiān)督，客觀、全面地定期分析各地區(qū)各領域的工作進展，系統(tǒng)考察并總結各地各階段的經(jīng)驗和存在問題，客觀地評價跨界污染影響及區(qū)域污染防治水平，對政策方案進行及時適當?shù)恼{(diào)控，不斷推動更具成本效益的區(qū)域大氣環(huán)境治理方式得到廣泛接受、有效遵守和具體落實。

致謝：感謝加拿大維多利亞大學太平洋氣候影響聯(lián)合會的王亞瓊助理研究員在資料收集方面所提供的幫助。