彭芳梅

自2015年以來，黨中央和國務院積極謀劃、部署、推動粵港澳大灣區(qū)發(fā)展，2019年頒布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），賦予了大灣區(qū)新的戰(zhàn)略任務?！毒V要》沿著兩條主線布局謀篇，一是嘗試推動對外開放新格局，二是推進“一國兩制”事業(yè)發(fā)展?！毒V要》將此描述為“新嘗試”和“新實踐”。深圳作為經(jīng)濟特區(qū)、全國經(jīng)濟中心城市、國家創(chuàng)新型城市，在“新嘗試”和“新實踐”中，更具謀高質(zhì)量發(fā)展訴求，更具發(fā)展?jié)摿?，可謂大勢所趨，勢在必行。

一、《綱要》總體謀篇：高瞻遠矚，意義非凡

《綱要》共11章，第1、2章為總論，對大灣區(qū)發(fā)展基礎、面臨的機遇挑戰(zhàn)、戰(zhàn)略定位、發(fā)展原則、發(fā)展目標等方面展開描述。

（一）深刻把握三大機遇，理性洞悉五大挑戰(zhàn)

粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展不僅僅是GDP方面的發(fā)展，還包括文化、社會、生態(tài)、對外開放、區(qū)域協(xié)調(diào)、基礎設施建設等方面的建設和發(fā)展。抓住時代發(fā)展機遇，妥善應對嚴峻挑戰(zhàn)，是推動粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量開放發(fā)展的應有之義。

《綱要》從全球發(fā)展大局中，抓住全球化浪潮里新科技和新產(chǎn)業(yè)變革的機遇，便有可能拓展粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的新空間；從抓住我國正在持續(xù)推進的供給側(cè)改革，經(jīng)濟增長正在進行動能切換的機遇，便有可能為粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展注入新活力；從把握深化改革的紅利，治理體系和治理能力水平得到提升的機遇，便有可能為粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展提供新契機。

《綱要》理性闡釋未來粵港澳大灣區(qū)可能面臨的諸多挑戰(zhàn)：一是當前大灣區(qū)內(nèi)部存在產(chǎn)能過剩、供需矛盾等，內(nèi)生經(jīng)濟增長乏力等問題；二是大灣區(qū)處于“一個國家、兩種制度、三種貨幣體系、四個關稅區(qū)”，高效便捷的要素流動局面尚未形成；三是大灣區(qū)內(nèi)部差異較大，協(xié)同發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展并未形成；四是香港、澳門、珠三角9個城市各自存在某些問題，如香港經(jīng)濟持續(xù)增長難、澳門經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一、珠三角9個城市市場經(jīng)濟發(fā)達程度不一等；五是大灣區(qū)發(fā)展面臨空間、資源、能源、環(huán)境、人口紅利等方面的緊約束。

（二）六大原則緊扣目標，五大戰(zhàn)略定位相得益彰

《綱要》提出了建設粵港澳大灣區(qū)的六大原則，每一項原則對應一項清晰的目標。一是創(chuàng)新驅(qū)動，改革引領。創(chuàng)新驅(qū)動是為了實現(xiàn)大灣區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展，成為富有國際競爭力的區(qū)域；改革深化，是為了釋放改革紅利，促進大灣區(qū)要素自由流動。二是協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧。大灣區(qū)內(nèi)部差異依然較大，政策、規(guī)劃、空間布局、城鄉(xiāng)發(fā)展等方面都需要統(tǒng)籌，在此原則引導下，增強大灣區(qū)發(fā)展的協(xié)調(diào)性、整體性。三是綠色發(fā)展，保護生態(tài)。世界知名灣區(qū)無一不是宜居宜業(yè)、環(huán)境優(yōu)美的區(qū)域。尤其當前我國大力推進生態(tài)文明建設，大灣區(qū)的發(fā)展始終要踐行綠色發(fā)展和生態(tài)保護，促進可持續(xù)發(fā)展。四是開放合作，互利共贏。無論是強化港澳與內(nèi)地的合作，還是推動大灣區(qū)與全球的合作，大灣區(qū)的發(fā)展都是奔著互利共贏而去的。五是共享發(fā)展，改善民生。任何區(qū)域的發(fā)展最終都是為了讓居民的獲得感更充實、幸福感更有保障、安全感更可持續(xù)，而民生事業(yè)領域的發(fā)展與此息息相關。六是“一國兩制”，依法辦事?！耙粐鴥芍啤笔聵I(yè)的新發(fā)展始終貫穿《綱要》全文，而所有領域的工作推進都必須崇尚法制，依法展開。

《綱要》對粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展做了五大戰(zhàn)略定位，每一個定位既有發(fā)展的現(xiàn)實條件，也賦予了戰(zhàn)略任務和可期待的未來。一是充滿活力的世界級城市群。富有活力的市場經(jīng)濟，蓬勃發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，是建設粵港澳大灣區(qū)首先要把握的定位?！敖ǔ墒澜缧屡d產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)基地”，①引自中共中央國務院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，第二章第三節(jié)。這是建設世界級城市的首要支撐。二是具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心?；浉郯拇鬄硡^(qū)當前最大的優(yōu)勢之一體現(xiàn)在大灣區(qū)內(nèi)集聚有大量優(yōu)質(zhì)的科技創(chuàng)新資源。世界知名灣區(qū)如舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)無不以創(chuàng)新聞名，尤其是舊金山灣區(qū)依靠強大的科技創(chuàng)新優(yōu)勢，近20年來成為全球經(jīng)濟版圖上經(jīng)久不息的亮點?；浉郯拇鬄硡^(qū)在現(xiàn)有優(yōu)勢基礎上，順勢而為，有望占據(jù)全球科技創(chuàng)新的高地，建成全球新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要策源地。三是“一帶一路”建設的重要支撐。大灣區(qū)通過在更大開放格局下的發(fā)展，成為國際交通物流樞紐，國際文化交往中心。四是內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)?！靶聦嵺`”中必然特別重視深化港澳與廣東、與內(nèi)地的合作，“新實踐”取得新成就，必然會成為示范區(qū)。五是宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。大灣區(qū)內(nèi)部的生產(chǎn)要素自由、暢通流動，最終體現(xiàn)在宜居宜業(yè)宜游，體現(xiàn)在建成美麗灣區(qū)。

（三）目標清晰可見，實施穩(wěn)步有序

《綱要》對粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展目標，作了清晰部署。到2022年，“國際一流灣區(qū)和世界級城市群框架基本形成”，到2035年“國際一流灣區(qū)全面建成”?！靶纬伞焙汀敖ǔ伞敝挥幸蛔种畡e，內(nèi)涵卻大相徑庭，從某種意義上說，“形成”是“建成”的堅實基礎。到2022年，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展在協(xié)調(diào)格局、創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)體系、基礎設施建設、社會建設、文化建設等方面都具備了良好的發(fā)展基礎，是2035年全面建成國際一流灣區(qū)的良好開端、堅實基礎。

二、《綱要》具體內(nèi)容：內(nèi)涵豐富，前景廣闊

《綱要》第3-11章涉及空間、科技創(chuàng)新、基礎設施、產(chǎn)業(yè)體系、生態(tài)、社會文化、參與“一帶一路”、合作平臺、規(guī)劃實施等9大方面，明確共計約388條布局措施。內(nèi)容豐富，各項措施有整體穩(wěn)步推進的，也有落地立竿見影的，為推動粵港澳大灣區(qū)更高質(zhì)量開放發(fā)展注入強力、打開空間。

（一）空間布局：統(tǒng)籌安排，科學合理

一般來說，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式有三種，即極點模式、點軸模式、網(wǎng)絡模式。《綱要》第三章“空間布局”正是體現(xiàn)了這三種模式對大灣區(qū)發(fā)展的積極作用?！毒V要》首先明確構(gòu)建港深、廣佛、澳珠強強聯(lián)合的極點帶動，然后依據(jù)各類交通軸帶支撐，客觀可行、科學合理。同時對大灣區(qū)內(nèi)四大中心城市（香港、澳門、廣州、深圳）、重要節(jié)點城市、特色城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)區(qū)域等都做了明確的統(tǒng)籌安排，旨在“構(gòu)建結(jié)構(gòu)科學、集約高效的大灣區(qū)發(fā)展格局”。①引自中共中央國務院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，第三章。

（二）科技創(chuàng)新：軟硬兼?zhèn)?，尤為重視?chuàng)新環(huán)境

粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動著力點之一是提升科技創(chuàng)新能力，占據(jù)全球科技創(chuàng)新的高低，著力點之二是提升科技成果轉(zhuǎn)化能力，成為全球重要的新興產(chǎn)業(yè)策源地?！毒V要》圍繞三大方面明確了43條措施。

一是構(gòu)建開放型區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，包括加強科技創(chuàng)新合作、加強基礎設施能力建設、加強產(chǎn)學研深度融合，其中科技創(chuàng)新合作方面特別注重吸引香港的創(chuàng)新能力、支持香港的科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化，也更有利于香港融入內(nèi)地的發(fā)展。二是打造高水平科技創(chuàng)新載體和平臺，這一部分內(nèi)容是注重科技創(chuàng)新的硬件建設，力度之大前所未有。三是優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境，占據(jù)出臺措施的一半，可見未來將特別注重優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新環(huán)境的優(yōu)化，涉及的內(nèi)容包括深化區(qū)域創(chuàng)新體制機制改革、促進科技成果轉(zhuǎn)化、強化知識產(chǎn)權保護和運用等三大方面。

（三）基礎設施建設：互聯(lián)互通，支撐要素自由流動

粵港澳大灣區(qū)發(fā)展格局要呈現(xiàn)網(wǎng)絡模式，必須要有內(nèi)外聯(lián)通的基礎設施，從而支持要素的自由流動。當今世界要素自由流動程度最高的區(qū)域是歐盟，而歐盟的基礎設施互聯(lián)互通證實其要素自由流動最強有力的保障。《綱要》第五章部署推動基礎設施互聯(lián)互通，明確了53條措施，有整體導向、循序推進的，也有立刻實施、加快推進，分為四個方面。

一是構(gòu)建現(xiàn)代化的綜合交通運輸體系，包括提升珠三角港口群國際競爭力、建設世界級機場群、暢通對外綜合運輸通道、構(gòu)筑大灣區(qū)快速交通網(wǎng)絡、提升客運運輸服務水平等5方面。二是優(yōu)化提升信息基礎設施，包括構(gòu)建新一代信息基礎設施、建成智慧城市群、提升網(wǎng)絡安全保障水平等3方面。三是建設能源安全保障體系，包括優(yōu)化能源供應結(jié)構(gòu)、強化能源儲運體系等2大方面。特別值得注意的是，雖然能源安全保障體系看上去只明確了6條措施，實際上這部分內(nèi)容更多，而且不是一蹴而就的，更需要穩(wěn)步推進。四是強化水資源安全保障，包括完善水利基礎設施和完善水利防災減災體系等兩方面。

（四）現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系：有的放矢，特別注重金融融合發(fā)展

粵港澳大灣區(qū)作為全國經(jīng)濟發(fā)展水平領先、產(chǎn)業(yè)體系完備的區(qū)域，科技創(chuàng)新要素集聚，因此《綱要》在第六章部署“構(gòu)建具有國際競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”，立足點是國際競爭力，出臺了合計57條措施，分為四大方面。

一是加快發(fā)展先進制造業(yè)，包含增強制造業(yè)核心競爭力、建設具有國際競爭力的先進制造業(yè)基地，優(yōu)化制造業(yè)布局，加快制造業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等三方面。二是培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。率先推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，未來繼續(xù)大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也絕非偶然。三是加快發(fā)展現(xiàn)代服務。值得特別指出的是該33條措施中，有24條措施是針對金融領域。不難理解，香港作為全球金融中心，在引領粵港澳大灣區(qū)金融發(fā)展、金融深化方面具有實力，依托金融的融合發(fā)展，深化港澳與內(nèi)地的融合發(fā)展，是推動大灣區(qū)建設的重要合作領域，所以出臺更明細、更豐富的措施在所不辭。四是大力發(fā)展海洋經(jīng)濟。未來全球競爭的熱點領域之一必然是圍繞海洋展開，因此粵港澳大灣區(qū)應充分挖掘灣區(qū)臨海優(yōu)勢，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟。

（五）生態(tài)文明：全方位推進生態(tài)文明，建設美麗灣區(qū)

《綱要》第七章部署了推進大灣區(qū)的生態(tài)文明建設，出臺了合計29條措施。黨的十九大報告對加快我國生態(tài)文明體制機制改革，大力建設生態(tài)文明做了明確的部署，全國各地正在不遺余力落實?；浉郯拇鬄硡^(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平更高，在生態(tài)文明建設方面更應取得示范性成果、模式、經(jīng)驗?！毒V要》從打造生態(tài)防護屏障、加強化境保護和治理、創(chuàng)新綠色低碳發(fā)展模式等三方面進行闡釋布局。

（六）宜居宜業(yè)宜游：打造優(yōu)質(zhì)生活圈，建設共享灣區(qū)

粵港澳大灣區(qū)的建設和發(fā)展，最終是要滿足人民群眾對美好生活的向往。《綱要》第八章部署了大灣區(qū)在教育高地、人文灣區(qū)、有閑旅游、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、食品醫(yī)療安全、社會事業(yè)等領域合作，涉及內(nèi)容多、范圍廣，供出臺了合計85條措施，分為六大方面。

一是圍繞教育合作和人才流動。尤其值得注意的是教育合作。大灣區(qū)內(nèi)部的教育資源各具特色，香港知名高校多，生源略顯不足，而內(nèi)地居民對教育的需求一直是旺盛的，各地之間的合作空間廣泛，《綱要》在合作辦學、國際教育示范區(qū)建設、港澳青年到內(nèi)地就讀、人才培訓基地建設、幼兒園合作辦公、職業(yè)教育、師資認定與流動等方面均有明確導向或具體措施。二是共建人文灣區(qū)。世界知名灣區(qū)在人文特征、文化認同、價值認同等方面都呈現(xiàn)一致性，文化實力是軟實力，對灣區(qū)發(fā)展具有“潤物細無聲”的作用?；浉郯拇鬄硡^(qū)地緣相近、文化同根，更具打造人文灣區(qū)的現(xiàn)實基礎?！毒V要》從塑造灣區(qū)精神、推動文化繁榮發(fā)展、加強粵港澳青少年交流、推動中外文化交流互鑒等方面展開部署。三是構(gòu)筑休閑灣區(qū)。世界知名灣區(qū)大多成為全球旅游目的地，以其優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境吸引大眾?；浉郯拇鬄硡^(qū)位處海濱，自然風光秀麗，天然海濱美景，未來圍繞休閑旅游，大有文章可做，循循漸進。四是拓展就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間。就業(yè)是社會民生事業(yè)領域最重要的內(nèi)容。教育合作、人才流動都是促進就業(yè)的保障。對于粵港澳大灣區(qū)就業(yè)而言，尤其需要關注青年的就業(yè)，尤其是港澳青年到內(nèi)地就業(yè)渠道的暢通、政策導向、保障措施等的跟進，有利于推動港澳與內(nèi)地的深化合作、推動港澳居民共享我國改革開放成果。五是塑造健康灣區(qū)。當前粵港澳大灣區(qū)代表全國經(jīng)濟發(fā)展水平較高的區(qū)域之一，居民對醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全等方面的關注更為顯著。香港以優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源諸多、安全健康食品體系聞名，《綱要》明確積極鼓勵和支持大灣區(qū)各地在醫(yī)療衛(wèi)生領域的合作。與此同時加強食品和食用農(nóng)產(chǎn)品安全領域的合作，提升大灣區(qū)內(nèi)各地在食品安全監(jiān)管水平、方式、體系建設等方面的合作程度、拓展合作領域，共建健康灣區(qū)。六是促進社會保障和社會治理合作。民生事業(yè)的融合灣區(qū)，是打通灣區(qū)融合發(fā)展、提升灣區(qū)居民安全感、獲得感、幸福感的最后一道“防線”。因此更值得期待。

（七）共同參與“一帶一路”建設：形成更大開放格局，共創(chuàng)高質(zhì)量開放新優(yōu)勢

開放是當代世界經(jīng)濟取得巨大成績的不二法寶。從某種程度上可以理解為，粵港澳大灣區(qū)的高質(zhì)量開放發(fā)展，是我國開放發(fā)展的新版本?！毒V要》第九章明確了粵港澳大灣區(qū)如何緊密合作，共同參與“一帶一路”建設，出臺了合計40條的措施，圍繞打造具有全球競爭力的營商環(huán)境、提升市場一體化水平、攜手擴大對外開放等三大方面展開。總體來看，在第九章中，《綱要》對“攜手擴大對外開放”方面，更加注重發(fā)揮香港和澳門在開放發(fā)展方面的引領作用，尤其是在參與國際經(jīng)濟合作、開拓國際市場發(fā)面，港澳的優(yōu)勢明顯，因此通過深化、強化粵港澳在對外開放方面的合作，更有利形成對外開放新格局。

（八）共建三大合作平臺：各有側(cè)重，特色優(yōu)勢凸顯

粵港澳三地合作基礎厚實，在“新嘗試”“新實踐”中，深化合作的責任更重，將擔負更大的試驗示范作用，深度和廣度更令人期待?！毒V要》第十章就這三個合作發(fā)展平臺專門明確如何推進，出臺了合計42條措施，各合作發(fā)展平臺依托區(qū)位優(yōu)勢、合作基礎、現(xiàn)實條件等，呈現(xiàn)的特色、優(yōu)勢也各不相同。

一是對深圳前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)進行優(yōu)化和提升，包括強化前海合作發(fā)展的引擎作用、加強法律事務合作、建設國際化城市新中心等三個方面?？梢娗昂Ｎ磥戆l(fā)展的定位首先是合作發(fā)展的引擎，特別強調(diào)依托香港的法治體系和能力，成為更高標桿的國際化城市的新中心。二是對廣州南沙粵港澳全面合作示范區(qū)進行全面打造，和其他兩個合作發(fā)展平臺最大的不同是特別強調(diào)建設金融服務重要平臺，可見黨中央和國務院對推動大灣區(qū)金融融合發(fā)展高度重視，同時還明確了廣州南沙攜手港澳建設更高水平的對外開放門戶、創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)、打造優(yōu)質(zhì)生活圈。三是對珠海橫琴粵港澳深度合作示范區(qū)進行持續(xù)推進，特別強調(diào)在珠海橫琴加強與澳門在民生事業(yè)領域內(nèi)的合作，同時還包括建設粵港澳深度合作示范區(qū)、依托澳門攜手加強對外開放合作。

（九）規(guī)劃保障：特別強調(diào)防范化解風險

《綱要》的實施在相當一段時期內(nèi)依賴各方共同努力，因此《綱要》第十一章就規(guī)劃實施明確了12條措施，包括加強組織領導、推動重點工作、防范化解風險、擴大社會參與等四大方面。尤其值得關注的是強調(diào)防范化解風險?！毒V要》第六章中對粵港澳大灣區(qū)的金融合作、深化、融合發(fā)展明確了24條措施，防控金融風險成為重中之。與此同時，《綱要》第五章對加快基礎設施互聯(lián)互通明確了具體項目、抓手、規(guī)劃等，還有其他涉及創(chuàng)新扶持、產(chǎn)業(yè)引導、社會民生建設、生態(tài)文明建設等等內(nèi)容，都將涉及地方政府投入。因此，《綱要》同時強調(diào)廣東省要嚴格落實科學預算，嚴格執(zhí)行，防范地方融資風險等，體現(xiàn)了更高警覺和更前瞻的科學決策部署。

三、深圳謀更高質(zhì)量發(fā)展的啟示：抓住機遇，奮勇前進

在黨中央的直接謀劃、部署、推動下，粵港澳大灣區(qū)的建設和發(fā)展，是對外開放的新嘗試，是“一國兩制”事業(yè)的新實踐，對深圳是又一次千載難逢的重大機遇。

抓住了機遇，才能有突破、有作為?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設中，深圳首先要牢牢抓住深港合作這一主題，既能承擔新時期的歷史重任，又能謀求更開放更高質(zhì)量的發(fā)展空間?？v觀深圳發(fā)展歷史，40年前，深圳充分發(fā)揮了毗鄰香港的區(qū)位優(yōu)勢，抓住了內(nèi)外發(fā)展的重大機遇，取得了舉世矚目的成績。觀察這段歷史，深圳的發(fā)展與深港合作密不可分。如今在新的歷史機遇面前，中央、廣東省無不期待深圳在與香港的合作方面取得更大突破、更深融合。據(jù)有關統(tǒng)計報道，《綱要》中有38處明確點名深圳，其中13次點名前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作示范區(qū)，《綱要》明確要求深圳加快建設現(xiàn)代化國際化城市，建成具有世界影響力的創(chuàng)新創(chuàng)意之都，前海則要建設國際化城市新中心，①引自中共中央國務院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》?？梢娫诨浉郯拇鬄硡^(qū)新嘗試新實踐中，深圳務必打好深港合作這張牌，空間巨大，前景廣闊。

當然粵港澳大灣區(qū)建設進程中，可能存在需要長期致力解決的問題，比如如何吸引社會資本或金融資本積極投入新產(chǎn)業(yè)、新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)，從而推動建成全球新興產(chǎn)業(yè)策源地？大灣區(qū)各地政府管理能力是否足以支撐建設國際科技創(chuàng)新中心？如何提升國內(nèi)外各位對粵港澳灣區(qū)建設的參與性、認同感等？應對和解決這些問題，對深圳來說既是發(fā)展空間的拓展，也是發(fā)展質(zhì)量的提升。在時代潮流中，順勢而為，奮勇前進，方是王道。