李 剛

2013年4月，習(xí)近平總書(shū)記提出了建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)的倡議。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》提出的時(shí)間表——到2020年實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)，那么2013年以來(lái)的這五年應(yīng)屬于中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的“上半場(chǎng)”，未來(lái)三年應(yīng)該屬于新型智庫(kù)建設(shè)的“下半場(chǎng)”。

2016年5月，習(xí)近平總書(shū)記指出：“近年來(lái)，哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域建設(shè)智庫(kù)熱情很高，成果也不少，為各級(jí)黨政部門(mén)決策提供了有益幫助。同時(shí)，有的智庫(kù)研究存在重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量問(wèn)題，有的存在重形式傳播、輕內(nèi)容創(chuàng)新問(wèn)題，還有的流于搭臺(tái)子、請(qǐng)名人、辦論壇等形式主義的做法?！绷?xí)近平總書(shū)記的總結(jié)仍然是對(duì)五年新型智庫(kù)建設(shè)切中肯綮的評(píng)估。

經(jīng)過(guò)這五年的實(shí)踐，我們對(duì)新型智庫(kù)建設(shè)的深遠(yuǎn)意義認(rèn)識(shí)得更加清晰。

第一，新型智庫(kù)建設(shè)成為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手和重要路徑。什么樣的國(guó)家治理體系才是現(xiàn)代化的？什么樣的治理能力才是現(xiàn)代化的？現(xiàn)代化不光是工具層面的，也應(yīng)當(dāng)是價(jià)值層面的現(xiàn)代化，現(xiàn)代化的治理體系和現(xiàn)代化的治理能力體現(xiàn)在國(guó)家治理的價(jià)值、理論、方法、工具所具備的現(xiàn)代性。以人民為中心的法治化、規(guī)范化、科學(xué)化、協(xié)同化、效用化的治理體系才是現(xiàn)代化的治理體系。綜合運(yùn)用并發(fā)揮國(guó)家治理體系的最大效用，達(dá)成全民福祉的最大化，形成“良好治理”，就是現(xiàn)代化的治理能力。新型智庫(kù)無(wú)疑是觀察國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代性的一個(gè)重要指標(biāo)。加強(qiáng)新型智庫(kù)建設(shè)實(shí)質(zhì)上就是在促進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代性成長(zhǎng)。

第二，新型智庫(kù)建設(shè)繼承了儒家“學(xué)為政本”傳統(tǒng)，促進(jìn)了國(guó)家治理的科學(xué)理性和專業(yè)理性。儒家強(qiáng)調(diào)“學(xué)為政本”，這和黑暗的中世紀(jì)歐洲形成了鮮明的對(duì)比。有思想家說(shuō)，中國(guó)文明是“早熟”的文明，這是與西方傳統(tǒng)對(duì)比后得出的結(jié)論。秦漢以后，中國(guó)就建立了高度理性的非世襲的郡縣制和官員任期制。到隋唐科舉制已經(jīng)成為官員選拔的主要制度，比近代歐洲文官制度早了數(shù)百年?？梢赃@么說(shuō)，中古以后中國(guó)國(guó)家治理模式就是建立在知識(shí)基礎(chǔ)之上的賢人政治。但是，近代以來(lái)，西方逐漸走向了“學(xué)為政本”的國(guó)家治理法治化和專業(yè)化的路向，中國(guó)反而陷入積貧積弱、四分五裂的軍閥割據(jù)，國(guó)家治理不再依賴學(xué)術(shù)和知識(shí)共同體，而是粗鄙的武夫和民粹，學(xué)為政本的傳統(tǒng)被迫中斷?，F(xiàn)代智庫(kù)雖然起源于西方，但卻是為數(shù)不多的可以嫁接到中國(guó)文化傳統(tǒng)的一種現(xiàn)代西方國(guó)家治理架構(gòu)。現(xiàn)代智庫(kù)體現(xiàn)的“學(xué)為政本”的賢人政治精神契合中國(guó)文化的精神，這就很好地解釋了中國(guó)知識(shí)界為何對(duì)建設(shè)新智庫(kù)充滿熱情。

第三，新型智庫(kù)建設(shè)本質(zhì)是開(kāi)放言路，建立制度化的“政-知”“政-產(chǎn)”“政-媒”“政-社”意見(jiàn)交通渠道，調(diào)動(dòng)各行業(yè)知識(shí)精英參與國(guó)家治理的積極性。根據(jù)我國(guó)憲法，人民在國(guó)家治理中處于中心地位，但是在國(guó)家治理的體系和實(shí)踐中，決策體系相對(duì)封閉，人民參與國(guó)家治理的渠道和機(jī)會(huì)均有限。實(shí)際上，不要說(shuō)普通群眾，就是高級(jí)知識(shí)分子參與決策咨詢的選項(xiàng)也不多。新型智庫(kù)建設(shè)不僅給政府的內(nèi)腦——各級(jí)各類研究室?guī)?lái)了專業(yè)化的決策咨詢工作理念，而且通過(guò)外腦——高校研究機(jī)構(gòu)、社科院、黨校行政學(xué)院、主流媒體的智庫(kù)化轉(zhuǎn)型，使得理論界、社科界、高等教育界的專家獲得了制度化的建言獻(xiàn)策管道。如果說(shuō)“內(nèi)腦”是新型智庫(kù)建設(shè)中的存量部分，那么“外腦”就是智庫(kù)建設(shè)中的增量部分。如果說(shuō)“內(nèi)腦”是以往決策咨詢的主體，那么現(xiàn)在“外腦”和“內(nèi)腦”則獲得了對(duì)等的主體地位，雖然它們的話語(yǔ)權(quán)并不相等。這種不相等并不是由于到?jīng)Q策中樞的距離遠(yuǎn)近，而是來(lái)自“內(nèi)腦”和“外腦”的分工和專業(yè)素養(yǎng)。在短期和應(yīng)急決策咨詢上，“內(nèi)腦”發(fā)言權(quán)較大，而在長(zhǎng)期和基礎(chǔ)的決策咨詢中，也許“外腦”話語(yǔ)權(quán)更大。決策咨詢體系增量主體的擴(kuò)大促進(jìn)了國(guó)家治理體系的開(kāi)放性、協(xié)商性、民主性、包容性。

第四，新型智庫(kù)建設(shè)促進(jìn)了有利于開(kāi)展政策辯論的理性“第二公共政策空間”。互聯(lián)網(wǎng)的興起雖然極大地提升了政策辯論的參與度，但是有時(shí)候這種參與也是無(wú)序的和非理性的，這往往使得正常的政策辯論在網(wǎng)絡(luò)空間中無(wú)法開(kāi)展。一方面是由于長(zhǎng)期以來(lái)民眾接受的政策素養(yǎng)教育嚴(yán)重不足，的確不知道如何開(kāi)展一項(xiàng)嚴(yán)肅的政策辯論；另一方面是因?yàn)橐徊糠肿悦襟w人和公號(hào)的寫(xiě)手為吸引眼球，無(wú)所不用其極，攪亂了正常的政策辯論。而在新型智庫(kù)建設(shè)過(guò)程中，政策共同體的要素和邊界逐漸明晰，形成了包含黨委政府、人大政協(xié)、政策研究機(jī)構(gòu)、新型智庫(kù)、主流媒體等部門(mén)的專家組成的“第二公共政策討論空間”。在這個(gè)共同空間中，智庫(kù)起到了連接器和催化器的作用，推動(dòng)了理性的公共政策辯論和協(xié)商。

正是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到新型智庫(kù)建設(shè)是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的難得機(jī)遇，以天下為己任的中國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)界才懷著滿腔熱情和歷史使命感積極響應(yīng)中央的號(hào)召，努力推動(dòng)新型智庫(kù)建設(shè)。

如果從新型智庫(kù)實(shí)體建設(shè)來(lái)說(shuō)，取得了巨大的成績(jī)。據(jù)中國(guó)智庫(kù)索引(CTTI)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，我國(guó)已有九大類604家智庫(kù)，分布于50多個(gè)戰(zhàn)略和政策領(lǐng)域。根據(jù)規(guī)模和研究能力，這些智庫(kù)分為國(guó)家高端智庫(kù)、省級(jí)重點(diǎn)智庫(kù)和普通專業(yè)智庫(kù)三個(gè)層次，其中還包括一些按照“民非”、社團(tuán)或者企業(yè)形式運(yùn)行的社會(huì)智庫(kù)。另外，在智庫(kù)的制度建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理上也探索出不少有益的經(jīng)驗(yàn)，涌現(xiàn)出很多可圈可點(diǎn)的案例。

2017年，南京大學(xué)中國(guó)智庫(kù)研究與評(píng)價(jià)中心和光明日?qǐng)?bào)智庫(kù)研究與發(fā)布中心征集評(píng)選了一系列值得重視的新型智庫(kù)建設(shè)案例，例如“復(fù)旦發(fā)展研究院：始終堅(jiān)持國(guó)際化路徑促進(jìn)傳統(tǒng)論壇轉(zhuǎn)型為智庫(kù)論壇”“同濟(jì)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所：智庫(kù)研究要抓重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題要突出前瞻性——《重新認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確定義新時(shí)期我國(guó)社會(huì)的主要矛盾》”“北京市信訪矛盾分析中心：智庫(kù)實(shí)證研究的佳作——《社會(huì)矛盾指數(shù)研究》”“華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院：三十年專注農(nóng)村社會(huì)調(diào)查——從走村串戶到構(gòu)建大數(shù)據(jù)智庫(kù)調(diào)查服務(wù)平臺(tái)”“浙江師范大學(xué)非洲研究院近年來(lái)立足中非合作實(shí)踐需要，成功探索出了一條學(xué)科、智庫(kù)、媒體三位一體的發(fā)展路徑”“江南大學(xué)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究院旨在打造小而專、小而精、小而強(qiáng)，國(guó)際化視野的高校專業(yè)智庫(kù)”“長(zhǎng)江教育研究院：充分利用人大政協(xié)渠道，搭建一流專業(yè)論壇，十年如一日專注中國(guó)教育現(xiàn)代化”等等。

對(duì)照《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》提出的到2020年要實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)，新型智庫(kù)建設(shè)上半場(chǎng)沒(méi)有解決好的問(wèn)題有以下幾點(diǎn)。

第一，我國(guó)智庫(kù)產(chǎn)業(yè)集中度和產(chǎn)業(yè)集群性很低。實(shí)體數(shù)量的增長(zhǎng)并不意味著新型智庫(kù)就形成了“黨政部門(mén)、社科院、黨校行政學(xué)院、高校、軍隊(duì)、科研院所和企業(yè)、社會(huì)智庫(kù)協(xié)調(diào)發(fā)展”的局面，以及“定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國(guó)特色新型智庫(kù)體系”?？傮w上說(shuō)，我國(guó)智庫(kù)機(jī)構(gòu)“散”“弱”“小”的局面并未發(fā)生根本改變，其實(shí)由于數(shù)量增加了，智庫(kù)類機(jī)構(gòu)“散”“弱”“小”的總體情況可能反而更嚴(yán)重，這導(dǎo)致我國(guó)智庫(kù)產(chǎn)業(yè)集中度和產(chǎn)業(yè)集群性很低。

相較而言，美國(guó)智庫(kù)產(chǎn)業(yè)的集中度和集群性很高。華盛頓智庫(kù)街上的近400家美國(guó)智庫(kù)，三分之一以上的全職研究員和職員都在百人左右。美國(guó)西海岸的蘭德公司有員工1850人，芝加哥大學(xué)的全美輿情研究中心(NORC)有全職研究員和職員600余人?？梢哉f(shuō)，美國(guó)智庫(kù)不僅多，而且單個(gè)規(guī)模大、研究咨詢力量強(qiáng)、影響力大。反觀我們的智庫(kù)，雖然中國(guó)社科院全院總?cè)藬?shù)4200多人，有科研業(yè)務(wù)人員3200多人，但這些研究人員分屬31個(gè)研究所、45個(gè)研究中心和120個(gè)學(xué)科，每個(gè)研究所(中心)擁有的研究人員平均起來(lái)不過(guò)42人。更關(guān)鍵的在于，這些研究所和研究中心都是獨(dú)立行政單元，跨所(中心)的協(xié)同合作非常困難。這種現(xiàn)象不僅中國(guó)社科院存在，不少省級(jí)社科院也是如此。至于高校智庫(kù)，“小”“弱”“散”的現(xiàn)象則更嚴(yán)重。“C9聯(lián)盟”中的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)動(dòng)輒數(shù)百個(gè)，但是其中絕大多數(shù)都屬非實(shí)體非法人的教授課題組，往往會(huì)因?yàn)榻淌凇稗D(zhuǎn)會(huì)”或者退休而“人亡政息”，形成大量“僵尸機(jī)構(gòu)”?？梢哉f(shuō)，我國(guó)智庫(kù)體系中雜牌軍多、正規(guī)軍少，業(yè)余選手多、專業(yè)選手少，新智庫(kù)多、老牌智庫(kù)少。因此，中央抓國(guó)家高端智庫(kù)建設(shè)、省市抓重點(diǎn)智庫(kù)建設(shè)是非常必要的。如果不能把有限的經(jīng)費(fèi)和專家資源集中到一起，還是分散發(fā)展，那就不可能迅速改變新型智庫(kù)體系“小”“弱”“散”的特點(diǎn)。

我國(guó)的主要專家資源集中在高校系統(tǒng)，但是高校過(guò)于重視學(xué)科建設(shè)，把主要資源都投入到了學(xué)科建設(shè)。決定學(xué)科建設(shè)能否進(jìn)入一流的主要指標(biāo)主要包括縱向的項(xiàng)目、學(xué)位點(diǎn)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、戴帽子的各類人才數(shù)量、高水平論文和各類獎(jiǎng)項(xiàng)等，遺憾的是新型智庫(kù)的質(zhì)量和數(shù)量并不在其中，這就導(dǎo)致大部分高校對(duì)新型智庫(kù)建設(shè)都不夠重視，不愿意投入真金白銀。國(guó)家在一流高校里認(rèn)定了14家高端智庫(kù)(含培育智庫(kù))，有些智庫(kù)的確發(fā)揮了智庫(kù)的功能，比如北大國(guó)發(fā)院、人大國(guó)發(fā)院和復(fù)旦中國(guó)研究院；但也有一些智庫(kù)還是以教學(xué)研究為主，轉(zhuǎn)型腳步慢了半拍；還有的高校雖然拿到了國(guó)家高端智庫(kù)建設(shè)的入場(chǎng)券，但是并未引起足夠的重視。

第二，新型智庫(kù)建設(shè)未能有效突破體制上的“三明治陷阱”。實(shí)體數(shù)量的增長(zhǎng)并不意味著智庫(kù)研究質(zhì)量的同步提升和新型體制機(jī)制的落地生根，我國(guó)智庫(kù)的治理體制當(dāng)前難以突破“三明治陷阱”。2018年3月，黃坤明同志在國(guó)家高端智庫(kù)理事會(huì)擴(kuò)大會(huì)議上的講話中指出，試點(diǎn)工作以來(lái)，中央和有關(guān)部門(mén)在經(jīng)費(fèi)管理、人員出國(guó)、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)、會(huì)議管理等方面出臺(tái)了一系列含金量很高的政策，賦予試點(diǎn)單位很大的自主權(quán)和政策空間，但不少單位承接、落實(shí)還不到位，很多政策仍然懸置，人員管理、薪酬待遇、職稱評(píng)定、財(cái)務(wù)管理等方面的掣肘比較突出。

產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根本原因是大部分智庫(kù)都是附屬型智庫(kù)。根據(jù)中國(guó)智庫(kù)索引的數(shù)據(jù)，我國(guó)智庫(kù)體系中95%的智庫(kù)都是母體機(jī)構(gòu)下屬的非法人的實(shí)體智庫(kù)和非法人掛靠性質(zhì)智庫(kù)。這些智庫(kù)外部治理結(jié)構(gòu)類似三明治，三明治的上層是國(guó)家/省市部委智庫(kù)管理部門(mén)，中間是母體單位(比如高校、社科院)，下層才是智庫(kù)。之所以稱之為智庫(kù)治理的“三明治陷阱”，是因?yàn)閲?guó)家/省市部委智庫(kù)管理部門(mén)根本無(wú)法直接管理到這些母體單位下屬的非獨(dú)立智庫(kù)，而是要通過(guò)母體單位(也可以叫平臺(tái)單位)才能作用到智庫(kù)。母體單位(平臺(tái)單位)就像三明治的中間層，隔絕了國(guó)家/省市部委智庫(kù)管理部門(mén)和非獨(dú)立智庫(kù)之間的直接治理聯(lián)系，國(guó)家/省市部委智庫(kù)管理部門(mén)任何政策落地都需要母體單位(平臺(tái)單位)制定實(shí)施細(xì)則，或者經(jīng)過(guò)母體單位(平臺(tái)單位)的認(rèn)可同意配套相應(yīng)的落地政策。比如，中央出臺(tái)的增加經(jīng)費(fèi)中專家勞務(wù)費(fèi)用支出比例的意見(jiàn)，如果未經(jīng)母體單位(平臺(tái)單位)認(rèn)可并制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和財(cái)務(wù)審批的流程，那么中央含金量很高的意見(jiàn)就不可能作用到非獨(dú)立智庫(kù)(三明治下層)，非獨(dú)立智庫(kù)望眼欲穿的好政策由于三明治中間層的梗阻就無(wú)法落地，政策紅利也就無(wú)法釋放出來(lái)。

對(duì)于母體單位(平臺(tái)單位)來(lái)說(shuō)，下屬智庫(kù)只是眾多業(yè)務(wù)單元之一，是否值得為中央/省市部委智庫(kù)管理部門(mén)的政策落實(shí)制定配套的細(xì)則和流程，還有許多其他考量。以高校為例，學(xué)科建設(shè)是主要任務(wù)，不可或缺，而智庫(kù)建設(shè)屬于錦上添花，可有可無(wú)。如果要中央/省市部委智庫(kù)管理部門(mén)的政策落實(shí)制定細(xì)則、配套資源，就會(huì)存在是否會(huì)激怒主體院系的問(wèn)題。如果同意智庫(kù)增加經(jīng)費(fèi)中專家勞務(wù)費(fèi)用支出比例，那么非智庫(kù)單位要比照?qǐng)?zhí)行怎么辦？不同意的話，非智庫(kù)單位會(huì)援例爭(zhēng)吵；如果同意的話，科研經(jīng)費(fèi)中學(xué)校分成勢(shì)必減少，傷及自身利益。因此，大部分高校都會(huì)對(duì)中央出臺(tái)的增加經(jīng)費(fèi)中專家勞務(wù)費(fèi)用支出比例的文件采取置之不理的做法。三明治中間層對(duì)智庫(kù)宏觀治理影響巨大，可以說(shuō)對(duì)非獨(dú)立智庫(kù)而言，母體單位(平臺(tái)單位)的智庫(kù)治理才是最直接最關(guān)鍵的，中央/省市部委智庫(kù)管理部門(mén)的智庫(kù)治理屬于天高皇帝遠(yuǎn)、鞭長(zhǎng)莫及。如何破解智庫(kù)宏觀治理中的三明治陷阱呢？根本解決方法是把非獨(dú)立智庫(kù)變成獨(dú)立法人實(shí)體機(jī)構(gòu)。比如，南京大學(xué)為化解智庫(kù)治理的“三明治陷阱”，就讓下屬的兩家省級(jí)重點(diǎn)智庫(kù)——長(zhǎng)江產(chǎn)經(jīng)研究院和紫金傳媒智庫(kù)在省民政廳注冊(cè)為“民非”法人實(shí)體智庫(kù)，這樣一來(lái)三明治陷阱的中間層就不存在了。獨(dú)立的法人實(shí)體智庫(kù)可以直接執(zhí)行中央/省市部委智庫(kù)管理部門(mén)的有關(guān)智庫(kù)治理的政策文件，學(xué)校內(nèi)部其他院系和研究中心也無(wú)法援引這兩家智庫(kù)享受的政策紅利。為了讓這兩家智庫(kù)同時(shí)利用學(xué)校資源，南京大學(xué)還發(fā)文成立了南京大學(xué)長(zhǎng)江產(chǎn)經(jīng)研究院和南京大學(xué)紫金傳媒智庫(kù)。南京大學(xué)通過(guò)一個(gè)法人實(shí)體兩個(gè)牌子的方式成功化解了智庫(kù)治理的“三明治陷阱”。

第三，智庫(kù)的研究咨詢業(yè)務(wù)過(guò)于集中政策過(guò)程的前端，業(yè)務(wù)模式頭重腳輕。政策過(guò)程包含議程設(shè)置、政策辯論、決策與路演、政策教育、政策評(píng)估、政策反饋修正等，這是一個(gè)完整的“政策環(huán)”，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要智庫(kù)參加，但是每個(gè)環(huán)節(jié)需要不同層次不同專業(yè)的智庫(kù)參加。如果從國(guó)家政策層面來(lái)說(shuō)，在議程設(shè)置階段和政策辯論階段主要需要高層次高端智庫(kù)參與，其他層次的智庫(kù)由于缺乏全局性的視野和經(jīng)驗(yàn)往往就不適合此項(xiàng)工作。可是在政策評(píng)估環(huán)節(jié)，即使是地方智庫(kù)也可以從本地區(qū)出發(fā)對(duì)國(guó)家政策的執(zhí)行情況開(kāi)展評(píng)估和反饋。但由于我們智庫(kù)考核指標(biāo)設(shè)置的問(wèn)題——往往給與高層次批示極高的權(quán)重，導(dǎo)致幾乎所有智庫(kù)都在思考全國(guó)性政策議程設(shè)置問(wèn)題，并就此寫(xiě)內(nèi)參、寫(xiě)研究報(bào)告。這種定位錯(cuò)誤，造成了大量的重復(fù)勞動(dòng)和無(wú)效勞動(dòng)，如雪片一樣飛向北京的內(nèi)參其實(shí)大多數(shù)是沒(méi)有必要的。因此，絕大多數(shù)省級(jí)智庫(kù)不應(yīng)該把業(yè)務(wù)重心放到全國(guó)性政策議程設(shè)置的決策咨詢工作上。

相反，大量的專業(yè)智庫(kù)應(yīng)把業(yè)務(wù)模式重心下移和后置，把主要精力放到政策教育、政策評(píng)估和政策反饋上來(lái)。專業(yè)智庫(kù)不應(yīng)該去當(dāng)“國(guó)師”——為黨委政府出思想、出概念和出思路，而是應(yīng)該承擔(dān)技術(shù)性支援工作。專業(yè)智庫(kù)的主要工作是調(diào)查研究，是采集數(shù)據(jù)、是數(shù)據(jù)分析、是建模計(jì)算，是協(xié)助政府腳踏實(shí)地的落實(shí)政策，是用自己的數(shù)據(jù)、計(jì)算能力評(píng)估政策和項(xiàng)目的執(zhí)行情況并及時(shí)反饋給政府。對(duì)于專業(yè)智庫(kù)來(lái)說(shuō)，可能核心能力并非思想力，而是調(diào)查、數(shù)據(jù)、計(jì)算、規(guī)劃、評(píng)估等能力。沒(méi)有這些核心能力，智庫(kù)只能開(kāi)展定性研究，靠拍腦袋為政府出主意，那樣業(yè)務(wù)重心就浮于表面。

第四，智庫(kù)和政府內(nèi)部研究機(jī)構(gòu)是“兩張皮”，供給與需求之間的信息不對(duì)稱難以消除。智庫(kù)是政府的“外腦”，政府內(nèi)研究機(jī)構(gòu)是“內(nèi)腦”。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要加強(qiáng)決策部門(mén)同智庫(kù)的信息共享和互動(dòng)交流，把黨政部門(mén)政策研究同智庫(kù)對(duì)策研究緊密結(jié)合起來(lái)，引導(dǎo)和推動(dòng)智庫(kù)建設(shè)健康發(fā)展、更好發(fā)揮作用?！睆?qiáng)調(diào)的其實(shí)是“內(nèi)腦”和“外腦”的協(xié)同?！皟?nèi)腦”要指導(dǎo)、引導(dǎo)和推動(dòng)“外腦”的對(duì)策研究，要解決政策研究和對(duì)策研究“兩張皮”的問(wèn)題，要消除需求和供給之間的信息不對(duì)稱。這個(gè)問(wèn)題之所以未得到有效解決，原因很多。首先，我國(guó)智庫(kù)體系中高校智庫(kù)比重過(guò)大。根據(jù)CTTI數(shù)據(jù)，全部CTTI來(lái)源604家智庫(kù)中58%屬于高校智庫(kù)。這種情況得到中國(guó)社科院評(píng)價(jià)研究院的《中國(guó)智庫(kù)綜合評(píng)價(jià)AMI研究報(bào)告》核心智庫(kù)目錄的印證。該報(bào)告確定了166家核心智庫(kù)，其中高校智庫(kù)有79家，比重為47%。高校智庫(kù)往往由傳統(tǒng)學(xué)術(shù)研究“翻牌”而來(lái)，更擅長(zhǎng)的是學(xué)術(shù)研究而非對(duì)策研究。高校智庫(kù)因?yàn)楣逃械摹皫煹雷饑?yán)”文化，往往缺乏“客戶第一”的服務(wù)精神。智庫(kù)是一種高端的決策咨詢服務(wù)工作，不管是高端還是低端，只要是服務(wù)業(yè)，沒(méi)有“客戶第一”的服務(wù)精神，服務(wù)工作就不可能做好。因此，讓高校智庫(kù)主動(dòng)對(duì)接政府研究機(jī)構(gòu)，心甘情愿地為政策研究部門(mén)做好技術(shù)支援性工作——調(diào)查研究、采集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、撰寫(xiě)研究報(bào)告初稿，幾乎是不可能的。其次，政府政策研究部門(mén)恐怕也未必看得上智庫(kù)，更不愿意和智庫(kù)共享數(shù)據(jù)和信息。坦率地說(shuō)，二者之間也存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，政策研究部門(mén)也有“教會(huì)徒弟餓死師傅”的憂慮。

解決這個(gè)問(wèn)題的主要途徑還是智庫(kù)主動(dòng)采用“嵌入式?jīng)Q策咨詢服務(wù)模式”?！扒度胧?jīng)Q策咨詢服務(wù)模式”是我們首次歸納的一個(gè)學(xué)術(shù)概念，指的是智庫(kù)的對(duì)策研究通過(guò)嵌入政府政策研究過(guò)程解決“外腦”和“內(nèi)腦”協(xié)同問(wèn)題。嵌入首先說(shuō)明了智庫(kù)和政府政策研究部門(mén)之間存在著一定距離，存在一定的區(qū)別，嵌入也意味著智庫(kù)的對(duì)策研究有獨(dú)立的價(jià)值，有自己獨(dú)特的屬性——和政府政策研究部門(mén)相比，智庫(kù)研究可能更關(guān)心中長(zhǎng)期問(wèn)題，更關(guān)心基礎(chǔ)問(wèn)題，更關(guān)心前瞻性問(wèn)題。嵌入式?jīng)Q策咨詢服務(wù)包括政策過(guò)程的嵌入、決策咨詢流程嵌入、決策咨詢場(chǎng)景的嵌入和政策共同體的圈層嵌入。政策過(guò)程嵌入是指智庫(kù)應(yīng)該嵌入一個(gè)政策的完整過(guò)程，和“內(nèi)腦”開(kāi)展緊密合作，從議程設(shè)置、政策辯論、決策與推廣、政策執(zhí)行、政策教育、政策評(píng)估和政策反饋全過(guò)程的參與和發(fā)揮作用，不僅要關(guān)心政策文本的產(chǎn)生，還要促進(jìn)政策文本的落地以及落地后的效果。決策咨詢流程的嵌入是指要在調(diào)查研究、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、分析研判和撰寫(xiě)報(bào)告等過(guò)程中都和內(nèi)腦緊密合作，充分發(fā)揮智庫(kù)技術(shù)支援的優(yōu)勢(shì)，服務(wù)內(nèi)腦的政策研究。決策咨詢場(chǎng)景的嵌入是指積極參加領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)研活動(dòng)、決策咨詢會(huì)議和政策路演活動(dòng)，獲得決策咨詢活動(dòng)的現(xiàn)場(chǎng)感與語(yǔ)境，如此才能了解政策產(chǎn)生的前因后果。政策共同體的圈層嵌入是指智庫(kù)要和政府決策者、政策研究部門(mén)形成密切的聯(lián)系，產(chǎn)生強(qiáng)烈的互信關(guān)系，這是其他三種嵌入的前提，也是結(jié)果。當(dāng)然，政策共同體中并非只有決策者和政策研究者(內(nèi)腦)，還包含其他的要素，智庫(kù)要和這些要素之間都形成密切的圈層嵌入。如果智庫(kù)能實(shí)現(xiàn)四種形式的嵌入，那么就有可能解決對(duì)策研究脫離實(shí)際、不接地氣、沒(méi)有市場(chǎng)的困境，成為黨委政府想得起、用得上、離不開(kāi)的智庫(kù)。

第五，智庫(kù)成果認(rèn)定與激勵(lì)的指揮棒設(shè)計(jì)不合理。成果認(rèn)定和激勵(lì)制度是引導(dǎo)智庫(kù)發(fā)展的指揮棒，但目前這個(gè)指揮棒設(shè)計(jì)不夠合理，是制約智庫(kù)健康發(fā)展的主要問(wèn)題之一。我國(guó)智庫(kù)成果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)非常單一，從我們收集到的各種認(rèn)定獎(jiǎng)勵(lì)文本來(lái)看，各類智庫(kù)都看重批示的行政級(jí)別，無(wú)論是折算成文章還是直接獎(jiǎng)勵(lì)金錢，都是行政級(jí)別越高的批示得獎(jiǎng)越重。這種做法簡(jiǎn)單粗暴，必然導(dǎo)致智庫(kù)只愿意為決策者服務(wù)而不是為決策過(guò)程服務(wù)，必然導(dǎo)致智庫(kù)只原意為高端決策者服務(wù)而不是為基層治理服務(wù)，必然導(dǎo)致著力揣摩領(lǐng)導(dǎo)意圖的政策研究而不是基于客觀事實(shí)基礎(chǔ)上的政策研究。其實(shí)，智庫(kù)所承擔(dān)的大量政策評(píng)估、政策宣傳等工作都不會(huì)產(chǎn)生批示，但是這些技術(shù)支援性工作恰恰是政府更需要的。因此，這些工作都應(yīng)該納入智庫(kù)成果的認(rèn)定范圍。政策評(píng)估等工作政府會(huì)以橫向項(xiàng)目的形式交給智庫(kù)，而在我們的智庫(kù)考核體系中，橫向項(xiàng)目恰恰是最不受重視的。我們認(rèn)為，對(duì)于國(guó)家高端智庫(kù)和省級(jí)重點(diǎn)智庫(kù)而言，的確批示的權(quán)重應(yīng)該大一些，因?yàn)檫@些智庫(kù)的主要功能是咨政建言?？墒菍?duì)于大多數(shù)專業(yè)智庫(kù)而言，用專業(yè)能力為黨委政府提供技術(shù)性支援工作往往不會(huì)產(chǎn)生批示，對(duì)它們而言，批示就不應(yīng)該是主要考核指標(biāo)。

五大問(wèn)題能否解決好，決定了新型智庫(kù)建設(shè)下半場(chǎng)的成效。新型智庫(kù)體系建設(shè)要解決智庫(kù)產(chǎn)業(yè)的集中度和集群性問(wèn)題，實(shí)體化和法人化是解決體制機(jī)制創(chuàng)新、克服“三明治陷阱”的重要途徑，業(yè)務(wù)重心下移和后置是解決智庫(kù)浮于表面注重形式傳播問(wèn)題的重要思路，而推行嵌入式?jīng)Q策咨詢服務(wù)模式是解決政策研究與對(duì)策研究銜接、發(fā)揮內(nèi)腦和外腦協(xié)同研究效應(yīng)的重要選擇，智庫(kù)成果認(rèn)定與激勵(lì)措施的調(diào)整則是最重要的保障。