韋楠華（桂林電子科技大學(xué)圖書(shū)館）

自2003年國(guó)家開(kāi)展文化體制改革綜合性試點(diǎn)工作以來(lái)，我國(guó)文化體制改革取得了重要成效和階段性實(shí)踐成果。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，將文化體制機(jī)制創(chuàng)新納入國(guó)家全面深化改革的總體格局，五位一體發(fā)展的總體格局決定了國(guó)家文化治理體系現(xiàn)代化成為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的有機(jī)組成部分。［1］建立現(xiàn)代文化治理體系是國(guó)家社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌的結(jié)構(gòu)性變遷對(duì)文化行業(yè)的必然要求。當(dāng)前，我國(guó)文化體制改革的總體發(fā)展趨勢(shì)是以現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)為切入點(diǎn)，改革計(jì)劃體制的傳統(tǒng)文化管制系統(tǒng)，建立基于市場(chǎng)體制的現(xiàn)代文化治理體系。我國(guó)公共文化管理體制改革雖然正在不斷推進(jìn)中，但總體而言，公益性文化事業(yè)管理框架還未完全建立起來(lái)，“重管理、輕服務(wù)、重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)”“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”現(xiàn)象仍然普遍存在，文化管理體制改革步伐在一定程度上滯后于文化發(fā)展的實(shí)際進(jìn)程，因此，對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)管理改革歷程、面臨障礙、存在問(wèn)題以及對(duì)策建議進(jìn)行深入探討，有助于進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)文化管理體制改革的進(jìn)程。［2］

1 公共文化管理體制改革現(xiàn)狀

1.1 文化體制改革發(fā)展階段

我國(guó)文化事業(yè)管理體制改革主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府大包大攬辦“文化事業(yè)”階段、改革開(kāi)放以來(lái)基于市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化理念的文化體制改革階段（如以文補(bǔ)文、雙軌制、文化市場(chǎng)政策等）、2002年以來(lái)基于公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)分途發(fā)展的文化體制改革階段。1988年，文化部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)文化市場(chǎng)管理工作的通知》，標(biāo)志著國(guó)家正式承認(rèn)“文化市場(chǎng)”地位；1998年8月，文化部設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)司，2000年10月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》首次提出“文化產(chǎn)業(yè)”這一概念；2002年11月，十六大報(bào)告第一次將文化發(fā)展分為“文化事業(yè)”和“文化產(chǎn)業(yè)”；2004年，《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于2004年經(jīng)濟(jì)體制改革的意見(jiàn)》中首次出現(xiàn)了“公共文化服務(wù)體系”這個(gè)新概念；2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，提出要加快建立覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系；［3］2012年10月，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步明確要加強(qiáng)重大公共文化工程和文化項(xiàng)目建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系，提高服務(wù)效能；［4］2015年，《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了公共文化服務(wù)建設(shè)的目標(biāo)、途徑和方法；［5］2016年12月，國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》，以更好推動(dòng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)。［6］

1.2 文化體制改革目標(biāo)分析

如前所述，文化體制改革的目標(biāo)是要由文化管制變?yōu)槲幕卫?，建立現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。從制度視角來(lái)看，我國(guó)文化體制改革過(guò)程是一個(gè)漸進(jìn)式的制度變遷過(guò)程。文化體制的基本框架由三大關(guān)系組成——文化主體與政府行政部門(mén)之間的關(guān)系（表現(xiàn)為文化組織與政黨、政府主管部門(mén)之間的縱向結(jié)構(gòu)）、文化主體與社會(huì)市場(chǎng)系統(tǒng)的關(guān)系（表現(xiàn)為文化組織與社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織之間的橫向結(jié)構(gòu)）、文化主體與組織內(nèi)成員之間的關(guān)系（表現(xiàn)為組織內(nèi)部的功能結(jié)構(gòu)）。在我國(guó)30多年來(lái)的文化體制改革歷程中，文化體制改革的不同發(fā)展階段表現(xiàn)出了對(duì)“三大基本關(guān)系”進(jìn)行不斷調(diào)整所形成的不同的體制“關(guān)系結(jié)構(gòu)”。［7］有學(xué)者提出，我國(guó)文化體制改革的基本趨勢(shì)是：文化主體與政府的關(guān)系由依賴(lài)型向相對(duì)獨(dú)立型發(fā)展、文化主體與市場(chǎng)（社會(huì)）的關(guān)系由松散型向緊密型演進(jìn)、文化主體與內(nèi)部人員之間的關(guān)系由依附型向契約型轉(zhuǎn)變。［8］

1.3 文化體制改革動(dòng)因分析

我國(guó)文化管制系統(tǒng)向文化治理系統(tǒng)轉(zhuǎn)型過(guò)渡主要有三方面原因。① 從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)。我國(guó)以行業(yè)為基礎(chǔ)的文化管制體系來(lái)源于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的動(dòng)員體系，定型于中華人民共和國(guó)成立初期，是計(jì)劃體制下的一種文化生產(chǎn)制度安排，其主要特點(diǎn)是管理強(qiáng)調(diào)自上而下、集中化和格式化，以行政管理為主實(shí)行無(wú)差別式管理。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為一種適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制變遷的開(kāi)放型文化管理體系，文化治理是可突破文化行業(yè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、包容政府與社會(huì)多元化力量的公共文化管理系統(tǒng)。② 現(xiàn)代數(shù)字信息快速發(fā)展引起的技術(shù)驅(qū)動(dòng)。就文化領(lǐng)域而言，信息技術(shù)快速發(fā)展所產(chǎn)生的平臺(tái)效應(yīng)模糊了傳統(tǒng)文化行業(yè)之間的專(zhuān)業(yè)界限，打破了支撐文化管制體系制度設(shè)計(jì)的合理性。更為重要的是，互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)奠定了國(guó)家大文化傳媒行業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)，動(dòng)搖了以行業(yè)系統(tǒng)作為國(guó)家文化管理職能系統(tǒng)的合法性基礎(chǔ)，急需建立一種能夠破除傳統(tǒng)行業(yè)藩籬、推動(dòng)不同行業(yè)融合發(fā)展的開(kāi)放性文化體制。③ 滿(mǎn)足社會(huì)公眾基本文化權(quán)益的需求驅(qū)動(dòng)?，F(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的建立確立了以保障公眾基本文化權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)的政策基準(zhǔn)，通過(guò)充分吸收社會(huì)力量參與，建立分散決策、差異化供給保障系統(tǒng)，能否很好地滿(mǎn)足公眾的個(gè)性化和多樣化文化需求，成為評(píng)價(jià)政府文化政策的重要標(biāo)準(zhǔn)。而傳統(tǒng)的格式化管理和標(biāo)準(zhǔn)化供給的集中管理模式雖然能夠滿(mǎn)足對(duì)社會(huì)進(jìn)行文化動(dòng)員和意識(shí)形態(tài)管理的要求，卻無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)公眾文化消費(fèi)的分散決策要求。［9］

2 公共文化機(jī)構(gòu)管理存在的問(wèn)題

2.1 政府職能轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后

我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變就是要變?nèi)苷⒓瘷?quán)政府、人治政府為服務(wù)型政府和法治政府。近年來(lái)，政府在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變體制改革過(guò)程中取得了較大成績(jī)，但也存在許多問(wèn)題，如制度頂層設(shè)計(jì)不清晰、行政審批事項(xiàng)依然過(guò)多、職能轉(zhuǎn)變“上熱下冷”、受到地方利益和部門(mén)利益掣肘等。［10］由于受到我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革整體進(jìn)程的影響，政府文化職能轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后，政府公共文化職能范圍比較模糊，在提供公共文化服務(wù)和產(chǎn)品過(guò)程中存在文化事權(quán)劃分模糊、職能不清、體制不暢以及社會(huì)力量參與薄弱等問(wèn)題。① 政府職能錯(cuò)位。政府在提供公共文化服務(wù)或產(chǎn)品時(shí)，常常會(huì)混淆實(shí)施主體與責(zé)任主體的區(qū)別，習(xí)慣采用“大包大攬”發(fā)展模式，“管辦不分”現(xiàn)象普遍存在，過(guò)多指令性計(jì)劃影響了文化單位的正常業(yè)務(wù)開(kāi)展。② 政府職能越位。政府文化職責(zé)界限模糊導(dǎo)致管理僵化，直接包攬了本應(yīng)由企業(yè)、市場(chǎng)或非營(yíng)利組織承擔(dān)的事務(wù)，壓制了社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的動(dòng)力和積極性，不利于提高公共文化服務(wù)總體水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年，我國(guó)共有民辦非企業(yè)單位36.1萬(wàn)個(gè)，其中文化類(lèi)單位僅為1.8萬(wàn)個(gè)，約占5%。［11］③ 政府職能缺位。政府對(duì)于一些外部性強(qiáng)的基本公共文化服務(wù)或公共文化產(chǎn)品領(lǐng)域（如基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)、基本公共文化資源建設(shè)等），政府往往投入過(guò)少，未能很好履行其應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)，導(dǎo)致基本公共文化服務(wù)或產(chǎn)品供給的數(shù)量不足且質(zhì)量較低。

2.2 文化行政協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺

由于政府間文化事權(quán)劃分模糊以及文化行業(yè)部門(mén)事權(quán)同構(gòu)等問(wèn)題，導(dǎo)致政府對(duì)文化事務(wù)的管理存在條塊分割、各自為政、共享不足等協(xié)調(diào)不暢問(wèn)題，阻礙了現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的建設(shè)工作。文化行政協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺的主要表現(xiàn)有兩點(diǎn)。① 內(nèi)部協(xié)調(diào)問(wèn)題。即各層級(jí)地方政府或文化部門(mén)上下級(jí)之間存在職權(quán)多頭管理、劃分模糊、協(xié)調(diào)不暢等問(wèn)題，影響政府文化機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制效率。國(guó)家級(jí)的文化服務(wù)機(jī)構(gòu)由文化和旅游部主管，非國(guó)家級(jí)文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理權(quán)分屬不同部門(mén)。省級(jí)圖書(shū)館、博物館、群藝館和美術(shù)館隸屬于文化和旅游廳管轄；檔案館隸屬于各級(jí)檔案行政機(jī)構(gòu)（局）；文化和旅游廳對(duì)博物館隔級(jí)管理。然而不同類(lèi)型博物館的上級(jí)主管部門(mén)又有不同，如軍事博物館隸屬于解放軍總政治部、歷史博物館隸屬于各級(jí)文物行政機(jī)構(gòu)（局）、自然科技類(lèi)博物館隸屬于科技行政機(jī)構(gòu)（部、廳、局）。［12］② 部際協(xié)調(diào)問(wèn)題，文化主管部門(mén)的職責(zé)與其他行政職能部門(mén)之間存在交叉，部門(mén)之間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)和銜接。如，教育部實(shí)施遠(yuǎn)程教育網(wǎng)工程、中央組織部建設(shè)農(nóng)村黨員教育網(wǎng)工程、文化和旅游部建設(shè)文化信息資源共享工程、廣電總局實(shí)施農(nóng)村廣播電視村村通工程，各自為政的建設(shè)機(jī)制造成資金和人力的巨大浪費(fèi)。又如，以基層文化共享工程建設(shè)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化共享工程基層點(diǎn)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)管理，縣圖書(shū)館對(duì)文化站只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，無(wú)直接人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)，其遇到問(wèn)題，須由縣圖書(shū)館主管部門(mén)（縣文廣新局）和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)溝通，加大了協(xié)調(diào)難度。

2.3 文化機(jī)構(gòu)管理效率不高

信息技術(shù)應(yīng)用和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系是決定公共文化機(jī)構(gòu)管理效率的重要因素。目前，我國(guó)公共文化機(jī)構(gòu)管理效率較低。① 文化事業(yè)管理現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用不足。我國(guó)公共文化服務(wù)本質(zhì)上并沒(méi)有整體進(jìn)入信息化建設(shè)和服務(wù)階段，［13］具體表現(xiàn)在：很多機(jī)構(gòu)未能建立起有效的信息化管理體制和運(yùn)行機(jī)制，未能對(duì)行業(yè)信息化建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌規(guī)劃；文化行業(yè)信息化發(fā)展總體水平不高，信息化發(fā)展很不均衡；文化機(jī)構(gòu)應(yīng)用信息技術(shù)的廣度和深度不足，系統(tǒng)內(nèi)部各類(lèi)資源未能有效整合；信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，未能建立起滿(mǎn)足公共文化服務(wù)體系所需的支撐技術(shù)、信息存儲(chǔ)和交換體系；文化信息資源建設(shè)覆蓋面不全，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，信息資源開(kāi)發(fā)利用缺乏政策法規(guī)與保障；公共文化服務(wù)管理工作規(guī)范化、信息化程度較低，信息化資金投入嚴(yán)重不足，相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才匱乏等。［14］② 公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管理體制有待健全。公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是指通過(guò)針對(duì)一定區(qū)域內(nèi)公共文化服務(wù)的目標(biāo)規(guī)劃、核心內(nèi)容、服務(wù)方式、管理機(jī)制、考核評(píng)估等環(huán)節(jié)制定和實(shí)施相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)規(guī)范化和均等化。標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化有助于推動(dòng)公共文化服務(wù)體系的發(fā)展和完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)雖然出臺(tái)了42項(xiàng)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系并未成形，許多標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡過(guò)長(zhǎng)，標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化水平不高，尤其缺少對(duì)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃的統(tǒng)一組織管理機(jī)制，導(dǎo)致相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定單位、歸口單位和主管部門(mén)過(guò)多，嚴(yán)重影響管理效益。［15］

2.4 文化管理法律保障不足

近年來(lái)，雖然我國(guó)政府不斷加強(qiáng)文化法治建設(shè)，但總體上滯后于文化實(shí)際發(fā)展，文化領(lǐng)域立法總體偏少。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2015年，我國(guó)文化領(lǐng)域相關(guān)的法律法規(guī)共計(jì)1,042件，占法律法規(guī)總量的2.7%。［16］政府主要還是依靠行政管理手段管理文化事務(wù)，具體表現(xiàn)在“泛意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)化”的行政理念、“靠典型事件決策”的行政方式、“以試點(diǎn)引路”的改革方法等方面。文化法治不足具體表現(xiàn)為：① 文化立法盲點(diǎn)多。在廣義的“文化”范圍內(nèi)，屬于國(guó)家法律的有《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》等；國(guó)務(wù)院頒部的行政規(guī)章有30多件，除《公共文化體育設(shè)施條例》（2003）、《博物館條例》（2015）外，主要與出版、演出、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、著作權(quán)等有關(guān)，與公共文化相關(guān)度不高。博物館、文化館、美術(shù)館、社區(qū)文化和農(nóng)村文化服務(wù)等領(lǐng)域缺乏法律規(guī)范，而《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》僅是部門(mén)規(guī)章。［17］此外，涉及到公共文化服務(wù)財(cái)政、規(guī)劃、人事等重要領(lǐng)域的相關(guān)法的建設(shè)比較薄弱。② 相關(guān)文化的法律位階低。從現(xiàn)行公共文化服務(wù)立法來(lái)看，中央政府或地方政府出臺(tái)的大多是行政規(guī)章或規(guī)范性文件，有些還處于“試行”狀態(tài)，法律效力層次偏低；一些管理規(guī)范還停留在政策文件管理層面上，未能上升為法律法規(guī)形式。同時(shí)，由于條塊分割管理體制，各文化行政主管部門(mén)僅從本部門(mén)利益出發(fā)來(lái)制定規(guī)章，導(dǎo)致各規(guī)章之間協(xié)調(diào)銜接不夠，甚至有些還出現(xiàn)互相抵觸的情形。③ 立法滯后于現(xiàn)實(shí)。目前，我國(guó)在各級(jí)政府職能劃分和公共服務(wù)供給職責(zé)等方面缺乏清晰的法律界定，導(dǎo)致政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、上下級(jí)政府之間關(guān)系難以理順，影響了公共文化服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。［17］此外，我國(guó)頒發(fā)的文化政策缺乏適用期限，很多過(guò)時(shí)政策對(duì)文化生產(chǎn)力造成了很大束縛。如目前政府雖鼓勵(lì)社會(huì)力量成長(zhǎng)發(fā)展，但在具體操作上卻實(shí)行雙重注冊(cè)登記制度，迫使很多社會(huì)組織只能掛靠在國(guó)家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位名下。

2.5 文化服務(wù)績(jī)效水平較低

目前，我國(guó)政府大范圍開(kāi)展績(jī)效評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)，如目標(biāo)責(zé)任制考核、公民評(píng)議政府、行政效能評(píng)估、第三方評(píng)價(jià)等，但客觀上說(shuō)，公共文化服務(wù)管理績(jī)效水平總體偏低。① 缺乏評(píng)估指導(dǎo)政策和法規(guī)。雖然早在《國(guó)家“十一五時(shí)期”文化發(fā)展規(guī)劃綱要》中就提出要建立公共文化事業(yè)投入的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，但績(jī)效評(píng)估相關(guān)政策分散在各個(gè)文化發(fā)展政策或意見(jiàn)當(dāng)中，并未頒布統(tǒng)一的公共文化績(jī)效評(píng)估法規(guī)或政策，公共文化領(lǐng)域績(jī)效評(píng)估整體推進(jìn)效果不明顯。② 評(píng)估實(shí)施主體單一。很多地區(qū)仍以政府為評(píng)估主體，即“自上而下”的評(píng)估，缺乏社會(huì)公眾對(duì)政府以及政府內(nèi)部的自身評(píng)估，即“自下而上”的評(píng)估，因此無(wú)法獲得客觀公正、真實(shí)可靠的評(píng)估結(jié)果。此外，即便有部分地區(qū)嘗試引入了第三方外部評(píng)估，但第三方評(píng)估制度還非常不健全，評(píng)估中立性和客觀性不足。③ 評(píng)估運(yùn)行規(guī)范缺失。公共文化服務(wù)評(píng)估過(guò)程規(guī)范性不足，考核評(píng)估程序隨意性較大，評(píng)估過(guò)程缺乏媒體監(jiān)督和公眾廣泛參與，并且評(píng)估統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公開(kāi)性、豐富性和可獲得性均存在很大不足。評(píng)估指標(biāo)體系也不健全，未能建立全國(guó)統(tǒng)一的公共文化評(píng)估指標(biāo)體系，有些評(píng)估指標(biāo)多偏重于對(duì)資源總量、設(shè)備設(shè)施、場(chǎng)地面積等“硬指標(biāo)”的等級(jí)評(píng)價(jià)，忽視服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效果等“軟指標(biāo)”的等級(jí)評(píng)價(jià)，缺乏公眾滿(mǎn)意度和社會(huì)參與度的評(píng)估指標(biāo)。④ 評(píng)估結(jié)果反饋不足。公共文化服務(wù)績(jī)效考核評(píng)價(jià)有效反饋與應(yīng)用機(jī)制還很不健全，缺乏對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的綜合全面應(yīng)用，現(xiàn)階段評(píng)估結(jié)果更多應(yīng)用在本績(jī)效年度的績(jī)效評(píng)比、政績(jī)考核與下一年度績(jī)效的預(yù)算撥付、績(jī)效獎(jiǎng)懲方面，在通過(guò)運(yùn)用績(jī)效評(píng)估結(jié)果反饋?zhàn)詸z公共文化建設(shè)中存在的問(wèn)題、探查存在風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)、促進(jìn)公共文化服務(wù)效能的自我改進(jìn)等方面存在很大不足。

3 公共文化管理體制的優(yōu)化對(duì)策

3.1 構(gòu)建公共文化管理共同治理機(jī)制

3.1.1 積極推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了八次行政管理體制改革，其核心是要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，改革總體趨勢(shì)是實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)和政社分開(kāi)。政府職能轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為3大趨勢(shì)：① 政府職能的社會(huì)化，即由政府大包大攬變?yōu)檎c社會(huì)力量共同參與；② 政府職能的市場(chǎng)化，即將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公營(yíng)部門(mén)；③ 政府職能的服務(wù)化，即在公民本位和社會(huì)本位理念指導(dǎo)下提供公共服務(wù)。在國(guó)家行政管理體制改革大背景下，我國(guó)公共文化行政也發(fā)生了深刻變革，即從文化領(lǐng)域獨(dú)立化（文化與意識(shí)形態(tài)初步分離）到文化產(chǎn)業(yè)化（經(jīng)營(yíng)性文化與公益性文化分離），再到公共文化服務(wù)化（公民基本文化權(quán)利與文化福利獨(dú)立）。［18］就政府文化職能轉(zhuǎn)變而言，我國(guó)政府文化職能定位經(jīng)歷了從辦文化到管文化再到興文化的發(fā)展階段，政府公共文化職責(zé)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，從微觀領(lǐng)域變?yōu)楹暧^領(lǐng)域，具體表現(xiàn)為：規(guī)劃文化發(fā)展戰(zhàn)略、出臺(tái)文化發(fā)展規(guī)劃、制定文化發(fā)展政策、構(gòu)建文化發(fā)展平臺(tái)、保證文化經(jīng)費(fèi)投入、扶持其他文化服務(wù)主體、評(píng)估文化服務(wù)績(jī)效、維護(hù)國(guó)家文化安全等。［19］

3.1.2 建立機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)

公共文化機(jī)構(gòu)法人治理是政府、社會(huì)公眾與公共文化機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)而進(jìn)行的共同治理，通過(guò)搭建決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層形成分權(quán)制衡的權(quán)力分配機(jī)制。建立公共文化機(jī)構(gòu)法人治理制度，促使文化事業(yè)單位與文化行政法人從行政上徹底脫鉤，是文化事業(yè)單位改革的基本路徑。國(guó)家對(duì)此出臺(tái)了一些支持政策：2008年，黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，要求主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位完善法人治理結(jié)構(gòu)；2017年9月，中宣部、文化部等七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》，部署推動(dòng)在公共圖書(shū)館、博物館、文化館、科技館、美術(shù)館等建立以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)。目前，公共文化機(jī)構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)仍處于探索起步階段，雖然積累了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)，但仍存在許多問(wèn)題，如相關(guān)主體權(quán)責(zé)界定不清晰、法人治理運(yùn)行機(jī)制不健全、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)尚不明確、社會(huì)人士擔(dān)任理事的動(dòng)力不足、法人治理缺乏立法保障等。［20-21］未來(lái)我們應(yīng)該通過(guò)加強(qiáng)決策層理事會(huì)制度建設(shè)、確保管理層依法獨(dú)立運(yùn)行、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)依據(jù)章程進(jìn)行管理，推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督制度化等多種核心制度建設(shè)，建立完善法人治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制，廣泛吸納社會(huì)力量參與公共文化建設(shè)，最終提升公共文化服務(wù)效能。［22］

3.1.3 鼓勵(lì)社會(huì)力量參與服務(wù)

在世界各國(guó)的“小政府、大社會(huì)”式政府職能轉(zhuǎn)變的改革浪潮下，在“第三部門(mén)”理論、新公共管理理論和治理理論等理論發(fā)展的推動(dòng)下，西方許多國(guó)家很早就開(kāi)始了社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的研究與實(shí)踐，具體可分為三種模式：① 政府主導(dǎo)模式，該模式以法國(guó)、日本為代表，突出政府在公共文化服務(wù)中的主導(dǎo)作用，中央政府主抓、地方政府配合；② 市場(chǎng)參與模式，以美國(guó)和德國(guó)為代表，政府通過(guò)制定稅收等政策法規(guī)營(yíng)造良好文化生態(tài)來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)；③ 一臂之距模式，以英國(guó)、澳大利亞為代表，設(shè)置一級(jí)非政府的、相對(duì)自主、專(zhuān)業(yè)的公共機(jī)構(gòu)（文化藝術(shù)基金管理組織）作為中介，管理文化事務(wù)、分配文化資源、提供文化服務(wù)，使政府與民間保持“一臂之距”。［23］目前，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變不到位、社會(huì)力量不發(fā)達(dá)，公民參與意識(shí)和能力有待提升。針對(duì)這些問(wèn)題，建立健全公共文化服務(wù)社會(huì)化參與機(jī)制的主要措施有：深化文化管理和公共文化服務(wù)體制改革，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入公共文化領(lǐng)域，健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)機(jī)制；加強(qiáng)相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)，從立法層面明確各主體參與的主體地位，合理界定行為范圍，明確權(quán)利責(zé)任邊界；大力培育發(fā)展各種文化類(lèi)社會(huì)力量，如設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)扶持資金、扶持志愿者隊(duì)伍等；探索建立社會(huì)力量多種參與機(jī)制，如直接投資、捐助設(shè)施、興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、提供產(chǎn)品等；健全“政府管理、社會(huì)主導(dǎo)”的各種社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的績(jī)效評(píng)估體系。［23］

3.2 創(chuàng)新公共文化行政運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制

3.2.1 實(shí)行大文化部管理

我國(guó)傳統(tǒng)的文化行業(yè)管理體制，是一種基于“專(zhuān)業(yè)分工—行業(yè)分類(lèi)”理念而設(shè)計(jì)的相對(duì)封閉的管理體制，這種科層化的行政管理架構(gòu)易造成多頭管理、部門(mén)分割和行政的低效率。第三次技術(shù)革命推動(dòng)人類(lèi)進(jìn)入了信息時(shí)代，新興網(wǎng)絡(luò)文化行業(yè)強(qiáng)勢(shì)崛起，傳統(tǒng)的文化行業(yè)邊界日益模糊，基于“同權(quán)分割”設(shè)計(jì)理念的小文化行業(yè)體制導(dǎo)致了文化行政部門(mén)在新興文化管理領(lǐng)域的不良博弈，實(shí)施大文化管理體制改革是必然趨勢(shì)。雖然自1980年以來(lái)，我國(guó)不斷推進(jìn)文化體制改革，但主要采取的是中央政府主導(dǎo)的自下而上的改革模式，即基層文化單位以?xún)?nèi)部勞動(dòng)人事制度和分配制度改革為突破口優(yōu)化了內(nèi)部管理。但在宏觀層面對(duì)涉及到文化領(lǐng)域黨委與政府、政府與市場(chǎng)、部門(mén)與文化機(jī)構(gòu)這三大關(guān)系并未有實(shí)質(zhì)性的改革突破。2013年，國(guó)家新聞出版總署和國(guó)家廣播電影電視總局合并成國(guó)家新聞出版廣電總局，2018年，文化部和國(guó)家旅游局合并為“文化和旅游部”，但改革還不算徹底，今后有必要將新聞、出版、廣電甚至體育都融合起來(lái)，按照“異權(quán)分割”的設(shè)計(jì)原則重構(gòu)政府文化管理結(jié)構(gòu)，最終形成統(tǒng)一的大文化管理體制。［24］此舉既滿(mǎn)足精簡(jiǎn)有效、職能統(tǒng)一的改革原則，也與世界上許多國(guó)家管理體制（如英國(guó)的文化、媒體和體育部，韓國(guó)的文化體育觀光部，加拿大的通訊、信息技術(shù)與藝術(shù)部）接軌。

3.2.2 優(yōu)化部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制

有學(xué)者從“功能主義”視角，提出文化體制改革重心在于從功能上建立起國(guó)家文化治理領(lǐng)域的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，［25］部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制包括部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)和部際協(xié)調(diào)兩種類(lèi)型。主要發(fā)達(dá)國(guó)家基本都建立了推動(dòng)圖書(shū)館、博物館、檔案館等機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作交流的管理組織，如美國(guó)于1996年成立博物館與圖書(shū)館管理署，英國(guó)于2000年設(shè)立博物館、圖書(shū)館與檔案館理事會(huì)、加拿大于2004年合并圖書(shū)館與檔案館。2006年，國(guó)務(wù)院同意設(shè)立全國(guó)文化信息資源共享工程部際聯(lián)席會(huì)議制度。2014年，國(guó)家出臺(tái)《公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制工作方案》，明確要求由文化部、中宣部等21個(gè)部門(mén)聯(lián)合成立公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)組，這意味著國(guó)家層面的公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制正式建立。2016年，國(guó)家出臺(tái)《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》，更是明確規(guī)定由國(guó)務(wù)院建立公共文化服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推動(dòng)全國(guó)公共文化服務(wù)工作。當(dāng)然，上述綜合協(xié)調(diào)機(jī)制是否能夠真正發(fā)揮實(shí)效，取決于宏觀文化管理體制改革的突破程度。［26］此外，一些地方政府在創(chuàng)新公共文化行政運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制方面也進(jìn)行了有益探索，值得總結(jié)。如浙江各地普遍建立聯(lián)席會(huì)議制度，形成工作區(qū)域、形式、層次相互交錯(cuò)、互為補(bǔ)充的“集約式”長(zhǎng)效工作運(yùn)行模式；［27］遼寧省于2010年2月成立了隸屬于省文化廳的獨(dú)立建制機(jī)構(gòu)——遼寧省文化資源建設(shè)服務(wù)中心，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)全省文化信息資源和公共信息資源的征集、整合、編輯和管理工作。［28］

3.3 探索公共文化機(jī)構(gòu)高效運(yùn)行機(jī)制

3.3.1 建立機(jī)構(gòu)信息化管理體制

《2006-2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》明確提出，要加強(qiáng)公共文化信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善公共文化信息服務(wù)，從而確立公共文化信息化建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略地位。［29］建立機(jī)構(gòu)信息化管理體制、實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)信息化，意味著公共文化機(jī)構(gòu)應(yīng)借助信息科學(xué)技術(shù)改造傳統(tǒng)服務(wù)方式，將技術(shù)工具應(yīng)用于公共文化服務(wù)全過(guò)程，以推動(dòng)公共文化服務(wù)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和工作流程重組，實(shí)現(xiàn)文化管理方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，從而最終提高公共文化服務(wù)效能?！段幕啃畔⒒l(fā)展綱要》明確提出2020年信息化發(fā)展目標(biāo)：① 基本建立科學(xué)規(guī)范的文化部信息化管理與運(yùn)行體系，行業(yè)信息化建設(shè)進(jìn)入國(guó)內(nèi)先進(jìn)行列；② 可持續(xù)利用和動(dòng)態(tài)更新的文化信息資源庫(kù)初步建成，信息資源的整理與開(kāi)發(fā)達(dá)到較高水平；③ 以國(guó)家文化數(shù)據(jù)中心為核心的國(guó)家、省、市、縣四級(jí)網(wǎng)絡(luò)交換、資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同體系基本建立；④ 完成政務(wù)、資訊和服務(wù)的多平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)文化行業(yè)管理和服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，文化信息服務(wù)水平大幅提升。該綱要還指出，文化部信息化發(fā)展的業(yè)務(wù)重點(diǎn)是文化電子政務(wù)建設(shè)、文化資源數(shù)字化和文化信息社會(huì)化發(fā)展。［30］此外，一些地方也進(jìn)行了探索，如成都郫縣開(kāi)發(fā)了“公共文化智能服務(wù)管理系統(tǒng)”，初步建立了縣-鎮(zhèn)-村三級(jí)數(shù)字聯(lián)動(dòng)管理、服務(wù)、監(jiān)督和考核體系。［31］

3.3.2 健全文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

健全公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，推進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的核心內(nèi)容之一，也是我國(guó)文化戰(zhàn)略發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)?！段幕俊笆濉睍r(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃》明確提出要提升文化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化水平，具體內(nèi)容包括：健全標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制，加快行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂，積極參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定；增強(qiáng)文化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)，提升標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用水平，形成較為完善的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。［32］該規(guī)劃進(jìn)一步指出，要在數(shù)字圖書(shū)館建設(shè)與服務(wù)、社會(huì)藝術(shù)水平考級(jí)管理等領(lǐng)域制定不少于40項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)，使文化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)總數(shù)超過(guò)110項(xiàng)。有學(xué)者指出，公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系總體框架應(yīng)包括服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系、服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系和服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)體系三大子系統(tǒng)。［33］一些地方在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)范化建設(shè)方面進(jìn)行了有益探索，如四川省文化廳出臺(tái)了《四川省公共圖書(shū)館電子閱覽室檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》和《四川省共享工程基層服務(wù)站檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)（細(xì)則）》等一系列規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)；［34］天津市和平區(qū)實(shí)行“六統(tǒng)一包”的信息化建設(shè)管理機(jī)制。［35］

3.4 加強(qiáng)公共文化服務(wù)法律制度建設(shè)

3.4.1 完善公共文化服務(wù)專(zhuān)門(mén)法體系

公共文化服務(wù)立法模式可分為統(tǒng)一立法（按既定法律體系，有計(jì)劃制定法律）和分散立法（在條件成熟的領(lǐng)域優(yōu)先制定法律）兩種方案，無(wú)論是采用哪種立法方案，最終形成的體系化的公共文化服務(wù)法律體系，主要包括以下內(nèi)容。① 憲法。《中華人民共和國(guó)憲法》第22條和第47條為我國(guó)公共文化服務(wù)法律制度的建立和完善提供了根本依據(jù)。② 專(zhuān)門(mén)法。目前，國(guó)家已經(jīng)制定了《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》等，還需加快博物館、文化館、公共文化基金、公共文化設(shè)施等專(zhuān)門(mén)性法律的制定。③ 行政法規(guī)。如國(guó)務(wù)院依據(jù)需要制定的歷史街區(qū)保護(hù)、考古發(fā)掘等方面行政法規(guī)。④ 部門(mén)規(guī)章。財(cái)政部、文化和旅游部、人社部等部門(mén)制定有關(guān)公共文化服務(wù)的資金保障、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才隊(duì)伍建設(shè)、技術(shù)保障、稅收減免等部門(mén)規(guī)章。特別是在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的基本法《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》出臺(tái)后，政府應(yīng)該以基本法為基礎(chǔ)和依據(jù)，針對(duì)重要問(wèn)題進(jìn)一步補(bǔ)充和細(xì)化，制定配套的法規(guī)，與基本法形成緊密的協(xié)調(diào)配合關(guān)系。

3.4.2 健全公共文化服務(wù)相關(guān)法內(nèi)容

公共文化服務(wù)體系建設(shè)涉及全社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域，因此公共文化服務(wù)法規(guī)政策體系既要包括專(zhuān)門(mén)性的法律法規(guī)，也要包括與公共文化服務(wù)相關(guān)的城市規(guī)劃、人事編制、財(cái)政預(yù)算、土地管理等領(lǐng)域的法律法規(guī)。國(guó)外公共文化服務(wù)立法實(shí)踐是將專(zhuān)門(mén)法與相關(guān)法結(jié)合并以相關(guān)法為主，值得借鑒。如，美國(guó)《聯(lián)邦國(guó)內(nèi)稅收法》有關(guān)于公共文化的減免稅規(guī)定，《政府績(jī)效與結(jié)果法案》有關(guān)于公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的規(guī)定，《電子政府法案》有關(guān)于網(wǎng)絡(luò)文化的規(guī)定，《聯(lián)邦采購(gòu)條例》有關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的規(guī)定等；又如德國(guó)的《基金會(huì)稅收法案》《非營(yíng)利性與捐贈(zèng)法》《藝術(shù)家社會(huì)保險(xiǎn)法案》等都有關(guān)于公共文化服務(wù)保障的專(zhuān)門(mén)條款。目前，我國(guó)公共文化服務(wù)專(zhuān)門(mén)法體系初步形成，但相關(guān)法比較薄弱，并且相關(guān)條款規(guī)定強(qiáng)制性和可操作性不高，有必要進(jìn)一步健全公共文化服務(wù)相關(guān)法內(nèi)容，如，《中華人民共和國(guó)慈善法》有關(guān)于文化類(lèi)社會(huì)組織培育和發(fā)展的內(nèi)容，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)合同法》等有關(guān)于公共文化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容，《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》等有關(guān)于公共文化服務(wù)稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)容等。

3.4.3 支持公共文化服務(wù)地方性立法

與一般性公共事務(wù)有所不同，公共文化具有明顯的生動(dòng)性與地域性特點(diǎn)，因此國(guó)外普遍實(shí)行中央立法與地方立法相結(jié)合并突出地方立法特色的立法模式。如美國(guó)、英國(guó)、加拿大等國(guó)家聯(lián)邦政府對(duì)公共文化服務(wù)立法提供宏觀指導(dǎo)，詳細(xì)規(guī)定由地方立法完成，這既符合公共文化地域性特點(diǎn)，也符合聯(lián)邦政府與州政府財(cái)政分權(quán)的實(shí)際情況。［36］我國(guó)幅員遼闊，各區(qū)域文化特色鮮明，國(guó)家支持地方政府積極開(kāi)展公共文化服務(wù)地方性立法是可取之道。目前，我國(guó)地方公共文化服務(wù)立法工作相對(duì)滯后，但一些地方也相繼出臺(tái)了相關(guān)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或地方規(guī)范性文件，為其他地方政府開(kāi)展相關(guān)立法工作提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。如《廣東省公共服務(wù)文化促進(jìn)條例》（2011）、《江蘇省農(nóng)村公共文化服務(wù)管理辦法》（2012）、《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》（2012）、《深圳市基層公共文化服務(wù)規(guī)定》（2013）、《江蘇省公共文化促進(jìn)條例》（2015）、《威海市公共文化服務(wù)辦法》（2016）、《蘇州市公共文化服務(wù)辦法》（2016）等。同時(shí)，《湖南省公共文化服務(wù)保障條例》《重慶市公共文化服務(wù)條例》的立法工作正在進(jìn)行中，北京、山東、陜西、廣西、浙江等地也相繼啟動(dòng)相關(guān)立法工作。中央政府應(yīng)及時(shí)掌握各地相關(guān)立法動(dòng)向，并給予相應(yīng)的指導(dǎo)與支持。

3.5 建構(gòu)公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

3.5.1 完善政府績(jī)效考核體系

近年來(lái)，隨著我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)不斷深入推進(jìn)，全國(guó)許多地方都將公共文化服務(wù)納入政府績(jī)效考核指標(biāo)，［37］形成了許多公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估模式，如浙江的“績(jī)效掛鉤獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”、廣西來(lái)賓的“文化工作目標(biāo)責(zé)任管理制”［38］、湖南衡陽(yáng)的“‘公共文化服務(wù)進(jìn)社區(qū)’問(wèn)責(zé)制”［39］、廣東東莞的“基層公共文化績(jī)效考核”等。然而總體上看，政府公共文化服務(wù)績(jī)效考核機(jī)制還存在許多問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面加以完善。① 加強(qiáng)評(píng)估法規(guī)建設(shè)。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，將績(jī)效評(píng)估納入國(guó)家宏觀法律法規(guī)體系，從法律層面解決評(píng)估權(quán)問(wèn)題，將評(píng)估結(jié)果落實(shí)為法律責(zé)任，規(guī)范評(píng)估組織實(shí)施者和參與者的行為，構(gòu)建一個(gè)完善的公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估法律法規(guī)體系。② 構(gòu)建多元評(píng)估主體。實(shí)行績(jī)效評(píng)估多元化，引入第三方參與公共數(shù)字文化服務(wù)評(píng)估，充分利用大眾媒體、公共知識(shí)界和專(zhuān)家的資源，發(fā)揮社會(huì)公眾和輿論的監(jiān)督力量，最終形成政府、社會(huì)、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)受眾共同參與的科學(xué)高效的績(jī)效評(píng)估體系。③ 完善評(píng)估運(yùn)行機(jī)制。成立專(zhuān)門(mén)的績(jī)效管理行政機(jī)構(gòu)，規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程，統(tǒng)一規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)具體操作辦法，明確各級(jí)評(píng)估的主體和責(zé)任，研究制定群眾滿(mǎn)意度指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的公共文化服務(wù)數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，為公共文化政策制定和調(diào)整提供決策參考。④ 優(yōu)化評(píng)估反饋機(jī)制。一方面，可以通過(guò)多樣化的方式，向社會(huì)公眾公布評(píng)估結(jié)果；另一方面，建立對(duì)評(píng)估結(jié)果的獎(jiǎng)懲制度，將評(píng)估結(jié)果和獎(jiǎng)懲制度掛鉤，通過(guò)構(gòu)建評(píng)估結(jié)果動(dòng)態(tài)反饋系統(tǒng)，增強(qiáng)對(duì)公眾需求的敏感性和回應(yīng)性，形成以評(píng)估促服務(wù)的常態(tài)化機(jī)制。

3.5.2 構(gòu)建公眾外部評(píng)估制度

公共文化服務(wù)產(chǎn)品具有很強(qiáng)的公共性，這就決定了在政府公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估中引入公眾外部評(píng)估或第三方評(píng)估的必要性。目前，績(jī)效評(píng)估主體的多元化和以社會(huì)公眾滿(mǎn)意度為績(jī)效考量標(biāo)尺，已經(jīng)成為許多國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)。針對(duì)公共文化服務(wù)績(jī)效考核評(píng)估，法國(guó)采取混合評(píng)估模式，即引入社會(huì)主體和第三方評(píng)估方式；英國(guó)第三方機(jī)構(gòu)“Behavioural Insights Team”則擔(dān)負(fù)著公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估職責(zé)；美國(guó)實(shí)施公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的主體呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，如《美國(guó)博物館績(jī)效評(píng)估》報(bào)告由第三方RMC研究公司負(fù)責(zé)具體實(shí)施。我國(guó)一些地方也進(jìn)行了積極探索，如長(zhǎng)春實(shí)施“公民社會(huì)評(píng)價(jià)制度”；［40］成都搭建第三方評(píng)估平臺(tái)，建立公共文化服務(wù)目標(biāo)管理和監(jiān)督體系；［41］《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》第22條明確提出，委托社會(huì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)文化活動(dòng)中心進(jìn)行評(píng)估。［42］考慮到我國(guó)第三方評(píng)估工作才剛剛開(kāi)始起步，制度體系還未完全建立的實(shí)際情況，政府有必要全面深化改革，完善第三方評(píng)估機(jī)制：明確第三方評(píng)估法律地位，樹(shù)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)力和評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性；完善政府信息公開(kāi)和配合制度，以法律形式強(qiáng)制政府公開(kāi)有關(guān)信息，破除評(píng)估信息不對(duì)稱(chēng)障礙；建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與行業(yè)管理制度，加強(qiáng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理，建立第三方評(píng)估委托制度等。