宣曉偉

空間規(guī)劃體系作為一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化空間治理體系的重要工具，與中央和地方的關(guān)系密切相關(guān)。構(gòu)建和完善中國(guó)的空間規(guī)劃體系，需要在中央政策的引導(dǎo)下，在考察中央與地方關(guān)系的視角下進(jìn)行。當(dāng)前，中國(guó)空間規(guī)劃體系存在著規(guī)劃數(shù)量過(guò)多、規(guī)劃沖突和規(guī)劃約束力不足等突出問(wèn)題。雖然從“多規(guī)合一”試點(diǎn)到“省級(jí)空間規(guī)劃”試點(diǎn)，中國(guó)空間規(guī)劃領(lǐng)域的改革工作不斷推進(jìn)，但也遇到了明顯的困難，亟待各方面從不同角度開(kāi)展研究和提出建議。中國(guó)正在實(shí)施的新一輪機(jī)構(gòu)改革，可以更為有效地破除原有部門(mén)利益的羈絆，為中國(guó)空間規(guī)劃體系的建立和完善帶來(lái)了新的契機(jī)和動(dòng)力。

一、中國(guó)空間規(guī)劃體系問(wèn)題的提出

對(duì)于哪些規(guī)劃屬于空間規(guī)劃或者空間類規(guī)劃，目前在理論和實(shí)踐上均未有定論。從最廣義的角度來(lái)看，凡是涉及空間的布局和利用、對(duì)空間的屬性做出規(guī)定和安排的規(guī)劃，都可以稱為空間規(guī)劃。然而，絕大多數(shù)的人類活動(dòng)，都要落實(shí)到具體的空間上。從這個(gè)意義上說(shuō)，幾乎所有的規(guī)劃在一定程度上都可以歸屬于空間規(guī)劃。例如已有的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，也有大量關(guān)于區(qū)域發(fā)展、重大項(xiàng)目布局等空間性內(nèi)容，按照上述定義也可以算作一類空間規(guī)劃。但如此一來(lái)，空間規(guī)劃體系的內(nèi)容就無(wú)所不包，過(guò)于龐雜，難以聚焦現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。事實(shí)上，不同國(guó)家對(duì)空間規(guī)劃的定義以及相應(yīng)的空間規(guī)劃體系的構(gòu)成更多地是與所在國(guó)家想解決的實(shí)際問(wèn)題密切相關(guān)。中國(guó)的空間規(guī)劃如何定義，空間規(guī)劃體系如何組成，也應(yīng)該與中國(guó)當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題有著緊密的聯(lián)系。

1.中國(guó)空間規(guī)劃體系存在的三大突出問(wèn)題

一是規(guī)劃數(shù)量過(guò)多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)由政府出臺(tái)的各類規(guī)劃有80余種，其中法定規(guī)劃有20余種②。與空間布局和利用密切相關(guān)的，有發(fā)改部門(mén)的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部門(mén)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土部門(mén)的土地利用規(guī)劃等綜合性規(guī)劃，有環(huán)保部門(mén)的生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)部門(mén)的農(nóng)業(yè)區(qū)劃、海洋管理部門(mén)的海洋功能區(qū)劃、水利部門(mén)的水功能區(qū)劃等部門(mén)性規(guī)劃，有自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、防沙治沙規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、草原建設(shè)保護(hù)利用規(guī)劃、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等側(cè)重自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專門(mén)性規(guī)劃，有鐵路發(fā)展規(guī)劃、公路網(wǎng)規(guī)劃、內(nèi)河航道和港口布局規(guī)劃、水利發(fā)展規(guī)劃、電力發(fā)展規(guī)劃、管道發(fā)展規(guī)劃等側(cè)重行業(yè)發(fā)展的專業(yè)性規(guī)劃③。雖然眾多的空間類規(guī)劃有其存在的必要性和合理性，也在現(xiàn)實(shí)中不同程度地發(fā)揮著作用。但數(shù)量龐大的各類空間規(guī)劃難免疊床架屋，內(nèi)容重疊，尤其是綜合性的空間類規(guī)劃，互相重復(fù)的問(wèn)題就更加嚴(yán)重。

二是規(guī)劃之間沖突。目前各類規(guī)劃多由政府各相關(guān)職能部門(mén)分別管理，規(guī)劃所依據(jù)的行政法理不同，規(guī)劃的編制和實(shí)施自成體系。各類規(guī)劃在規(guī)劃期限、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、土地分類等方面存在諸多差異，相互之間缺乏有效協(xié)調(diào)，非常容易產(chǎn)生沖突。由于各類規(guī)劃都存在“重縱向控制、輕橫向銜接”的傾向，即把重點(diǎn)放在不同層級(jí)政府之間從上到下的縱向控制上，而較為忽視不同規(guī)劃之間的橫向協(xié)調(diào)，由此導(dǎo)致不同規(guī)劃在同一空間產(chǎn)生沖突④，特別是到基層政府，由于涉及具體的地塊利用，規(guī)劃“打架”的問(wèn)題表現(xiàn)得更加突出。

三是規(guī)劃約束力不強(qiáng)。盡管中國(guó)目前各類空間規(guī)劃的種類和數(shù)目繁多，但規(guī)劃的實(shí)施效果和約束作用卻難以保證：第一，上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃的約束力不強(qiáng)，上下層面的空間管控傳導(dǎo)體系不健全。上級(jí)政府制定的規(guī)劃在落實(shí)的過(guò)程中經(jīng)常受到下級(jí)政府的干擾，一些地方試圖采用各種方法繞過(guò)規(guī)劃的管控。第二，規(guī)劃很難做到對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的有效制約，地方領(lǐng)導(dǎo)隨意干預(yù)和修改規(guī)劃的問(wèn)題還較為突出，規(guī)劃實(shí)施的問(wèn)責(zé)體系尚未有效建立⑤。第三，難以對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有力保護(hù)。盡管對(duì)于自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，已有各種各樣的綜合性和專門(mén)性的空間類規(guī)劃，卻難以真正遏制一些地方無(wú)序開(kāi)發(fā)和過(guò)度開(kāi)發(fā)的行為，由此導(dǎo)致了生態(tài)破壞和環(huán)境污染等嚴(yán)重問(wèn)題。

2.從“多規(guī)合一”到“省級(jí)空間規(guī)劃”試點(diǎn)遭遇的困難

為解決空間規(guī)劃領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2014年第二次會(huì)議將“推進(jìn)市縣‘多規(guī)合一’改革”作為經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，同年8月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，選擇遼寧省大連市旅順口區(qū)、黑龍江省哈爾濱市阿城區(qū)等28個(gè)市縣作為“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)⑥，各試點(diǎn)地區(qū)在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等4個(gè)部委的指導(dǎo)下，對(duì)“多規(guī)合一”改革的多個(gè)方面進(jìn)行探索，開(kāi)展市縣空間規(guī)劃改革試點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。

2015年出臺(tái)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確指出，“空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)”，提出要“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門(mén)職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題”，并要求“整合目前各部門(mén)分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”“研究建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機(jī)制，鼓勵(lì)開(kāi)展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)”⑦。

2016年底，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議審議通過(guò)了《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，并于2017年1月印發(fā)，選擇海南、寧夏等9個(gè)試點(diǎn)?。▍^(qū)）開(kāi)展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》要求“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界（三區(qū)三線），注重開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃”⑧。

從已有的空間規(guī)劃改革實(shí)踐來(lái)看，縣市層面開(kāi)展的“多規(guī)合一”改革，各試點(diǎn)地區(qū)均編制了相應(yīng)的“多規(guī)合一”規(guī)劃，初步實(shí)現(xiàn)了一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖的改革目標(biāo)，在推進(jìn)“多規(guī)合一”的改革中進(jìn)行了有益的探索。然而由于各試點(diǎn)地區(qū)分別在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等4個(gè)部委的指導(dǎo)下，規(guī)劃編制所采取的方法不同，形成的規(guī)劃體系也有很大的差異。更為重要的是，對(duì)于所形成的市縣層面“多規(guī)合一”規(guī)劃如何定位、如何在實(shí)踐中應(yīng)用，沒(méi)有明確的說(shuō)法，使得市縣“多規(guī)合一”的規(guī)劃成果無(wú)法在已有的規(guī)劃體系中得到真正運(yùn)用。

根據(jù)已有市縣“多規(guī)合一”和“省級(jí)空間規(guī)劃”的試點(diǎn)實(shí)踐，盡管空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和完善在各個(gè)方面取得了不同程度的進(jìn)展，但空間規(guī)劃體系的改革總體而言仍處在眾說(shuō)紛紜的局面，各方的看法還存在不小的分歧，部委之間的矛盾也比較突出。很顯然，職能部門(mén)之間的沖突，成為繼續(xù)調(diào)整和完善中國(guó)空間規(guī)劃體系的最大障礙之一。

3.機(jī)構(gòu)改革為空間規(guī)劃體系的完善帶來(lái)的新契機(jī)

2018年3月，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》⑨和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》⑩出臺(tái)，“為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題”，組建自然資源部，“將國(guó)土資源部的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)整合”，將“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”明確列為自然資源部的主要職責(zé)之一。

對(duì)于空間規(guī)劃領(lǐng)域而言，此次機(jī)構(gòu)改革的重大突破是加強(qiáng)了職能部門(mén)之間的橫向整合，并明確了自然資源部建立、監(jiān)督和實(shí)施空間規(guī)劃體系的職責(zé)，這無(wú)疑將極大地有利于中國(guó)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和完善。但是，各部門(mén)的相關(guān)職責(zé)如何整合？空間規(guī)劃體系如何建立？原有的土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等如何處理？是保留還是整合到新的空間規(guī)劃？如果是保留，土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃又各自在中國(guó)空間規(guī)劃體系中占據(jù)怎樣的位置？扮演怎樣的角色？發(fā)揮怎樣的作用？如果是整合，又該如何整合不同的已有規(guī)劃？所有這些問(wèn)題，都亟待回答。

部門(mén)之間橫向空間事權(quán)的沖突，固然產(chǎn)生了空間規(guī)劃體系的各種問(wèn)題，但縱向的各級(jí)政府之間空間事權(quán)劃分不清，也是“多規(guī)合一”改革難以推進(jìn)的根本原因。當(dāng)前中國(guó)空間規(guī)劃體系面臨的許多問(wèn)題，表面來(lái)看，是緣于不同部門(mén)之間的橫向事權(quán)劃分不清以及由此而產(chǎn)生的職能和規(guī)劃沖突，但更深層次的原因是，在目前中央與地方關(guān)系安排下，中央對(duì)地方進(jìn)行管理的方式所導(dǎo)致的。因此，中國(guó)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和完善，不僅涉及橫向部門(mén)之間組織架構(gòu)和空間事權(quán)的調(diào)整，也涉及縱向各級(jí)政府之間組織架構(gòu)和空間事權(quán)的調(diào)整。目前新一輪的機(jī)構(gòu)改革，更多考慮的是橫向部門(mén)之間如何整合，但縱向各級(jí)政府之間的相關(guān)職責(zé)如何調(diào)整，卻并未更多涉及。中國(guó)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和完善在各級(jí)政府之間如何落實(shí)，是一個(gè)尚待研究的重大課題。

在《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》第八部分“深化地方機(jī)構(gòu)改革”中，一方面強(qiáng)調(diào)要“著力完善維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，省市縣各級(jí)涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對(duì)應(yīng)”，另一方面提出要“賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，突出不同層級(jí)職責(zé)特點(diǎn)，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”。那么，反映在中國(guó)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建完善上，中央與地方相關(guān)的機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何配置、事權(quán)應(yīng)該如何劃分、職能應(yīng)該如何調(diào)整，才能既維護(hù)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和保障國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一，又賦予地方機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，也同樣亟待研究。

在原有“多規(guī)并立”的空間規(guī)劃體系下，雖然存在著規(guī)劃過(guò)多、規(guī)劃打架等各種問(wèn)題，但不同類型的規(guī)劃有著不同的定位和職能，在一定意義上起到協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的作用。例如土地規(guī)劃較多代表中央的意志，更為強(qiáng)調(diào)“從上到下約束性”，城鄉(xiāng)規(guī)劃較多反映地方的訴求，更為體現(xiàn)“從下到上靈活性”。雖然兩者之間產(chǎn)生了各種各樣的沖突，帶來(lái)各種各樣的問(wèn)題。但正是兩者的存在使得中央與地方的利益都有相應(yīng)的表達(dá)，規(guī)劃成為協(xié)調(diào)中央與地方矛盾、推進(jìn)各個(gè)地區(qū)快速發(fā)展的重要工具和手段。

從中央?與地方關(guān)系的角度來(lái)看，在原有規(guī)劃體系中，正是通過(guò)不同規(guī)劃的存在，使得中央與地方的利益存在一定的博弈空間，取得“中央從上到下約束性”和“地方從下到上靈活性”的動(dòng)態(tài)平衡。在當(dāng)前規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)職能進(jìn)行調(diào)整的大背景下，各類規(guī)劃的整合和統(tǒng)一成為主要方向，那么中國(guó)空間規(guī)劃體系應(yīng)該如何構(gòu)建完善，才能繼續(xù)保持“從上到下傳達(dá)中央政策和意圖的渠道”和“從下到上反映地方利益和訴求的途徑”的暢通?，更好地平衡中央與地方之間的利益，發(fā)揮出中央和地方兩個(gè)積極性，也是必須研究的重要問(wèn)題。

4.本研究的背景與基本思路

本研究試圖站在中央與地方關(guān)系的視角，將中國(guó)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和完善放到中央與地方關(guān)系演變的大背景下加以考慮，從理順中央與地方關(guān)系的角度出發(fā)，研究中國(guó)空間規(guī)劃體系如何組成、相關(guān)的體制機(jī)制如何運(yùn)行、不同層級(jí)政府的機(jī)構(gòu)和職責(zé)如何調(diào)整等一系列問(wèn)題。

一是因?yàn)橹袊?guó)的各類空間規(guī)劃在很大程度上內(nèi)生于中央與地方關(guān)系的大環(huán)境之中。已有各類空間規(guī)劃的形成和發(fā)展，與中央與地方關(guān)系的演變密切相關(guān)，無(wú)論是土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，還是主體功能區(qū)規(guī)劃，都與中央意欲加強(qiáng)對(duì)地方空間利用行為的管控密不可分。改革開(kāi)放以來(lái)，中央與地方關(guān)系的調(diào)整是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的根本原因，但也帶來(lái)了一系列問(wèn)題，最為突出的問(wèn)題是，在地方競(jìng)爭(zhēng)模式下，各個(gè)地方奉行GDP至上的原則，造成過(guò)度開(kāi)發(fā)、無(wú)序開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象和生態(tài)環(huán)境的破壞，各種空間規(guī)劃和相應(yīng)管控機(jī)制的產(chǎn)生和發(fā)展均與上述問(wèn)題緊密相關(guān)。土地利用規(guī)劃最重要的目標(biāo)之一就是要保護(hù)耕地，尤其是基本農(nóng)田，城鄉(xiāng)規(guī)劃是要遏制城市的粗放用地和無(wú)序蔓延，主體功能區(qū)規(guī)劃是要通過(guò)區(qū)分不同區(qū)域的主體功能以控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、管控開(kāi)發(fā)行為，各種專門(mén)性的空間規(guī)劃也是希望加強(qiáng)對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

可見(jiàn)，各類空間規(guī)劃面對(duì)的問(wèn)題和所采取的管控機(jī)制，與已有中央與地方關(guān)系的制度安排密切相關(guān)。不同的中央與地方關(guān)系安排，就會(huì)產(chǎn)生不同的地區(qū)發(fā)展模式，由此導(dǎo)致不同的空間規(guī)劃體系和管控手段。中國(guó)目前的空間規(guī)劃體系正是已有中央與地方關(guān)系的一系列制度安排以及地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展模式下的產(chǎn)物。在新形勢(shì)下探討中國(guó)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和完善，不能僅就規(guī)劃談規(guī)劃，而是要跳出規(guī)劃看規(guī)劃。中央與地方關(guān)系的變革、區(qū)域發(fā)展模式的調(diào)整，必將給中國(guó)空間規(guī)劃體系帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響，要探討中國(guó)空間規(guī)劃體系如何構(gòu)建完善，就必須把這個(gè)問(wèn)題放到中央與地方關(guān)系改革的大背景下來(lái)加以研究，才能真正看清趨勢(shì)，把握方向。

二是中國(guó)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和完善必須符合中央與地方關(guān)系改革的大方向，符合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。1994年分稅制改革奠定了中央與地方在收入劃分方面的制度基石，但在事權(quán)和支出責(zé)任方面的改革卻遠(yuǎn)未完成?。因此，從2003年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》到2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，“合理劃分中央與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)”“建立各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”一直成為推進(jìn)中央與地方關(guān)系改革的重點(diǎn)。

從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來(lái)看，中央與地方關(guān)系改革的目標(biāo)是要解決已有中央與地方事權(quán)劃分模糊、責(zé)權(quán)不清等一系列問(wèn)題，貫徹落實(shí)“中央辦大事、地方辦小事”的原則，做到“中央在大事上統(tǒng)一決策、約束和執(zhí)行有力”“地方在小事上因地制宜，靈活有效”。同樣，當(dāng)前空間規(guī)劃體系存在的許多問(wèn)題，也是與中央與地方關(guān)系沒(méi)有理順、各級(jí)政府的相關(guān)事權(quán)劃分不清密切相關(guān)的。因此，中國(guó)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和完善，也需要放到中央與地方關(guān)系改革的大背景下，符合中央與地方關(guān)系調(diào)整的根本原則和方向。

三是希望新組建的自然資源部通過(guò)國(guó)家空間規(guī)劃領(lǐng)域的調(diào)整和完善，為進(jìn)一步推進(jìn)中央與地方的改革做出新的實(shí)踐探索。中國(guó)正處于推進(jìn)中央與地方關(guān)系改革的重要階段，目前中央與地方關(guān)系的調(diào)整主要集中在財(cái)政領(lǐng)域，由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)。2016年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)），就推動(dòng)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分改革做出了明確部署；2018年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)），將義務(wù)教育等8大類18個(gè)基本公共服務(wù)事項(xiàng)，納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任。雖然財(cái)政領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任的調(diào)整和細(xì)化，對(duì)理順中央與地方關(guān)系至關(guān)重要，但中央與地方關(guān)系的改革千頭萬(wàn)緒，僅僅在財(cái)政領(lǐng)域推進(jìn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

就新組建的自然資源部而言，也承擔(dān)著在自身職能范圍內(nèi)如何更好地理順中央與地方關(guān)系的重要責(zé)任，如何在當(dāng)前空間規(guī)劃領(lǐng)域的改革中體現(xiàn)“中央辦大事、地方辦小事”的原則，把維護(hù)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和賦予地方機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)有效結(jié)合起來(lái)，真正將其落實(shí)到中國(guó)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和完善中，這也是自然資源部所面臨的重要而又緊迫的任務(wù)。

為此，本文希望能夠通過(guò)中國(guó)空間規(guī)劃體系的具體案例，研究怎樣把中央與地方關(guān)系改革的方向和原則與空間規(guī)劃領(lǐng)域的構(gòu)建和完善相結(jié)合，為進(jìn)一步理順中央與地方關(guān)系做出新的探索。

二、中國(guó)中央與地方關(guān)系的特征及空間治理模式

不同的中央與地方關(guān)系，有著不同的區(qū)域發(fā)展模式，導(dǎo)致不同的空間治理方式，形成不同的空間規(guī)劃體系。目前中國(guó)空間規(guī)劃體系存在的各種問(wèn)題，以及構(gòu)建和完善空間規(guī)劃體系所面臨的根本障礙，與已有的中央與地方的關(guān)系和區(qū)域發(fā)展模式密不可分。

1.中國(guó)中央與地方關(guān)系的歷史沿革和重要特征

一個(gè)國(guó)家的中央與地方關(guān)系涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)方面，這里重點(diǎn)分析中國(guó)的空間規(guī)劃體系如何內(nèi)生于中央與地方關(guān)系的大背景下，中國(guó)的中央與地方關(guān)系具有哪些與其他國(guó)家不同的重要特征，這些特征為何會(huì)產(chǎn)生，又對(duì)現(xiàn)有的空間規(guī)劃體系產(chǎn)生了怎樣的影響。

第一，中國(guó)傳統(tǒng)王朝的中央與地方關(guān)系。

討論中國(guó)中央與地方關(guān)系的變遷，首先要注意中國(guó)的獨(dú)特背景：一是國(guó)家治理規(guī)模的龐大。中國(guó)國(guó)土遼闊、人口眾多、地區(qū)差異顯著，由此導(dǎo)致的治理規(guī)模和治理負(fù)擔(dān)，只有極少數(shù)國(guó)家可以比擬。大國(guó)和小國(guó)的治理規(guī)模不同，采取的治理模式和治理手段也迥異?。二是遼闊治理疆域的綿延。中國(guó)在數(shù)千年的變遷中能基本維持其遼闊的疆域，這在各國(guó)歷史上是少有的甚至是僅有的。絕大多數(shù)的傳統(tǒng)帝國(guó)在向現(xiàn)代民族國(guó)家轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，很容易落入到四分五裂的境地?。三是國(guó)家實(shí)力的劇烈變化。作為一個(gè)大國(guó)，中國(guó)在傳統(tǒng)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力曾處于全球前列，但也處于長(zhǎng)期停滯增長(zhǎng)的狀態(tài)，近代則逐漸被西方國(guó)家超越，最近幾十年中國(guó)的國(guó)家實(shí)力又經(jīng)歷了快速增長(zhǎng)?。這些背景深刻影響著中國(guó)中央與地方關(guān)系的模式，使其具有與眾不同的特征。

自秦始皇廢除“分封制”、設(shè)立“郡縣制”以來(lái)，由秦朝所開(kāi)創(chuàng)的中央集權(quán)制就成為中國(guó)中央與地方關(guān)系的基本模式，這個(gè)模式經(jīng)過(guò)漢朝的調(diào)整和鞏固，又經(jīng)歷了魏晉南北朝的反復(fù)，后經(jīng)唐宋元明朝代，在清朝達(dá)到較為成熟的狀態(tài)，其最為核心的觀念和制度安排一直延續(xù)至今。中央集權(quán)制是指中央擁有排他性的絕對(duì)權(quán)力，“禮樂(lè)征伐均由中央出”，各個(gè)地方成為王朝的“郡縣”，地方官員只是中央派出的管理人員，僅代表中央執(zhí)行權(quán)力；而不像在“分封制”下，地方是諸侯的封地，由諸侯來(lái)加以治理，天子與諸侯分享統(tǒng)治的權(quán)力。

秦之所以采用“郡縣制”式的中央集權(quán)制，是為了避免重蹈東周時(shí)期天子（中央）孱弱、諸侯（地方）專權(quán)的覆轍，解決所謂“外重內(nèi)輕”?的問(wèn)題，此后歷代王朝大都繼承了秦朝的做法。中央集權(quán)制借助于“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王丞”的大一統(tǒng)觀念，將儒家“君君臣臣、父父子子”的倫理道德和法家的嚴(yán)密管控手段融合起來(lái)，形成了儒法兼綜的治理格局，并將“皇權(quán)的家天下”與“士大夫政治”相結(jié)合，皇帝通過(guò)士大夫官僚階層實(shí)現(xiàn)對(duì)地方“編戶齊民”和“皇權(quán)不下縣”的雙軌式治理，以達(dá)到中央牢牢掌握絕對(duì)權(quán)力的目標(biāo)，從而保障中央對(duì)地方的有效控制和王朝的長(zhǎng)治久安。

然而，要在廣土眾民的傳統(tǒng)王朝實(shí)行中央集權(quán)制，面臨著很大的困難：一是中央對(duì)地方的財(cái)政汲取能力很弱，難以供養(yǎng)足夠的官僚階層。在傳統(tǒng)王朝，政府收入占全國(guó)總收入的比重往往不到5%，中央本級(jí)支出所占的比重就更少?，中央很難對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)有力的控制。與此同時(shí)，也難以供養(yǎng)龐大的官僚階層，官員數(shù)目尤其是中央政府層面的官員數(shù)目相對(duì)是很少的。清朝晚期的國(guó)家人口已經(jīng)逾億人，但正式官員的數(shù)目不過(guò)數(shù)萬(wàn)人。要依靠如此之少的官員去治理如此疆域遼闊的國(guó)家，難度可想而知。二是具體治理技術(shù)和手段的不足。中國(guó)疆域遼闊，但傳統(tǒng)王朝的交通、信息通信等技術(shù)相對(duì)落后，雖然帝國(guó)也試圖通過(guò)各種途徑加以改善（如建立專門(mén)的驛站體系來(lái)傳送政府公文等），但中央對(duì)地方的具體事務(wù)要做到有效監(jiān)控，幾乎是不可能的。

為了應(yīng)對(duì)以上困難，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的有效控制，傳統(tǒng)王朝對(duì)中央集權(quán)制進(jìn)行了一系列的制度安排。首先，中央擁有在任何事務(wù)上的絕對(duì)權(quán)威，將最高決策權(quán)力掌握在中央手中，并通過(guò)人事任免等一系列舉措來(lái)牢牢控制各級(jí)地方官員的命運(yùn)。其次，中央收縮管轄事務(wù)的范圍。盡管在理論上中央可以對(duì)地方上的任何事務(wù)進(jìn)行決策，但在實(shí)際中還是著重在稅賦和治安兩個(gè)方面。所謂“皇權(quán)不下縣”，地方上的眾多公共事務(wù)（例如教育、交通、小型水利等）基本上是由地方鄉(xiāng)紳組織的民間社會(huì)來(lái)提供和管理的。最后，采取結(jié)果導(dǎo)向的層層委托代理體制。由于官員尤其是中央層面的官員數(shù)目很少，不得不采取層層委托代理的方式來(lái)執(zhí)行具體的事務(wù)。即中央采取層層委托的辦法交由地方來(lái)執(zhí)行具體政策，在實(shí)際事務(wù)中，中央政府并不與百姓直接打交道，只有基層政府才直接臨民。

傳統(tǒng)王朝在幅員遼闊、治理技術(shù)有限的條件約束下，中央到地方的層層委托代理關(guān)系必然面臨著非常嚴(yán)重的信息不對(duì)稱和激勵(lì)不相容問(wèn)題。換言之，要實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的有效治理，使地方官員按照中央的要求辦事，完成中央交辦的任務(wù)，需要有合理的機(jī)制安排，用以克服信息不對(duì)稱和激勵(lì)不相容的難題。在這樣的激勵(lì)機(jī)制下，中央無(wú)需知道有關(guān)地方的事無(wú)巨細(xì)的信息，而地方官員即使缺乏中央的有效監(jiān)督，也有足夠的動(dòng)力完成中央的任務(wù)，于是結(jié)果導(dǎo)向的層層承包體制便成為了中央與地方委托代理關(guān)系中的最重要手段之一。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，傳統(tǒng)王朝上述中央與地方關(guān)系的觀念、制度安排和具體舉措，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)所處的環(huán)境和當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件，一定程度上解決了信息不對(duì)稱和激勵(lì)不相容的難題，總體上來(lái)看是較為有效的，它也有助于解釋為什么傳統(tǒng)中國(guó)能夠持續(xù)數(shù)千年而保持大一統(tǒng)的格局。

第二，中國(guó)中央與地方關(guān)系演變中的集權(quán)—放權(quán)循環(huán)。

雖然傳統(tǒng)王朝的中央與地方關(guān)系模式有許多令人稱道之處，中央集權(quán)制對(duì)維持國(guó)家統(tǒng)一的格局有著重要的貢獻(xiàn)，但是上述中央與地方關(guān)系的安排也存在著致命的缺陷，即中央與地方關(guān)系的演變無(wú)法達(dá)到穩(wěn)定的局面，總是處于不斷集權(quán)—放權(quán)的周期循環(huán)之中。

從歷史上看，各個(gè)傳統(tǒng)王朝一直困擾于“內(nèi)輕外重”或者“內(nèi)重外輕”的難題之中?！皟?nèi)輕外重”指中央集權(quán)不足，對(duì)地方控制不力，導(dǎo)致地方勢(shì)力坐大乃至割據(jù)叛亂，例如“安史之亂”直接導(dǎo)致了強(qiáng)大的唐王朝開(kāi)始走下坡路，而清末地方士紳勢(shì)力的崛起也是導(dǎo)致清王朝滅亡的根本因素之一。由于“內(nèi)輕外重”而帶來(lái)地方造反的事例在中國(guó)幾千年王朝史上不勝枚舉?！皟?nèi)重外輕”則指中央集權(quán)的不斷加強(qiáng)，導(dǎo)致地方權(quán)力的不斷削弱。為了維護(hù)統(tǒng)一和防止地方分裂，歷代王朝采取了逐步加強(qiáng)中央集權(quán)的各種舉措，使得地方權(quán)限和自主性越來(lái)越小，反過(guò)來(lái)也直接和間接地導(dǎo)致了整個(gè)國(guó)家的僵化和弱化，難以抵御外敵的入侵。由此可見(jiàn)，在傳統(tǒng)王朝的中央集權(quán)制下，中央集權(quán)不足則易于產(chǎn)生地方的分裂，從而帶來(lái)國(guó)家的動(dòng)蕩；中央集權(quán)過(guò)度則使得地方僵化，又有損于整個(gè)國(guó)家的實(shí)力。這個(gè)關(guān)于如何處理中央與地方關(guān)系、合理配置中央與地方權(quán)力的難題，困擾了傳統(tǒng)王朝幾千年，一直到清朝覆滅也未能真正解決。

2.當(dāng)前中央與地方關(guān)系的重要特征

中國(guó)當(dāng)前的中央與地方關(guān)系與過(guò)去相比，雖然已經(jīng)有了天壤之別，但仍然在一些方面帶有傳統(tǒng)制度安排的痕跡。這一方面是源于傳統(tǒng)中國(guó)中央與地方治理模式的有效性，另一方面也說(shuō)明制度的演變，具有很強(qiáng)的黏性和路徑依賴性，它是由中國(guó)所面臨的自然環(huán)境和稟賦條件、擁有的文化觀念和歷史傳統(tǒng)所共同決定的。

第一，中央擁有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，地方擁有相當(dāng)程度的自由裁量權(quán)。

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”“全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院?！?從權(quán)力劃分的角度來(lái)看，中央擁有絕對(duì)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力”在《憲法》和相關(guān)的法律上并沒(méi)有明確的界定。

雖然中央擁有不受范圍限制的絕對(duì)權(quán)力，但在絕大多數(shù)事務(wù)中，中央只是做出決策，執(zhí)行則是由地方來(lái)承擔(dān)的。在此過(guò)程中，中央擁有決策、部署、監(jiān)督和考核的權(quán)力，具體的落實(shí)則交由地方政府。換言之，中央與地方的權(quán)力是按照政策的制定、落實(shí)、監(jiān)督和考核等各個(gè)環(huán)節(jié)做縱向的劃分，而并非像一般國(guó)家那樣按照政策的影響范圍原則做橫向的切割?。

在上述“中央決策、地方執(zhí)行”模式下，呈現(xiàn)出中央與地方“頭小身子大”的格局，即中央政府的相對(duì)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于一般的水平。中國(guó)中央本級(jí)的財(cái)政支出只占全國(guó)財(cái)政支出的14.6%，而英國(guó)、美國(guó)和法國(guó)均高于50%，經(jīng)合組織國(guó)家的平均水平為46%；中國(guó)中央政府公務(wù)員僅占公務(wù)員總數(shù)的6%，而世界平均水平在1/3左右。理論上國(guó)家規(guī)模越大，中央政府越需要強(qiáng)有力，才能有助于控制國(guó)家局勢(shì)和維護(hù)統(tǒng)一穩(wěn)定。在中國(guó)中央與地方的關(guān)系中，雖然中央在決策環(huán)節(jié)擁有絕對(duì)的權(quán)力，但限于自身有限的規(guī)模，中央不得不通過(guò)各級(jí)地方政府以落實(shí)自身的決策。因此，各級(jí)地方政府擁有在政策實(shí)施過(guò)程中的相應(yīng)自主權(quán)，在執(zhí)行中保留了相當(dāng)程度的自由裁量權(quán)?！爸醒霌碛袥Q策上絕對(duì)權(quán)威”“地方具有執(zhí)行上自由裁量權(quán)”的格局，形成了中央與地方互為依靠、互為制約的狀態(tài)，一定程度上緩解了國(guó)家幅員遼闊和中央政府規(guī)模較小以及中央政令一統(tǒng)與地方情況多樣之間的矛盾。

第二，中央與地方呈現(xiàn)“部門(mén)同構(gòu)”“事權(quán)共擔(dān)”的格局。

在“中央決策、地方執(zhí)行”模式下，中央決策大多由中央的各具體職能部門(mén)做出，又通過(guò)各級(jí)政府層層下達(dá)和貫徹執(zhí)行。為了保證中央決策能夠貫徹到位，下級(jí)政府的部門(mén)設(shè)置往往必須與上級(jí)政府保持一致，由此形成各級(jí)政府“部門(mén)同構(gòu)”和“上下一般粗”的格局。即使是較為基層的政府，也是“麻雀雖小，五臟俱全”，其各個(gè)職能部門(mén)樣樣俱全，以實(shí)現(xiàn)政策的具體落實(shí)。與此同時(shí)，由于中央與地方的責(zé)權(quán)是根據(jù)決策和執(zhí)行的不同環(huán)節(jié)做縱向的劃分，意味著中央與地方在同一項(xiàng)事務(wù)上共同行使事權(quán)，即中央與地方是“事權(quán)共擔(dān)”的，一項(xiàng)政策的成功與否，與中央政府的決策部署、中間層級(jí)政府的傳達(dá)貫徹以及基層政府的落實(shí)執(zhí)行都有非常密切的關(guān)系。因此，在“事權(quán)共擔(dān)”的格局下，很容易形成各級(jí)政府責(zé)權(quán)不清的局面。

第三，中央到地方形成層層轉(zhuǎn)包的委托代理關(guān)系。

在“中央決策，地方執(zhí)行”模式下，中央到地方的各級(jí)政府形成了層層委托代理關(guān)系，在具體政策事務(wù)的操作中，中央政府（上級(jí)政府）是委托人，地方政府（下級(jí)政府）是代理人，中央到地方的不同層級(jí)政府是通過(guò)層層委托代理關(guān)系而將眾多的政策事務(wù)層層轉(zhuǎn)包至基層政府。具體而言，中央會(huì)就某些特定的事務(wù)做出決策部署，同時(shí)將任務(wù)分解到各省，隨后省級(jí)政府又會(huì)將任務(wù)分解到市級(jí)政府，如此層層分解，一直到基層政府。任務(wù)的分解還經(jīng)常以下級(jí)政府向上級(jí)政府簽署責(zé)任狀的形式，并有明確的考核指標(biāo)。典型的例子就是各級(jí)政府的土地規(guī)劃，對(duì)基本農(nóng)田規(guī)模、耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模等重要指標(biāo)的層層分解、層層考核。

中國(guó)“中央決策、地方執(zhí)行”的層層委托代理模式是相當(dāng)獨(dú)特的。在從中央到地方各級(jí)政府層層轉(zhuǎn)包的委托代理行為中，一是存在嚴(yán)格的權(quán)力等級(jí)關(guān)系，中央（上級(jí)）政府相對(duì)于地方（下級(jí)）政府擁有絕對(duì)的權(quán)威；二是在具體政策事務(wù)的執(zhí)行上，更多強(qiáng)調(diào)地方的責(zé)任，更為看重最終的結(jié)果，即所謂“地方政府負(fù)總責(zé)”“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)家抱”；三是地方面臨強(qiáng)激勵(lì)的環(huán)境。在財(cái)政承包制下，地方“交夠中央的、剩下就是自己的”，分稅制的建立極大地提升了中央財(cái)政的汲取能力，形成中央與地方利益分享的格局；但土地財(cái)政等一系列制度和行為的演變?nèi)员ＷC了地方擁有較強(qiáng)的剩余索取權(quán)。所以，中央到地方的委托代理行為具有等級(jí)關(guān)系、結(jié)果導(dǎo)向和強(qiáng)激勵(lì)的特點(diǎn)。

第四，中央與地方的關(guān)系仍然深陷“一放就亂、一收就死”的循環(huán)。

改革開(kāi)放以來(lái)，中央向地方、政府向企業(yè)和個(gè)人賦予了更多的自由和權(quán)力，地方自身發(fā)展的正當(dāng)性得到初步的承認(rèn)，由此激發(fā)了地方的活力和創(chuàng)造力，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以迅猛發(fā)展。然而，中央向地方放權(quán)較好地解決了地方發(fā)展活力不足的問(wèn)題，但也帶來(lái)了如何保證中央權(quán)威和令行禁止的矛盾。當(dāng)前，中國(guó)的中央與地方關(guān)系仍然陷入“治亂循環(huán)”的困境，“一放就活、一活就亂、一亂就收、一收就死”的局面使得中央與地方關(guān)系不斷處于集權(quán)與放權(quán)的進(jìn)退失據(jù)之中。

中央集權(quán)體制下中央與地方關(guān)系的不穩(wěn)定帶來(lái)一系列的負(fù)面影響：一是中央與地方都無(wú)法對(duì)未來(lái)產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期。在中央與地方集權(quán)放權(quán)的循環(huán)中，中央采取相機(jī)抉擇的方式，地方擁有的權(quán)力得不到切實(shí)保障，雙方都沒(méi)有辦法形成穩(wěn)定預(yù)期以減少未來(lái)的不確定性，從而帶來(lái)許多機(jī)會(huì)主義行為。二是中央與地方關(guān)系制度安排的演進(jìn)陷入僵局而難以不斷優(yōu)化。制度安排既要穩(wěn)定以減少不確定性，又要能夠隨著環(huán)境變化而逐漸適應(yīng)優(yōu)化。但中央集權(quán)制下中央與地方的權(quán)力安排總是處于不斷集權(quán)放權(quán)的臨時(shí)變動(dòng)中，外部環(huán)境的變化也難以促成中央與地方權(quán)力制度安排更為合理的調(diào)整，中央與地方關(guān)系的演進(jìn)陷入僵局之中，對(duì)國(guó)家的整體制度變遷也帶來(lái)阻礙。

可見(jiàn)，中國(guó)當(dāng)前的中央與地方關(guān)系所采取的模式在有效保持國(guó)家大一統(tǒng)格局的同時(shí)，也面臨著中央與地方責(zé)權(quán)不清、持續(xù)陷入集權(quán)放權(quán)的“治亂循環(huán)”等根本問(wèn)題，在邁向國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中遭遇到極大的困難。

三、中央與地方關(guān)系模式下中國(guó)空間規(guī)劃體系的問(wèn)題剖析

當(dāng)前中國(guó)空間規(guī)劃體系所面臨的問(wèn)題，從根本上看，與中央與地方關(guān)系的模式有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，也是中央與地方關(guān)系沒(méi)有理順在空間治理領(lǐng)域的反映。

1.“部門(mén)同構(gòu)”形成空間規(guī)劃體系縱向?qū)用妗吧舷乱话愦帧钡母窬?/h3>

目前，中國(guó)空間規(guī)劃體系面臨的突出問(wèn)題之一就是“規(guī)劃打架”的現(xiàn)象，即對(duì)于同一塊地，不同的規(guī)劃做出不同的用途規(guī)定，從而導(dǎo)致規(guī)劃之間的沖突?！耙?guī)劃打架”的背后是各個(gè)職能部門(mén)之間的沖突，對(duì)于同樣的空間要素，不同部門(mén)基于各自的管理職能，進(jìn)行了相應(yīng)的空間屬性規(guī)定和空間管控行為，就可能導(dǎo)致規(guī)劃沖突的產(chǎn)生。

例如在劃定“空間管制分區(qū)”中，發(fā)改部門(mén)的主體功能區(qū)規(guī)劃中有“優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)”；住建部門(mén)的城市規(guī)劃中有“禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)”；國(guó)土部門(mén)的土地利用規(guī)劃中有“允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)”等，不同的分區(qū)有著不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)，就有可能產(chǎn)生沖突；類似地，對(duì)于“自然保護(hù)區(qū)邊界”的劃定，國(guó)土、住建和環(huán)保部門(mén)，以及海洋、林業(yè)和漁業(yè)部門(mén)也都有相關(guān)的管理權(quán)限。

如何解決橫向?qū)用娴目臻g規(guī)劃打架問(wèn)題，直接的對(duì)策就是對(duì)不同部門(mén)的相似管理職能進(jìn)行合并，“幾家說(shuō)了算”變成“一家說(shuō)了算”，“九龍治水”變成“一龍治水”。對(duì)管理內(nèi)容重復(fù)、職能重疊的一些部門(mén)進(jìn)行調(diào)整與合并，無(wú)疑是必要的，這也是本次機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。然而要想真正解決空間規(guī)劃領(lǐng)域的“規(guī)劃打架”問(wèn)題，卻不能僅僅在橫向?qū)用婕右钥紤]。

這是因?yàn)椋M管不同部門(mén)對(duì)同一個(gè)空間的一些管理職能是可以整合的，但有一些職能卻是無(wú)法簡(jiǎn)單合并的。例如對(duì)農(nóng)田空間的管理，國(guó)土部門(mén)可以基于農(nóng)田保護(hù)、環(huán)保部門(mén)可以基于農(nóng)田污染、農(nóng)業(yè)部門(mén)可以基于農(nóng)田生產(chǎn)、住建部門(mén)可以基于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，都對(duì)同一塊農(nóng)田空間有著相應(yīng)的管理職能和權(quán)限，也可以在相應(yīng)的規(guī)劃中做出安排。因此，雖然空間是唯一的，但相關(guān)的管理職能卻是多元的，如此多的職能顯然是無(wú)法都合并到一個(gè)部門(mén)的。雖然可以指定一個(gè)部門(mén)對(duì)空間的劃定起主導(dǎo)作用，但仍需要與其他相關(guān)部門(mén)共同協(xié)商，例如國(guó)土部門(mén)可以主導(dǎo)對(duì)基本農(nóng)田的劃定，但仍要與農(nóng)業(yè)、環(huán)保和住建等部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，因此還是會(huì)存在部門(mén)職能和規(guī)劃沖突的可能。因?yàn)槿魏紊a(chǎn)生活行為都要落實(shí)到具體空間上，所以對(duì)于這些生產(chǎn)生活進(jìn)行管理的各個(gè)部門(mén)的職能也總是帶有不同程度的空間治理屬性。從這個(gè)角度上說(shuō)，政府部門(mén)的空間治理必定是一個(gè)“九龍治水”的行為，空間規(guī)劃領(lǐng)域也不能完全避免“部門(mén)沖突”和“規(guī)劃打架”的現(xiàn)象。事實(shí)上，從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不同部門(mén)空間治理職能的重疊交叉也是常態(tài)。

既然發(fā)達(dá)國(guó)家在空間治理領(lǐng)域也存在“九龍治水”的情況，為什么這些國(guó)家“規(guī)劃打架”的現(xiàn)象不像中國(guó)這樣嚴(yán)重呢？這里需要對(duì)“規(guī)劃打架”現(xiàn)象做進(jìn)一步的分析。實(shí)際上，空間規(guī)劃如果發(fā)生“打架”現(xiàn)象，一定會(huì)涉及具體地塊。換言之，“規(guī)劃打架”現(xiàn)象應(yīng)該在基層的空間規(guī)劃中才最嚴(yán)重，因?yàn)橹挥性诨鶎右?guī)劃中，才會(huì)涉及具體地塊的使用問(wèn)題；而國(guó)家和區(qū)域（省）層面的空間規(guī)劃，是宏觀性、戰(zhàn)略性和示意性的，是大尺度的規(guī)劃，一般不涉及具體的地塊。因此，即使宏觀層面的空間規(guī)劃可能會(huì)有沖突，但只要基層政府有足夠的權(quán)限，能夠在本級(jí)的規(guī)劃中做出相應(yīng)的安排和靈活的處理，“規(guī)劃打架”現(xiàn)象就可以得到較好的解決?？臻g規(guī)劃體系較為完善的國(guó)家的基層政府，擁有法律規(guī)定的相關(guān)規(guī)劃?rùn)?quán)限，可以依法制定本地區(qū)的規(guī)劃，全權(quán)處理相關(guān)的規(guī)劃事務(wù)，在接受上級(jí)規(guī)劃約束的同時(shí)，又能夠避免上級(jí)部門(mén)的不當(dāng)干擾，真正實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)規(guī)劃”，從而較好地解決“規(guī)劃打架”的問(wèn)題。

反觀中國(guó)，在已有中央與地方的“條條塊塊”關(guān)系下，不同部門(mén)在各級(jí)政府之間形成一個(gè)同構(gòu)的組織，即“部門(mén)同構(gòu)”。每個(gè)職能部門(mén)都承擔(dān)著從中央到地方的若干管控職責(zé)，部門(mén)的規(guī)劃也同樣如此，各部門(mén)的規(guī)劃都形成了相對(duì)獨(dú)立和封閉的領(lǐng)域。這種“部門(mén)同構(gòu)”格局下形成的空間規(guī)劃體系，形成了極其嚴(yán)重的“規(guī)劃打架”現(xiàn)象。因?yàn)樯霞?jí)的規(guī)劃如果有沖突，就會(huì)通過(guò)層層分解傳遞到基層的規(guī)劃；同樣，基層政府如果遇到具體地塊的規(guī)劃打架問(wèn)題，也經(jīng)常循著“部門(mén)同構(gòu)”的體系層層傳遞到上級(jí)政府。在“部門(mén)同構(gòu)”的架構(gòu)下，基層政府的職能部門(mén)和相應(yīng)的規(guī)劃體系，都必須與上級(jí)保持一致，導(dǎo)致“上下一般粗”的格局，基層政府很難根據(jù)自身的需要對(duì)此加以合理調(diào)整；而下級(jí)規(guī)劃的制定和調(diào)整又需要得到上級(jí)部門(mén)的審批和同意。這樣，“部門(mén)同構(gòu)”的格局就類似于“沖突放大器”的作用，造成不同層級(jí)政府的“規(guī)劃打架”問(wèn)題上下傳遞、互相影響、互相增強(qiáng)?？梢?jiàn)，中央與地方模式下“部門(mén)同構(gòu)”格局所導(dǎo)致“上下一般粗”的空間規(guī)劃體系，才是中國(guó)“規(guī)劃打架”問(wèn)題如此嚴(yán)重的最根本原因。

2.“事權(quán)共擔(dān)”造成各級(jí)政府在空間規(guī)劃領(lǐng)域的事權(quán)界限不清

中國(guó)已有空間規(guī)劃體系中的另一個(gè)問(wèn)題是“千規(guī)一面”?！扒б?guī)一面”既表現(xiàn)在不同層級(jí)的規(guī)劃上，也表現(xiàn)在不同地區(qū)的規(guī)劃上，無(wú)論是國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)還是縣級(jí)的規(guī)劃；或者是廣東、浙江、內(nèi)蒙古還是新疆的規(guī)劃，同一種類型的空間規(guī)劃，幾乎都是一個(gè)樣子，謀篇布局、基本框架、主要內(nèi)容等都像是從一個(gè)模子里刻出來(lái)的，難以輕易分辨出這到底是哪一級(jí)政府、哪一個(gè)地區(qū)的規(guī)劃。中國(guó)已有的各類空間規(guī)劃既缺乏明顯的層級(jí)特征，也難有鮮明的地方特色。

由于在“部門(mén)同構(gòu)”格局下形成了空間規(guī)劃層層審批的體系，對(duì)規(guī)劃的形式和內(nèi)容做出統(tǒng)一的規(guī)定，一定程度上也是必要的。否則的話，地方報(bào)上來(lái)的規(guī)劃五花八門(mén)，內(nèi)容形式各異，上級(jí)部門(mén)也很難進(jìn)行有效的審批。站在這個(gè)角度，“千規(guī)一面”是中國(guó)現(xiàn)有“部門(mén)同構(gòu)”式空間規(guī)劃體系下的必然產(chǎn)物，具有某種程度上的必然性。

真正關(guān)鍵的問(wèn)題是，在“千規(guī)一面”的形式下，各級(jí)空間規(guī)劃的管控重點(diǎn)交叉重疊，不同層級(jí)政府的空間規(guī)劃事權(quán)界限不清。雖然《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出，要建立“分級(jí)管理”的空間規(guī)劃體系，意味著每級(jí)政府應(yīng)該擁有著相對(duì)獨(dú)立和完整的規(guī)劃事權(quán)，各級(jí)政府之間規(guī)劃事權(quán)界限應(yīng)該清晰和明確，即做到“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”，但從中國(guó)已有空間規(guī)劃體系來(lái)看，不同層級(jí)空間規(guī)劃的主要內(nèi)容差別不大、空間管控重點(diǎn)差異性不足、政府間空間事權(quán)界限不清晰的問(wèn)題十分突出。

為什么“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”的原則難以在中國(guó)空間規(guī)劃體系中貫徹落實(shí)呢？這主要是由于中央與地方關(guān)系下的“事權(quán)共擔(dān)”模式所造成的。在現(xiàn)有中央與地方關(guān)系下，絕大多數(shù)事務(wù)中各級(jí)政府的職責(zé)是按決策、傳達(dá)、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等不同環(huán)節(jié)做縱向的劃分。在某一件具體事務(wù)上，不同層級(jí)的政府往往都擁有相應(yīng)的責(zé)權(quán)，是“事權(quán)共擔(dān)”的。例如對(duì)“基本農(nóng)田”空間的保護(hù)，既有中央政府下達(dá)指標(biāo)、省市等政府的層層分解，又有縣鄉(xiāng)政府的具體負(fù)責(zé)和落實(shí)，同時(shí)上級(jí)政府還要對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督考核。在上述模式中，不同層級(jí)政府的空間管控重點(diǎn)其實(shí)難以進(jìn)行仔細(xì)區(qū)分，因?yàn)楦骷?jí)政府都是針對(duì)同一件事務(wù)在進(jìn)行管理，只是側(cè)重在不同的方面。與此同時(shí)，到底哪些空間事務(wù)該由哪級(jí)政府管，不同層級(jí)政府的空間事權(quán)邊界究竟在哪里，出了問(wèn)題應(yīng)該由哪一級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任，在“事權(quán)共擔(dān)”模式下也必然是模糊不清的，因?yàn)槿魏我患?jí)政府的事權(quán)行使都不是排他的。所以，中國(guó)現(xiàn)有空間規(guī)劃體系層級(jí)性差、各級(jí)政府空間事權(quán)界限難以厘清等問(wèn)題，根本上源于中央與地方關(guān)系下“事權(quán)共擔(dān)”的模式。

3.“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”導(dǎo)致空間規(guī)劃領(lǐng)域的上級(jí)約束性和下級(jí)靈活性均難以得到保證

上級(jí)規(guī)劃的約束力不足，也是已有空間規(guī)劃體系存在的嚴(yán)重問(wèn)題之一。為什么在規(guī)劃層層審批管理、嚴(yán)格指標(biāo)控制，又輔以經(jīng)常性檢查監(jiān)督的情況下，上級(jí)政府還難以做到對(duì)下級(jí)規(guī)劃的有效控制呢？這與中國(guó)中央與地方關(guān)系下“中央決策、地方執(zhí)行”（或“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”）的模式密切相關(guān)。中國(guó)的中央政府主要負(fù)責(zé)決策，具體的政策執(zhí)行則在地方政府。更準(zhǔn)確地說(shuō)，是最高級(jí)政府（中央）決策、中間級(jí)政府（省市）傳達(dá)、基層政府（縣鄉(xiāng)）落實(shí)。依據(jù)不同的事務(wù)，各級(jí)地方政府承擔(dān)的具體責(zé)任有所不同，但上級(jí)政府決策、下級(jí)政府執(zhí)行的基本邏輯和運(yùn)行機(jī)制則保持不變。按照中央文件的說(shuō)法，叫作“中央統(tǒng)籌、?。▍^(qū)、市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制?；到了省級(jí)的文件，類似的表述則變成了“省統(tǒng)籌，地（州）負(fù)總責(zé)，縣鄉(xiāng)抓落實(shí)”。

因此，在“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”的模式中，空間規(guī)劃最終如何落地，主要是由基層政府來(lái)保障，各上級(jí)政府（包括中央、省、市等）很少與具體的企業(yè)和個(gè)人打交道，各類空間規(guī)劃的執(zhí)行效果究竟如何，很大程度上均取決于基層政府的努力。如前所述，不同層級(jí)政府在層層委托代理關(guān)系中，必然會(huì)存在信息不對(duì)稱和激勵(lì)不相容的情況，雖然上級(jí)政府可以通過(guò)“規(guī)劃審批、指標(biāo)控制、督察考核”等各種手段對(duì)基層政府的行為進(jìn)行約束，但并不能從根本上解決問(wèn)題。面對(duì)龐大的基層政府，各上級(jí)政府的行政資源都相對(duì)有限，中國(guó)層級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置“頭小身子大”的特點(diǎn)更是加劇這一局面，上級(jí)政府不可能事無(wú)巨細(xì)地對(duì)基層政府的各類行為都開(kāi)展督察，往往只能采取“運(yùn)動(dòng)型治理”的方式?，在短時(shí)間內(nèi)集中起有限的行政資源對(duì)某一個(gè)（片）地區(qū)某一個(gè)（類）問(wèn)題展開(kāi)集中式治理。雖然“運(yùn)動(dòng)型治理”的短期效果是明顯的，但無(wú)法持續(xù)，也難以做到對(duì)問(wèn)題的根治。

在中國(guó)的空間規(guī)劃體系中，與上級(jí)規(guī)劃約束性不足相對(duì)應(yīng)的，是下級(jí)規(guī)劃靈活性得不到保障，雖然后一問(wèn)題并沒(méi)有像前一問(wèn)題那樣得到足夠的重視，但它造成的負(fù)面影響同樣不可忽視。從根本上說(shuō)，這兩個(gè)問(wèn)題其實(shí)是一枚硬幣的兩個(gè)面，都是從已有“中央決策、地方執(zhí)行”模式中衍生出來(lái)的。

在“中央（上級(jí)）決策、地方（下級(jí)）執(zhí)行”模式中，中央（上級(jí)）的決策權(quán)限和范圍相對(duì)于地方（下級(jí)）而言，是沒(méi)有明確限制的。在大力加強(qiáng)對(duì)地方政府約束的意圖下，上級(jí)政府權(quán)力行使的隨意性很強(qiáng)，易于造成許多不當(dāng)?shù)墓芸兀@在空間規(guī)劃領(lǐng)域表現(xiàn)得非常明顯。例如，城市總體規(guī)劃中，包括具體土地使用布局及其調(diào)整等在內(nèi)的大量地方性事物，均由上級(jí)政府審批并實(shí)施監(jiān)督；土地利用規(guī)劃自上而下的指標(biāo)分解和邊界管控對(duì)市縣規(guī)劃的約束過(guò)于細(xì)致和僵硬，則難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下靈活多變的客觀形勢(shì)。

中央（上級(jí)）政府投入了大量的精力參與到地方（下級(jí)）政府過(guò)于具體的事務(wù)中后，造成的后果是一方面地方（下級(jí)）政府在本地空間規(guī)劃事務(wù)上經(jīng)常受到上級(jí)部門(mén)的過(guò)度管控，地方無(wú)法保障應(yīng)有的自由裁量權(quán)，缺乏因地制宜解決自身問(wèn)題的靈活性；另一方面上級(jí)政府陷入大量細(xì)枝末節(jié)的地方事務(wù)中，反而缺少足夠的時(shí)間和精力對(duì)空間規(guī)劃體系的戰(zhàn)略性和宏觀性問(wèn)題進(jìn)行應(yīng)有的研究和關(guān)注，難以對(duì)下級(jí)政府加以有效的引導(dǎo)和管控。因此，已有中央與地方關(guān)系下“中央決策、地方執(zhí)行”模式，既難以落實(shí)上級(jí)規(guī)劃約束性、又無(wú)法保障下級(jí)規(guī)劃靈活性，很容易造成中國(guó)空間規(guī)劃領(lǐng)域“大事管不好、小事管不了”的局面。

4.地方競(jìng)爭(zhēng)下空間規(guī)劃成為各級(jí)政府間博弈的工具，空間規(guī)劃領(lǐng)域的事權(quán)劃分陷入集權(quán)放權(quán)的困境

在“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”模式中，各級(jí)政府在層層委托代理關(guān)系中普遍存在著信息不對(duì)稱現(xiàn)象，使得上級(jí)政府無(wú)法全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地掌握下級(jí)政府如何行為的信息，從而導(dǎo)致上級(jí)規(guī)劃約束性不足的問(wèn)題。然而，信息不對(duì)稱只是造成規(guī)劃約束力不足的前提條件之一。因?yàn)樯霞?jí)政府即使無(wú)法掌握下級(jí)政府如何行為的信息，但如果下級(jí)政府與上級(jí)政府是激勵(lì)相容的，那么下級(jí)政府也會(huì)按照上級(jí)政府的意愿來(lái)行事，并不一定會(huì)做出不當(dāng)?shù)男袨??？梢?jiàn)，城市用地粗放、區(qū)域環(huán)境污染等行為的產(chǎn)生，還需要地方政府的主觀意愿和動(dòng)機(jī)，即地方政府能夠從這些行為中得益，產(chǎn)生了相應(yīng)的愿望和動(dòng)力。所以，各級(jí)政府之間的激勵(lì)不相容，也是導(dǎo)致空間規(guī)劃約束力不足的重要原因之一。

那么，各級(jí)政府在空間規(guī)劃領(lǐng)域?yàn)槭裁创嬖诩?lì)不相容，地方政府為什么會(huì)有做出違反規(guī)劃等不當(dāng)行為的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)和愿望呢？這與中國(guó)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)模式的產(chǎn)生和演變密切相關(guān)。

改革開(kāi)放以來(lái)，中央向地方放權(quán)，形成各地爭(zhēng)當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)、互相之間展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)的格局。地方競(jìng)爭(zhēng)既帶來(lái)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，也導(dǎo)致中央對(duì)地方的控制力減弱，尤其是中央財(cái)政所占的比重逐年下降。為了扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)，1994年國(guó)家推行分稅制改革，穩(wěn)定了中央財(cái)政應(yīng)有的份額。但由于當(dāng)時(shí)事權(quán)改革的難度太大，并未真正觸動(dòng)中央和地方事權(quán)的劃分，而是基本延續(xù)了既有的做法，造成中央與地方在事權(quán)劃分上的不明確、不細(xì)致，特別是涉及全局性事務(wù)的支出責(zé)任被大量劃給地方政府。在財(cái)政“分灶吃飯”和絕大多數(shù)事務(wù)由地方政府負(fù)總責(zé)的大環(huán)境下，“財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放”和“中央請(qǐng)客、地方買(mǎi)單”的結(jié)果造成了“中央財(cái)政喜氣洋洋、省級(jí)財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)、市級(jí)財(cái)政手里沒(méi)糧、縣級(jí)財(cái)政哭爹喊娘”的局面?。在地方競(jìng)爭(zhēng)模式的推動(dòng)下，各地開(kāi)始尋找新的財(cái)源，土地財(cái)政逐漸成為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。地方政府從農(nóng)民手中獲得土地，進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)，從土地用途轉(zhuǎn)變中直接獲益；與此同時(shí)還利用土地融資，興建各類園區(qū)招商引資，以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地成為當(dāng)前地方競(jìng)爭(zhēng)模式中的核心要素。

在土地問(wèn)題上，不同層級(jí)政府的激勵(lì)存在著明顯的差異。中央政府側(cè)重考慮全國(guó)層面的國(guó)土、生態(tài)環(huán)境和糧食安全；地方政府則更注重本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越到基層政府越是如此。在這種情況下，圍繞著土地使用的空間規(guī)劃就成為了各級(jí)政府博弈的重要工具?。

在已有中央與地方關(guān)系下，中央（上級(jí)）政府缺乏足夠的行政資源對(duì)地方（下級(jí)）政府的行為進(jìn)行有效的控制，地方（下級(jí)）政府又經(jīng)常受到中央（上級(jí)）政府的過(guò)度干擾而缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。盡管針對(duì)目前空間規(guī)劃約束力不強(qiáng)的突出問(wèn)題，進(jìn)行職能部門(mén)之間的合理整合，適當(dāng)加強(qiáng)集權(quán)以約束地方政府的不當(dāng)行為，非常必要。但如果在空間規(guī)劃領(lǐng)域一味強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)集權(quán)、加大從上到下的單向控制，也有可能造成“還未管好、先已管死”的局面，即一方面上級(jí)政府有限的行政資源使其難以做到對(duì)數(shù)目龐大的具體地塊進(jìn)行有效管理；另一方面基層政府在各種細(xì)致嚴(yán)苛的規(guī)定下，缺乏應(yīng)有的主動(dòng)性，由此帶來(lái)地方活力的喪失。

綜上所述，中國(guó)空間規(guī)劃領(lǐng)域目前存在的“規(guī)劃打架”“千規(guī)一面”“事權(quán)劃分不清”“規(guī)劃約束力不足”等突出問(wèn)題，與已有中央與地方關(guān)系下所采取的“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”“部門(mén)同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”模式有密切的關(guān)系，很大程度上源于地方競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)域發(fā)展模式。要真正解決空間規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)的問(wèn)題，必須先要找準(zhǔn)問(wèn)題的癥結(jié)，才能對(duì)癥下藥。中國(guó)已有中央與地方關(guān)系仍陷于集權(quán)放權(quán)的困局，各級(jí)政府之間責(zé)權(quán)不對(duì)等、事權(quán)不清、責(zé)任模糊等問(wèn)題也同樣普遍存在于空間治理領(lǐng)域。在空間規(guī)劃領(lǐng)域到底哪些權(quán)該集中、哪些權(quán)該下放，相關(guān)的體制機(jī)制應(yīng)該做出哪些調(diào)整，才能夠跳出“一放就亂、一收就死”的治亂循環(huán)，還存在許多疑惑和不確定性，亟待進(jìn)一步研究和討論。

四、完善中國(guó)空間規(guī)劃體系的思路

一個(gè)國(guó)家的空間規(guī)劃體系，與其中央與地方關(guān)系密切相關(guān)，完善中國(guó)的空間規(guī)劃體系，不能僅局限在空間規(guī)劃領(lǐng)域來(lái)考慮，還應(yīng)“跳出規(guī)劃看規(guī)劃”，將其放到中央與地方關(guān)系轉(zhuǎn)型的大背景下。要認(rèn)準(zhǔn)空間規(guī)劃體系調(diào)整的大方向，使其符合中國(guó)中央與地方關(guān)系演變的總趨勢(shì)，做到順勢(shì)而為，才能事半功倍。要使空間規(guī)劃體系的構(gòu)建完善，成為理順中央與地方關(guān)系的重要方面，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。空間規(guī)劃體系和空間治理能力，是國(guó)家治理體系和治理能力的關(guān)鍵組成部分，構(gòu)建完善空間規(guī)劃體系、有效提升空間治理能力，是中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新成立的自然資源部，被賦予了建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的職責(zé)，在空間規(guī)劃領(lǐng)域推進(jìn)相關(guān)的改革，銳意進(jìn)取、大膽創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)理順中央與地方關(guān)系的突破，既是目前構(gòu)建完善空間規(guī)劃體系的必然之舉，也是自然資源部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的重要任務(wù)。

1.落實(shí)“中央辦大事、地方辦小事”，是破解中央與地方關(guān)系集權(quán)—放權(quán)困局的關(guān)鍵

中國(guó)已有中央與地方關(guān)系模式下，中央理論上什么事都可管、都要管，實(shí)際上卻又層層委托給地方執(zhí)行，這樣無(wú)論大事、小事都是各級(jí)政府在齊抓共管，導(dǎo)致的情形是：一方面地方執(zhí)行中央決策不力，中央還需要加大集權(quán)；另一方面中央干預(yù)地方事務(wù)過(guò)多，地方亟待中央放權(quán)，由此陷入到集權(quán)也集不得、放權(quán)也放不得的困境，導(dǎo)致“一放就亂、一收就死”的局面。

改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)中央與地方關(guān)系的調(diào)整，實(shí)際上也意識(shí)到了上述根本性矛盾。因此，按照具體事項(xiàng)的影響范圍原則，明確劃分中央和地方的責(zé)權(quán)范圍，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“中央辦大事、地方辦小事”，一直是中國(guó)中央與地方關(guān)系改革的重要方向。

早在2003年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》（黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)）中，就明確提出了按照事務(wù)的屬性來(lái)劃分中央和地方管理責(zé)權(quán)的改革思路：“屬于全國(guó)性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。”在2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)）中，提出了要區(qū)分中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的改革目標(biāo)。近年來(lái)，中央與地方關(guān)系改革越來(lái)越多地集中到財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任上來(lái)，2016年出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)），就中央與地方財(cái)政事權(quán)和相應(yīng)支出責(zé)任的劃分提出了更為明確的意見(jiàn)。近年來(lái)，基本公共服務(wù)領(lǐng)域又成為了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的突破口，2018年2月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)）中，將義務(wù)教育、學(xué)生資助、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計(jì)生、基本生活救助、基本住房保障等8大類18個(gè)基本公共服務(wù)事項(xiàng)，首先納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任。

從中國(guó)已有中央與地方關(guān)系改革的歷程來(lái)看，合理劃分中央和地方責(zé)權(quán)、實(shí)現(xiàn)“中央辦大事、地方辦小事”的改革目標(biāo)雖然一直很明確，但在現(xiàn)實(shí)中加以貫徹落實(shí)，卻遇到了很大困難。所以，盡管早就提出了中國(guó)中央與地方關(guān)系改革的方向和思路，但事實(shí)上相關(guān)改革的領(lǐng)域和范圍卻越縮越小，從一般性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)（2003年）、退到財(cái)政領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任（2013年）、再退到基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任（2016年和2018年）。

中央與地方關(guān)系的改革，涉及相關(guān)制度的根本性調(diào)整，是中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵部分，改革必然面臨眾多的艱難險(xiǎn)阻。然而，按照事務(wù)的影響范圍原則劃分中央和地方事權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)“中央辦大事、地方辦小事”的改革目標(biāo)，跳出集權(quán)放權(quán)的治亂循環(huán)，是中央與地方關(guān)系轉(zhuǎn)型不得不邁過(guò)的坎，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須完成的任務(wù)。

2.明確各級(jí)政府的責(zé)權(quán)和管控重點(diǎn)，建立完善“中央辦大事、地方辦小事”的體制機(jī)制

中國(guó)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建和完善，也必須遵循落實(shí)“中央辦大事、地方辦小事”的原則，因?yàn)榭臻g規(guī)劃具有鮮明的層級(jí)性，各級(jí)政府面臨的空間治理問(wèn)題是截然不同的。

在中央政府層面，要站在全國(guó)的角度對(duì)事關(guān)全局的國(guó)土空間進(jìn)行管控。中國(guó)陸地面積約960萬(wàn)平方千米，新中國(guó)成立以來(lái)的建設(shè)用地規(guī)模累計(jì)已達(dá)9萬(wàn)多平方千米，約占陸地面積的1%?。從全國(guó)的角度來(lái)看，事實(shí)上剩余99%的面積都應(yīng)當(dāng)屬于合理保護(hù)的范圍。即使中國(guó)未來(lái)人口增長(zhǎng)到15億－16億人，以人均100平方米的建設(shè)用地開(kāi)發(fā)量來(lái)計(jì)算，建設(shè)用地所占國(guó)土面積的比例也不會(huì)超過(guò)2%。因此，中央政府的空間管控重點(diǎn)，應(yīng)是98%的未進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的國(guó)土空間，主要職責(zé)是實(shí)現(xiàn)對(duì)這些空間的保護(hù)，尤其是對(duì)具有全局影響的國(guó)土空間進(jìn)行有效的規(guī)劃和管控，以保障全國(guó)層面的國(guó)土空間安全。

在省級(jí)政府層面，中國(guó)不同省份的差異巨大，胡煥庸線以東的地區(qū)，其人口密度和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度明顯高于以西的地區(qū)，尤其是東南沿海發(fā)達(dá)省份，其建設(shè)用地所占的比例可以達(dá)到5%－15%，甚至更高。對(duì)于這些省份而言，其空間規(guī)劃面臨著如何更好地平衡開(kāi)發(fā)與保護(hù)的任務(wù)，既要用好有限的建設(shè)用地空間，又要加強(qiáng)大范圍空間的保護(hù)。

在市縣級(jí)政府層面，尤其是城市的中心城區(qū)，其建設(shè)開(kāi)發(fā)面積所占的比例往往超過(guò)50%，有的可以達(dá)到70%－80%。對(duì)于這些地區(qū)而言，其空間規(guī)劃管控的重點(diǎn)是具體的建設(shè)開(kāi)發(fā)行為。

可見(jiàn)，在空間規(guī)劃領(lǐng)域不同層級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)、管控重點(diǎn)和管控方式都應(yīng)該有明顯的區(qū)別。雖然各級(jí)政府都需要平衡好國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間的關(guān)系，但總體上看，越往上級(jí)政府，越應(yīng)該側(cè)重于保護(hù)；越往下級(jí)政府，則更多地承擔(dān)著推動(dòng)地方發(fā)展、合理建設(shè)開(kāi)發(fā)的任務(wù)。

中國(guó)空間管控方式內(nèi)生于中央與地方關(guān)系的制度安排之中，構(gòu)建和完善空間規(guī)劃體系，需立足于在空間規(guī)劃領(lǐng)域?qū)χ醒肱c地方關(guān)系中的相關(guān)制度和舉措加以調(diào)整，以貫徹落實(shí)“中央辦大事、地方辦小事”的原則，建立起與此相適應(yīng)的體制機(jī)制和政策手段。

一是要根據(jù)空間規(guī)劃的層級(jí)性，明確區(qū)分中央和地方的不同空間管控重點(diǎn)和各自的空間事權(quán)。不同層級(jí)政府面臨的空間規(guī)劃問(wèn)題，空間管控的重點(diǎn)、管控方式和管控尺度都有著明顯的差異，需要在空間規(guī)劃領(lǐng)域切實(shí)體現(xiàn)出“一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)”的原則。

在空間管控領(lǐng)域，要明確區(qū)分哪些屬于中央事權(quán)、哪些屬于地方事權(quán)、哪些屬于中央和地方共同事權(quán)，改變過(guò)去事事均由各級(jí)政府共擔(dān)、不同層級(jí)政府之間責(zé)權(quán)模糊不清的局面。應(yīng)制定各級(jí)政府的空間事權(quán)清單，當(dāng)務(wù)之急是要明確中央政府層面在空間規(guī)劃領(lǐng)域的事權(quán)清單。事權(quán)清單制定后，各級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格按照清單履行相應(yīng)的空間管控職責(zé)，中央（上級(jí)）政府不能隨意突破清單范圍給地方（下級(jí)）政府布置任務(wù)，也不能任意干涉地方的空間事權(quán)。

二是屬于中央事權(quán)范圍的空間事務(wù)，應(yīng)更多地由中央政府親自辦理，實(shí)現(xiàn)從決策到執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的全覆蓋。在原有“中央決策、地方執(zhí)行”的模式中，中央主要負(fù)責(zé)決策，許多事關(guān)全局的大事，也不恰當(dāng)?shù)貙訉愚D(zhuǎn)交由地方政府甚至基層政府來(lái)執(zhí)行，由此帶來(lái)許多嚴(yán)重的問(wèn)題，在空間治理領(lǐng)域亦是如此。事實(shí)上，許多基層政府人力、資金和能力均嚴(yán)重不足，很難承擔(dān)起重任。“中央辦大事”，關(guān)鍵在于“辦”，即中央必須要在一些重大事項(xiàng)上實(shí)現(xiàn)從決策到執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的全覆蓋，對(duì)于那些有全國(guó)意義的國(guó)土空間保護(hù)事項(xiàng)，中央必須出人、出錢(qián)，一竿子到底，進(jìn)行垂直管理，負(fù)責(zé)底線式的管控。在這些極其有限、又極其重大的空間事務(wù)上，中央必須投入資源、制定規(guī)劃、擴(kuò)充編制、親自管控，實(shí)現(xiàn)對(duì)具體地塊的直接管理。

由于中央直接管控的核心區(qū)域不可避免地要位于更廣闊的地方區(qū)域范圍內(nèi)，中央的管理部門(mén)也必然需要與地方政府打交道，得到地方的支持。在此，可以參考法國(guó)關(guān)于國(guó)家公園體制下中央與地方多元治理、合作共贏的管理方式，通過(guò)設(shè)置核心區(qū)和加盟區(qū)，促進(jìn)核心區(qū)生態(tài)保護(hù)與周邊市鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系協(xié)調(diào)、為中央政府和地方政府合理劃分事權(quán)和開(kāi)展協(xié)作奠定基礎(chǔ)?。

三是屬于中央和地方共同事權(quán)范圍的空間事務(wù)，應(yīng)厘清中央和地方的各自職責(zé)，中央對(duì)地方的管理應(yīng)逐漸從指標(biāo)約束轉(zhuǎn)向標(biāo)準(zhǔn)約束、從結(jié)果約束轉(zhuǎn)向行為約束，實(shí)現(xiàn)剛性管控向柔性管控的轉(zhuǎn)變。在空間規(guī)劃體系中，大量的空間事務(wù)是屬于中央和地方的共同事權(quán)范圍。對(duì)這些空間的管理，既帶有中央從上到下的管控要求、又帶有地方從下到上的發(fā)展訴求，因此必須平衡好兩者之間的關(guān)系，片面地強(qiáng)調(diào)任何一方，都會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的后果，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)這些國(guó)土空間的有效開(kāi)發(fā)和保護(hù)。與此同時(shí)，既然中央在這些空間行使事權(quán)，則必須承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任、配套相關(guān)的政策。可借鑒財(cái)政領(lǐng)域中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的經(jīng)驗(yàn)，尤其是近期關(guān)于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的改革做法，給予地方設(shè)置國(guó)土空間保護(hù)的不同標(biāo)準(zhǔn)水平的自由裁量權(quán)，地方必須達(dá)到中央的最低標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上地方可根據(jù)自身的實(shí)際情況，設(shè)定比最低標(biāo)準(zhǔn)更高的保護(hù)水平，中央同時(shí)給予相應(yīng)的鼓勵(lì)?。正如在財(cái)政領(lǐng)域，地方可在中央的基本公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)自身的財(cái)力和實(shí)際狀況，設(shè)定本地公共服務(wù)水平的更高標(biāo)準(zhǔn)。中央承擔(dān)最基本公共服務(wù)的支出責(zé)任，地方則主要承擔(dān)高出最低標(biāo)準(zhǔn)部分的支出責(zé)任。

在空間規(guī)劃領(lǐng)域，過(guò)去中央對(duì)地方采用的約束方式主要是基于指標(biāo)和結(jié)果的剛性管控，這樣的管控方式雖然取得了相應(yīng)的成效，但其巨大的隱性成本和負(fù)面效果不容忽視，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也無(wú)法符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，其空間規(guī)劃更多的是對(duì)空間行為標(biāo)準(zhǔn)的管控，例如設(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等，通過(guò)制定相關(guān)規(guī)則，來(lái)調(diào)節(jié)不同參與主體的具體空間行為，以實(shí)現(xiàn)空間管控的目標(biāo)?。在中央和地方擁有共同事權(quán)的空間規(guī)劃領(lǐng)域，應(yīng)充分借鑒成功國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，中央通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)約束地方行為、通過(guò)約束行為來(lái)達(dá)到想要的結(jié)果，而不是采用直接訴諸結(jié)果的剛性指標(biāo)管控。

總體而言，中央對(duì)地方的空間管控，未來(lái)應(yīng)采取更多賦予地方自主權(quán)的柔性管控方式，必須從一味地強(qiáng)調(diào)指標(biāo)剛性控制的盲區(qū)中跳出來(lái)，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)約束、行為約束來(lái)達(dá)到預(yù)期的管控效果。

四是完善空間規(guī)劃領(lǐng)域的法律和政策體系，構(gòu)建“中央辦大事、地方辦小事”的激勵(lì)環(huán)境。中國(guó)空間規(guī)劃領(lǐng)域存在著一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即“以為中國(guó)層級(jí)空間規(guī)劃之間的縱向約束不足，是空間規(guī)劃體系中的強(qiáng)制性內(nèi)容太少、剛性指標(biāo)不夠”，由此開(kāi)出的藥方就是在空間規(guī)劃中納入更多的強(qiáng)制性內(nèi)容、設(shè)置更多的剛性指標(biāo)、進(jìn)行更嚴(yán)格的規(guī)劃審批。事實(shí)上，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不同層級(jí)空間規(guī)劃之間的縱向約束，更多的是通過(guò)相關(guān)的法律和政策體系來(lái)保障的。例如在德國(guó)，《空間秩序法》與《建設(shè)法典》明確了聯(lián)邦及州政府監(jiān)管地方規(guī)劃的責(zé)任和權(quán)利范圍，《州域規(guī)劃法》是州內(nèi)區(qū)域及地方規(guī)劃的法律基礎(chǔ)，《基本法》與《建筑法典》則確立了地方規(guī)劃的法律地位，不同層級(jí)政府的規(guī)劃行為都有相應(yīng)的法律加以規(guī)范和約束?。換言之，上級(jí)空間規(guī)劃對(duì)下級(jí)空間規(guī)劃約束的實(shí)現(xiàn)，更多的是“功夫在空間規(guī)劃體系之外”，僅僅把眼睛盯著空間規(guī)劃體系內(nèi)，中央（上級(jí)）政府希望通過(guò)更多的強(qiáng)制性指標(biāo)，甚至試圖管控具體地塊來(lái)增強(qiáng)從上到下的約束力，根本上違反了空間規(guī)劃的層級(jí)性原則，也難以取得預(yù)期的管控效果。

一般情況下，中央（上級(jí)）對(duì)地方（下級(jí)）空間行為的約束主要通過(guò)相關(guān)的空間規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，而這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)通常是以法律法規(guī)的形式出現(xiàn)。因此，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家主要依賴空間性的法律法規(guī)，來(lái)約束不同主體的空間行為，從而保障空間規(guī)劃體系的縱向約束力。此外，空間法律法規(guī)的作用是保底線，是對(duì)各主體空間行為進(jìn)行負(fù)面約束；而相關(guān)的財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)政策等激勵(lì)措施是促高線，是對(duì)各個(gè)主體開(kāi)展空間保護(hù)行為的正面鼓勵(lì)。所以空間規(guī)劃的落實(shí)，不能僅局限在空間規(guī)劃領(lǐng)域自身，而是要靠財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)政策等一系列措施去配合，要加強(qiáng)空間規(guī)劃的縱向約束力，必須完善相關(guān)的法律法規(guī)和配套的政策體系。例如主體功能區(qū)規(guī)劃中財(cái)政配套政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，取得過(guò)明顯的成效，是非常值得構(gòu)建和完善空間規(guī)劃體系總結(jié)和借鑒的。

五、完善中國(guó)空間規(guī)劃體系的具體建議

2017年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確提出：“空間規(guī)劃體系的構(gòu)建”，其目標(biāo)是要建立完善相應(yīng)的“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”，以“著力解決因無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過(guò)多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題”。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，自然資源部的主要職責(zé)也是“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”，以“統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)”。中國(guó)空間規(guī)劃體系的目標(biāo)是保障中國(guó)國(guó)土安全，主要任務(wù)是落實(shí)所有國(guó)土的空間用途管制，定位是側(cè)重守底線、保長(zhǎng)遠(yuǎn)的約束性規(guī)劃。

完善中國(guó)空間規(guī)劃體系的原則：一是貫徹實(shí)現(xiàn)“中央辦大事、地方辦小事”，明確區(qū)分中央和地方的空間事權(quán)和各自空間管控重點(diǎn)，做到“一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)”。二是貫徹落實(shí)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的精神，將維護(hù)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和賦予地方機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)有機(jī)結(jié)合。

1.中國(guó)空間規(guī)劃體系的構(gòu)成

中央層面：“1+X”體系?！?”為《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃》，為綜合性、戰(zhàn)略性的國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃，側(cè)重于對(duì)全國(guó)國(guó)土空間的保護(hù)，它以全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要為基礎(chǔ)，整合全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃和全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，中央層面的國(guó)土空間規(guī)劃采用全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)劃期限、數(shù)據(jù)格式、土地分類等通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。“X”為各類全國(guó)專項(xiàng)空間規(guī)劃：包括土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃、水功能區(qū)規(guī)劃等。其中土地利用規(guī)劃是落實(shí)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃。自然資源部除編制全國(guó)性的土地利用規(guī)劃外，為落實(shí)“中央辦大事”的原則，還可以借鑒國(guó)外空間規(guī)劃體系的經(jīng)驗(yàn)，就中央垂直管理的具有全局意義的某些特定國(guó)土空間，編制專門(mén)的具體土地利用規(guī)劃。其余的專項(xiàng)空間規(guī)劃根據(jù)不同職能部門(mén)的管理需要而編制。

省級(jí)層面：“1+Y”體系?！?”為《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》，它是省級(jí)政府對(duì)省域內(nèi)的國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)所做的總體安排，一方面落實(shí)《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃》的要求；另一方面根據(jù)自身的情況來(lái)平衡國(guó)土開(kāi)發(fā)和保護(hù)之間的關(guān)系，不同的省有不同的側(cè)重?！妒〖?jí)國(guó)土空間規(guī)劃》由省級(jí)國(guó)土規(guī)劃綱要、省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃和省級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃整合而成，重點(diǎn)在于調(diào)節(jié)省內(nèi)不同區(qū)域、不同城市之間的關(guān)系?！癥”為省級(jí)各類專項(xiàng)空間規(guī)劃，包括土地、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)各部門(mén)的空間類規(guī)劃。需要指出的是，在省級(jí)空間規(guī)劃體系中，省級(jí)的Y所包括的規(guī)劃類型和數(shù)目并不需要與中央的X一一對(duì)應(yīng)，即省級(jí)的專項(xiàng)空間規(guī)劃由各省根據(jù)自身的實(shí)際需要而編制，并不由中央的相關(guān)職能部門(mén)來(lái)強(qiáng)制決定。

由于中國(guó)不同省份的情況差異巨大，例如人口最多的河南接近1億人，人口最少的西藏不到300萬(wàn)人，兩者相差30倍還多?，因此不同省的“1+Y”空間規(guī)劃體系也應(yīng)該呈現(xiàn)出相應(yīng)的差異，空間事務(wù)繁雜的省份可以設(shè)置更為復(fù)雜的空間規(guī)劃體系，空間事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單的省份沒(méi)有必要編制眾多的專項(xiàng)空間類規(guī)劃，即不同省的Y所包括的內(nèi)容可以是不一樣的。那些地域范圍較小、空間事務(wù)較為簡(jiǎn)單的省份，可以根據(jù)自身實(shí)際需要，將土地利用總體規(guī)劃并入《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》中，不再單獨(dú)編制省級(jí)土地利用總體規(guī)劃。

市級(jí)層面：“1+Z”體系?！?”為《市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》，市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是城市總體規(guī)劃和城市土地利用總體規(guī)劃融合后的產(chǎn)物，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市全域空間的管控。如果是城鎮(zhèn)化率較高、中心城區(qū)規(guī)模較大的城市，《市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》應(yīng)該以城市總體規(guī)劃為主；如果是城鎮(zhèn)化率較低，中心城區(qū)規(guī)模較小的城市，《市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》應(yīng)該以城市土地利用總體規(guī)劃為主?！癦”為市級(jí)的各類專項(xiàng)空間規(guī)劃。與省級(jí)的專項(xiàng)空間規(guī)劃相類似，市級(jí)政府究竟編哪些專項(xiàng)空間規(guī)劃，由各市根據(jù)實(shí)際情況來(lái)自主決定。一般情況下有了《市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》，就不需要再編制城市總體規(guī)劃和城市土地利用總體規(guī)劃。但城市的專項(xiàng)空間規(guī)劃必須包括城市詳細(xì)規(guī)劃，它是《市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》的下位規(guī)劃，用以落實(shí)《市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》。

縣級(jí)層面：“1+W”或“1”體系?！?”為《縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》。由于中國(guó)不同縣的差異也極其明顯，人口多的縣規(guī)模超過(guò)百萬(wàn)人，人口少的縣只有幾萬(wàn)人。規(guī)模較大、更接近城市的縣，其空間規(guī)劃體系可以參照市級(jí)層面的“1+Z”空間規(guī)劃體系，其中《縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》由土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃融合而成；規(guī)模較小的縣，可以只編制《縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》，主要依據(jù)縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃，將各類空間要素集中起來(lái)，無(wú)需編制其余的專項(xiàng)空間規(guī)劃。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)層面：“1”體系?！?”為《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，融合城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)規(guī)劃，對(duì)具體地塊的用途做出確切的安排，將各類空間要素整合進(jìn)來(lái)，不再編制其余的專項(xiàng)空間規(guī)劃。

2.中國(guó)空間規(guī)劃體系的運(yùn)行機(jī)制

中國(guó)空間規(guī)劃體系的運(yùn)行機(jī)制分為橫向和縱向兩個(gè)層面。

橫向?qū)用妫好恳患?jí)政府都必須編制相應(yīng)的《國(guó)土空間規(guī)劃》，重點(diǎn)解決同一級(jí)政府不同職能部門(mén)之間空間管控沖突的問(wèn)題。每一級(jí)政府形成相應(yīng)尺度的空間規(guī)劃圖，建立統(tǒng)一的空間平臺(tái)，在各部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)格式、統(tǒng)一的土地分類等通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。每級(jí)政府通過(guò)該級(jí)的《國(guó)土空間規(guī)劃》，將不同職能部門(mén)的空間管控統(tǒng)一和協(xié)調(diào)起來(lái)，該級(jí)政府各相關(guān)職能部門(mén)的空間管控要求都要落實(shí)到這張圖上，不能形成互相之間的矛盾和沖突。

不同層級(jí)、不同地區(qū)、不同發(fā)展階段的各政府均可根據(jù)自身的實(shí)際情況來(lái)決定編制何種類型和樣式的《國(guó)土空間規(guī)劃》，不同政府的《國(guó)土空間規(guī)劃》根據(jù)各自的管控重點(diǎn)和需要可以呈現(xiàn)出不同的形式。中央層面的《國(guó)土空間規(guī)劃》是戰(zhàn)略性、宏觀性和保護(hù)性的；省級(jí)層面的《國(guó)土空間規(guī)劃》具有更多城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內(nèi)容；市級(jí)層面的《國(guó)土空間規(guī)劃》重點(diǎn)處理城市如何建設(shè)、城市開(kāi)發(fā)邊界如何控制；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的《國(guó)土空間規(guī)劃》重點(diǎn)是具體地塊的開(kāi)發(fā)利用。每級(jí)政府的《國(guó)土空間規(guī)劃》均由本級(jí)人大批準(zhǔn)，地方政府的《國(guó)土空間規(guī)劃》報(bào)備上一級(jí)人民政府。

縱向?qū)用妫河筛骷?jí)政府的具體職能部門(mén)和相應(yīng)的各專項(xiàng)空間類規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)縱向?qū)用娴募s束。以土地利用規(guī)劃為例，中央的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃》可以對(duì)省級(jí)的土地利用提出要求和約束，省級(jí)的土地利用必須得到中央部門(mén)的批準(zhǔn)。省政府可以選擇編制專門(mén)的省級(jí)土地利用總體規(guī)劃，也可以從《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》中抽取相應(yīng)的內(nèi)容進(jìn)行上報(bào)審批；類似的，省政府通過(guò)省級(jí)土地利用總體規(guī)劃或者《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》對(duì)市一級(jí)的土地利用提出要求和約束；市一級(jí)也可以從《市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃》中抽取相應(yīng)的內(nèi)容進(jìn)行上報(bào)審批，從而層層將約束下達(dá)到基層政府。

這種運(yùn)行機(jī)制與以往規(guī)劃審批模式的相同點(diǎn)在于：上級(jí)職能部門(mén)有權(quán)限對(duì)下級(jí)政府的各類空間行為進(jìn)行強(qiáng)制性的管控和指標(biāo)性的約束；而不同點(diǎn)在于：上級(jí)職能部門(mén)不能強(qiáng)制要求下級(jí)政府必須編制該部門(mén)的專項(xiàng)空間規(guī)劃，下級(jí)政府可以選擇編制，也可以選擇從本級(jí)《國(guó)土空間規(guī)劃》中抽取相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行審批。

在空間規(guī)劃體系這種橫向和縱向雙向控制的運(yùn)行機(jī)制下，一方面保證了從上到下的約束性，因?yàn)槊恳患?jí)政府《國(guó)土空間規(guī)劃》里的空間元素是由各個(gè)職能部門(mén)的空間管控要求所構(gòu)成，而不同職能部門(mén)的縱向之間形成了從上到下的約束。土地、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等各個(gè)職能部門(mén)，都可以對(duì)下級(jí)政府的空間行為提出相應(yīng)的管控要求，這種要求通過(guò)下級(jí)對(duì)應(yīng)的職能部門(mén)傳遞到下級(jí)政府的《國(guó)土空間規(guī)劃》中，從而對(duì)下級(jí)政府的空間行為形成有效的制約。

另一方面又能保證從下到上的靈活性，因?yàn)槊考?jí)政府對(duì)各自的《國(guó)土空間規(guī)劃》怎么編、編成什么樣、怎樣實(shí)施，都有很大的自由裁量權(quán)；此外，除必須編制的《國(guó)土空間規(guī)劃》外，其他的空間類專項(xiàng)規(guī)劃要不要編，也由該級(jí)政府來(lái)決定，這樣就可以充分保障各級(jí)政府的自主權(quán)。

3.小結(jié)

本研究按照“中央辦大事、地方辦小事”原則，所構(gòu)建的中國(guó)空間規(guī)劃體系的特點(diǎn)在于：

一是有利于實(shí)現(xiàn)“中央辦大事”。首先，中央層面的《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃》在厘清中央事權(quán)和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，主要針對(duì)中央事權(quán)范圍內(nèi)、對(duì)于具有全國(guó)意義的國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃。其次，對(duì)于《土地利用規(guī)劃》等專門(mén)類的空間規(guī)劃，自然資源部和其他職能部門(mén)一方面要簡(jiǎn)化對(duì)地方相關(guān)規(guī)劃的審批流程、收縮審批內(nèi)容，減少對(duì)地方強(qiáng)制指標(biāo)的剛性管控，增加對(duì)地方的柔性管控；另一方面應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)自然資源部和其他職能部門(mén)的自身能力，這不僅僅是監(jiān)督檢查地方的能力，而是要增強(qiáng)中央部門(mén)親自“臨民”、親自“辦事”的能力。自然資源部要對(duì)一些特殊的、具有全國(guó)意義的國(guó)土空間，投入資源、增強(qiáng)能力以實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃編制、實(shí)施和管理的“一竿子到底”。

二是有利于實(shí)現(xiàn)“地方辦小事”。地方在空間規(guī)劃體系上的主動(dòng)性得到明顯增強(qiáng)，首先是地方《國(guó)土空間規(guī)劃》的編制，在遵循國(guó)家統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，在編制方式、編制內(nèi)容上都有相應(yīng)的自主性，無(wú)需得到上級(jí)政府（部門(mén)）的審批；其次是地方對(duì)于空間規(guī)劃體系的構(gòu)成也有自主權(quán)，編制哪些專門(mén)類的空間規(guī)劃，由地方根據(jù)自身需要自主來(lái)決定。

三是空間規(guī)劃體系更為合理，“規(guī)劃過(guò)多、規(guī)劃打架和規(guī)劃約束力不足”的問(wèn)題得以緩解。在上述空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，同級(jí)職能部門(mén)的橫向控制和不同層級(jí)政府的縱向控制之間形成了相互的制衡。一方面橫向控制對(duì)縱向控制形成制約，在同級(jí)政府層面，由于各部門(mén)的空間管控要求必須在同級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃中得到安排，那么各職能部門(mén)就不能隨意擴(kuò)展空間管理的邊界，否則在同級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃圖上就會(huì)造成沖突。由此經(jīng)過(guò)橫向控制后，各上級(jí)職能部門(mén)對(duì)下級(jí)政府的各種空間約束會(huì)合理得多，能大大減輕下級(jí)政府空間約束互相打架的可能。另一方面，縱向控制對(duì)橫向控制形成約束，雖然每級(jí)政府的《國(guó)土空間規(guī)劃》不需要得到上級(jí)政府的審批，但《國(guó)土空間規(guī)劃》的各個(gè)空間管控部分，均由各個(gè)職能部門(mén)的縱向控制所約束，這樣也保證了《國(guó)土空間規(guī)劃》符合上級(jí)部門(mén)的管控要求。

注釋

①文章不代表作者所在機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)。②蘇涵、陳皓：《多規(guī)合一的本質(zhì)及其編制要占探析》，《規(guī)劃師》2015年第2期。③林堅(jiān)：《國(guó)土空間用途管制與空間治理》，2017年國(guó)土空間論壇，河南鄭州。④朱江等：《三規(guī)合一：探索空間規(guī)劃的秩序和調(diào)控合力》，《城市規(guī)劃》2015年第1期。⑤董祚繼：《多規(guī)合一：找準(zhǔn)方向繪藍(lán)圖》，《國(guó)土規(guī)劃》2015年第6期。⑥參見(jiàn)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1971號(hào)，2014年8月26日。⑦參見(jiàn)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，新華社，2015年9月21日。⑧參見(jiàn)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，新華社，2017年1月9日。⑨參見(jiàn)中華人民共和國(guó)中央人民政府《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/17/content_5275116.htm，新華社，2018年3月17日。⑩參見(jiàn)中華人民共和國(guó)中央人民政府《中共中央印發(fā)〈深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案〉》。http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#allContent，新華社，2018年3月21日。?本文所論述的“中央”，主要指中央層面的權(quán)力機(jī)構(gòu)，一般包括黨和人民政府，即通常所稱的“黨中央國(guó)務(wù)院”，更寬泛意義上也包括人大和政協(xié)等機(jī)構(gòu)；與此相對(duì)，本文中的“地方”指地方層面（省及省以下）的權(quán)力機(jī)構(gòu)，即地方各級(jí)黨和人民政府等。若非作明確的區(qū)分，本文中的“中央政府”等同于“中央”，“地方政府”等同于“地方”。?費(fèi)孝通認(rèn)為，在中國(guó)保持這種“從上到下”和“從下到上”同時(shí)并存的雙軌制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方、政府對(duì)社會(huì)的良好治理是極其重要的。參見(jiàn)費(fèi)孝通：《中國(guó)士紳—城鄉(xiāng)關(guān)系論集》，外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社，2011年，第97-99頁(yè)。?參見(jiàn)樓繼偉：《推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化》，引自《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社，2014年，第141—142頁(yè)。?參見(jiàn)周雪光：《國(guó)家治理規(guī)模及其負(fù)荷成本的思考》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期。?參見(jiàn)葛劍雄：《統(tǒng)一與分裂：中國(guó)歷史的啟示》，生活·讀者·新知三聯(lián)書(shū)店，1994年，第79頁(yè)和第220—243頁(yè)。?對(duì)于中國(guó)實(shí)力和發(fā)展水平變遷的評(píng)價(jià)，尤其是與其他國(guó)家的歷史比較，仍存在著一些爭(zhēng)議，但總體趨勢(shì)較為明確。參見(jiàn)麥迪遜：《世界經(jīng)濟(jì)千年史》，北京大學(xué)出版社，2003年，第29—33頁(yè)。?傳統(tǒng)文獻(xiàn)中常常將中央稱為“內(nèi)”，地方稱為“外”，“外重內(nèi)輕”指中央權(quán)力削弱、地方權(quán)力過(guò)大；相反“內(nèi)重外輕”則指中央權(quán)力過(guò)大、地方權(quán)力不足。?參見(jiàn)金觀濤、劉青峰：《開(kāi)放中的變遷——再論中國(guó)社會(huì)超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)》，法律出版社，2011年，第13頁(yè)，第38頁(yè)。?參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第1章第3條和第3章第110條。?中央與地方權(quán)力劃分的“影響范圍原則”，是指如果事務(wù)的影響是局部性的，則由地方政府擁有該項(xiàng)事務(wù)的各項(xiàng)權(quán)力（從政策制定到具體落實(shí)）；如果事務(wù)的影響范圍是全局性的，則由中央政府擁有事務(wù)的相關(guān)權(quán)力。也有的研究將其稱為“外部性原則”，參見(jiàn)樓繼偉：《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年，第24頁(yè)。?參見(jiàn)《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》，2016年中央一號(hào)文件，新華網(wǎng)，2016-01-27，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-01/27/c_1117916568.htm.?參見(jiàn)周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開(kāi)放時(shí)代》2012年第9期。?參見(jiàn)侯一麟：《政府職能、事權(quán)事責(zé)與財(cái)權(quán)財(cái)力：1978年以來(lái)中國(guó)財(cái)政體制改革中財(cái)權(quán)事權(quán)劃分的理論分析》，《公共行政評(píng)論》2009年第2期；楊志勇：《分稅制改革中的中央和地方事權(quán)劃分研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2015年第2期。?參見(jiàn)林堅(jiān)等：《空間規(guī)劃的博弈分析”》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2015年第1期。?中國(guó)的國(guó)土空間包括陸地國(guó)土和海洋國(guó)土，其中陸地國(guó)土面積960萬(wàn)平方千米，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》有關(guān)規(guī)定和中國(guó)主張，管轄海域面積約300萬(wàn)平方千米。參見(jiàn)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》（國(guó)發(fā)〔2017〕3號(hào)），2017年2月4日。?參見(jiàn)林家彬：《多元共治視角下的國(guó)家公園管理——法國(guó)國(guó)家公園管理體制考察報(bào)告》，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報(bào)告，2017年，第193號(hào)（總第5268號(hào)）。?類似于在國(guó)土空間保護(hù)領(lǐng)域，地方必須完成中央的規(guī)定動(dòng)作，但也可以有自選動(dòng)作。例如在生態(tài)保護(hù)紅線設(shè)定上，地方在按照中央技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)劃定紅線范圍的基礎(chǔ)上，也可以根據(jù)自身實(shí)際情況加以擴(kuò)大、劃定本地區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線范圍。?有學(xué)者將此類空間規(guī)劃稱為“調(diào)關(guān)系的規(guī)劃”，以區(qū)分更為剛性的“守底線”類空間規(guī)劃。參見(jiàn)尹稚：《關(guān)于國(guó)家空間規(guī)劃體系的幾點(diǎn)思考》，清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院研究報(bào)告，2018年。?參見(jiàn)宋逸群：《空間治理體系及國(guó)家空間管理制度設(shè)計(jì)研究：德國(guó)空間治理案例》，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究報(bào)告，2018年。?參見(jiàn)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2016》表2-6，分地區(qū)年末人口數(shù)。