于海蛟

（中交第二航務工程局有限公司，武漢 430040）

1 引言

PPP項目一般具有投資規(guī)模大、合作周期長、運營維護質(zhì)量要求高等特點，在PPP項目存續(xù)期間存在著較大的風險性，因此，對PPP項目進行風險管理十分必要。通過文獻和日常工作總結(jié)可發(fā)現(xiàn)，合同是項目風險管理的主要手段之一[1]，而通過PPP項目合同體系對PPP項目風險進行管理是最為有效的，在PPP合同體系中加入適當條款，以達到對PPP項目風險進行有效控制的目的。

2 PPP項目的風險識別

由于PPP項目具有涉及的利益相關方多且利益關系復雜的特點，存在著較大的風險性，一般情況下，將PPP項目風險分為系統(tǒng)性風險和非系統(tǒng)性風險：

①系統(tǒng)風險代表與項目本身范圍之外的宏觀和微觀市場相關的風險。系統(tǒng)性風險包括政策風險、法律風險等。

②非系統(tǒng)性風險，代表項目各參與方自主控制甚至規(guī)避的風險，非系統(tǒng)風險可以通過分散化消除，具體包括項目設計、融資、施工、運營、移交風險等。

3 PPP項目的風險分配

3.1 政策文件對風險分配的要求

按照發(fā)改委和財政部相關政策“在PPP項目中政府和社會資本應建立利益分享、風險分擔和長期的合作關系，并按照政府主導，社會資本參與，市場運作，平等協(xié)商，風險分擔，互利互惠的原則承擔風險；在風險分配中綜合考慮項目風險收益等值和風險可控以及綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等因素”，為了更好地展示政府與社會資本的合作關系，確保項目的正常建設和運行，應建立合理的項目風險分配機制。

3.2 PPP項目風險分配原則

按照財政部《PPP項目合同指南(試行)》中PPP項目風險分配的基本原則：承擔風險的一方可以控制風險（如政府對政策風險的承諾）;承擔風險的一方可以合理轉(zhuǎn)移風險（如通過保險轉(zhuǎn)移風險）；承擔風險的一方對風險具有經(jīng)濟利益或動機;承擔風險的一方可以控制風險（如社會資本對項目建設施工的風險）。

3.3 PPP項目風險的具體分配

按照財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）中PPP項目風險分配的分配原則：項目設計、施工、財務和運營維護等業(yè)務風險由社會資本承擔，法律、政策和最低要求的風險由政府承擔，政府和社會資本合理地分擔了不可抗力等風險。但項目風險具體承擔要根據(jù)政策法規(guī)、項目合作條件、項目所在的領域、項目的市場環(huán)境等因素確定。

4 PPP合同體系在風險管理的應用

由于PPP項目投資規(guī)模大，建設、運營和維護周期長，技術(shù)要求高，涉及利益相關者眾多，利益復雜，PPP合同體系也較為復雜，涵蓋了項目的交易結(jié)構(gòu)、多方的權(quán)利義務等，具有極大的權(quán)威性，它是PPP項目建設和運營整個生命周期的重要依據(jù)。因此，PPP合同相關合同條款可以作為項目風險管理的主要預控措施。

4.1 PPP合同體系

PPP項目的合同體系以項目公司成立為節(jié)點劃分可分為兩個階段（見圖1）。第一階段合同體系（項目公司成立前）為社會資本方與實施機構(gòu)間的合同關系，根據(jù)PPP項目的性質(zhì)，合同體系的構(gòu)成也存在略微差異。

表1 PPP項目風險具體分配表（部分）

①非經(jīng)營性項目政府不需要授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方與實施機構(gòu)簽署PPP合作協(xié)議（或框架協(xié)議等），項目公司與實施機構(gòu)簽署PPP項目合同（或合作協(xié)議的補充協(xié)議）；

②經(jīng)營性項目政府需要授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方與實施機構(gòu)簽署投資協(xié)議，項目公司與實施機構(gòu)簽署特許經(jīng)營協(xié)議；

③準經(jīng)營項目政府也需授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方與實施機構(gòu)簽署PPP合作協(xié)議，項目公司與實施機構(gòu)簽署特許經(jīng)營協(xié)議。

第二階段合同體系（項目公司成立后）為項目公司與實施

（）（）機構(gòu)、融資機構(gòu)、承包商和其他項目參與方的合同關系。一般項目公司與實施機構(gòu)簽訂PPP項目合同，與融資機構(gòu)簽訂融資合同，與承包商簽訂總承包合同等，其簽訂的各類合同也在PPP項目合同體系中。

圖1 PPP項目合同體系

4.2 風險防范措施分類

對于PPP項目的風險防范措施，經(jīng)過對大量相關文獻的閱讀和整理，可將其歸納為以下幾種方式：①風險規(guī)避，指當項目潛在風險發(fā)生的可能性很大，損失較為嚴重，又無其他對策可用時，主動放棄項目或改變項目目標與行動方案；②風險降低，指采用各種措施降低風險發(fā)生的概率，減少造成的經(jīng)濟損失；③風險收集，指所有投資者在可能發(fā)生大量類似風險的環(huán)境中采取聯(lián)合行動，有效降低風險損失，有效降低風險發(fā)生時的成本；④風險轉(zhuǎn)移，指項目發(fā)生風險時損失自身承擔能力有限，風險承擔者需通過技術(shù)或經(jīng)濟手段將風險轉(zhuǎn)嫁于第三方承擔；⑤風險保留，在不影響其他投資者的根本利益或大多數(shù)投資者的共同利益的情況下，對無法避免和傳遞的風險采取相應的應對措施，自行將風險承擔下來。

4.3 PPP合同體系中的具體風險防范措施

結(jié)合上述及在日常工作中的經(jīng)驗總結(jié)，將PPP合同體系作為PPP項目風險管理的主要手段，在合同體系中加入適當?shù)臈l款可有效應對潛在的項目風險，可起到風險防范的作用，部分事例如表1所示。

5 結(jié)論

由于PPP合同系統(tǒng)的特點，PPP項目合同系統(tǒng)可以作為PPP項目風險管理的主要手段。通過適當?shù)囊?guī)定，可以有效降低PPP項目的風險，通過PPP項目合同系統(tǒng)實現(xiàn)風險管理。但由于PPP項目的復雜性和多樣性，仍有一些條款不具備普遍的適用性，仍需要相關從業(yè)人員不斷探索和實踐。