，王炯輝

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083；2.中國(guó)五礦股份有限公司，北京 100010)

1 受地方政府財(cái)稅政策激勵(lì)而活躍的加拿大礦業(yè)總體態(tài)勢(shì)

業(yè)界公認(rèn)體現(xiàn)一國(guó)礦產(chǎn)勘探活動(dòng)活躍程度的3個(gè)指標(biāo)為勘探項(xiàng)目數(shù)、勘探公司數(shù)和鉆米數(shù)，它們的變化可較準(zhǔn)確的體現(xiàn)該國(guó)礦產(chǎn)勘探行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。2016～2017年，加拿大勘探項(xiàng)目數(shù)量保持在1 800個(gè)左右；勘探公司數(shù)量略有增加，從657家增至689家。2017年，加拿大總鉆米數(shù)大幅增加，從2016年的280萬(wàn)m上升到430萬(wàn)m，飆升了53.4%。說(shuō)明在全球礦業(yè)逐漸復(fù)蘇的大背景下，作為世界礦業(yè)大國(guó)的加拿大，其礦產(chǎn)勘探活躍度有了大幅回升[1]。這與其地方政府支持礦產(chǎn)勘探的財(cái)稅政策緊密相關(guān)。

從加拿大各地經(jīng)濟(jì)規(guī)模看，該地礦業(yè)貢獻(xiàn)GDP在全國(guó)礦業(yè)GDP占比遠(yuǎn)高于該地GDP在全國(guó)GDP占比(表1)的省份和地區(qū)有：西北地區(qū)(18倍)、努納武特地區(qū)(13.38倍)、育空地區(qū)(8.23倍)、紐芬蘭與拉布拉多省(6.76倍)、薩斯喀徹溫省(3.32倍)、馬尼托巴省(1.75倍)。說(shuō)明礦業(yè)在這些省份和地區(qū)占有十分重要的經(jīng)濟(jì)地位。從該地礦產(chǎn)勘探活動(dòng)支出在全國(guó)占比與該地礦業(yè)貢獻(xiàn)GDP在全國(guó)礦業(yè)GDP占比上看，多數(shù)省份和地區(qū)是配比同步的，如礦業(yè)貢獻(xiàn)GDP占比最大的安大略省(27.23%)，其礦產(chǎn)勘探活動(dòng)支出占比(25.6%)在全國(guó)排名第二。由表1也可發(fā)現(xiàn)，2017年來(lái)育空地區(qū)和努納武特地區(qū)明顯加大了對(duì)礦產(chǎn)勘探活動(dòng)的投入，而紐芬蘭與拉布拉多省和馬尼托巴省的礦產(chǎn)勘探活動(dòng)支出占比明顯低于礦業(yè)為其貢獻(xiàn)的GDP。

表1 2017年加拿大各省和地區(qū)的礦產(chǎn)勘探費(fèi)用、礦業(yè)貢獻(xiàn)GDP和GDP在全加占比Table 1 Canadian 2017 provincial/national:mineral exploration expenditures,mining GDP and total GDP

2 加拿大地方政府對(duì)礦產(chǎn)勘探公司財(cái)政激勵(lì)政策的主要構(gòu)件

加拿大礦產(chǎn)資源豐富，各地方政府希望通過(guò)給予礦產(chǎn)勘探公司直接的資助，增加和促進(jìn)礦產(chǎn)勘探活動(dòng)，推進(jìn)發(fā)現(xiàn)新的礦產(chǎn)資源來(lái)增加該省經(jīng)濟(jì)上可行的礦產(chǎn)庫(kù)存。同時(shí)通過(guò)資助勘探公司，推動(dòng)勘探項(xiàng)目更接近生產(chǎn)，吸引投資，提高當(dāng)?shù)刈鳛榈V產(chǎn)勘探目的地的競(jìng)爭(zhēng)力。

目前，在加拿大的13個(gè)省份和地區(qū)中有5個(gè)省份和地區(qū)設(shè)有獨(dú)立的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資助項(xiàng)目鼓勵(lì)礦產(chǎn)勘探公司發(fā)展(表2)。它們分別是集中在加拿大北部的海洋三省：紐芬蘭與拉布拉多省、新斯科舍省和新不倫瑞克??；還有位于加拿大北部靠近北極圈的育空地區(qū)和西北地區(qū)。這些省份和地區(qū)的共同特點(diǎn)是：領(lǐng)土面積巨大、人口極其稀少、氣候惡劣、交通相對(duì)不發(fā)達(dá)，除了農(nóng)牧漁業(yè)外幾乎沒(méi)有其他支柱產(chǎn)業(yè)。但它們普遍擁有較好的地質(zhì)成礦條件，具備發(fā)現(xiàn)和開(kāi)發(fā)大型礦山的潛力。因此，當(dāng)?shù)卣Ｍ麑⒌V業(yè)發(fā)展為支柱產(chǎn)業(yè)，吸引投資，增加就業(yè)，使其成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力來(lái)源。通過(guò)總結(jié)和歸納發(fā)現(xiàn)，該5省鼓勵(lì)礦產(chǎn)勘探公司發(fā)展的財(cái)政資助項(xiàng)目主要由合資格判定規(guī)則和流程性規(guī)定組成。在流程性規(guī)定中明確了申請(qǐng)流程、評(píng)估準(zhǔn)則、評(píng)后反饋、資助發(fā)放、報(bào)告提交等。

2.1 對(duì)合資格申請(qǐng)公司的判定

申請(qǐng)人需為該省成立的根據(jù)加拿大公司法正式注冊(cè)且運(yùn)行規(guī)范的公司，主營(yíng)業(yè)務(wù)為礦產(chǎn)勘探開(kāi)發(fā)，不可是受其他勘探公司雇傭從事勘探活動(dòng)的公司，不可是大型礦業(yè)公司的子公司；公司為申請(qǐng)此資助的礦產(chǎn)勘探項(xiàng)目的礦權(quán)所有人，或擁有該礦權(quán)的期權(quán)協(xié)議，且礦權(quán)有效期要覆蓋申請(qǐng)期間；計(jì)劃勘探活動(dòng)已提前得到當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)的許可；沒(méi)有產(chǎn)生來(lái)自運(yùn)營(yíng)的自主現(xiàn)金流；若以前年度申請(qǐng)過(guò)該資助計(jì)劃，已履行接受該項(xiàng)資助的所有承諾，信用良好；在申請(qǐng)當(dāng)期沒(méi)有同時(shí)獲得政府其他部門(mén)對(duì)該項(xiàng)目的資助。

2.2 對(duì)符合申請(qǐng)條件的礦產(chǎn)勘探工作的界定

符合條件的勘探工作主要包括：地面鉆探、地下巖心鉆探和其他類(lèi)型的鉆探。鉆孔地球物理調(diào)查；地表和地下大塊硬巖取樣；地球化學(xué)和巖石地球化學(xué)樣品分析；槽探、地面和空中勘探地球物理調(diào)查；土壤、生物地球化學(xué)調(diào)查和湖泊沉積物地球化學(xué)調(diào)查。還包括：現(xiàn)場(chǎng)運(yùn)輸(包括公路、鐵路、船運(yùn)、航運(yùn)等)；營(yíng)地運(yùn)營(yíng)(包括食、宿、動(dòng)力提供等)；現(xiàn)場(chǎng)地質(zhì)師指導(dǎo)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理、數(shù)據(jù)分析、樣品化驗(yàn)分析、技術(shù)報(bào)告撰寫(xiě)等工作。

2.3 對(duì)合格勘探費(fèi)用的核定

“合格勘探費(fèi)用”是指可作為資助資金計(jì)算基礎(chǔ)的勘探費(fèi)用。要求費(fèi)用必須發(fā)生在申請(qǐng)當(dāng)年的1月1日至12月31日之間；地質(zhì)、物探、化探、遙感工作必須按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，進(jìn)駐、撤出和設(shè)備費(fèi)可計(jì)入；用來(lái)圈定和維護(hù)礦權(quán)的費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用、食宿費(fèi)、差旅費(fèi)、辦公費(fèi)用、汽車(chē)租賃費(fèi)、野外營(yíng)地租賃、公司員工的工資、項(xiàng)目計(jì)劃費(fèi)用、專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)和其他管理費(fèi)用不得計(jì)入勘探費(fèi)用來(lái)計(jì)算資助額度。

2.4 對(duì)資助金額等級(jí)和計(jì)算方法的具體規(guī)定

除了表2提到的設(shè)立地方政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資助項(xiàng)目的5個(gè)省份和地區(qū)，另外8個(gè)省份和地區(qū)目前沒(méi)有在運(yùn)行的支持礦產(chǎn)勘探公司發(fā)展的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資助項(xiàng)目。但其中阿爾伯塔省設(shè)立了針對(duì)油氣行業(yè)的地方政府專(zhuān)項(xiàng)資助[9]，不列顛哥倫比亞省有在運(yùn)行的針對(duì)液化天然氣行業(yè)的資助項(xiàng)目[10]。此外，馬尼托巴省過(guò)去十幾年曾連年設(shè)有資助力度很大的礦產(chǎn)勘探援助計(jì)劃(MEAP)，但自2018年起該項(xiàng)目處于暫停狀態(tài)；2002～2009年薩斯喀徹溫省曾設(shè)有礦產(chǎn)勘探資助項(xiàng)目。由此可見(jiàn)，設(shè)立財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資助項(xiàng)目是加拿大地方政府常用的激勵(lì)礦產(chǎn)勘探公司發(fā)展的方式，但不是唯一的方法。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、沒(méi)有支柱產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)單一的省份和地區(qū)更傾向選擇這種直接給與現(xiàn)金支持的方式，用看得見(jiàn)摸得著的資助款來(lái)鼓勵(lì)礦產(chǎn)勘探活動(dòng)。

表2 加拿大地方政府激勵(lì)礦產(chǎn)勘探公司發(fā)展的財(cái)政資助政策金額匯總Table 2 Canadian local governments’ incentive financial supporting amount by projects

3 加拿大地方政府用于激勵(lì)礦產(chǎn)勘探公司的稅收優(yōu)惠政策

目前，加拿大各地方政府針對(duì)礦產(chǎn)勘探行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要以給與符合條件的礦產(chǎn)勘探公司礦產(chǎn)勘探稅款抵減額度的形式發(fā)放，該額度可用來(lái)直接抵減其企業(yè)所得稅。礦產(chǎn)勘探稅款抵減額度是與聯(lián)邦政府的可抵稅流轉(zhuǎn)股票政策配套實(shí)施的一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)促進(jìn)礦產(chǎn)勘探公司獲得市場(chǎng)化融資的政策工具，分為聯(lián)邦政府支持部分和各省政府支持部分，可用來(lái)直接抵減企業(yè)所得稅稅款[11]。設(shè)有省級(jí)礦產(chǎn)勘探稅款抵減額度稅收優(yōu)惠政策的有6個(gè)省份：安大略省(給與相當(dāng)于可抵稅流轉(zhuǎn)股票金額5%稅款抵減額度)、薩斯喀徹溫省(10%)、阿爾伯塔省(15%)、馬尼托巴省(30%)、不列顛哥倫比亞省(20%)。此外，魁北克省的政策略有不同，給與相當(dāng)于可抵稅流轉(zhuǎn)股票金額10%的所得稅稅基抵扣額。

除省級(jí)礦產(chǎn)勘探稅款抵減額度稅收優(yōu)惠政策外，還有一些省份和地區(qū)為礦產(chǎn)勘探行業(yè)設(shè)計(jì)了一些特有的稅收優(yōu)惠政策。

3.1 馬尼托巴省

1) 非現(xiàn)場(chǎng)勘探津貼[12]：允許當(dāng)年增加勘探活動(dòng)以尋找新礦的公司(“增加勘探活動(dòng)”的定義為：當(dāng)年內(nèi)合格的勘探支出必須超過(guò)前三年的平均勘探支出)，在計(jì)算企業(yè)所得稅稅基時(shí)扣除相當(dāng)于勘探支出150%的費(fèi)用。

2) 燃油稅減免政策：對(duì)于完全用于礦產(chǎn)勘探活動(dòng)而非運(yùn)輸?shù)牟裼兔庹鲃?dòng)力燃料稅。

3) 消費(fèi)稅減免政策：在馬尼托巴省臨時(shí)購(gòu)買(mǎi)或帶入的專(zhuān)門(mén)用于礦產(chǎn)勘探的地質(zhì)調(diào)查和勘探儀器(除鉆機(jī)外)免征消費(fèi)稅。

3.2 魁北克省

1) 勘探津貼[13]：由魁北克政府在年底返還當(dāng)年核定的地表和地下勘探費(fèi)用(另規(guī)定：魁北克省中、北和極北地區(qū)的勘探津貼在全額返還勘探費(fèi)用的基礎(chǔ)上增加25%的補(bǔ)貼金額)。但該勘探津貼金額有明確限制(不超過(guò)年度利潤(rùn)的10%；不超過(guò)勘探費(fèi)用累積賬戶(hù)的余額；通過(guò)可抵稅流轉(zhuǎn)股票募集來(lái)的勘探費(fèi)用不得計(jì)入計(jì)算返還額)。

2) 企業(yè)所得稅稅款抵減額度[14]：魁北克省政府給與相當(dāng)于當(dāng)年的虧損額與核定勘探費(fèi)用金額的50%(不超過(guò)當(dāng)年以勘探津貼形式扣除的金額)中較小的金額的16%，作為當(dāng)年企業(yè)所得稅稅款抵減額度。

3.3 努納武特地區(qū)

該地方政府于2018年5月14日取消了燃料退稅計(jì)劃。此前該省規(guī)定凡從事礦產(chǎn)勘探且當(dāng)前擁有有效的探礦許可證的個(gè)人和組織，對(duì)用于礦產(chǎn)勘探的機(jī)械、設(shè)備、注冊(cè)雪地摩托和越野車(chē)的燃料，都可以享受燃料退稅[15]。

4 加拿大地方政府支持礦產(chǎn)勘探公司發(fā)展的財(cái)稅政策特點(diǎn)

4.1 政策目標(biāo)明確

各地方政府希望通過(guò)給予礦產(chǎn)勘探公司直接的資助，增加和促進(jìn)礦產(chǎn)勘探活動(dòng)，推進(jìn)發(fā)現(xiàn)新的礦區(qū)資源來(lái)增加該省的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備。同時(shí)，通過(guò)資助勘探公司，推動(dòng)勘探項(xiàng)目取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，增加礦產(chǎn)資源可開(kāi)采儲(chǔ)量，吸引投資，提高當(dāng)?shù)刈鳛榈V產(chǎn)勘探目的地的競(jìng)爭(zhēng)力。明確政策支持對(duì)象是礦產(chǎn)勘探公司。

4.2 政策設(shè)計(jì)針對(duì)性強(qiáng)

成礦條件好但地處偏遠(yuǎn)、人口稀少、找礦環(huán)境相對(duì)惡劣的省份和地區(qū)推出了各自對(duì)本地礦產(chǎn)勘探公司的財(cái)政資助計(jì)劃，通過(guò)真金白銀的每年補(bǔ)貼資金到具體勘探項(xiàng)目，給與當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)勘探公司實(shí)質(zhì)的幫助，讓他們有更多資金投入勘探活動(dòng)。傳統(tǒng)的礦業(yè)大省經(jīng)濟(jì)大省則更多選擇給與稅收優(yōu)惠政策的方式鼓勵(lì)當(dāng)?shù)氐目碧交顒?dòng)，這樣做不僅降低了政策制定和實(shí)施成本，還保持了各自礦產(chǎn)勘探活動(dòng)的活力，為儲(chǔ)備和進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源奠定了基礎(chǔ)。

4.3 政策設(shè)計(jì)惠及面廣

通過(guò)直接給與礦產(chǎn)勘探行業(yè)中符合要求的公司小額財(cái)政資助和配比稅收優(yōu)惠方式，既讓從事礦產(chǎn)勘探活動(dòng)的小規(guī)模公司可以簡(jiǎn)單方便的申請(qǐng)到補(bǔ)貼款，又讓大公司從減稅中按比例獲利更多；既讓偏遠(yuǎn)省份吸引到投資，又讓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)保持礦業(yè)活力。

4.4 在政策制定具體細(xì)節(jié)上具有邏輯清晰、規(guī)則細(xì)致、程序嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶攸c(diǎn)

以加拿大地方政府對(duì)礦產(chǎn)勘探公司財(cái)政激勵(lì)政策為例，它由合資格判定規(guī)則和流程性規(guī)定兩大部分組成。合資格判定用來(lái)判定什么樣的公司，什么樣的礦產(chǎn)勘探工作，什么樣的勘探費(fèi)用是符合申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目的；流程性規(guī)定是用來(lái)明確申請(qǐng)的每一步流程，如何時(shí)申請(qǐng)、審批程序、申請(qǐng)成功后何時(shí)獲得資助款、何時(shí)需提交報(bào)告等。由此可見(jiàn)，其政策制定邏輯清晰、規(guī)則細(xì)致、程序嚴(yán)謹(jǐn)，從而易于執(zhí)行以達(dá)到明顯效果。

5 對(duì)中國(guó)的啟示

中國(guó)與加拿大都擁有遼闊的地域和豐富的礦產(chǎn)資源，且礦產(chǎn)資源的勘探開(kāi)發(fā)利用在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)作用。我國(guó)的礦產(chǎn)勘探業(yè)在新中國(guó)成立初期走的是國(guó)家出資組建隊(duì)伍找礦的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)路子，改革開(kāi)放以來(lái)勘探行業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，但由于種種原因，進(jìn)展緩慢。在黨的十九大明確“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的新形勢(shì)下，礦產(chǎn)勘探行業(yè)的市場(chǎng)化改革勢(shì)在必行。加拿大的礦產(chǎn)勘探行業(yè)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展起來(lái)的，具有較完整的市場(chǎng)運(yùn)作體系，其支持礦產(chǎn)勘探公司的財(cái)稅政策也是值得中國(guó)借鑒的。

5.1 扶持礦產(chǎn)勘探行業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策支持的主要對(duì)象應(yīng)是礦產(chǎn)勘探企業(yè)

以往國(guó)家和地方政府設(shè)立的地質(zhì)勘查基金支持的是有前景的找礦項(xiàng)目，成功找到資源之后將其找礦成果用于礦業(yè)權(quán)出讓獲利，成為地方財(cái)政資金的來(lái)源之一，沒(méi)有起到促進(jìn)礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)建立和發(fā)展的作用；找礦單位只是承擔(dān)技術(shù)和勞務(wù)服務(wù)，沒(méi)有成為礦產(chǎn)勘探市場(chǎng)的主體。礦產(chǎn)勘探行業(yè)要走市場(chǎng)之路，必須有市場(chǎng)主體，政府當(dāng)前在礦產(chǎn)勘探領(lǐng)域的責(zé)任是培養(yǎng)市場(chǎng)主體，重要途徑之一就是制定支持礦產(chǎn)勘探企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策。

5.2 注重政策的針對(duì)性和有效性

對(duì)西部地區(qū)如新疆、西藏、青海等省(區(qū))地域遼闊、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、礦產(chǎn)資源豐富的省區(qū)，可采取財(cái)政資金直接補(bǔ)貼到勘探企業(yè)設(shè)立的勘探項(xiàng)目的方法，通過(guò)對(duì)礦產(chǎn)勘探企業(yè)積極有效找礦項(xiàng)目的資金支持，促進(jìn)區(qū)域礦產(chǎn)勘探行業(yè)的發(fā)展和礦業(yè)的繁榮。對(duì)中部礦產(chǎn)資源豐富的省份如內(nèi)蒙古、山西、云南、黑龍江，可通過(guò)稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)勘探活動(dòng)，保持地區(qū)礦產(chǎn)勘探企業(yè)的活力。

5.3 注重政策的適應(yīng)性和配套性

支持礦產(chǎn)勘探企業(yè)的財(cái)稅政策必須以礦產(chǎn)勘探行業(yè)市場(chǎng)化改革為前提，與地勘單位改革政策相呼應(yīng)，與礦業(yè)權(quán)制度改革政策相配套，才能真正發(fā)揮作用。當(dāng)前，鼓勵(lì)國(guó)有地勘單位中有經(jīng)驗(yàn)懂技術(shù)會(huì)經(jīng)營(yíng)的人員組建礦產(chǎn)勘查公司，支持社會(huì)資本與地質(zhì)技術(shù)人員組成股份制礦產(chǎn)勘探實(shí)體，從而形成多元化的獨(dú)立的勘探市場(chǎng)主體，是政府構(gòu)建礦產(chǎn)勘探市場(chǎng)體系首先要解決的問(wèn)題。