郭麗娜，許書平，孔 寧，董曉方，昝 昕，薛 璇

(1.自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.中國石油長慶油田分公司第六采油廠，陜西 定邊 718606)

礦產資源開發(fā)利用方案是為了實現(xiàn)對特定范圍內礦產資源的合理開發(fā)，根據(jù)地質資料提供的礦產資源的賦存分布情況，就開采規(guī)模、開采方式、采礦方法、運輸、通風、選礦加工以及共生、伴生礦產進行綜合開發(fā)利用等方面所提出的設計方案。

礦產資源開發(fā)利用方案的編制和審查工作一直是礦業(yè)權管理工作的一項重要內容。它不僅是采礦權審批登記的前提條件，而且是礦山建設與資源開發(fā)利用的重要依據(jù)，在礦產資源保護和合理開發(fā)利用過程中也發(fā)揮著積極的導引作用。

1 礦產資源開發(fā)利用方案編審工作的產生與發(fā)展

合理開發(fā)利用礦產資源，既是采礦權申請人的目標，也是有關行政主管部門實施礦產資源管理的重要任務。礦產資源開發(fā)利用方案的編制與審查，是保證礦產資源得到保護和合理利用的重要前提。作為申辦采礦權的一項前提條件，最初主要體現(xiàn)為由有資質的單位編制并經有關主管部門批準的礦山建設項目可行性研究報告和礦山設計。

1986年公布實施的《礦產資源法》確立了礦產資源勘查開采審批登記制度，規(guī)定將審查通過的礦山設計或者開采方案作為設立礦山企業(yè)、取得采礦權的重要條件。1987年4月，國務院發(fā)布實施的《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》，規(guī)定開辦礦山企業(yè)、申請采礦權應當報送礦山建設項目的可行性研究報告等資料。1994年3月，頒布實施的《礦產資源法實施細則》對于不同的主體申請礦產資源開采前應提交的資料作出了具體規(guī)定：開辦國有礦山企業(yè)，應提交礦山建設項目可行性研究報告和礦山設計；開辦集體所有制礦山企業(yè)或者私營礦山企業(yè)應提交與所建礦山規(guī)模相適應的、符合國家產業(yè)政策和技術規(guī)范的可行性研究報告、礦山設計或者開采方案；申請個體采礦，也應提交經批準的開采方案。

礦山設計和開采方案的審查，是采礦權登記管理機關進行審查的核心內容，直接影響礦山企業(yè)的經濟效益和資源環(huán)境效益。新中國成立后，各礦業(yè)主管部門逐步制定并完善了設計規(guī)范規(guī)章制度。改革開放以來，我國將礦山開發(fā)方案設計之前進行的礦山技術經濟可行性研究和論證列為礦山設計之前必須進行的基本建設程序。這一措施，對于提高礦山設計水平，促進開發(fā)利用的經濟效益和資源環(huán)境效益具有重要意義。

1998年2月，國務院頒布實施《礦產資源開采登記管理辦法》(國務院令第241號)，明確規(guī)定，采礦權申請人申請辦理采礦許可證時，應當向登記管理機關提交礦產資源開發(fā)利用方案。1999年4月，為了適應1998年國務院機構改革后礦產資源行政管理職能調整的變化，國土資源部下發(fā)《關于加強對礦產資源開發(fā)利用方案審查的通知》(國土資發(fā)〔1999〕98號)，規(guī)定將按《礦產資源開發(fā)利用方案編寫內容》《礦產資源開發(fā)利用方案審查大綱》編報和審查的開發(fā)利用方案作為采礦權授予中必經的、重要的程序。開發(fā)利用方案若包括在礦山可行性研究報告或礦山設計中，不應影響采礦登記管理機關對開發(fā)利用方案的專門審查。此后，經具備相應資質單位編制并由有關行業(yè)協(xié)會組織專家評審通過的礦產資源開發(fā)利用方案逐步取代了原來的礦山建設項目可行性研究報告和礦山設計。

20年來，礦業(yè)經濟形勢發(fā)生了巨大變化，隨著礦政管理的市場化改革不斷推進，礦業(yè)權管理包括開發(fā)利用方案的編寫和審查工作日益暴露出與礦業(yè)市場經濟發(fā)展不相適應的問題而亟待調整完善。

2 礦產資源開發(fā)利用方案編審工作的基本要求

《關于加強對礦產資源開發(fā)利用方案審查的通知》(國土資發(fā)〔1999〕98號)作為礦產資源開發(fā)利用方案編制和審查的主要依據(jù)，要求各級地礦行政管理機關在受理采礦權申請時，必須加強對開發(fā)利用方案的審查，保證開發(fā)利用方案編寫的規(guī)范化和審查工作的質量。

開發(fā)利用方案主要目的是從源頭上嚴格把好資源利用關，使礦產資源開發(fā)利用能夠遵循科學、合理、有效的原則，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，為國民經濟建設發(fā)揮出最大的資源效益，也是礦產資源主管部門對礦山企業(yè)進行監(jiān)督管理的重要參考[1]。但是，實踐中一些礦山企業(yè)對開發(fā)利用方案的編制不夠重視，給設計單位的時間短、經費少，導致設計單位缺少足夠的時間和精力充分研究地質報告及做現(xiàn)場踏勘工作，從而影響了開發(fā)利用方案編制的質量[2],只是為了應對申辦采礦權而起不到應有的礦山建設與開發(fā)的依據(jù)作用，而往往在取得采礦權后再重新編制礦山建設項目可行性研究報告和礦山設計方案。

開發(fā)利用方案的編制應依據(jù)地勘單位提交并經過評審備案的地質報告，以保證礦產資源儲量、品位和分布特點等要素的準確性。在編制中應正確把握要點，在確保安全、注重環(huán)保的前提下，科學合理地確定開采回采率、采礦貧化率、選礦回收率等指標[3]，同時，要注意將地質報告提交的資源儲量、設計利用資源儲量、可采儲量三者區(qū)分開來，將國家出資勘查探明的資源儲量和礦山企業(yè)利用自有資金投入勘查所獲的資源儲量，因為二者在有償處置方面有不同要求[4]。在估算資源儲量時，還應單獨著重對氧化礦量進行計算，對地質勘探報告的評析也應具有針對性，盡量從開發(fā)和建設的角度談意見建議，而不應僅僅引用地質報告評審里的意見[5]。在編寫方案時，最重要的是杜絕走形式的思想，認真對待，在地質資料及實測現(xiàn)狀的基礎上按照礦山實際情況進行編寫，確定與實際相適應的設計規(guī)模，提高方案的專業(yè)性，以指導礦山的生產[6]。

雖然不同時期我國礦產資源主管部門對申請人提交的相關報告或者方案要求有所不同，但審查的目標和重點則是基本一致的，如對于具有工業(yè)價值的共生、伴生礦產資源，是否能夠得到綜合開發(fā)和綜合回收利用；暫時不能利用的礦產，是否得到有效的保護等。

3 礦產資源開發(fā)利用方案編制工作中存在的問題

3.1 礦山企業(yè)重視程度不夠

設定礦產資源開發(fā)利用方案的最初目的是指導和督促礦山企業(yè)按照科學、合理、有效的原則更好地開發(fā)利用礦產資源，并對編制環(huán)境影響評價報告、安全預評價報告等后續(xù)的相關報告資料起到宏觀指導作用。而在實踐中，不少礦山企業(yè)并未對開發(fā)利用方案給予足夠的重視。有些企業(yè)直接將可行性研究報告視同礦產資源開發(fā)利用方案，實際上二者在礦山建設方案的確定、選礦、安全、經濟等方面的要求基本相同，但在資源儲量利用、產品方向的論證這兩方面內容上，后者的要求高于前者。還有企業(yè)僅僅將礦產資源開發(fā)利用方案視為辦理采礦許可證的一個要件，草草編制、應付評審，在后續(xù)的礦山設計和實際開采過程中并沒有按照開發(fā)利用方案中的內容開展工作，甚至有些內容大相徑庭，從而導致開發(fā)利用方案的編制違背了原意，在實踐中、尤其是容易在監(jiān)督管理過程中企業(yè)自身陷于被動。

3.2 編寫單位業(yè)務水平有待提升

《關于加強對礦產資源開發(fā)利用方案審查的通知》(國土資發(fā)〔1999〕98號)對礦產資源開發(fā)利用方案編制資格作了明確規(guī)定，要求其必須由具有國家批準礦山設計資格的單位或者各省(區(qū)、市)地礦主管部門認定的具有設計能力的單位進行編寫。2015年，國務院發(fā)布了《關于第一批清理規(guī)范89項國務院部門行政審批中介服務事項的決定》(國發(fā)〔2015〕58號)，規(guī)定申請人可按要求自行編制開發(fā)利用方案，也可委托有關機構編制，審批部門不得以任何形式要求申請人必須委托特定中介機構提供服務。其明確了開發(fā)利用方案編制以企業(yè)自身為主體的原則，不再要求編寫資質，主要是為了將編制方案的服務交由市場決定，雖然降低了準入門檻，但由于此項工作專業(yè)性強，由無資質的單位編制方案往往難以保證質量，加之編制單位和人員的業(yè)務能力及經驗水平參差不齊，實踐中即使經過多次修改，也容易出現(xiàn)不符合要求的結果，令評審專家和主管部門不勝其煩。

3.3 承載內容過多

現(xiàn)行礦產資源開發(fā)利用方案中包含了礦山環(huán)境影響報告書、水土保持方案、土地復墾方案和礦山安全設計等報告資料中的必要內容，實際上承載了過多的任務。企業(yè)在申請采礦許可證時，已同時向自然資源主管部門提交環(huán)境影響評價報告及環(huán)境保護部門批復、土地復墾方案及自然資源主管部門審核意見，以及礦山地質保護與環(huán)境治理恢復方案和自然資源主管部門審核意見等由專門機構進行編寫和審查的材料，這些專業(yè)報告無論從內容上還是深度上，都遠超出了礦產資源開發(fā)利用方案的相關章節(jié)。在實際工作中，還有部分地方管理部門將開發(fā)利用方案中的相關內容作為辦事依據(jù)，如環(huán)境保護部門將開發(fā)利用方案中環(huán)境影響方面的內容作為環(huán)境評價工作的依據(jù)；安全生產部門將開發(fā)利用方案中礦山安全方面的內容作為安全評價的工作依據(jù)等。而這些內容并非開發(fā)利用方案中的重點編寫內容，僅僅是為了服務于如何合理的開發(fā)和利用資源而編寫的，其深度和廣度都不足以成為上述工作的依據(jù)。

4 規(guī)范與完善礦產資源開發(fā)利用方案編制工作的對策建議

礦產資源屬于國家所有，對礦產資源開發(fā)利用方案的審查是自然資源管理部門監(jiān)督管理礦業(yè)開發(fā)和礦業(yè)秩序的重要手段，也是提升我國礦產資源開發(fā)水平的重要內容之一。礦產資源開發(fā)利用方案編審的目的是加強礦產資源開發(fā)利用的前期管理，從而把好礦產資源開發(fā)利用的源頭關，使礦產資源的開發(fā)利用工作能夠遵循科學、合理、有效的原則有序進行，使擬開發(fā)的礦產資源能夠得到充分、高效的利用，避免因粗放式開采、選擇性開采而造成的資源浪費，確保未開采礦產資源得到合理的保護，以達到集約、節(jié)約利用資源的目的。因此主管部門應進一步強化對于開發(fā)利用方案編制的審查和管理。

1) 明確礦產資源開發(fā)利用方案的定位。提高礦山企業(yè)對礦產資源開發(fā)利用方案編制工作的重視，嚴格規(guī)范開發(fā)利用方案的審查標準。礦產資源開發(fā)利用方案的根本是為了提高對資源的利用率，發(fā)揮最大礦產資源效益，避免資源浪費，重點是對資源儲量的利用及礦產品方向進行論證。其應該定位于指導作用，既是自然資源管理部門審查其資源開發(fā)利用合理性的主要依據(jù)，也是對可行性研究報告和礦山設計進行方向指導的基礎。

2) 依照國務院關于取消礦產資源開發(fā)利用方案編制單位的資質要求，建議對礦產資源開發(fā)利用方案的編制內容和審查大綱進行修改完善，進一步規(guī)范和明確編制內容與審查要求，提高方案編制的指導性、可操作性和針對性，在后續(xù)審查中加強前期把關，對不符合要求的方案提出明確修改意見，使其修改完善具備基本條件后再提交審查。

3) 在礦山申請建設過程中，按要求應提交土地復墾與礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案、環(huán)境影響報告書、水土保持方案等相關材料，并且由相對應的管理部門進行審查。因此，建議對礦產資源開發(fā)利用方案中的環(huán)境保護、水土保持、土地復墾和安全生產等章節(jié)作適當簡化，主要是與相關部門的批復要求保持必要的銜接一致。