王叢虎，陳 鵬

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

政府采購(gòu)制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要治理工具之一，在國(guó)家治理體系中具有重要地位，因此受到各國(guó)政府的高度重視。近年來(lái)，特別是黨的十九大以來(lái)，中國(guó)的國(guó)情發(fā)生了巨大變化?！墩少?gòu)法》雖然出臺(tái)了《實(shí)施細(xì)則》，但《政府采購(gòu)法》規(guī)定的許多內(nèi)容與當(dāng)下的實(shí)際環(huán)境已出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，在法律實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了很多問(wèn)題。這些問(wèn)題直接影響著我國(guó)政府采購(gòu)法的實(shí)施與政策效果的實(shí)現(xiàn)。因此，需要對(duì)《政府采購(gòu)法》實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題以及相應(yīng)的對(duì)策展開(kāi)研究。

一、法律實(shí)施與《政府采購(gòu)法》實(shí)施界定

（一）法律實(shí)施的內(nèi)涵與外延

法律實(shí)施，直接的理解就是指法律實(shí)施主體將已有的法律文本在現(xiàn)實(shí)活動(dòng)中付諸實(shí)踐用以調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過(guò)程。有學(xué)者辨析了法律運(yùn)行、法律實(shí)施、法律執(zhí)行的關(guān)系，指出法律運(yùn)行包含了法律制定和法律實(shí)施的全過(guò)程，屬于法律實(shí)施的上位概念，而法律執(zhí)行僅指行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，屬于法律實(shí)施的下位概念[1]。從國(guó)家的視角來(lái)看，法律制定和法律實(shí)施共同構(gòu)成了法治建設(shè)的主要內(nèi)容。法律制定是生成適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的法律的過(guò)程，解決了法律從無(wú)到有的問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)法治的前提條件；法律實(shí)施是對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行實(shí)踐的過(guò)程，完成了法律從文本到實(shí)踐的工作，是使法律產(chǎn)生效力的必經(jīng)之路。良好的立法和嚴(yán)格的施法是實(shí)現(xiàn)法治的兩個(gè)重要條件，依法治國(guó)的十六字方針是“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，其中“科學(xué)立法”解決的是法律制定的問(wèn)題，“嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”解決的是法律實(shí)施的問(wèn)題。作為與立法同樣重要的法律實(shí)施，一直以來(lái)都是法學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為法律實(shí)施問(wèn)題涉及多個(gè)方面的內(nèi)容，包括法律實(shí)施的主體、法律實(shí)施的方式、法律實(shí)施的具體形式、法律實(shí)施的效果和問(wèn)題等。關(guān)于法律實(shí)施的主體，傳統(tǒng)研究主要集中在國(guó)家機(jī)關(guān)的層面，當(dāng)下一些學(xué)者進(jìn)行了更加寬泛的界定，將社會(huì)組織、公民等法律受眾都納入了法律實(shí)施的主體范疇。從國(guó)家角度講，法律實(shí)施是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員把法律一般規(guī)范應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)具體情況中的過(guò)程；從法律受眾的角度講，法律實(shí)施是社會(huì)組織和公民自覺(jué)遵守法律規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范效力的過(guò)程。這一分類方式使法律實(shí)施的主體既包含了國(guó)家機(jī)關(guān)也包含了私人組織和普通公民，擴(kuò)大了傳統(tǒng)意義上法律實(shí)施的概念。在這種情況下，對(duì)法律實(shí)施的方式和具體形式的分類也將公民群體納入了考慮范疇。法律實(shí)施的方式包含了法的遵守、法的執(zhí)行、法的適用和法律監(jiān)督四個(gè)方面的內(nèi)容[2]，其中法的遵守主要是指法律受眾自覺(jué)遵守法律規(guī)范的要求，維護(hù)法律的權(quán)威和效力；法的執(zhí)行是指執(zhí)法機(jī)關(guān)將現(xiàn)行法律嚴(yán)格落實(shí)到實(shí)踐中的行為；法的適用是指司法機(jī)關(guān)在具體案件的審判過(guò)程中選擇適用哪些法律的過(guò)程；法律監(jiān)督是指國(guó)家機(jī)關(guān)和全體社會(huì)成員對(duì)法律活動(dòng)的監(jiān)督的過(guò)程，是法律正確實(shí)施的保障。法律實(shí)施的具體形式可分為依靠國(guó)家強(qiáng)制力的“硬實(shí)施”和采用非暴力手段促成公民守法行為的“軟實(shí)施”[3]。法律實(shí)施的目的在于使現(xiàn)行法律規(guī)范成功引導(dǎo)受眾的行為和調(diào)整社會(huì)關(guān)系，法律實(shí)施的效果及其相關(guān)問(wèn)題也是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。法律實(shí)施的效果如何不僅體現(xiàn)在受眾是否按照法律規(guī)范行使權(quán)利和履行義務(wù)，還取決于立法者追求的價(jià)值是否得以實(shí)現(xiàn)。換句話說(shuō)，實(shí)現(xiàn)法律的立法目的和社會(huì)價(jià)值才是法律實(shí)施的最終目標(biāo)，也是法律實(shí)施效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者總結(jié)了影響法律實(shí)施效果的因素，主要有以下幾個(gè)方面：首先，執(zhí)法者和法律受眾的自身素質(zhì)和守法意識(shí)；第二，法律執(zhí)行、適用、監(jiān)督機(jī)關(guān)的組織體制是否健全合理；第三，法律本身與法律實(shí)施的環(huán)境是否相適應(yīng)；第四，法律的內(nèi)容和形式是否明確、完整、與其他法律相和諧[4]。

綜上，法學(xué)界對(duì)于法律實(shí)施做了很好的探索，雖尚難以統(tǒng)一，但亦有諸多共識(shí)。而隨著我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，我們對(duì)于法律實(shí)施的界定也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，不應(yīng)再將其簡(jiǎn)單理解為單純依靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)推行法律。實(shí)際上，法的實(shí)施機(jī)制正在演變成一種由自愿服從、習(xí)慣性服從、社會(huì)強(qiáng)制服從和國(guó)家強(qiáng)制服從等多種方式共同構(gòu)成的混合結(jié)構(gòu)。同樣，法的效果的優(yōu)化也不再單純以強(qiáng)化國(guó)家強(qiáng)制力為前提[5]。為此，本文側(cè)重于從更廣泛的視角來(lái)界定法的實(shí)施。

（二）《政府采購(gòu)法》實(shí)施的分析維度

基于以上分析，我們更傾向于認(rèn)為：《政府采購(gòu)法》的實(shí)施是指相關(guān)政府部門(mén)、司法機(jī)關(guān)和法律受眾對(duì)該法的執(zhí)行、適用和遵守，屬于以國(guó)家強(qiáng)制力保障的“硬實(shí)施”為主的多元主體共同參與的一系列行為過(guò)程。本文采用廣義的法律實(shí)施概念，擬從國(guó)家機(jī)關(guān)和法律受眾兩個(gè)角度出發(fā)研究《政府采購(gòu)法》執(zhí)行、適用和遵守過(guò)程中的問(wèn)題及其解決方案，采用實(shí)施環(huán)境、實(shí)施主體、實(shí)施依據(jù)和實(shí)施效果四個(gè)維度對(duì)《政府采購(gòu)法》實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題進(jìn)行分析，并探索解決這些問(wèn)題的對(duì)策。

1.法律實(shí)施的環(huán)境

法律環(huán)境是影響法律內(nèi)容和形式的重要因素，同時(shí)也是影響法律實(shí)施效果的外在因素。《政府采購(gòu)法》的實(shí)施環(huán)境可以從國(guó)內(nèi)外政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、行政環(huán)境、法治環(huán)境四個(gè)角度進(jìn)行考察。政治環(huán)境主要體現(xiàn)在國(guó)家治理理念、主要政策方向和國(guó)際化進(jìn)程等方面?！墩少?gòu)法》的實(shí)施是否有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政策性要求、是否順應(yīng)國(guó)際化進(jìn)程是考察其實(shí)施效果的重要標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)濟(jì)環(huán)境包括國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、相關(guān)財(cái)政政策以及與各采購(gòu)主體直接相關(guān)的財(cái)政收支制度等；行政環(huán)境主要指國(guó)家行政體制機(jī)制現(xiàn)狀及其改革動(dòng)向，它影響著政府采購(gòu)主體的地位和職能變化；法治環(huán)境是指我國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)的情況，對(duì)《政府采購(gòu)法》實(shí)施的難易程度有較大影響。我國(guó)《政府采購(gòu)法》在頒布實(shí)施之初是符合我國(guó)宏觀環(huán)境的要求，但隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的快速變化，相關(guān)問(wèn)題則逐漸顯露。

2.法的實(shí)施主體

從執(zhí)行主體角度看，《政府采購(gòu)法》的實(shí)施主體是負(fù)責(zé)監(jiān)管政府采購(gòu)活動(dòng)的相關(guān)政府部門(mén)，包括地方各級(jí)政府的財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、行政監(jiān)察部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)等，還包括近年來(lái)新成立的綜合監(jiān)管部門(mén)，即公共資源交易監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。從適用主體角度看，《政府采購(gòu)法》的實(shí)施主體是國(guó)家司法機(jī)關(guān)，由各級(jí)司法機(jī)關(guān)依據(jù)《政府采購(gòu)法》處理政府采購(gòu)中的矛盾和糾紛。從守法主體看，政府采購(gòu)的主體包括采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商。采購(gòu)人是使用財(cái)政資金，依法進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織等。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)則包括政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府設(shè)立的非營(yíng)利事業(yè)法人單位，對(duì)于納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，受采購(gòu)人委托進(jìn)行集中采購(gòu)業(yè)務(wù)。供應(yīng)商是指向采購(gòu)人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。

3.法的實(shí)施依據(jù)

《政府采購(gòu)法》的實(shí)施依據(jù)是指法律實(shí)施主體在法律實(shí)施過(guò)程中行使權(quán)利和履行義務(wù)的法律依據(jù)。政府采購(gòu)主體從事采購(gòu)活動(dòng)的法律依據(jù)主要包括四類，分別是法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章。法律包括《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》等法律；行政法規(guī)是指國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等法規(guī)；部門(mén)規(guī)章是指財(cái)政部、發(fā)改委等中央部委發(fā)布的規(guī)范性文件；地方性法規(guī)、規(guī)章是指具有立法權(quán)的人民代表大會(huì)、人民政府根據(jù)本地情況發(fā)布的地方性法規(guī)和規(guī)章。這四類法律依據(jù)中法律的地位是最高的，也是處理政府采購(gòu)糾紛最常用的，法律文本的瑕疵與法律之間的沖突會(huì)直接導(dǎo)致政府采購(gòu)主體的權(quán)益得不到有效保護(hù)，相關(guān)主體之間“依法”產(chǎn)生沖突，增加了行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。鑒于法律在《政府采購(gòu)法》實(shí)施過(guò)程中首當(dāng)其沖的重要性，本文選擇僅從法律層面探討《政府采購(gòu)法》的實(shí)施依據(jù)的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

4.法的實(shí)施效果

《政府采購(gòu)法》的實(shí)施效果評(píng)價(jià)可以分為三個(gè)方面討論，一是《政府采購(gòu)法》實(shí)施后是否產(chǎn)生了法律實(shí)效，即《政府采購(gòu)法》在實(shí)際活動(dòng)中是否得到了相關(guān)法律實(shí)施主體的遵守和執(zhí)行，其程度是什么樣的；二是《政府采購(gòu)法》的法律效果如何，即其立法目標(biāo)和追求的價(jià)值是否已經(jīng)達(dá)到；三是《政府采購(gòu)法》的法律效益如何，即該法律實(shí)施之后政府采購(gòu)領(lǐng)域的問(wèn)題在多大程度上得到了解決、該法律的實(shí)施給社會(huì)帶來(lái)了哪些好處等。法律實(shí)效是最淺層的實(shí)施效果，其要求僅限于法律文本得到遵守，屬于程序上的要求；法律效果在法律實(shí)效的基礎(chǔ)上提高了一個(gè)層次，不僅要求法律文本被嚴(yán)格執(zhí)行，更要求法律執(zhí)行后達(dá)到立法目標(biāo)，即《政府采購(gòu)法》第一條要求的規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)資金的使用效益、保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益、促進(jìn)廉政建設(shè)等；法律效益是法律效果延伸，主要關(guān)注達(dá)到立法目標(biāo)的程度如何、耗費(fèi)的成本多少、實(shí)現(xiàn)的社會(huì)功能和社會(huì)效果如何等。

二、《政府采購(gòu)法》實(shí)施的問(wèn)題分析

根據(jù)法律實(shí)施問(wèn)題的分析框架，以下則分別從實(shí)施環(huán)境、實(shí)施主體、實(shí)施依據(jù)和實(shí)施效果四個(gè)維度分析《政府采購(gòu)法》實(shí)施的情況。

（一）實(shí)施環(huán)境的問(wèn)題

21世紀(jì)初期制定的《政府采購(gòu)法》是符合我國(guó)當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、行政體制環(huán)境和法治環(huán)境的。因此，在法律實(shí)施的最初階段獲得了極大支持，使《政府采購(gòu)法》在形式上和內(nèi)容上取得了很好效果。但是，隨著實(shí)施環(huán)境的變遷，《政府采購(gòu)法》對(duì)一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的調(diào)整顯得有些力不從心。

1.政治環(huán)境的變化

2017年10月，黨的十九大報(bào)告首次提出了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。而上個(gè)世紀(jì)末、21世紀(jì)初制定并頒布的《政府采購(gòu)法》顯然已經(jīng)不能適應(yīng)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化的新時(shí)代。經(jīng)過(guò)了近20年的發(fā)展，我們總體上實(shí)現(xiàn)了小康。社會(huì)各界不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。這些都需要對(duì)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。除此之外，現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》還不能完全適應(yīng)國(guó)際環(huán)境。隨著我國(guó)市場(chǎng)化和國(guó)際化程度逐漸加強(qiáng)，我國(guó)《政府采購(gòu)法》的功能也不斷擴(kuò)大，不僅國(guó)內(nèi)的采購(gòu)當(dāng)事人受到本法約束，國(guó)際供應(yīng)商進(jìn)入我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)也必須遵守本法。在這種情況下，《政府采購(gòu)法》的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)向WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）對(duì)接，以保證中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)與國(guó)際接軌。目前，中國(guó)還沒(méi)有加入GPA，這些無(wú)疑阻礙了中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的國(guó)際化進(jìn)程。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化

中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和環(huán)境都發(fā)生了變化。黨的十八屆五中全會(huì)首次提出，要實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，破除發(fā)展難題。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和方向是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”。具體而言，創(chuàng)新是動(dòng)力、協(xié)調(diào)是方法、綠色發(fā)展是方向、開(kāi)放發(fā)展是戰(zhàn)略、共享發(fā)展是歸宿。顯然，上個(gè)世紀(jì)末、本世紀(jì)伊始制定并頒布的《政府采購(gòu)法》在這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和環(huán)境上滯后于當(dāng)下的時(shí)代潮流。尤其是，近年來(lái)環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，綠色發(fā)展成為全體國(guó)民的一致追求，政府也在多個(gè)方面加強(qiáng)了環(huán)保工作，打擊破壞換環(huán)境、浪費(fèi)資源的行為。在這樣的時(shí)代背景下，政府采購(gòu)活動(dòng)不應(yīng)再以過(guò)去的單一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選擇采購(gòu)產(chǎn)品和供應(yīng)商，更應(yīng)該加入“綠色環(huán)保、循環(huán)利用”等新的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，引領(lǐng)國(guó)家資源使用的轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)走上綠色發(fā)展的道路。除此之外，現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》還缺乏對(duì)電子采購(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)興起的回應(yīng)。大力開(kāi)展電子采購(gòu)、助推共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已經(jīng)成為政府采購(gòu)面臨的全新環(huán)境。《政府采購(gòu)法》應(yīng)該對(duì)此做出詳細(xì)規(guī)定。

3.行政體制環(huán)境的變化

開(kāi)啟于2002年浙江紹興的公共資源交易平臺(tái)整合運(yùn)動(dòng)，已經(jīng)經(jīng)歷了十多年的演進(jìn)。當(dāng)下，原本依據(jù)《政府采購(gòu)法》建立起來(lái)的政府集中采購(gòu)體制機(jī)制，隨著全國(guó)公共資源交易平臺(tái)整合的發(fā)展已經(jīng)發(fā)生了很大變化。《政府采購(gòu)法》第13條規(guī)定的“各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門(mén)，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)”在安徽合肥等已經(jīng)發(fā)生了根本性改變[6]。而《政府采購(gòu)法》第16條規(guī)定的“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜”情況，在全國(guó)大部分地區(qū)也已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，而且絕大部分地區(qū)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)已經(jīng)被并入到了公共資源交易中心。不難看出，政府采購(gòu)的具體管理體制和運(yùn)行機(jī)制都已發(fā)生了很大變化，《政府采購(gòu)法》需要對(duì)此作出回應(yīng)。

4.法治環(huán)境的變化

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)提出了要開(kāi)創(chuàng)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)的新局面。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)又通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。為此，我國(guó)新時(shí)代確立了全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略地位，全面依法治國(guó)也納入到了中國(guó)特色社會(huì)主義的“十四個(gè)堅(jiān)持”基本方略之中。隨著行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核等新制度全面推行，我國(guó)的法治環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，這也對(duì)我國(guó)法治建設(shè)提出了更高更新的要求。《政府采購(gòu)法》及其相應(yīng)法律體系作為整個(gè)國(guó)家法治體系的重要組成部分，應(yīng)該做出積極回應(yīng)[7]。

（二）實(shí)施主體的問(wèn)題

《政府采購(gòu)法》自實(shí)施之日起就存在對(duì)實(shí)施主體界定的爭(zhēng)議，經(jīng)過(guò)十幾年的法律實(shí)施，法律實(shí)施主體的問(wèn)題主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。第一，采購(gòu)人的范圍界定過(guò)于狹窄?！墩少?gòu)法》第2條規(guī)定，政府采購(gòu)的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用的采購(gòu)資金是財(cái)政性資金。隨著中國(guó)在世界舞臺(tái)上地位的提升和融入國(guó)際環(huán)境速度的加快，僅以狹義財(cái)政性資金來(lái)約束采購(gòu)主體已難以適應(yīng)形勢(shì)。尤其是國(guó)際通行的國(guó)有企業(yè)被視為政府采購(gòu)主體的做法，對(duì)于我國(guó)當(dāng)下實(shí)施的《政府采購(gòu)法》將國(guó)有企業(yè)排除在外的做法是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。第二，政府采購(gòu)監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)設(shè)置難以適應(yīng)變化了的現(xiàn)實(shí)?！墩少?gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管主體是各級(jí)政府的財(cái)政部門(mén)和其他有監(jiān)督權(quán)力的部門(mén)，包括行業(yè)主管部門(mén)、審計(jì)部門(mén)和行政監(jiān)察部門(mén)等，這些部門(mén)有權(quán)針對(duì)政府采購(gòu)主體的違法行為進(jìn)行執(zhí)法。然而，一方面是財(cái)政部門(mén)的權(quán)力過(guò)于集中。在政府采購(gòu)的規(guī)則制定、預(yù)算審批、采購(gòu)過(guò)程、投訴受理等環(huán)節(jié)均發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，既不利于財(cái)政部門(mén)聚焦監(jiān)管活動(dòng)，也容易因無(wú)人制約財(cái)政部門(mén)而導(dǎo)致壟斷性腐?。涣硪环矫媸恰墩少?gòu)法》對(duì)財(cái)政部門(mén)的授權(quán)是清晰的，對(duì)其他監(jiān)管部門(mén)的權(quán)責(zé)規(guī)定較為模糊，使政府采購(gòu)監(jiān)管主體之間不易形成監(jiān)管合力，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)監(jiān)管效率低下，政府采購(gòu)腐敗案件頻發(fā)，資金浪費(fèi)情況嚴(yán)重[8]。第三，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了新的監(jiān)管主體。隨著近年來(lái)各地公共資源交易中心及其綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立，政府采購(gòu)活動(dòng)已被融入公共資源交易活動(dòng)中，并在統(tǒng)一的平臺(tái)進(jìn)行交易，監(jiān)管工作也隨之進(jìn)行了整合。不少地方通過(guò)法規(guī)授權(quán)，使得公共資源交易管理局與行政監(jiān)督部門(mén)合作進(jìn)行“綜合監(jiān)管”；也有一些地方委托公共資源交易管理綜合部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行“統(tǒng)一監(jiān)管”。這樣的變化直接挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的“行業(yè)分散監(jiān)管模式”。為此，《政府采購(gòu)法》需要對(duì)新出現(xiàn)的監(jiān)管主體改革作出回應(yīng)。第四，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人合謀。《政府采購(gòu)法》規(guī)定集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)為政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，根據(jù)采購(gòu)人的委托執(zhí)行政府采購(gòu)任務(wù)。隨著政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)許可的取消，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)迅速增加，出現(xiàn)了社會(huì)代理機(jī)構(gòu)魚(yú)目混珠的現(xiàn)狀。而實(shí)踐中，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍涵蓋了政府采購(gòu)活動(dòng)的全過(guò)程，政府采購(gòu)需求編寫(xiě)、制定采購(gòu)文件、組織實(shí)施評(píng)審、合同簽訂以及合同履行都是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)承攬的業(yè)務(wù)范圍。代理、交易業(yè)務(wù)集于一身的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)擁有了大量與供應(yīng)商合謀的機(jī)會(huì)?，F(xiàn)實(shí)中也出現(xiàn)了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)無(wú)條件服從采購(gòu)人、串通或內(nèi)定中標(biāo)人的現(xiàn)象。顯然，這不利于建立廉潔公正、公開(kāi)透明的政府采購(gòu)環(huán)境[9]。

（三）實(shí)施依據(jù)的問(wèn)題

《政府采購(gòu)法》實(shí)施依據(jù)的問(wèn)題主要有三個(gè)方面，一是《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的沖突，二是《政府采購(gòu)法》與《合同法》的沖突，三是《政府采購(gòu)法》自身?xiàng)l款的不足之處?！墩少?gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》最明顯的沖突表現(xiàn)在對(duì)招投標(biāo)工作管轄權(quán)的爭(zhēng)議，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定我國(guó)所有招投標(biāo)活動(dòng)都適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，意味著政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)都必須遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》的程序；但是《政府采購(gòu)法》僅規(guī)定政府采購(gòu)工程適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》，言下之意貨物和服務(wù)的招投標(biāo)程序不適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，這讓《招標(biāo)投標(biāo)法》的效力產(chǎn)生動(dòng)搖。此外，在投標(biāo)人資格、投標(biāo)人數(shù)量底線、非公開(kāi)招標(biāo)的審批機(jī)關(guān)、監(jiān)管主體等方面，《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》也存在嚴(yán)重的矛盾[10]。《政府采購(gòu)法》允許自然人作為供應(yīng)商參與投標(biāo)，而《招標(biāo)投標(biāo)法》僅允許個(gè)人參與科研項(xiàng)目的投標(biāo)活動(dòng)；《政府采購(gòu)法》規(guī)定如果符合專業(yè)條件或?qū)φ袠?biāo)文件做出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家則廢標(biāo)，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定只要投標(biāo)人達(dá)到三家以上就也可以確定中標(biāo)人；《政府采購(gòu)法》規(guī)定采用非公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)方式需要獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的批準(zhǔn)，即財(cái)政部門(mén)的批準(zhǔn)；《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定不宜進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目，經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)，排除了財(cái)政部門(mén)對(duì)非公開(kāi)招標(biāo)的審批權(quán)[11]。這些沖突導(dǎo)致政府采購(gòu)各方當(dāng)事人“依法打架”，不利于政府采購(gòu)活動(dòng)的穩(wěn)定開(kāi)展，同時(shí)加大了司法機(jī)關(guān)處理爭(zhēng)議問(wèn)題的難度?！墩少?gòu)法》與《合同法》的沖突體現(xiàn)在政府采購(gòu)合同的性質(zhì)上，《政府采購(gòu)法》第43條規(guī)定“政府采購(gòu)合同適用合同法“，說(shuō)明政府采購(gòu)合同屬于民事合同的范疇；但是政府采購(gòu)主體的權(quán)利在采購(gòu)活動(dòng)中受到嚴(yán)格的限制，采購(gòu)人不能像普通采購(gòu)一樣按照自己的意志選擇供應(yīng)商，也不能隨意向集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)提出自己的主張，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格依法采購(gòu)，接受監(jiān)管部門(mén)的考核監(jiān)督，此外《政府采購(gòu)法》還授予了政府采購(gòu)主體因維護(hù)公共利益的需要單方面變更、中止或者終止合同的權(quán)利。從這些特征可以看出政府采購(gòu)合同不同于一般的民事合同，它同時(shí)適用《合同法》與《政府采購(gòu)法》，且《政府采購(gòu)法》具有優(yōu)先地位?！墩少?gòu)法》自身?xiàng)l款也存在一定的缺陷，如救濟(jì)程序要求“質(zhì)疑前置”，先向采購(gòu)人書(shū)面質(zhì)疑然后才能投訴，耗費(fèi)供應(yīng)商大量精力卻起不到救濟(jì)的作用，反而延誤進(jìn)入司法程序的時(shí)間[12]。

（四）實(shí)施效果的問(wèn)題

《政府采購(gòu)法》的實(shí)施效果可以從法律效果和法律效益兩方面進(jìn)行考察。從法律效果的角度講，《政府采購(gòu)法》的實(shí)施效果不顯著，并沒(méi)有達(dá)到立法預(yù)期。第一，注重程序正當(dāng)忽略實(shí)質(zhì)正義，無(wú)法遏制腐敗行為。政府采購(gòu)主體大多局限于遵守法律條文開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，使法律實(shí)施淪為“走程序”，鉆法律漏洞的行為層出不窮、形式多樣，“低價(jià)中標(biāo)”、“奢華采購(gòu)”等情況多有發(fā)生。《政府采購(gòu)法》的立法沖突和自身缺陷更為腐敗行為提供了方便。一方面采購(gòu)人利用自身地位對(duì)集采機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的工作橫加干涉、暗中指定供應(yīng)商、隨意變更政府采購(gòu)合同；另一方面集采機(jī)構(gòu)、社會(huì)代理機(jī)構(gòu)與供應(yīng)商存在合謀、圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象。這些行為破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)環(huán)境，使《政府采購(gòu)法》規(guī)范政府采購(gòu)行為和預(yù)防腐敗的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。第二，“物有所值”帶來(lái)功利主義，忽略更高的價(jià)值追求。《政府采購(gòu)法》規(guī)定要扶持中小企業(yè)和促進(jìn)落后貧困地區(qū)發(fā)展、注重保護(hù)環(huán)境，但由于缺乏實(shí)施細(xì)則而難以實(shí)現(xiàn)。第三，政府采購(gòu)活動(dòng)中地方保護(hù)主義嚴(yán)重，公平開(kāi)放的采購(gòu)環(huán)境沒(méi)有建立起來(lái)。各地區(qū)的政府借政府采購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入審查的機(jī)會(huì)設(shè)置“門(mén)檻”，限制其他地區(qū)供應(yīng)商進(jìn)入本地政府采購(gòu)市場(chǎng)，不利于政府采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)模化建設(shè)，更容易滋生權(quán)錢(qián)交易等腐敗行為。因此，《政府采購(gòu)法》的實(shí)施效果需要改進(jìn)的空間依然很大。

從法律效益的角度講，《政府采購(gòu)法》的實(shí)施效益總體不顯著。在經(jīng)濟(jì)效益方面，《政府采購(gòu)法》對(duì)提高財(cái)政資金使用效率產(chǎn)生了一定的作用，但是規(guī)?；恼少?gòu)市場(chǎng)還有待建設(shè)，繼續(xù)提高經(jīng)濟(jì)效益需要進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)行為；在社會(huì)效益方面，《政府采購(gòu)法》扶持中小企業(yè)和落后地區(qū)的作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，對(duì)自然資源和環(huán)境的保護(hù)也沒(méi)有明顯的幫助，大部分社會(huì)成員在《政府采購(gòu)法》的實(shí)施過(guò)程中效益獲得感并不強(qiáng)烈?？傮w而言，《政府采購(gòu)法》在程序上取得了法律實(shí)效，但是要達(dá)到立法目標(biāo)和取得社會(huì)效益，依然任重道遠(yuǎn)。

三、《政府采購(gòu)法》實(shí)施的對(duì)策建議

為了推進(jìn)政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范化和法治化，使《政府采購(gòu)法》發(fā)揮應(yīng)有的作用，需要針對(duì)其實(shí)施環(huán)境、實(shí)施主體、實(shí)施依據(jù)和實(shí)施效果四個(gè)維度出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行全方位的法律調(diào)整。

（一）根據(jù)環(huán)境變化擴(kuò)充法律內(nèi)容

隨著十幾年來(lái)國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變遷，《政府采購(gòu)法》的實(shí)施環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，《政府采購(gòu)法》立法之初對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)環(huán)境及其變遷的考慮多有不足，很多條款存在漏洞、原則過(guò)于寬泛，操作性不強(qiáng)，必須針對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境出現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)法律文本進(jìn)行修正，使《政府采購(gòu)法》與實(shí)施環(huán)境相適應(yīng)。第一，《政府采購(gòu)法》對(duì)采購(gòu)資金范圍的規(guī)定應(yīng)該擴(kuò)大?，F(xiàn)行法律規(guī)定政府采購(gòu)資金是財(cái)政性資金，使地方政府機(jī)關(guān)及事業(yè)單位使用自收自支的資金和債務(wù)收入的采購(gòu)活動(dòng)脫離了監(jiān)管范圍，不利于政府采購(gòu)活動(dòng)的公開(kāi)透明和政府的廉政建設(shè)。因此，根據(jù)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的公共部門(mén)屬性和維護(hù)公共利益的職能，政府采購(gòu)資金范圍應(yīng)該擴(kuò)大為“公共資金”，任何使用公共資金的政府采購(gòu)活動(dòng)都應(yīng)該接受《政府采購(gòu)法》的管轄。第二，推動(dòng)《政府采購(gòu)法》與WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》相銜接。《政府采購(gòu)法》應(yīng)該借鑒《政府采購(gòu)協(xié)議》的規(guī)定完善我國(guó)政府采購(gòu)制度，建立獨(dú)立的投訴受理機(jī)構(gòu)、增加“非歧視原則”、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和專業(yè)技術(shù)等內(nèi)容，提高我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放性與透明度，向國(guó)際展示中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度。第三，細(xì)化模糊性條款，增強(qiáng)可操作性。《政府采購(gòu)法》應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、扶持中小企業(yè)和落后地區(qū)實(shí)施功能。對(duì)模糊性條款進(jìn)行細(xì)化是提高可操作性的最佳途徑，如制定綠色采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和清單、鼓勵(lì)采購(gòu)環(huán)保型產(chǎn)品、要求各地區(qū)每年中標(biāo)供應(yīng)商中一定比例來(lái)源于中小企業(yè)和落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)、為貧困地區(qū)產(chǎn)品預(yù)留采購(gòu)份額等。第四，增加電子采購(gòu)的內(nèi)容?！墩少?gòu)法》對(duì)電子采購(gòu)的規(guī)定是空白的，但是隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的應(yīng)用和歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的示范，電子采購(gòu)在不久的將來(lái)必將憑借其透明、便捷、高效的優(yōu)勢(shì)成為我國(guó)政府采購(gòu)的重要形式。因此現(xiàn)實(shí)中需要研究電子采購(gòu)的問(wèn)題，彌補(bǔ)《政府采購(gòu)法》電子采購(gòu)內(nèi)容的空白，推動(dòng)構(gòu)建電子化政府采購(gòu)制度。第五，完善保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容。開(kāi)放我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)需要循序漸進(jìn)，不能一蹴而就，《政府采購(gòu)法》在與《政府采購(gòu)協(xié)議》銜接的同時(shí)，需要對(duì)《政府采購(gòu)協(xié)議》的適用范圍進(jìn)行清晰界定，避免外國(guó)供應(yīng)商涌入我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)沖擊本國(guó)產(chǎn)業(yè)；另外可以設(shè)置相對(duì)較高的采購(gòu)門(mén)檻價(jià)，為本國(guó)產(chǎn)業(yè)留下足夠獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)空間，將國(guó)內(nèi)的專利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)納入政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，以此提高本國(guó)產(chǎn)業(yè)在政府采購(gòu)中的競(jìng)爭(zhēng)力等[13]。

（二）厘清實(shí)施主體的范圍與權(quán)責(zé)

《政府采購(gòu)法》對(duì)實(shí)施主體規(guī)定的缺陷和不足使法律實(shí)施不能與現(xiàn)實(shí)情況完全契合，這是造成政府采購(gòu)資金使用效率低下、權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管缺位的重要原因，《政府采購(gòu)法》應(yīng)該針對(duì)各實(shí)施主體出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。第一，擴(kuò)大政府采購(gòu)主體的范圍，將國(guó)有企業(yè)納入政府采購(gòu)主體。政府采購(gòu)的最終目的是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，所以應(yīng)該按照采購(gòu)資金的性質(zhì)來(lái)劃定政府采購(gòu)主體的范圍。國(guó)有企業(yè)是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但是其使用財(cái)政撥款從事采購(gòu)活動(dòng)就應(yīng)該屬于政府采購(gòu)的范疇，所以可以將使用財(cái)政性資金從事采購(gòu)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)納入政府采購(gòu)主體的范圍，接受《政府采購(gòu)法》的管轄。第二，明確監(jiān)管主體責(zé)任，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的監(jiān)管體系。按照事前、事中和事后劃分監(jiān)管范圍，事前監(jiān)管是對(duì)采購(gòu)需求和預(yù)算的監(jiān)管，應(yīng)由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)；事中監(jiān)管是對(duì)采購(gòu)流程的監(jiān)管，應(yīng)由行業(yè)主管部門(mén)或各地區(qū)新成立的公共資源交易管理局負(fù)責(zé)；事后監(jiān)管是對(duì)采購(gòu)合同履行、集采機(jī)構(gòu)績(jī)效的監(jiān)管，應(yīng)由審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)。如此劃分監(jiān)管范圍，既可以避免財(cái)政部門(mén)一家獨(dú)大、監(jiān)而不管的情況，又可以消除監(jiān)管責(zé)任不清、多頭監(jiān)管的弊端。第三，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，納入新的監(jiān)管主體?！墩少?gòu)法》應(yīng)參考各地公共資源交易管理的各種模式，對(duì)不同監(jiān)管模式下的監(jiān)管主體進(jìn)行法律授權(quán)。如“統(tǒng)一監(jiān)管模式”下的公共資源交易管理局承擔(dān)了政府采購(gòu)活動(dòng)的整體監(jiān)管職責(zé)，其監(jiān)管主體地位應(yīng)該得到《政府采購(gòu)法》的確認(rèn)；對(duì)于“綜合監(jiān)管+行業(yè)部門(mén)監(jiān)管模式”，應(yīng)該確定不同監(jiān)管主體的監(jiān)管范圍，避免重復(fù)監(jiān)管和缺管缺位。第四，分離代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)，發(fā)揮采購(gòu)人的積極性。由于政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)沒(méi)有分離，致使集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了過(guò)多的職責(zé)，不利于保證政府采購(gòu)的效率和公平?！墩少?gòu)法》應(yīng)該為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)劃定清晰的職責(zé)邊界，使之專注于政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)，交易業(yè)務(wù)由公共資源交易中心負(fù)責(zé)，避免集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)過(guò)重，同時(shí)也減少腐敗的可能性，促進(jìn)廉潔采購(gòu)；同時(shí)需要激發(fā)采購(gòu)人在制定采購(gòu)需求、監(jiān)督采購(gòu)執(zhí)行等方面積極性，使政府采購(gòu)更好地滿足采購(gòu)人的需要。

（三）消除實(shí)施依據(jù)的沖突和缺陷

《政府采購(gòu)法》實(shí)施依據(jù)不清晰、不全面，與其他法律存在法律適用上的沖突，使采購(gòu)當(dāng)事人和司法機(jī)關(guān)在法律適用上無(wú)所適從，不得不耗費(fèi)大量精力去解讀和分析法律條文，阻礙了政府采購(gòu)活動(dòng)的高效率進(jìn)行，需要對(duì)這些爭(zhēng)議較大的法律條款進(jìn)行修改。第一，銜接《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的內(nèi)容，解決兩法沖突問(wèn)題。處理兩部法律沖突的問(wèn)題，需要明確兩部法律的交叉重疊之處，《政府采購(gòu)法》是管理政府采購(gòu)活動(dòng)的實(shí)體法，《招標(biāo)投標(biāo)法》是管理招投標(biāo)工作的程序法，二者的交叉之處在于政府采購(gòu)活動(dòng)的招投標(biāo)工作[14]。依據(jù)新法優(yōu)先于舊法的法律適用原則，《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》存在沖突的，應(yīng)優(yōu)先適用《政府采購(gòu)法》；《政府采購(gòu)法》有明確規(guī)定的，可以適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。按照《政府采購(gòu)法》第4條的規(guī)定，工程采購(gòu)的相關(guān)問(wèn)題應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，所以《政府采購(gòu)法》的管轄范圍應(yīng)該是貨物和服務(wù)的采購(gòu)，后續(xù)的相關(guān)法律條款應(yīng)該明確這一點(diǎn)；對(duì)于投標(biāo)人資格、投標(biāo)人數(shù)量底線和非公開(kāi)招標(biāo)的審批機(jī)關(guān)等問(wèn)題，屬于貨物和服務(wù)采購(gòu)的適用《政府采購(gòu)法》，屬于工程采購(gòu)的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。第二，強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)合同的特殊性質(zhì)，明確《合同法》的適用范圍。政府采購(gòu)合同適用《合同法》主要是為了保護(hù)采購(gòu)當(dāng)事人的平等地位，保證合同是基于雙方的自愿而締結(jié)和履行，但《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)合同的部分強(qiáng)制性規(guī)定使其不同于一般民事合同，因此《合同法》是規(guī)制政府采購(gòu)合同的“一般法”，《政府采購(gòu)法》是規(guī)制政府采購(gòu)合同的“特別法”?；谔貏e法優(yōu)于一般法的法律適用原則，在政府采購(gòu)合同履行不違反國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情況下，政府采購(gòu)合同適用于《合同法》，在特殊情況下適用于《政府采購(gòu)法》；為了防止采購(gòu)人借公共利益之名損害供應(yīng)商的利益，《政府采購(gòu)法》應(yīng)該對(duì)變更、中止和終止政府采購(gòu)合同的情形進(jìn)行列舉。第三，梳理《政府采購(gòu)法》條款，減少法律自身缺陷。一方面，《政府采購(gòu)法》很多內(nèi)容屬于原則性條款，需要將模糊性規(guī)定具體化，增強(qiáng)法律的可操作性，如鼓勵(lì)政府采購(gòu)環(huán)保節(jié)能產(chǎn)品、扶持中小企業(yè)和落后地區(qū)等條款，均可以進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，促進(jìn)原則性條款的落實(shí)；另一方面，在法律程序上需要更加斟酌，消除不利于達(dá)成政府采購(gòu)目標(biāo)和保護(hù)采購(gòu)當(dāng)事人權(quán)利的程序，如“質(zhì)疑程序”根據(jù)學(xué)界的反響和國(guó)際慣例可以取消，直接進(jìn)入“投訴程序”，加快供應(yīng)商獲得救濟(jì)的速度等。

（四）追求更高水平的實(shí)施效果

《政府采購(gòu)法》要實(shí)現(xiàn)其立法目的，就必須在法律實(shí)施的過(guò)程中追求更高的實(shí)施效果，不局限于對(duì)法律程序的嚴(yán)格執(zhí)行和遵守，而是關(guān)注更高層次的法律效益。第一，嚴(yán)格執(zhí)行法律程序，鞏固法律實(shí)效。政府采購(gòu)主體必須嚴(yán)格遵守政府采購(gòu)法規(guī)定的采購(gòu)程序，監(jiān)管機(jī)關(guān)要按照法律要求履行職責(zé)，違背法定程序的采購(gòu)行為要受到嚴(yán)厲處罰。只有程序正義得到完全實(shí)現(xiàn)，《政府采購(gòu)法》的權(quán)威才得以樹(shù)立和鞏固，才可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)更高層次的立法目標(biāo)。第二，超越程序正義，追求實(shí)質(zhì)正義。達(dá)到實(shí)質(zhì)正義是立法的最終目標(biāo)，程序正義只是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段，《政府采購(gòu)法》的實(shí)施應(yīng)該以追求實(shí)質(zhì)正義為最終目的。因此有必要對(duì)《政府采購(gòu)法》的立法目標(biāo)進(jìn)行價(jià)值排序，將維護(hù)公共利益定為首要目標(biāo)，提高財(cái)政資金的使用效率應(yīng)該排在后面。這樣可以避免政府采購(gòu)主體只算“經(jīng)濟(jì)賬”，減少低價(jià)中標(biāo)、地方保護(hù)主義以及采購(gòu)腐敗行為，促進(jìn)保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源、扶持中小企業(yè)和落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)等政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高法律實(shí)施的公共價(jià)值追求。第三，關(guān)注社會(huì)反映，提高法律效益。法律效益在于法律實(shí)施的收益和成本之比，所謂成本就是法律實(shí)施消耗的資源和精力，而收益是指國(guó)家和社會(huì)因法律實(shí)施所獲取的收益。一部良法因獲得社會(huì)支持可以達(dá)到低成本、高收益的法律效益。因此在《政府采購(gòu)法》實(shí)施過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)必須及時(shí)關(guān)注社會(huì)現(xiàn)實(shí)境況是否因法律實(shí)施而改善、改善了多少，并針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行法律調(diào)整，降低法律實(shí)施的成本，提高法律效益。

《政府采購(gòu)法》實(shí)施是多方因素共同匯聚而成，因此在提出解決問(wèn)題的對(duì)策時(shí)必須從多個(gè)維度同時(shí)切入，考慮《政府采購(gòu)法》在實(shí)施環(huán)境、實(shí)施主體、實(shí)施依據(jù)和實(shí)施效果等方面出現(xiàn)的問(wèn)題，并針對(duì)各方面的問(wèn)題逐一尋找解決方案。為此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該做好如下幾點(diǎn)：第一，調(diào)整《政府采購(gòu)法》的相關(guān)內(nèi)容以適應(yīng)實(shí)施環(huán)境；第二，厘清實(shí)施主體的范圍和權(quán)責(zé)來(lái)發(fā)揮政府采購(gòu)主體的能動(dòng)性；第三，完善《政府采購(gòu)法》本身?xiàng)l款，消除與《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》之間的沖突矛盾，減小法律實(shí)施的阻力；第四，明確《政府采購(gòu)法》的最高立法價(jià)值，超越程序正義追求實(shí)質(zhì)正義，使法律實(shí)施得到社會(huì)的廣泛支持。可以相信，多維度思考、全方位改善的方式能夠幫助《政府采購(gòu)法》改變當(dāng)下實(shí)施不佳的局面，在今后獲得更好的實(shí)施效果。