劉紅波，林 彬

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640)

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

風(fēng)險社會與新媒體傳播的雙向疊加讓網(wǎng)絡(luò)輿情成為諸多現(xiàn)實問題的“投射板”。因網(wǎng)絡(luò)擴散極易誘發(fā)信息失真和傳播過度等不良反應(yīng)，使得政府在面對網(wǎng)絡(luò)輿情事件時難以有效引導(dǎo)和回應(yīng)[1]，可能引致信任危機甚至破壞執(zhí)政基礎(chǔ)[2]。黨的十九大報告強調(diào)了提高輿論引導(dǎo)力和公信力的重要意義[3]42，網(wǎng)絡(luò)輿情治理能力的提升已成為國家治理能力建設(shè)的重要方面。盡管國務(wù)院印發(fā)《2018年政務(wù)公開工作要點》，提出建立政務(wù)輿情回應(yīng)問責(zé)制度以及部門快速反應(yīng)和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，但現(xiàn)實中政府回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情事件時仍捉襟見肘，尤其是部門間的統(tǒng)籌缺位和協(xié)調(diào)困難暴露無遺。2018年5月底在安徽六安發(fā)生了“教師集訪事件”。在事件接近尾聲時，安徽警察官方微博發(fā)布了一張黑鍋圖片，意圖在述說“背黑鍋”的無奈，這意味深長的表態(tài)引人深思。無疑，在回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情時，政府并非鐵板一塊，更多展現(xiàn)的是部門間的“千人千面”；暴露出多部門回應(yīng)是碎片化而非整體性的，進(jìn)而導(dǎo)致回應(yīng)失效?；诖?，亟須深入了解多部門在網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)中的行為選擇以及輿情回應(yīng)失效的內(nèi)在邏輯。對輿情回應(yīng)中多部門主體的認(rèn)定以及回應(yīng)類型的劃分將有助于厘清部門責(zé)任，落實政務(wù)輿情回應(yīng)問責(zé)制度；對部門間碎片化回應(yīng)的闡釋有利于推進(jìn)部門回應(yīng)的協(xié)調(diào)聯(lián)動，實現(xiàn)富有成效的政府回應(yīng)；對政府回應(yīng)失效致因的探究有助于提升政府應(yīng)對能力，提高網(wǎng)絡(luò)輿情治理的精準(zhǔn)化水平。

針對網(wǎng)絡(luò)輿情政府回應(yīng)模式的既有研究，更多的是將政府作為單一主體看待，鮮有對政府多部門回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿情的探索。輿情治理已由傳統(tǒng)的單中心治理向多組織協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，根據(jù)同質(zhì)組織間、異質(zhì)組織間的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，可將輿情回應(yīng)模式分為三種：政府主導(dǎo)、社會組織主導(dǎo)和多主體協(xié)同[4]。另外，其他社會主體也會積極參與到政府輿情回應(yīng)中，而參與的機制包括自主協(xié)作型和行政吸納型兩種[5]。無論是協(xié)同治理還是參與回應(yīng)，均是將政府作為回應(yīng)行為的單一主體。也有學(xué)者試圖從多元制度視角來拆解廣義上的政府回應(yīng)，劃分為黨委主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型、信訪主導(dǎo)型等七類[6]。盡管此探索推進(jìn)了從政府單一主體深入到政府內(nèi)部不同主體的研究，但是仍未能夠?qū)φ嗖块T回應(yīng)行為作出闡釋。

通過文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn)，已有研究均證實政府回應(yīng)模式與治理效果之間存在一定聯(lián)系，但大都將政府視為單一整體，探究其與社會各主體間的互動，或者就直接按部門名稱來解析政府各部門的回應(yīng)。從根本上講，部門回應(yīng)的差異是由其行為選擇所決定的，但現(xiàn)有研究并未關(guān)注到地方政府內(nèi)部的實際回應(yīng)模式，缺少從政府內(nèi)部不同行為表現(xiàn)而展開的類型探討。再者，回歸到本文選擇的“六安教師集訪事件”，部門“背黑鍋”現(xiàn)象本質(zhì)上反映的就是碎片化回應(yīng)，該案例為從政府行為視角去分析政府部門回應(yīng)類型的差異提供了可能。另外，部門間的回應(yīng)行為及回應(yīng)效果之間有何種聯(lián)系？為何有些部門的積極回應(yīng)卻招致回應(yīng)失效的后果？這些問題亦需作進(jìn)一步探討。因此，還需構(gòu)建合適理論或概念來對政府微觀行為、過程機制和回應(yīng)效果加以闡釋。

本文聚焦于組織行為的研究視角，提出關(guān)于政府回應(yīng)失效的理論框架，對網(wǎng)絡(luò)輿情情境下政府部門主要回應(yīng)模式和相應(yīng)行為策略加以解釋，著重推進(jìn)以下幾點：首先，政府回應(yīng)的動因來源是什么？各部門回應(yīng)的行為策略有哪些？其觸發(fā)條件和作用機理是怎樣的？導(dǎo)致的回應(yīng)失效包括哪些類型和特征？從而建構(gòu)政府回應(yīng)失效的邏輯框架。其次，通過對六安教師集訪事件的描述性觀察，對各部門回應(yīng)行為和回應(yīng)效果予以區(qū)分與描摹，實現(xiàn)對理論框架合理性的驗證。再次，還試圖討論政府回應(yīng)失效的原因，給出相應(yīng)政策建議和啟示。最終，實現(xiàn)對“多部門嵌入式”政府回應(yīng)的理論建構(gòu)和經(jīng)驗檢驗。

二、理論框架：行為選擇與回應(yīng)失效的內(nèi)在邏輯

(一)回應(yīng)動因：風(fēng)險與責(zé)任的雙重壓力

社會轉(zhuǎn)型期的矛盾和風(fēng)險增多，導(dǎo)致危機事件頻發(fā)。為防止群體性事件和網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)酵對政府公信力造成損害，地方政府會對民眾訴求給予回應(yīng)[13]。政府積極開設(shè)政民溝通平臺，旨在提高政府回應(yīng)質(zhì)量,并促其成為動態(tài)化協(xié)調(diào)或溝通的主要方式[14]。但政府回應(yīng)的根本目的在于緩解社會沖突，維持社會穩(wěn)定。威權(quán)主義情境下政府回應(yīng)的動因主要來自社會民眾的壓力和上級政府的壓力兩方面，其目的是尋求體制穩(wěn)定和政治晉升[15]。具體而言，面對網(wǎng)絡(luò)輿情政府作出必要回應(yīng)主要受制于雙重壓力：一是風(fēng)險壓力，即群體集訪、公共輿論等社會客觀事實和主觀認(rèn)知帶來的壓力[16]。在網(wǎng)絡(luò)時代有效化解危機挑戰(zhàn)，要求有效性政府回應(yīng)需具備信息公開、回應(yīng)及時和互動溝通等要素，如此將能夠緩解信息不對稱帶來的潛在風(fēng)險，從而釋放社會壓力。二是責(zé)任壓力，即上級政績考核、監(jiān)管問責(zé)等帶來的壓力[17]。由此，政府輿情回應(yīng)既是為了防止群體性事件所帶來的不利影響，也是為了贏得上級關(guān)注重視或體制晉升激勵。

(二)觸發(fā)條件：技術(shù)、制度及個人的三項缺失

多重復(fù)雜因素作用于政府回應(yīng)，要素的組合形成觸發(fā)行為的條件。要實現(xiàn)富有成效的政府回應(yīng)，核心在于實現(xiàn)有效溝通。在技術(shù)方面，溝通中的信息交換與傳遞、應(yīng)用中的信息傳播是其中的重要環(huán)節(jié)，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)新興技術(shù)對傳統(tǒng)政府管理模式的挑戰(zhàn)，網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測的壓力和信息管理“碎片化”的問題逐漸顯現(xiàn)[18]，但究其根源，仍受制于政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和制度安排[7]。政府管理理念、行政體制和應(yīng)對方式落后，如激勵機制的不到位、約束機制和追責(zé)制度不完善等，往往制約著政府應(yīng)對突發(fā)事件回應(yīng)的行為與績效[19]。除此之外，在社會風(fēng)險和績效問責(zé)的雙重壓力之下，政府理性經(jīng)濟(jì)人的動機、趨利避害的理念也驅(qū)使著各責(zé)任主體傾向于做出互相推諉或不作為的消極行為[20]，反而可能給自身帶來更大收益[21]。因此，綜合來看，政府對網(wǎng)絡(luò)輿情的管控?zé)o力、機制缺失以及理念失范三個方面形成了政府失效行為的觸發(fā)條件。

(三)行為選擇：政府回應(yīng)的四種類型

政府行為受責(zé)任意識和自利動機雙重因素驅(qū)動，呈現(xiàn)出政府回應(yīng)差異化的四種類型：履職型、推諉型、應(yīng)付型和缺位型(見圖1)。本質(zhì)上講，行為是受人格化的意識或動機驅(qū)動。從客觀事實層面分析，消解網(wǎng)絡(luò)輿情、化解社會矛盾是政府職責(zé)所在，政府行為具有明顯的責(zé)任意識這一驅(qū)動要素。而價值認(rèn)知層面，為化解自身危機，官員行為動機主要是避責(zé)[22]，具有明顯的自利考量。加之外部環(huán)境下的問責(zé)制度，基于權(quán)力的維護(hù)，回應(yīng)行為將呈現(xiàn)出更多樣化的選擇[23]134-158。其中，缺位型回應(yīng)特征最不明顯，未承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任，亦未表現(xiàn)出任何應(yīng)對姿態(tài)。但隨著風(fēng)險和責(zé)任雙重壓力增大，受制于技術(shù)、制度和個人缺陷，政府更偏向于選擇履職型和應(yīng)付型回應(yīng)[21]。履職型回應(yīng)更強調(diào)回應(yīng)是出于部門自身職責(zé)，只單純地為完成本職工作，而非其他動機；此類回應(yīng)多出現(xiàn)于一線執(zhí)法或服務(wù)性部門。而問責(zé)力度的增大無疑增加了政府官員政績考核的壓力，基于維護(hù)權(quán)力的考慮，由此促成避責(zé)行為更大范圍地擴散。應(yīng)付型回應(yīng)則帶有規(guī)避責(zé)任、防止為官不作為的意味，會在職責(zé)范圍內(nèi)做出低效用的回應(yīng)。而推諉型回應(yīng)中回應(yīng)主體具有很強的自利動機和主動性，盡管有著較強的責(zé)任意識，但行為上會更加偏向部門自身利益。

圖1 政府回應(yīng)的四種類型

(四)結(jié)果呈現(xiàn)：回應(yīng)失效的三種表現(xiàn)

政府回應(yīng)的評判標(biāo)準(zhǔn)包括回應(yīng)渠道、回應(yīng)意識、回應(yīng)速度、回應(yīng)質(zhì)量和回應(yīng)效果等，回應(yīng)效果是其中的核心和關(guān)鍵。而對于回應(yīng)效果，現(xiàn)有研究未給出明確界定；本文認(rèn)為對于輿情事件本身而言，其評判標(biāo)準(zhǔn)不僅包含事實層面輿情危機的消解，更關(guān)注價值層面社會矛盾的化解?；诖?，可將政府回應(yīng)的失效結(jié)果劃分為三種類型——回應(yīng)低效、回應(yīng)無效和回應(yīng)負(fù)效?？傮w上，回應(yīng)失效是指政府回應(yīng)出現(xiàn)價值沖突的狀態(tài)，實施手段與預(yù)期目標(biāo)之間無法匹配，僅關(guān)注表面的輿情應(yīng)對，而忽視致使危機爆發(fā)關(guān)鍵問題的解決，顯然“治標(biāo)不治本”，此種政府回應(yīng)實施策略難以避免輿情危機的再度引燃和發(fā)酵升級。其中，回應(yīng)低效是指政府的回應(yīng)對于輿情事件處理和政府公共關(guān)系塑造起到一定的作用，但對于事件解決效果不大；回應(yīng)無效是指政府的回應(yīng)并未起到任何效果但也沒有產(chǎn)生其他不良的后果；回應(yīng)負(fù)效是指政府的回應(yīng)努力卻引致政府公共關(guān)系的惡化，進(jìn)而引發(fā)更大的輿情危機。

綜上所述，在整合已有理論的基礎(chǔ)上，本文梳理了“動因-條件-行為-結(jié)果”的構(gòu)成要素與過程機制，提供一個組織行為視角下解釋政府回應(yīng)失效的理論分析框架(見圖2)。

圖2 政府回應(yīng)失效的理論分析框架

2018年5月27日，在安徽省六安市發(fā)生了一起教師集訪事件，該事件迅速在網(wǎng)絡(luò)上引起熱議，并發(fā)展成為網(wǎng)絡(luò)輿情事件。本文選取此案例基于兩點考慮：第一，該事件的參與主體包括六安市委、市政府、公安局、教育局、政法委和信訪辦等多個部門，主體之間在政務(wù)新媒體上彼此互動，形成了多部門政府回應(yīng)研究的典型案例；第二，該事件各主體間行為特征明顯，政務(wù)新媒體官方信息、新聞報道、網(wǎng)絡(luò)信息類型豐富且完整，映現(xiàn)出清晰的事件發(fā)展脈絡(luò)及各主體行為表現(xiàn)。該案例所呈現(xiàn)出的部門間碎片化回應(yīng)和層級間信息“打架”等特征(見表1)，深刻反映了政府回應(yīng)存在內(nèi)部的協(xié)同困境。

防滲墻造孔孔斜直接影響防滲墻的連續(xù)與防滲效果，當(dāng)孔斜超出技術(shù)規(guī)范要求或斜率較大時，要對孔斜進(jìn)行糾偏。本項目采用了擴孔、重新造孔、劈小墻等糾偏方法。

表1 “六安事件”中各部門回應(yīng)行為與類型特征

(一)部門間碎片化回應(yīng)

5月27日上午8時，該事件開始在網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵。輿論關(guān)注的焦點是民警與教師的沖突中，存在執(zhí)法過度的嫌疑。為回應(yīng)社會輿論關(guān)切，市公安局于28日晚22時，在官方微博發(fā)布《關(guān)于六安教師維權(quán)處警情況的通報》：“六安市金安、裕安兩區(qū)部分學(xué)校40余名教師因待遇發(fā)放等問題，到六安市政府南大門聚集上訪，部分上訪教師聚集滯留在市政府大門，嚴(yán)重擾亂公共秩序。后在民警多次勸離無效的情況下，公安機關(guān)對少數(shù)行為違法人員依法帶離現(xiàn)場，并于當(dāng)天下午三點前已全部交由其所在學(xué)校負(fù)責(zé)人帶回。對于網(wǎng)曝的‘六安教師維權(quán)遭警方毆打’的微信，已組織調(diào)查核實。”[注]六安公安在線.關(guān)于六安教師維權(quán)處警情況的通報[EB/OL].(2018-05-27)[2018-09-15].https://weibo.com/lapolice?is_all=1&stat_date=201805&page=2#1538233933227.

事件的起因是部分在職教師認(rèn)為當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該發(fā)放“一次性獎勵”，有文件顯示省內(nèi)許多地區(qū)已經(jīng)發(fā)放了該獎金，而所在區(qū)并未落實省級政策，政策執(zhí)行的不公平性導(dǎo)致教師集訪事件。而此時，導(dǎo)致集訪性社會沖突的責(zé)任主體應(yīng)是市政府、教育局和信訪辦，但以上部門均未公開發(fā)布任何解釋和說明。

由此，責(zé)任主體回應(yīng)的缺位給網(wǎng)絡(luò)輿情和集體非理性行為的出現(xiàn)創(chuàng)造了空間。警方粗暴執(zhí)法的視頻隨即在網(wǎng)絡(luò)上擴散發(fā)酵，迅速占據(jù)微博熱搜、微信群、朋友圈等社交空間，央視網(wǎng)、光明網(wǎng)等新聞媒體也跟進(jìn)發(fā)表《讓被欠薪的教師有講理的地方》[注]央視網(wǎng).讓被欠薪的教師有個講理的地方[EB/OL].(2018-05-28)[2018-09-15].http://news.cctv.com/2018/05/28/ARTIC1ui80CN86z0nE08N0cu180528.shtml.《請善待為我們接續(xù)文明香火的人》[注]許言悟. 光明日報談六安教師集體維權(quán)討薪：請善待為我們接續(xù)香火的人[EB/OL].(2018-05-28)[2018-09-15].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1601690590069178470&wfr=spider&for=pc.等質(zhì)疑性評論。媒體帶有主觀情緒的言論迅速引導(dǎo)社會輿論，網(wǎng)民宣泄憤慨的情緒使其脫離了對事件本質(zhì)和真相的追問，迅速陷入對當(dāng)?shù)卣锨方處煿べY、當(dāng)?shù)鼐毂┝?zhí)法的批評和指責(zé)之中。

事件發(fā)生兩天后，缺位責(zé)任主體為避免不作為的問責(zé)壓力，轉(zhuǎn)而采取正面回應(yīng)。六安市政法委于29日13時發(fā)布公告：“為回應(yīng)網(wǎng)民和社會關(guān)切，現(xiàn)已成立六安市‘5月27日部分學(xué)校教師群體上訪過程中公安干警執(zhí)法情況調(diào)查組’，歡迎公眾提供線索。”[注]人民網(wǎng). 公告[EB/OL].(2018-05-29)[2018-09-15].http://ah.people.com.cn/n2/2018/0529/c358428-31641262.html.

六安市委、市政府于29日16時做出正面回應(yīng)，通報指明所轄的金安和裕安區(qū)沒有出臺一次性獎勵政策，區(qū)直機關(guān)及區(qū)屬事業(yè)單位均未發(fā)放。通報中更多篇幅卻指向在集訪事件中對民警粗暴執(zhí)法行為的問責(zé)：“已成立由市委政法委牽頭、市監(jiān)察委及相關(guān)部門組成的調(diào)查組，將對違紀(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理問責(zé)?！盵注]六安市人民政府.六安市人民政府關(guān)于金安區(qū)、裕安區(qū)部分學(xué)校教師集訪有關(guān)情況的通報[EB/OL].(2018-05-29)[2018-09-15].http://www.luan.gov.cn/content/detail/5b0d12f0fbe7d0180800000f.html.

雖然市委、市政府的回應(yīng)存在明顯滯后，但至此，市公安局、政法委、市委、市政府對此事件均已做出回應(yīng)。但不難發(fā)現(xiàn)，這些部門的回應(yīng)內(nèi)容均未提及集訪事件為何爆發(fā)、后續(xù)又會如何處理教師的薪酬獎勵。各部門的自利考量和推諉避責(zé)行為，逐漸引發(fā)了部門間的行為對立。29日18時，即距市政府發(fā)布通報一小時后，安徽警察官方微博“中警安徽”隨即發(fā)布一張“黑鍋”的圖片以示回應(yīng)。

(二)層級間信息“打架”

在集訪事件演變過程中，有關(guān)部門始終未公開相關(guān)政策文件，市政府公開澄清的信息是否真實？獎勵政策在教育部門中的落實情況又是怎樣？這引起對矛盾深層問題的追問。而這并不是安徽省第一次爆發(fā)類似的群體性事件，早在2017年11月就已經(jīng)出現(xiàn)相類似的“合肥巢湖80名教師集體上訪事件”?！俺埠笔录l(fā)生后，安徽省教育廳向省政府提交了《關(guān)于中小學(xué)教師一次性工作獎勵有關(guān)情況的報告》(皖教師〔2017〕7號)，文件顯示：“2017年安徽省13個市一次性工作獎勵統(tǒng)計情況中，六安市市直、金安區(qū)、裕安區(qū)已向公務(wù)員人均發(fā)放了1.8萬元，教師均沒發(fā)放。”[注]新浪新聞.六安公務(wù)員是否發(fā)放了一次性獎勵？省教育廳和六安說法不一[EB/OL].(2018-5-29)[2018-9-15]. http://news.sina.com.cn/c/2018-05-30/doc-ihcffhsv5812679.shtml.在2018年5月30日，該紅頭文件情況也得到了安徽省教育廳師資處某領(lǐng)導(dǎo)的證實。

而這又與5月29日市政府通報情況相悖，六安市也通過官方政務(wù)微博平臺與網(wǎng)民互動，解釋道：“一次性獎勵是省里授權(quán)各地方政府根據(jù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況自行決定并規(guī)定發(fā)放，通報已清楚說明金安區(qū)、裕安區(qū)兩區(qū)政府并沒有出臺一次性獎勵，兩區(qū)的機關(guān)事業(yè)單位包括教師都沒有這筆獎勵發(fā)放，別的縣區(qū)是否發(fā)放與金安區(qū)、裕安區(qū)無關(guān)?！?資料來源于六安發(fā)布官方微博：2018-05-29，19∶34)面對市政府回應(yīng)信息真實性的追問，六安市委宣傳部及政府值班室工作人員卻稱“此前市政府的官方的通報準(zhǔn)確無誤，確實沒有政策，也沒有發(fā)放一次性獎勵”“教育廳怎么知道我們六安的公務(wù)員有沒有發(fā)？我都沒有發(fā)啊”。

各部門對事件的表態(tài)各執(zhí)一詞，而上級政府的說明亦含糊不清：“經(jīng)裕安區(qū)調(diào)查，對于一次性工作獎勵的發(fā)放，市委、市政府提出各縣區(qū)要結(jié)合本地實際情況進(jìn)行，目前裕安區(qū)和金安區(qū)正在進(jìn)行摸底和測算?！?資料來源于安徽省委書記留言板：2018-05-25，09∶38)政府回應(yīng)中層級間的信息“打架”現(xiàn)象也從側(cè)面證實各回應(yīng)主體將事件爆發(fā)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁至其他部門，部門間為規(guī)避風(fēng)險而采取了推諉行為。

四、發(fā)現(xiàn)與討論：多部門嵌入式政府回應(yīng)的闡發(fā)

(一)回應(yīng)主體行為選擇及結(jié)果

該網(wǎng)絡(luò)輿情事件存在四種類型的回應(yīng)主體：缺位部門、應(yīng)付部門、推諉部門和履職部門，對各類型主體行為和結(jié)果匹配后發(fā)現(xiàn)，其結(jié)果是低效的、無效的和負(fù)效的政府回應(yīng)。在該事件中，因當(dāng)?shù)亟逃?、財政局等涉事部門未及時出面回應(yīng)，導(dǎo)致后續(xù)事件在發(fā)展過程中不斷產(chǎn)生“信息失真”“傳播過度”等不良反應(yīng)，網(wǎng)上輿情也隨之發(fā)酵演變，同時也讓僅從現(xiàn)場處置角度回應(yīng)的公安局陷入了輿論漩渦，備受各方質(zhì)疑。

各主體行為選擇與結(jié)果密切相關(guān)，凸顯了網(wǎng)絡(luò)輿情事件處置中的“行為”與“結(jié)果”(見圖3)。具體來說，公安局作為履職部門，積極履責(zé)和及時回應(yīng)無可厚非；但由于網(wǎng)絡(luò)空間的隱匿性和網(wǎng)民的情緒化，在信息不對稱的情況下，履職部門必然會迅速成為輿論的焦點和聲討的對象，承受了過多不合理、不公正的結(jié)果。而推諉與缺位部門，在強大的輿論壓力下，其消極規(guī)避和積極推諉行為難以被公眾所識別和揭發(fā)，于是成功轉(zhuǎn)移了輿論的關(guān)注。由此我們發(fā)現(xiàn)，政府回應(yīng)行為中并非是單一整體的集體行動，而是政府內(nèi)部各部門為各自利益選擇規(guī)避責(zé)任或有所作為，但責(zé)任承擔(dān)者反而成為輿論的“暴風(fēng)眼”，其承擔(dān)責(zé)任被無限放大。

圖3 六安教師集訪事件中“主體-行為-結(jié)果”剖析

對政府各部門行為與結(jié)果展開討論，可發(fā)現(xiàn)與已有研究的不同之處。在政府與公眾主體視角下，政府回應(yīng)的有效性強調(diào)公開、及時和溝通等要素，體現(xiàn)的是應(yīng)然層面政府回應(yīng)富有成效的績效標(biāo)準(zhǔn)，而并沒有從因果關(guān)系層面分析政府回應(yīng)效果不理想的原因。而從組織行為視角下分析構(gòu)成主體的行為特征和發(fā)展結(jié)果，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)政府回應(yīng)“失敗”的原因在于其行為選擇。該案例表明，當(dāng)事部門發(fā)表澄清事實的行為可能會引發(fā)更大的輿論壓力，而其他協(xié)同主體也可能將其當(dāng)作轉(zhuǎn)嫁壓力的對象。換句話說，無效的政府回應(yīng)源于政府內(nèi)部的推諉和應(yīng)付行為，而在輿論中更加積極主動的形象往往需要承擔(dān)更多的輿論壓力和具備強大的危機處理能力；這些都對政府執(zhí)政提出了更大的考驗。

(二)回應(yīng)失效的原因探討

1.敏感性話題：事件類型的分析向度

危機事件的類型在一定程度上決定了網(wǎng)絡(luò)輿情的嚴(yán)重程度，其帶來的敏感性話題成為輿論爭議的焦點。輿情爆發(fā)、發(fā)酵、失控等一系列演變過程脫離不了事件本身所具有的特殊性質(zhì)。六安事件中可謂集中了網(wǎng)絡(luò)輿情得以爆發(fā)的眾多敏感話題，如“人民教師”“欠薪與維權(quán)”和“民警暴力執(zhí)法”等，網(wǎng)絡(luò)空間的隱匿性與網(wǎng)民群體的感性言論相結(jié)合，極易造成集體非理性行為。政府部門作為危機事件處理的關(guān)鍵主體，做好輿情引導(dǎo)工作本可以避免網(wǎng)民的行為失范。但從政府回應(yīng)內(nèi)容來看，政府并沒有對輿情出現(xiàn)的根源，即教師薪資問題予以關(guān)注，事件本身就像“燙手山芋”，寧愿治標(biāo)也不愿治本。敏感性問題未得到應(yīng)有重視，使常規(guī)性的輿情管控和政府消極應(yīng)對最終失效，網(wǎng)民仍會持續(xù)參與和擴大事件影響力。

2.多部門掣肘：責(zé)任主體的分析向度

政府回應(yīng)的多部門自利考量，導(dǎo)致責(zé)任主體間無法服從于整體性目標(biāo)。政府官員采取避責(zé)行為的原因不是追求政績最大化，而是尋求責(zé)任最小化。推諉行為得以實現(xiàn)的條件需要有主體履行職責(zé)和承擔(dān)輿論壓力，其他主體避責(zé)行為的潛在助推，從而轉(zhuǎn)嫁危機。這意味著在網(wǎng)絡(luò)空間中，政府內(nèi)部的碎片化問題更為凸顯，各部門忽視問題根源而去關(guān)注輿情監(jiān)控管制，表現(xiàn)為“缺位”“應(yīng)付”“推諉”和“履職”，與威權(quán)體制下的政績考察和政績競爭有較大差別。相反，具有特殊職責(zé)的執(zhí)法部門，則更易在輿情危機中受到不公正道德審判。層級管理體制中，雖有明確職能分工和權(quán)責(zé)說明，但面對突發(fā)性事件，固有體制弊端得以顯現(xiàn)，往往臨時性的、矛盾和危險程度更高的任務(wù)會交由執(zhí)法部門處理。受制于政府部門權(quán)責(zé)與職能的差異，出現(xiàn)處置不當(dāng)情況時，上級會將責(zé)任推卸給具體執(zhí)法部門，推諉和避責(zé)成為其理性選擇。

3.媒體偏頗報道：價值沖突的分析向度

由于信息供需之間的不對稱，媒體成為推動輿情走向的“信息植入者”。媒體為了能吸引網(wǎng)民眼球，易對熱點事件或尖銳話題進(jìn)行偏頗報道。從上述案例中，我們可看出媒體的質(zhì)疑性解讀成為網(wǎng)民信息的主要來源。究其緣由，一方面是政府作為當(dāng)事人未能及時披露事件關(guān)鍵信息，為輿情衍生提供有利條件；而媒體因其自身權(quán)威性和在信息真空期的及時報道，引導(dǎo)了公眾對事件判斷的基調(diào)。另一方面，媒體對信息傳播量和事件關(guān)注度有強烈的需求，存在刻意營造和引導(dǎo)輿論的嫌疑。這也對政府回應(yīng)有效性造成影響，常態(tài)化政府公信力的缺失讓公眾更偏向于相信媒體，使得政府的積極主動回應(yīng)難以發(fā)揮效果。

(三)多部門嵌入式政府回應(yīng)

風(fēng)險社會下各種社會矛盾交織涌現(xiàn)決定了網(wǎng)絡(luò)輿情的復(fù)雜性，體現(xiàn)為涉及主體眾多、發(fā)聲手段多樣和行為選擇各異，這使得政府“碎片化”回應(yīng)問題愈發(fā)凸顯。在網(wǎng)絡(luò)場域下，越來越多政府部門借助政務(wù)新媒體作為其發(fā)聲手段，使得已有的政府整體性回應(yīng)理論已存在局限。本文將涉及政府層級間、部門間多主體互動的回應(yīng)類型界定為多部門嵌入式政府回應(yīng)。該類型的典型特征是涉及兩個及以上的政府部門，且為事件關(guān)鍵責(zé)任主體，各部門均有自身利益考量和行動策略，會更傾向于專注自身職責(zé)和宣傳政治績效，也更生動地呈現(xiàn)出差異化和自利性的行為特征。在絕大多數(shù)輿情治理案例中，各部門簡單的缺位、履職、應(yīng)付、推諉式回應(yīng)已被證實通常是失效的。顯然，為提高政府回應(yīng)的有效性，組織體系內(nèi)跨部門協(xié)同治理必不可少，多部門嵌入式政府回應(yīng)將成為政府危機應(yīng)對的常態(tài)情況。因此，還需要關(guān)注互動溝通、資源交換和信息共享等方面，做出合理化的分工安排，使各部門彼此相互配合實現(xiàn)共同目標(biāo)。實現(xiàn)的可行性路徑就包括設(shè)立網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)急聯(lián)動機制，明確統(tǒng)籌主體和信息宣傳渠道，并推進(jìn)以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的信息共享，以期能有效改善以資源和信息為基礎(chǔ)的回應(yīng)失效狀況。

五、結(jié)論與啟示

網(wǎng)絡(luò)輿情治理是國家治理體系的一項重要內(nèi)容。輿情治理的有效性又和政府回應(yīng)質(zhì)量密切相關(guān)。既有研究通常將政府作為單個回應(yīng)行為主體，而未充分體現(xiàn)政府內(nèi)多部門回應(yīng)的“粒子”效應(yīng)(粒子間既吸引又排斥)，抑或認(rèn)為，政府部門間在輿情回應(yīng)中是共擔(dān)責(zé)任風(fēng)險、共同進(jìn)退的整體。然而，在現(xiàn)實中我們卻發(fā)現(xiàn)政府回應(yīng)中存在部門“背黑鍋”等責(zé)任轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象。部門間輿情回應(yīng)行為是選擇共擔(dān)還是轉(zhuǎn)嫁呢？本文嘗試構(gòu)建一個理論分析框架闡釋部門間輿情回應(yīng)的內(nèi)在邏輯，并通過典型案例分析加以驗證，最后得出以下結(jié)論：

第一，在網(wǎng)絡(luò)輿情治理中，政府部門間存在碎片化回應(yīng)狀態(tài)，而此狀態(tài)又往往導(dǎo)致政府回應(yīng)的失效。具體而言，基于責(zé)任意識和自利動機兩個維度，部門間輿情回應(yīng)主要存在四種類型：缺位型(置身事外)、應(yīng)付型(規(guī)避責(zé)任)、推諉型(推卸責(zé)任)和履職型(履行職責(zé))；以上回應(yīng)行為的選擇主要受制于三項條件的合力，即技術(shù)上的管控?zé)o力、制度上的機制缺失以及個人的理念失范。部門間的責(zé)任和風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁行為將帶來低效回應(yīng)、無效回應(yīng)甚至負(fù)效回應(yīng)。失效的回應(yīng)極有可能造成新一輪的輿情危機。第二，政府部門積極的履職型回應(yīng)行為并不必然得到較好的回應(yīng)效果。履職型回應(yīng)部門還可能成為其他部門責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的對象以及輿論針對的焦點。第三，面對網(wǎng)絡(luò)輿情時，政府會基于社會的風(fēng)險壓力和上級的責(zé)任壓力而做出必要的回應(yīng)。此外，敏感性話題、多部門掣肘和媒體偏頗報道等因素都會給政府回應(yīng)帶來挑戰(zhàn)，甚至造成回應(yīng)失效。第四，政府部門建立和運營獨立的政務(wù)新媒體的做法，一方面，增強了各自在公共空間的話語權(quán)，有利于專注展現(xiàn)自身的職能和績效；但另一方面，問責(zé)機制不健全與部門單獨回應(yīng)之間的共同作用，實際上加劇了部門之間的利益割據(jù)、責(zé)任轉(zhuǎn)嫁和緊張性。

為了規(guī)避政府部門間對網(wǎng)絡(luò)輿情的碎片化回應(yīng)，提出以下建議：第一，加快建立和推進(jìn)政務(wù)輿情回應(yīng)問責(zé)制度，對追求自利和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁而致使回應(yīng)失效的部門加以問責(zé)。第二，加快建立和完善網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)急聯(lián)動機制，明確輿情回應(yīng)的統(tǒng)籌主體和信息宣傳渠道。第三，加強對政務(wù)新媒體的管理，保證政府回應(yīng)的統(tǒng)籌性、協(xié)同性和權(quán)威性。第四，利用好政務(wù)信息平臺，加快推進(jìn)政府信息資源開放共享，在事實層面回應(yīng)好公眾現(xiàn)實訴求。

本文選取了反映部門間輿情回應(yīng)的典型案例進(jìn)行分析，盡管其具有較好的代表性且案例素材較為豐富完整，但仍不能彌補單案例研究的弊端。后續(xù)應(yīng)搜集更多此類代表性案例，并努力做到參與式觀察和調(diào)研，通過多案例比較進(jìn)行跟進(jìn)研究。此外，新興技術(shù)給政府輿情回應(yīng)帶來挑戰(zhàn)的同時也提供了機遇，未來可推進(jìn)大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)在優(yōu)化政府回應(yīng)方面的研究。