馬 亮

(中國人民大學 公共管理學院， 北京 100872)

一、引 言

一個國家的治理狀況，在很大程度上決定了國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。黨的十九大報告提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的課題，就是要建立健全國家治理體系并增強國家治理能力，使中國在國際形勢日趨復雜和國內(nèi)問題日益多樣的情況下可以更加穩(wěn)健地持續(xù)發(fā)展。當前有關國家治理的探討和研究，都是在一個宏大的敘事框架下進行的，所勾勒的理論體系也著眼于宏觀視角，而有關國家治理的微觀基礎卻研究較少，據(jù)此提煉的理論命題也付諸闕如。

如何衡量國家治理？國家治理怎樣影響公民的幸福感？要回答這些問題，就不應僅限于宏觀層面的審視，而應深入國家治理的微觀基礎。國家治理并非完全是高高在上的頂層設計，而更多地體現(xiàn)在治理觸角所延伸到的各個角落和社會運行的諸多細節(jié)上。國家治理制度需要在每一個組織和個人身上予以反映，國家治理能力也需要自下而上地增強和持續(xù)。這不是說國家治理需要碎片化和原子化，而是意味著要使國家治理表里如一和名實相符[1]1-2。無論是自上而下的設計還是自下而上的反饋，都能形成國家治理的貫通體系。從這個意義上而言，我們需要進行國家治理的微觀理論努力，方能為宏觀框架提供微觀基礎。

二、理論框架

(一)國家治理

隨著社會進步和觀念變遷，治理開始取代控制和管理，日益成為人們理解和研究公共事務的核心概念。與基于強權和服從的控制與管理不同，治理強調(diào)多元主體的參與、協(xié)商和共享。盡管治理凸顯政府以外其他利益相關者的主動性和能動性，卻并不意味著國家的式微。如果政府不具備較高水平的治理能力，甚至出現(xiàn)國家的空心化，那么治理也將無從談起[2]6-9。由此可見，理解國家治理不能離開國家而去空談治理，也不能舍棄治理而理解國家。

習近平指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！眹抑卫戆▋蓚€維度，一是制度體系，二是治理能力。其中，國家治理體系是在“黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”。國家治理能力是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”。習近平還指出：“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能?！盵3]

上述論述說明，國家治理不是空洞和靜態(tài)的概念，而是內(nèi)涵豐富和動態(tài)演進的概念。比如，制度可以從認知、行為或規(guī)范等方面加以解讀，而深刻理解制度則需要對這些方面予以整合[4]。再如，對政策能力可以從分析、運作和政治等層面予以考察，據(jù)此可以對政策能力進行更細致地刻畫[5]。因此，如何推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使國家治理不斷進步和改善，就成為國家治理的核心命題。

國家治理的改善取決于兩個方面，即制度改革和能力建設，而二者都同治理技術和工具的創(chuàng)新不無關系。特別是以新一代信息技術為代表的第四次工業(yè)革命所帶來的顛覆性影響，為國家治理現(xiàn)代化提供了強勁的推動力[6]。黨的十九大報告提出了黨的八大執(zhí)政本領，其中特別強調(diào)要“增強改革創(chuàng)新本領，保持銳意進取的精神風貌，善于結合實際創(chuàng)造性推動工作，善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術和信息化手段開展工作”。由此可見，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在很大程度上同新技術和新工具的引入關系密切。

(二)幸福感

衡量一個國家的成敗有許多維度和指標，這也是為什么世界銀行有關國家治理的數(shù)據(jù)庫中有多達數(shù)百個指標。比如，人們會認為國家的成功就是國富民強，即在經(jīng)濟上表現(xiàn)突出。還有人提出，國家的成功體現(xiàn)在維護社會的公正無偏，而不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展。但是，從國家形成的起源和發(fā)展的趨勢看，國民的福祉是最相關的衡量指標。一個國家的公民是否安居樂業(yè)和幸?？鞓?，可以在根本上定義國家治理的成敗。如果一個國家經(jīng)濟發(fā)展很快，但是其國民卻無幸福感可言，那么我們很難說其國家治理是成功的。

中國社會有很強的集體主義精神。過去我們批評享樂主義，認為個人幸福應讓位于國家發(fā)展。但是，隨著經(jīng)濟改革和社會轉(zhuǎn)型，人們越來越認識到個人福祉的重要意義，幸福感開始成為衡量政府績效和國家能力的關鍵維度之一。黨的十九大報告指出，進入新時代中國特色社會主義，中國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。所謂“美好生活”就是幸福快樂的生活，而其能否實現(xiàn)則同國家治理成效密切相關。

當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，人們會更多地追求閑暇、自主性、工作生活平衡、精神滿足等更高層次的需要，而不僅局限于物質(zhì)富足。有關幸福感的研究越來越多，越來越多的國家也開始關注幸福感，并開發(fā)衡量居民幸福感的統(tǒng)計指標。盡管幸福感是一個相對主觀的感知狀態(tài)，但是大量研究都表明可以對其進行較為準確地衡量。在這種情況下，將公民幸福感作為衡量國家治理的關鍵績效指標，不僅是必要和正當?shù)?，而且已?jīng)有了很強的可行性基礎。

(三)行政負擔

國家治理的核心反映在政府與公民的關系，而公民在同政府打交道的過程中能否獲得足夠的尊重、體面和滿意，會在很大程度上決定公民的幸福感水平。特別是對中國這樣一個政府干預程度較深、控制力較強的國家而言，公民在生活和工作的許多方面都仰賴政府的一言一行。如果公民在同政府打交道的過程中承受太大的負擔并遭受負面的體驗，那么這種糟糕經(jīng)歷會影響他們的幸福感。

就此而言，行政負擔(administrative burden)同國家治理關系密切，它指公民在同政府打交道的過程中所經(jīng)歷的學習成本、心理成本和服從成本[7]。所謂學習成本，是指公民了解和學習政策要求所花費的成本。比如，公民需要花費時間和精力去搜索、查詢和解讀政策文件，以及確定自己是否符合要求。心理成本指公民在申請社會救濟類項目時往往不得不承受“污名化”(stigmatization)的心理負擔，或者是在申請時因遭受不公正待遇而產(chǎn)生的沮喪、焦慮或恐慌情緒。服從成本則同公民不得不滿足政府的合規(guī)審查有關，如填寫表格、證明身份、在各個部門之間奔波等。

盡管負擔是行政的，但其背后卻往往受政治影響。公民所承受的行政負擔，以及負擔在國家與公民之間的分配情況，往往都是刻意的政治選擇，而不是無意為之或疏忽大意的結果。行政負擔在一定意義上是“隱形政治”，因為即便政治上不做大的調(diào)整，也可以通過設置或抬高行政負擔而產(chǎn)生類似的效果和影響[7]。所以，很多政府部門會將行政負擔作為有力的政策工具，借此達到特定的政治目的。比如，一些部門人為設置“奇葩證明”等苛刻要求或過高門檻，使公民無法成功申請到他們本應可以獲得的公共服務。

行政負擔與繁文縟節(jié)(red tape)有很大聯(lián)系，但是二者又有一定的區(qū)別。繁文縟節(jié)主要指官僚體系中的公職人員所面臨的行政程序上的桎梏和限制，而這在很大程度上是政治控制所導致的。比如，政府工作人員在采購、人事、預算、政策執(zhí)行等方面都面臨許多條條框框，這使他們的管理自主性大打折扣。政府部門的繁文縟節(jié)之所以會如此之多，主要是因為來自政治的控制[8]。

有研究顯示，行政負擔同繁文縟節(jié)在三個方面存在差別[7]。首先，二者的關注對象是不同的，繁文縟節(jié)主要關注政府職員面對的行政規(guī)則，而行政負擔則側重公民遭受的行政煩惱。其次，繁文縟節(jié)本質(zhì)上是壞的規(guī)則，而行政負擔的確可能出于一定的合法性目的。最后，繁文縟節(jié)的成本主要反映在合規(guī)或服從的成本，而行政負擔還包括學習成本和心理成本。

由于政府部門的繁文縟節(jié)較多，一定程度上會傳導到其服務對象，即公民和企業(yè)會感受到強烈的“辦事難”。當然，服務對象所感受到的問題不完全是政府部門的繁文縟節(jié)所致，還有許多是政府部門自設的門檻或障礙，而恰恰是它們導致了“門難進，臉難看，事難辦”。進而言之，行政負擔的出現(xiàn)同繁文縟節(jié)的關系不大，而同自由裁量權的濫用關系密切。由此可見，行政負擔在很大程度上源于繁文縟節(jié)，但是又同政府官員的自由裁量權和管理能力有很大關系。

(四)理論框架與命題

基于上述概念的探討，我們試圖建立國家治理、行政負擔和公民幸福感之間的理論聯(lián)系。假設國家治理的改善將有助于降低行政負擔，進而提升公民的幸福感，因此，國家治理可以通過行政負擔而對公民幸福感產(chǎn)生影響。當然，國家治理會通過許多中介變量和作用機制影響公民幸福感，但是行政負擔是一個值得研究的中介機制。

在國家治理的過程中，政府扮演至關重要的角色，政府的改革和創(chuàng)新有助于降低公民的行政負擔。如前所述，國家治理反映在制度體系和治理能力兩個維度，它們的改善會使行政負擔大為降低。行政負擔與繁文縟節(jié)一樣，本質(zhì)上都是繁瑣冗余的行政規(guī)則或制度所造成的負擔或成本。制度改革在某種意義上來說是不斷為政府和公民“松綁”，并降低制度門檻和制約條件。就此而言，制度體系的完善會降低行政負擔；與此同時，治理能力的提升也會降低行政負擔，特別是互聯(lián)網(wǎng)的應用會大大提升國家治理的能力，進而降低行政負擔。

命題1：國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化可以降低公民的行政負擔。

行政負擔會在學習成本、服從成本和心理成本三個方面對公民的幸福感產(chǎn)生影響，而心理成本的影響可能最強。由于政府掌握著全社會的主要資源，公民在獲得公共服務方面需要征得政府的同意，這使公民不得不“有求于”政府。一些政府部門在利益的驅(qū)使下可能會故意“設租”，抬高公共服務的進入門檻，使公民的行政負擔較高。過去公民要花大量的時間、精力和金錢同政府打交道，不得不通過找熟人去疏通關系。政府事務讓公民疲于應付，這對其生活滿意度和快樂程度會有明顯的負面影響。從行政負擔的三類成本而言，因為行政負擔而導致的焦慮、沮喪或羞辱感會造成嚴重的心理創(chuàng)傷和精神失常，這對公民幸福感的負面作用最大。

命題2：行政負擔與公民的幸福感存在負相關關系，即行政負擔越低則公民越幸福。

上述討論說明國家治理會影響行政負擔，而行政負擔則會影響公民幸福感。因此，我們可以在三者之間建立一個因果鏈條，即認為行政負擔在國家治理與公民幸福感之間發(fā)揮中介效應。當然，由于國家治理會通過許多微觀基礎而影響公民幸福感，行政負擔只是其中之一。所以，行政負擔的中介效應是部分的而非全部的，還會有其他中介變量值得探索。不過，我們認為行政負擔是一個重要變量，可以在很大程度上解釋為什么國家治理會影響公民幸福感。這是因為行政負擔不是短期的和個人的，而是長期的和家庭的。行政負擔過高導致公民辦事難，不僅會使他們當時感到受挫，而且如果他們因此無法獲得基本公共服務，則會對其本人乃至整個家庭都帶來深遠影響。比如，對南非兒童支持資助項目的研究顯示，行政負擔會“咬人”，因為它們將許多原本應該得到救助的兒童拒之門外，這對他們的成長及成年后的影響都是難以估量的[9]。

命題3：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化會通過降低行政負擔而提升公民的幸福感。

如果國家治理會通過行政負擔而影響公民的福祉，那么我們需要回答的另一個相關問題是，國家治理創(chuàng)新如何成為可能？國家治理不是“魔術棒”，可以神奇地自我革命，它的改變往往仰賴外部力量的助推。恰如治理是多主體參與的協(xié)同過程，國家治理創(chuàng)新也是多主體共塑的產(chǎn)物。國家治理創(chuàng)新既需要動力，也需要能力，二者缺一不可。能力的獲取同技術機會有關，比如新一代信息技術的成熟和普及使國家治理創(chuàng)新可以大大提速。相對來說，動力的增強要更加困難，這往往離不開政府內(nèi)部和外部的多種力量。本文的關注點在國家治理的影響機制，對其驅(qū)動因素則不做展開討論，因此僅提出一個相對籠統(tǒng)的命題供未來研究予以展開。

命題4：國家治理創(chuàng)新受到上級政府、本級政府、政策企業(yè)家、公民、非營利組織、國際組織和企業(yè)等利益相關者的綜合作用。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的案例研究

(一)“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”

在探究國家治理如何通過改變行政負擔而影響公民幸福感方面，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”為我們提供了一個理想的情境來觀察國家治理是如何奏效的，以及行政負擔的作用機制。本文將使用“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的案例，刻畫國家治理、行政負擔與公民幸福感之間的作用關系。本文使用的資料主要來自政府文件、媒體報道、學術論文和質(zhì)性訪談，它們將用于后文的質(zhì)性分析。這里的案例探討更多是示意性的，而非要“證明”上述命題。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”指政府部門創(chuàng)造性地運用互聯(lián)網(wǎng)為公民和企業(yè)提供政務服務。它不是將線下的政務服務簡單照搬到線上，而是意味著一場深層次的政務服務革命。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”需要政府部門引入大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等新興信息技術，以滿足跨部門和跨地區(qū)的實時數(shù)據(jù)交換和信息共享要求[10]。它還倒逼政府部門重塑自身的實體業(yè)務流程，否則就無法改善線上的行政程序。盡管“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”同電子政務密切相關，但它已超越了電子政務的初始階段(如信息公開、在線服務和互動交流)，而向其更高水平邁進，即政務服務的移動化、智能化和定制化。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”圍繞政務服務和政府網(wǎng)站兩個軸運轉(zhuǎn)，在其初期以政府網(wǎng)站為主，而后期則突出政務服務[注]參見：中國政府網(wǎng)的聚焦“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”專題，http://www.gov.cn/zhengce/zhuti/jjhlw_zwfw/index.htm。。在“上網(wǎng)工程”的帶動下，中國各級政府部門往往都開通了官方網(wǎng)站。但是，因為設計、維護和更新等方面的問題，大量政府網(wǎng)站淪為“僵尸網(wǎng)站”，無法滿足公民的在線服務需求。2015年以來，國務院啟動政府網(wǎng)站普查工作，清理整頓了一大批不合格的政府網(wǎng)站，僅保留兩萬個左右的合規(guī)網(wǎng)站。通過普查和抽查，政府網(wǎng)站的質(zhì)量得到明顯提升，并為政務服務上線提供了條件。

2016年4月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委等10個部門印發(fā)的《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》，提出“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦” 的目標。“一號一窗一網(wǎng)”這“三個一”的發(fā)展目標，成為推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的主要方向。同過去各地自主執(zhí)行的模式不同，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”強調(diào)全國標準化和同步化。2017年1月，國務院辦公廳印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術體系建設指南》(國辦函〔2016〕108號)，為如何推動這項工作提供了詳細的技術指導。

2018年6月，國務院辦公廳印發(fā)《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》(國辦發(fā)〔2018〕45號)，將“三個一”改為政務服務要“一網(wǎng)通辦”，企業(yè)群眾辦事可以“只進一扇門”并“最多跑一次”。這對“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”提出了更高的要求，即不僅明確了供給側的規(guī)定動作，而且設定了供給側的服務標準。

在國務院的推動和督導下，各地各級政府都在大力開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”。與此同時，支付寶、微信等企業(yè)第三方平臺，也為“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”走向縱深提供了技術支持。第三方平臺的支持，使“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”不完全由政府提供，而是可以基于企業(yè)平臺而實現(xiàn)系統(tǒng)整合[11]。與此同時，第三方平臺也為政府部門之間的數(shù)據(jù)共享和跨地區(qū)的協(xié)同服務提供了條件。值得注意的是，各地在“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的發(fā)展方面差距仍然較大，這同政府的規(guī)模和能力等因素有很大關系[12]。一些地方政府在迎接“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”方面并沒有做好準備，沒有認識到其對治理能力的要求，也沒有認識到如何通過跨部門協(xié)同而提升治理能力[13]。

(二)“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”如何減少行政負擔

從行政負擔的角度而言，信息技術的引入的確可以大大降低公民在與政府打交道的過程中所承擔的學習成本、服從成本和心理成本[14]。至關重要的是，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”在一方面減少了不必要的行政負擔，另一方面則將行政負擔從公民一端轉(zhuǎn)移到了政府一端。比如，“最多跑一次”“不見面審批”“網(wǎng)上辦”等各地興起的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，都是在這兩個方面進行創(chuàng)新。一方面，互聯(lián)網(wǎng)使公民不必再提供許多過去必需的證明材料，或者可以通過鼠標一點就提交材料；另一方面，很多過去需要公民去跑腿辦理的業(yè)務，都交給政府部門去辦理了，比如公民不需要親自來取審批結果，而是可以接收政府部門郵寄的證照。

首先，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”降低了學習成本。一方面，因為“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”極大地精簡了辦事流程，公民的許多數(shù)據(jù)都可以通過政府部門互查而無須提供，這使學習如何辦事的成本大為降低。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)本身的“傻瓜式”操作特征，使公民可以輕而易舉地無師自通，在辦事方面也不必有求于人。過去一些政府部門不主動提供辦事流程和要求，即便公開也語焉不詳，使公民不得不因為一兩項手續(xù)不符合要求而來回奔波。這為一些部門提供了可乘之機，使他們掌握定義和解釋政府文件條款的權力，可以決定誰可以獲得行政服務。一些公民要么通過搞關系或賄賂的方式降低學習成本，要么就得“反復交學費”才能辦成事。

其次，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”降低了服從成本。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”強調(diào)無紙化辦公，一些事項做到“不見面審批”，這些都降低了人們的交通、等候、資料準備等成本?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”也減少了對于“奇葩證明”的要求，使人們不必準備一些僅用于形式審查的材料。更為重要的是，醫(yī)療保險異地結算、身份證件異地辦理等跨地區(qū)政務服務，使大量流動人口受惠。他們不必為了一紙文件而在居住地和戶籍所在地之間往返奔波，這極大地降低了他們的服從成本。此外，第三方中介在政府與公民之間扮演橋梁和黏合劑的作用，它們的出現(xiàn)和發(fā)展也在降低行政負擔，并進一步降低公民的服從成本。

最后，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”降低了心理成本?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”使政務服務變得越來越透明、簡化和可預期，這降低了人們在申請政務服務時的受挫感。特別是能夠通過智能終端而自主完成的政務服務，人們不必在公眾場合暴露身份或遭到羞辱，這對于降低心理成本至關重要。以老年人津貼為例，過去為了證明老人健在以避免騙保，政府部門要求老人在家屬的陪同下親自來辦理。但是，人臉識別技術使老年人可以在家就通過核驗，這免除了他們的舟車勞頓，也讓他們得以避免因為工作人員不信任而蒙受冤屈。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”在很大程度上重塑了政府與用戶的互動關系，也使行政服務中心的運行機制發(fā)生了深刻變革，特別是實現(xiàn)了線上與線下的系統(tǒng)整合，推動信息共享、無縫連接和服務升級[15]。電子政務包括許多方面，如信息公開、電子服務和電子參與[16]。不同類型的企業(yè)和不同特征的公民在電子政務的使用率和滿意度方面存在較大差異，這說明電子政務對企業(yè)和公民的影響是異質(zhì)性或不均等的。比如，電子政務的推行，特別是信息公開，可以增強外部對政府的問責，進而抑制腐敗。電子政務發(fā)展得越好，政府的透明度和回應性就越高，而公民也就越會信任政府[17]。最近的研究顯示，電子政務的信息查詢、在線申辦和在線參與等功能會不同程度地影響使用者對政府的信任[18]。由此可見，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”對行政負擔的影響反映在許多方面，而且其各方面的影響也是有差別的。

命題5：國家治理通過行政負擔而對公民幸福感產(chǎn)生影響，其效應大小取決于所考察的政策領域和公民自身的特征。

(三)行政負擔如何影響公民幸福感

本文指出，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”降低了行政負擔，而行政負擔的降低則提升了公民的幸福感?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”降低了公民的學習成本、服從成本和心理成本，而這三類成本的降低都有助于公民提高幸福感。學習成本和服從成本主要是有形的行政負擔，降低學習成本和服從成本可以使公民將原本用于政務服務的時間、精力和資源，用于其他可以使其愉悅的方面。因“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”而節(jié)省的時間、精力和資源，等于是額外增加了公民可以改善生活的條件，這種互換和轉(zhuǎn)移關系是不言自明的。

相對來說，心理成本的降低對幸福感提升具有更強的影響，因為政務服務的“污名化”對幸福感的殺傷力最大?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”使公民因為政務服務而不得不經(jīng)歷的焦慮、無助、挫敗等消極情緒都大為減少，這有助于其改善情緒。比如在貧困生補助方面，過去他們需要提交證明材料、填寫申請表格并經(jīng)過公示環(huán)節(jié)，這會讓自尊心較強的大學生心理上受到傷害。但是貴州省等地運用“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，通過關聯(lián)數(shù)據(jù)的匹配就可以自動識別貧困生并自動予以補助，這使獲得資助的大學生既得到了體面又獲得了必要的資助，而他們也因此倍增幸福感。

值得注意的是，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”降低了行政負擔，但仍然只是程序性影響，而沒有帶來實質(zhì)性影響。比如，基于戶籍、單位、住房等的限制，許多人仍被拒之于政務服務門外。與此同時，我們也看到在少數(shù)地區(qū)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”因為設計不當而導致行政負擔不降反升的尷尬結果。例如，天津市加入“搶人大戰(zhàn)”，但卻因為網(wǎng)上填報系統(tǒng)設計缺陷，導致許多希望落戶的人才的申請無果而終，并對天津市的人才引進造成負面影響。

再以北京市小學入學服務系統(tǒng)為例。北京市教育委員會采取線上登記和報名方式，極大地便利了家長，使他們可以足不出戶地辦理入學登記。但是，由于市教委同其他部門的數(shù)據(jù)共享不及時，導致許多家長填報時無法通過系統(tǒng)自設的戶籍、住址等方面的信息審核。市教委的線下救濟渠道不暢，使無法報名的家長心急如焚，而其中多數(shù)都是跨區(qū)流動人口。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”在帶來便利的同時，也可能使一些弱勢群體的利益受損，并導致社會差距進一步拉大。

盡管互聯(lián)網(wǎng)越來越讓“世界是平的”，但毋庸置疑的是，互聯(lián)網(wǎng)也在造成新的社會不平等。數(shù)字鴻溝指人們因為設備、技能、知識或認知等方面的差別，而無法均享互聯(lián)網(wǎng)所帶來的收益。比如，偏遠地區(qū)、受教育程度低、沒有上網(wǎng)設備或渠道、對新技術畏懼或抵觸的人們，可能被隔絕在互聯(lián)網(wǎng)之外，而無法享受互聯(lián)網(wǎng)的潛在收益[19]。除了傳統(tǒng)的數(shù)字鴻溝在讓“互聯(lián)網(wǎng)是不平的”以外，新型的數(shù)字鴻溝也同樣不容忽視，如網(wǎng)絡帶寬和信息甄別能力的差異。

當社交媒體興起時，人們寄希望于在一個“人人都手握話筒”的虛擬世界，可以實現(xiàn)更大意義上的平等。但是，結果卻事與愿違，社交媒體固然賦能所有人，卻更加凸顯意見領袖的影響力。當信息過載日趨嚴重時，互聯(lián)網(wǎng)的不平等也在進一步拉大。比如，中國農(nóng)村地區(qū)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的應用狀況普遍低于城市地區(qū)，并使互聯(lián)網(wǎng)的馬太效應進一步凸顯[20]。值得關注的問題是，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”是否可以使所有人都無差別或差別不大地獲得行政負擔的降低，以及由此而導致的幸福感提升。

(四)國家治理為何會創(chuàng)新

對于許多政府部門而言，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”意味著權力的易位、利益的喪失和負擔的增加，因此探究其背后的治理創(chuàng)新動力就至為關鍵。如前所述，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”是多方面力量綜合推動的結果。首先，互聯(lián)網(wǎng)技術的日益成熟和普及，使“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”在技術上成為可能。其次，就“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”而言，國務院在推動全國“一張網(wǎng)”方面發(fā)揮了重要作用。如果沒有國務院的力推，一些地區(qū)和部門可能不會如此迅速地執(zhí)行。也恰恰是認識到“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”需要打通各地區(qū)、各層級和各部門之間的“信息孤島”，所以國務院才如此力度之大地推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的全國標準化。

當然，一些政府部門的先行先試也在推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，這同政府自發(fā)創(chuàng)新的動力不無關系。特別是在很多方面超前發(fā)展的浙江省、廣東省等地，對其他地區(qū)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”發(fā)展產(chǎn)生了強勁的引領帶動作用。更加值得關注的是公民的發(fā)聲和倡議，他們通過社交媒體“吐槽”自己在同政府打交道的過程中所遇到的不合理之處，不僅喚起許多人的共鳴，而且也引起政府部門的注意，并使“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”進入政府決策的政策議程。與此同時，“我為政府網(wǎng)站找錯”和“群眾辦事百項堵點疏解行動”等為公眾參與提供了渠道，也使民意民智得以促進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的發(fā)展。

四、結 論

盡管國家治理至關重要，但是目前對國家治理的理解和研究往往都是著眼于宏觀層面。相對來說，對國家治理的研究缺少微觀基礎的理論探討。本文提出的核心觀點是，對國家治理的評價應該從公民幸福感的角度加以衡量，并將行政負擔作為國家治理產(chǎn)生影響的一個關鍵作用路徑。為了說明這一理論觀點，本文以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”為例，研究了國家治理現(xiàn)代化如何通過減少行政負擔而提升公民的幸福感。當然，國家治理對公民幸福感的影響還會通過其他機制產(chǎn)生作用，而“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”對行政負擔的影響也有限度，但是類似于上述做法的理論探索有助于深化我們對國家治理的理解。

基于上述研究，本文提出未來有待進一步研究的理論命題，并探討了國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。我們期望未來可以開展實證研究，對上述理論命題進行實證檢驗，并予以進一步拓展和細化。行政負擔會反映在具體的政策和項目上，而本文只是概覽性地對其進行了刻畫，有待于未來研究在具體領域加以深化。比如，可以就商事制度、醫(yī)療、教育、社會保障等具體領域的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”應用場景進行研究，考察行政負擔在多大程度上有所降低，以及行政負擔的減少在多大程度上提升了公民的幸福感。更為重要的是，需要深入研究國家治理的福利效應在不同社會群體的分布情況，以評估社會公平在多大程度上得益于國家治理水平提升。

本文的研究表明，各級政府應認識到國家治理同其作出的決策和執(zhí)行的政策密切相關，而國家治理的影響也會觸及社會的每個角落。一些地方政府寄希望于國家的頂層設計，在政策執(zhí)行時不作為，或者不愿冒險和不敢創(chuàng)新。在這種情況下，我們就不難看到國務院在許多方面事無巨細地加以規(guī)范，推動國家治理加速現(xiàn)代化。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的實踐說明，它可以通過降低行政負擔而影響公民的幸福感。與此同時，厘清國家治理對公民幸福感的作用機制，也為評估國家治理的進展提供了準繩。比如，聚焦行政負擔等關鍵中介機制，可以有的放矢，更好地明確國家治理的著力點和優(yōu)先領域。我們期待更多的研究可以識別和挖掘其他具有關鍵中介作用的因素，以豐富國家治理理論的微觀基礎，不斷深化對國家治理的理解和認識。