孫靚瑩 徐奇淵

2019年5月8日下午，美國眾議院外交關(guān)系委員會亞太和不擴散事務(wù)小組委員會舉行了“中國對亞洲及美國日益增長的影響力”聽證會。在聽證會上，小組委員會主席謝爾曼（Brad Sherman）呼吁與會代表關(guān)注他正在推動的一項名為《中國債務(wù)陷阱法案》的提案。根據(jù)該提案，“接受中國貸款的第三方國家，可以拒絕償還中國貸款”。雖然這一提案尚未正式提交國會，但是已經(jīng)引起發(fā)各方關(guān)注。

謝爾曼何人

謝爾曼1997年加入美國國會，是美國眾議院較為資深的民主黨議員，來自加州第30選區(qū)，目前是眾議院外交事務(wù)委員會資深委員，亞洲事務(wù)小組委員副主席，前國際恐怖主義、核不擴散及貿(mào)易小組委員會主席。此人在廣泛議題上表現(xiàn)活躍，曾在本屆國會中提案彈劾總統(tǒng)特朗普。

此外，謝爾曼是美國國會中較為突出的親印派政治人物，而對于中國與巴基斯坦共建中巴經(jīng)濟走廊、中國向巴基斯坦提供貸款一直深有疑慮。謝爾曼曾要求IMF拒絕向巴基斯坦提供貸款，認(rèn)為巴基斯坦已經(jīng)陷入中國“貸款陷阱”，拒絕巴基斯坦使用IMF資金償還中國貸款。謝爾曼本次所謂的《中國債務(wù)陷阱法案》可被看作是此前對華敵對態(tài)度的再升級。

謝爾曼提案的兩大主張

從5月8日國會聽證會的會議記錄中，可以總結(jié)出謝爾曼提案的兩點主要內(nèi)容：第一，美國要求中國將提供給第三方國家的貸款協(xié)議提交美國進行審查，如美方認(rèn)為此貸款屬于“債務(wù)陷阱”貸款（或不公平貸款），則接受該貸款的第三方國家可以拒絕償還此項債務(wù)。第二，接受中國貸款的第三方國家，可以拒絕償還中國貸款，一旦發(fā)生此類情況，美國評級機構(gòu)不能以該國對中國貸款違約為由，降低該國信用評級;美國及西方國家金融機構(gòu)不能以此為由，拒絕為該國提供貸款。需要說明的是，截至2019年7月24日，此項提案尚未披露正式版本，尚未遞交美國國會，尚未進入正式議案審議環(huán)節(jié)。

謝爾曼提案在管轄權(quán)方面存在重大缺陷

從提案本身看，謝爾曼的《中國債務(wù)陷阱法案》中涉及到的管轄權(quán)問題，存在重大缺陷。第一，對于獨立主權(quán)國家間簽署的貸款協(xié)議，美國沒有管轄權(quán)，沒有任何法律地位做出“拒不償還債務(wù)”的指令。美國對除美國之外的其他“西方”金融機構(gòu)，也沒有直接管轄權(quán)，無法律地位做出“繼續(xù)提供金融貸款”的指令。第二，該提案中指示美國評級機構(gòu)及西方金融機構(gòu)，對宣布對華債務(wù)違約的國家不予信用降級處理，西方金融機構(gòu)應(yīng)正常向這些國家貸款，這明顯是美國政府對金融市場的單向操縱和干預(yù)。一旦成為法案，將會極大損害美國第三方評級機構(gòu)的客觀性、公正性及立業(yè)基礎(chǔ)，動搖美國乃至西方金融體系，引發(fā)金融市場的系統(tǒng)風(fēng)險，損人一千自傷八百，美國將得不償失。

就目前披露的內(nèi)容看，該法案在第116屆國會中獲得通過成為正式法律文件的可能性較小。謝爾曼在聽證會上談及該提案的同時也指出，一旦上述國家做出拒絕償還貸款決定，美國并不會接手中國遺留下來的這些項目，也不會無償提供任何協(xié)助。可以預(yù)想，任何理性國家，即使面臨這種誘惑，也不會輕易做出債務(wù)違約這一選擇。

從謝爾曼提案透視美國政治生態(tài)

謝爾曼提案也折射出美國國會應(yīng)對“一帶一路”倡議及與之相關(guān)問題的新動態(tài)。從對華問題的府會政治互動看，在美國府會政治（特指政府行政機構(gòu)與國會）中，與總統(tǒng)及行政部門相比，國會一直是代表受損產(chǎn)業(yè)、失業(yè)選民利益的反華先鋒，在過去有關(guān)最惠國待遇、中國入世、人民幣匯率、中國產(chǎn)業(yè)補貼調(diào)查等問題上，均積極推動行政部門對華采取強硬措施。21世紀(jì)第一個十年之后，對于中國提出的“一帶一路”倡議，以及所謂“債務(wù)陷阱”問題，國會所扮演的角色有了重要轉(zhuǎn)變。從“主動進攻”轉(zhuǎn)為配合行政部門“敲邊鼓”。在114屆、115屆國會中，涉華議案提案數(shù)量有所下降，但在有重量級的議案上更容易形成兩黨一致意見。這種轉(zhuǎn)型既與強勢總統(tǒng)特朗普上臺、正面動用關(guān)稅等手段與中國進行博弈有關(guān)，又和國會在對華熱點問題提案的集體行動邏輯有關(guān)。前面提到的問題，都能夠在美國找到明確受益、受損利益集團。而對于中國“一帶一路”倡議這樣上升到美國國際競爭戰(zhàn)略層面的宏大議題，并沒有多少選民或利益集團樂于主動推動。另外，由于視中國為競爭對手的共識逐漸在美國社會形成，被拋出討論的提案往往能夠在國會審議進程中走得更遠(yuǎn)、更可能獲得通過?！陡美猛顿Y引導(dǎo)發(fā)展法案》在2018年迅速獲得兩院絕對多數(shù)支持（在參議院以93∶6的投票比例獲得通過）并成為法律，就是這一現(xiàn)象的最好例證。

其次，從“基于規(guī)則”到“基于結(jié)果”的轉(zhuǎn)變。謝爾曼提案內(nèi)容本身并無法律基礎(chǔ)，既缺乏道義精神，也沒有實際操作性，其本身不足為慮。但更深入審視該提案，美國議員在對華問題的處理方式上，轉(zhuǎn)向明顯：從“基于規(guī)則”轉(zhuǎn)向“基于結(jié)果”。目前，美國無法在任何一個既有的多邊合作平臺上遏制中國“一帶一路”倡議，因此謝爾曼提案這種建立在美國單邊主義基礎(chǔ)上的“管制”“指令”措施就會越提越多。也正源于此，類似于《中國債務(wù)陷阱法案》這種以小博大的“有重點破壞”就成為當(dāng)前一段時期美國在對外援助領(lǐng)域?qū)怪袊某Ｓ脭_動手段。

警惕謝爾曼提案背后的觸發(fā)式風(fēng)險

回顧冷戰(zhàn)史，在極端情況下，美國國會不乏利用經(jīng)濟手段，聯(lián)合其他盟國實施政治干預(yù)的先例。20世紀(jì)40年代針對蘇聯(lián)和其他社會主義國家的嚴(yán)格出口管制及高新技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制就是一例。對此，國家有關(guān)部門應(yīng)有所準(zhǔn)備，做好發(fā)生極端情況的預(yù)案。謝爾曼在國會聽證會的發(fā)言中還建議，對中國提供的貸款，接受國可以“積攢”到大數(shù)額貸款后，再“集中違約”，拋開其險惡用心不談，對此種所蘊含的風(fēng)險，應(yīng)引起我們的重視。

中國對外提供的優(yōu)惠貸款將于2020年進入集中還款期，對外商業(yè)貸款在未來也將陸續(xù)面臨類似的問題。對與中國簽署貸款協(xié)議的國家而言，進入還貸周期后，在政局穩(wěn)定的情況下，可以從債務(wù)償還的正常程序入手。但如不慎與該國政治選舉周期、社會動蕩等因素疊加，則易引發(fā)借貸國政治、經(jīng)濟體系的系統(tǒng)性風(fēng)險。不能排除對華敵對勢力執(zhí)政，宣布債務(wù)違約、拒絕還債的可能。單個國家違約行為影響尚小，但一旦形成連鎖性國家違約行為，再有美國上述政策加持，則對國家利益、國際形象以及“一帶一路”工作開展極為不利。

未雨綢繆，加強對外債權(quán)管理

在中國對外債權(quán)構(gòu)成中，無息貸款和優(yōu)惠貸款面臨壓力較小，重點是低息優(yōu)惠的商業(yè)性質(zhì)貸款。為此，應(yīng)未雨綢繆，采取相應(yīng)措施降低風(fēng)險。

首先，探索償還債務(wù)計價貨幣幣種轉(zhuǎn)換的可能性。借款國償還對外貸款的能力，既取決于財政稅收能力，也取決于其美元外匯儲備的規(guī)模。但有限的美元外匯儲備是債務(wù)清償中應(yīng)認(rèn)真考慮的問題。如果能按照合理設(shè)定的匯率標(biāo)準(zhǔn)，將美元計價的貸款轉(zhuǎn)換為人民幣計價貸款，有助于將債務(wù)償付問題在雙邊框架內(nèi)解決。尤其是可以關(guān)注熊貓債券市場的發(fā)展，為探索債務(wù)償還、債務(wù)重組提供創(chuàng)新的解決方案。

其次，提前制定債務(wù)國違約處理原則，重視第一批債務(wù)違約國家的債務(wù)處理，避免債務(wù)國之間相互攀比、拖延還貸。在面臨債務(wù)違約的情況下，如果債務(wù)違約處理涉及借貸國國內(nèi)財政、貨幣政策調(diào)整，如何協(xié)調(diào)債務(wù)處理原則與中國外交不干涉別國內(nèi)政原則。對出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險的國家采取的措施包括但不限于：孳息資產(chǎn)為抵押的債務(wù)展期、債務(wù)重組新債券，慎用債務(wù)減免，以避免連鎖反應(yīng)。

再次，建立債務(wù)國家動態(tài)觀測數(shù)據(jù)庫，加強對策研究。對債務(wù)的到期時間、預(yù)期還款金額、是否為抵押貸款等內(nèi)容進行動態(tài)監(jiān)控，同時還可密切觀察還款國的政治、經(jīng)濟情況以及輿情，做好具體國家的預(yù)案。在現(xiàn)有文獻、案例基礎(chǔ)上，加強對債務(wù)到期處理、債務(wù)展期、債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)新債券等方面的對策研究，制定具有操作性的工作指導(dǎo)手冊。

最后，所謂“債務(wù)陷阱”問題是個偽問題，管理外國對華債務(wù)，主動權(quán)仍然在我國。本屆特朗普政府已縮減對外援助金額及范圍，并無意在短期內(nèi)恢復(fù)。在對外經(jīng)濟交往中，美國越來越強調(diào)自身外交目標(biāo)優(yōu)先、美國企業(yè)利益優(yōu)先，對外經(jīng)濟交往的條件性愈加明顯。與中國相比，已經(jīng)進入后工業(yè)時代的美國，缺乏參與受援國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金、技術(shù)方案和技術(shù)工人，也不可能與中國開展面對面的競爭。美國國際開發(fā)合作署2020財年的預(yù)算中明確規(guī)定，戰(zhàn)略投資的重點是推動受援國自給自足，保障美國國家安全。除了公共部門外，即使在美國海外私人投資公司中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資也并不是重點。根據(jù)美國國會研究報告的統(tǒng)計，2018年美國海外私人投資公司在投資經(jīng)濟部門中，金融業(yè)占比為43%;交通運輸，采礦、石油及天然氣，房地產(chǎn)建筑業(yè)及電信四個部門占比總和不超過20%。因此，管理外國對華債務(wù)，主動權(quán)在我國。加強在建項目的可持續(xù)性，以項目為紐帶，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、促進當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，增加建成項目的正向溢出效應(yīng)，進而提高中國與受援國經(jīng)濟合作黏性，持續(xù)擴大雙邊合作交流，才是中國以不變應(yīng)萬變的法寶。

（作者單位：中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所）