呂德文

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些項(xiàng)目工程中，政府投入越大，基層治理效能越低，資源進(jìn)村遭遇“最后一公里困境”，亟待破解。

政府投入越大，基層治理效能越低

這些年農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)水平，且國家還在加快推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的融合發(fā)展。然而，不少地方都面臨著“最后一公里困境”：國家投入是不少，效率卻極低;更有甚者，政府投入越大，基層治理效能反而越低。問題出在哪里？

直接原因是政府投入體系有問題。當(dāng)前，幾乎所有政府投資都是以“項(xiàng)目”的形式進(jìn)行。從資金管理的角度上說，因?yàn)轫?xiàng)目制有一套完整程序，可以“控制”項(xiàng)目資金的流向，避免資金撒漏。

但筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少縣都形成了一個(gè)依附于政府項(xiàng)目的壟斷市場。在這些縣里，無論如何市場化運(yùn)作，最后的結(jié)果通常是形成一個(gè)穩(wěn)定的分利秩序——比如，水利項(xiàng)目總是一個(gè)老板承包，交通項(xiàng)目又是另一個(gè)老板承包。這些承包商，要分給有資質(zhì)的建筑公司和負(fù)責(zé)實(shí)施的鄉(xiāng)村干部一定的利益，如管理費(fèi)、承包費(fèi)等，不一而足，提高了項(xiàng)目實(shí)施的成本。

筆者和村干部多番計(jì)算發(fā)現(xiàn)，和村莊自主實(shí)施相比，按照政府規(guī)定的項(xiàng)目制的方式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成本至少要提高20%，但質(zhì)量比村莊自主實(shí)施的還要差！原因很簡單，只要是村莊自主實(shí)施的，村干部都要想盡辦法節(jié)約成本，村干部和村民都時(shí)刻在監(jiān)督工程質(zhì)量。

地處寧波市郊的集士港鎮(zhèn)山下莊村，有較為雄厚的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2018年，該村主動(dòng)開展村莊環(huán)境治理，請求鎮(zhèn)黨委政府允許其自主實(shí)施，保證資金不出任何問題。鎮(zhèn)黨委政府為此召開專題會(huì)議，形成了會(huì)議紀(jì)要，允許其自主實(shí)施。

集士港鎮(zhèn)黨委政府專門建立了零散工程的監(jiān)管辦法，每一筆資金去向都有案可查;村莊環(huán)境整治的每一個(gè)項(xiàng)目，都經(jīng)過“四議兩公開”的程序，充分論證、充分公開;所有工程，都由6個(gè)項(xiàng)目實(shí)施點(diǎn)的“點(diǎn)長”（村民小組長）組成的理事會(huì)具體實(shí)施;所有項(xiàng)目都是群眾自己設(shè)計(jì)，自己動(dòng)手，就地取材。當(dāng)然，還有財(cái)務(wù)透明。

項(xiàng)目實(shí)施下來，村集體至少節(jié)約25%的成本。更重要的是，干群之間通力合作干事業(yè)，無形中提高了村級(jí)治理能力，群眾滿意、干部也有成就感。山下莊村在項(xiàng)目實(shí)施過程中，也碰到一兩戶“釘子戶”，但不用村干部出面，群眾在“點(diǎn)長”和村民代表的帶領(lǐng)下，對“釘子戶”進(jìn)行教育，自己就解決了問題。

提高治理能力，少點(diǎn)包辦思維

“最后一公里困境”看似復(fù)雜，其實(shí)也簡單。當(dāng)務(wù)之急是，國家投入要少點(diǎn)“包辦”思維，把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提高基層治理能力上來。

一是基層治理是有價(jià)值觀的，要避免“施舍式治理”?；鶎又卫聿⒉皇菃渭兊男姓ぷ?，更不是簡單的一個(gè)一個(gè)“項(xiàng)目”實(shí)施組合而成的總體。國家投資不是“賦予”，更不是“福利分配”，而是為農(nóng)村發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。美好生活的實(shí)現(xiàn)，還是要靠群眾自己的努力。因此，基層治理尤其要避免“老好人主義”，否則，就是助長“等靠要”心理，基層治理會(huì)變得不可持續(xù)。

二是基層治理要講究方法論?；鶎又卫硎且粋€(gè)需要講究主體性，充分發(fā)揮主動(dòng)性的過程?；鶎痈刹坎粦?yīng)被設(shè)置成機(jī)械的政策執(zhí)行者，而應(yīng)該是富有創(chuàng)造性的治理者。過去多年的政策慣性是不信任基層干部，很多政策都在想方設(shè)法繞開基層干部，比如，各種涉農(nóng)補(bǔ)貼，“直達(dá)”了農(nóng)戶，卻同時(shí)疏遠(yuǎn)了基層干群關(guān)系;項(xiàng)目制基本上可以實(shí)現(xiàn)封閉運(yùn)轉(zhuǎn)，卻也變得和基層干部群眾沒關(guān)系。這容易導(dǎo)致“群眾無感、干部不滿”。基層治理中比較合適的是，所有的政策落實(shí)和國家資源投入，都應(yīng)歸結(jié)到提高基層治理能力上來。只要干群關(guān)系密切了，群眾被有效動(dòng)員起來了，基層治理的智慧和方法就會(huì)被無限創(chuàng)造出來。

三是保持基層治理體制的穩(wěn)定性?！班l(xiāng)政村治”模式是經(jīng)過長期歷史實(shí)踐形成的治理體制，有其深厚的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。這意味著，基層治理的關(guān)鍵還是要發(fā)揮村民自治的制度優(yōu)勢，要讓群眾成為自己的主人，而不是一個(gè)旁觀者。非常遺憾的是，當(dāng)前基層治理創(chuàng)新盛行技術(shù)治理潮流，以為用一些現(xiàn)代的治理技術(shù)可以一勞永逸解決問題;或者輕易改變基本的治理單元，也以為這是一種創(chuàng)新。殊不知，基層治理的核心不是事務(wù)工作，而是群眾工作。但凡是不利于密切干群關(guān)系的制度，都需要警惕;而凡是有利于動(dòng)員群眾參與的機(jī)制，都要積極支持。

（摘自“新華網(wǎng)”客戶端）