劉靈輝

(電子科技大學(xué) 公共管理學(xué)院,四川 成都 611731)

1 引言

改革開放以來,人口城市化與老齡化已成為我國人口發(fā)展的兩大主題[1]。按照國際通用標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上的老齡人口占總?cè)丝诒壤?0%,或65歲以上老年人口占總?cè)丝诒壤?%時(shí),即可視為步入老齡化社會(huì)。按照此標(biāo)準(zhǔn),我國自2000年就已進(jìn)入老齡化社會(huì)。截至2015年底,我國60歲及以上老年人口2.22億人,占總?cè)丝诒壤?6.1%。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì),到21世紀(jì)中期,我國將有近5億人口超過60歲,而這個(gè)數(shù)字將超過美國人口總數(shù)[2]。我國是世界上老齡化速度最快的國家之一,呈現(xiàn)出老年人口基數(shù)大、增速快、高齡化、失能化、空巢化趨勢(shì)明顯的態(tài)勢(shì),再加上我國未富先老的國情和家庭小型化的結(jié)構(gòu)疊加在一起,養(yǎng)老問題異常嚴(yán)峻[3]。然而,傳統(tǒng)城市養(yǎng)老模式存在模式單一、不具有普遍適用性、相互之間缺乏協(xié)調(diào)等一系列問題,越來越難以滿足日益增長(zhǎng)且復(fù)雜多樣化的養(yǎng)老需求,已難以應(yīng)對(duì)未來人口老齡化的巨大壓力,主要表現(xiàn)在家庭結(jié)構(gòu)“核心化、小型化、空巢化”,使居家養(yǎng)老服務(wù)功能日漸弱化。居家養(yǎng)老存在著服務(wù)覆蓋面窄、服務(wù)內(nèi)容缺乏多樣性等問題;社區(qū)養(yǎng)老存在著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、發(fā)展情況參差不齊等問題;機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在著床位供求失衡、管理服務(wù)水平一般等問題。在外部環(huán)境上,快速城鎮(zhèn)化使許多大中城市的“城市病”愈演愈烈,越來越不適宜老年人頤養(yǎng)天年。同時(shí),隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,養(yǎng)老形式和內(nèi)容發(fā)生了巨大的變化,未來城市養(yǎng)老服務(wù)需求會(huì)呈現(xiàn)出眾多新特點(diǎn)和新要求,城市養(yǎng)老問題將面臨更大的挑戰(zhàn),因此創(chuàng)新城市養(yǎng)老模式將成為應(yīng)對(duì)人口老齡化壓力的迫切需求。

2005年10月,《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)”,要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的五大目標(biāo)要求,有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。經(jīng)過新農(nóng)村建設(shè)的村莊一般都進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范建設(shè),整體面貌煥然一新。2013年我國提出“努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”,建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是我國深入推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大舉措,是全面建成小康社會(huì)的重要抓手[4]。此后,各地以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為依托開展了不同模式的探索,如浙江、廣東、湖北、陜西、河南等省的“田園綜合體”，四川、貴州等省的“新農(nóng)村綜合體”。這些新的舉措和探索都是在總結(jié)新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的新要求,比新農(nóng)村建設(shè)和示范片建設(shè)起點(diǎn)更高、標(biāo)準(zhǔn)更高、要求更高[5]。這些“新農(nóng)村綜合體、田園綜合體”具有完善的基礎(chǔ)設(shè)施、配套齊全的公共服務(wù)設(shè)施。同時(shí),依托當(dāng)?shù)鬲?dú)特的自然資源和文化資源,擁有美麗的田園風(fēng)光、綠色有機(jī)的農(nóng)產(chǎn)品、精彩紛呈的鄉(xiāng)村娛樂項(xiàng)目、特有的鄉(xiāng)村民俗文化。與其他地方的農(nóng)村不同,大城市郊區(qū)農(nóng)村更多的是“嵌入式”發(fā)展模式。所謂“嵌入式”就是發(fā)展的動(dòng)力多來自城市,是城市的工業(yè)化建設(shè)和城市擴(kuò)建帶動(dòng)了郊區(qū)農(nóng)村的工業(yè)化、城市化進(jìn)程[6]。這一模式顯然與20世紀(jì)80年代由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主導(dǎo)的內(nèi)生發(fā)展模式有著本質(zhì)上的區(qū)別。因此,大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村順應(yīng)快速城鎮(zhèn)化和人口老齡化的大背景,依托當(dāng)?shù)刈匀晃幕Y源,承接大城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移,具有現(xiàn)實(shí)可行性和必要性。

2 現(xiàn)實(shí)意義

2.1 城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)聯(lián)動(dòng)

我國提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,而鄉(xiāng)村振興離不開產(chǎn)業(yè)興旺,強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略基石。目前,新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依賴傳統(tǒng)的第一產(chǎn)業(yè)和依托當(dāng)?shù)刭Y源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等,但在實(shí)踐中存在著內(nèi)容同質(zhì)化嚴(yán)重、品質(zhì)高低不齊、收益穩(wěn)定性差等弊端。因此,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)迫切需要以發(fā)展生產(chǎn)為前提,創(chuàng)造出新的朝陽產(chǎn)業(yè)。大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,是指將大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村的自然環(huán)境、地理區(qū)位、田園風(fēng)光、特色建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、文化娛樂、綠色食品等各方面適合城市老人休閑養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)性、可行性與大城市主城區(qū)范圍內(nèi)傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)供需關(guān)系失衡的緊迫性、模式亟待創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)性銜接起來,在大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村新設(shè)接納城市老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老場(chǎng)所,引導(dǎo)有條件、有需求的城市老人到合適的新農(nóng)村進(jìn)行以休閑養(yǎng)老為目的暫住或定居,享受返璞歸真的喜悅。大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村通過為身體健康、有自理能力的健康老人提供鄉(xiāng)村休閑養(yǎng)老服務(wù),構(gòu)建起城市老人向大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村合理有序轉(zhuǎn)移的新型養(yǎng)老模式,為城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村開辟出廣闊的發(fā)展空間,能有效緩解城市老人對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式絕對(duì)依賴而形成的壓力與挑戰(zhàn)。同時(shí),大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,不但給新農(nóng)村引入新型、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)形態(tài),而且能將新承接的城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村原有的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游、民宿經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)有機(jī)地整合在一起,延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),形成多元產(chǎn)業(yè)間“共生、共存、共融”的局面。

2.2 城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)與優(yōu)化配置

大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,通過吸引城市老人到新農(nóng)村休閑養(yǎng)老,能打破城鄉(xiāng)居民地域分割、單向流動(dòng)的居住生活格局,形成城鄉(xiāng)居民共融共通、雙向交流互動(dòng)的居住生活格局。在市場(chǎng)機(jī)制作用下,大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶動(dòng)的城鄉(xiāng)居民自由流動(dòng)和長(zhǎng)期居住,有利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理優(yōu)化配置,具體表現(xiàn)在:①城市老人向農(nóng)村轉(zhuǎn)移,不但給農(nóng)村帶來了穩(wěn)定高端的消費(fèi)群體,而且能帶來城市老人多年工作生活積累的經(jīng)驗(yàn)、技能和人脈資源。②農(nóng)村青壯年向城市轉(zhuǎn)移,給城市輸入了源源不斷的勞動(dòng)力和建設(shè)者,可緩解城市的“用工荒”問題。③在新農(nóng)村休閑養(yǎng)老的城市老人在城市的自有住房可與外出務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)力在城市的租(購)房需求相對(duì)接，外出務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)力在鄉(xiāng)村的空余住房可與城市老人在鄉(xiāng)村休閑養(yǎng)老的租(購)房需求相對(duì)接。④外出務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)力的土地流轉(zhuǎn)與城市老人在新農(nóng)村轉(zhuǎn)入農(nóng)地進(jìn)行休閑耕種的需求相對(duì)接。總之,城市老人到大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村休閑養(yǎng)老有利于城鄉(xiāng)之間人、財(cái)、物的雙向、自由與有序流動(dòng),有利于打破城鄉(xiāng)相互分割的壁壘,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素資源配置,促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場(chǎng)一體化。

2.3 農(nóng)民多渠道增收與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

大城市用地指標(biāo)緊張且土地增值很快,而城市養(yǎng)老屬于一項(xiàng)利民的福利,短時(shí)間內(nèi)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上土地用于房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)等帶來的利潤(rùn),因此在城市內(nèi)部的養(yǎng)老設(shè)施配置往往被壓縮。相反,農(nóng)村具有豐富的土地資源卻由于法律政策的“限制”而處于“沉睡”狀態(tài)。大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),能盤活農(nóng)村土地資產(chǎn),拓寬農(nóng)民增收渠道,大幅度增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入,具體表現(xiàn)在:①農(nóng)民可將空余房屋出租給城市老人獲得租金收入,也可用于發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)按天收取房費(fèi)。②農(nóng)民可將土地權(quán)利流轉(zhuǎn)給專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得收益,也可將土地流轉(zhuǎn)給城市老人休閑耕種獲得租金;農(nóng)民可為休閑養(yǎng)老的城市老人提供綠色有機(jī)果蔬、土豬肉、土雞蛋、茶葉等特色農(nóng)產(chǎn)品獲得收益。此外,農(nóng)民還可為新農(nóng)村內(nèi)的城市養(yǎng)老、休閑觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂、民宿經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)提供車輛接送、場(chǎng)地看管、社區(qū)安保、旅游講解等配套服務(wù)獲得工資性收入。因此,大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入就地多元化,使農(nóng)民從單純依靠土地種植增收向租金保底、務(wù)工獲薪、經(jīng)商得利、入股分紅和福利性補(bǔ)貼等多元化增收轉(zhuǎn)變。大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,給農(nóng)村帶來了源源不斷的“人氣”。同時(shí),隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高、農(nóng)民收入水平增加,將從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村“衰敗和空心化”局面,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.4 城鄉(xiāng)文化交流傳播與互動(dòng)交融

社會(huì)主義新農(nóng)村文化建設(shè)有“輸血”和“造血”兩種方式?！拜斞奔礊檎哟髮?duì)新農(nóng)村鄉(xiāng)村文化建設(shè)的資金投入,改善群眾文化活動(dòng)條件,提高群眾精神文化生活水平;“造血”即為新農(nóng)村利用自身的民俗文化、節(jié)慶文化、民間藝術(shù)、山水田園風(fēng)光、綠色有機(jī)食品、歷史文化遺產(chǎn)等,以鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為載體,發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、社區(qū)支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂、民宿經(jīng)濟(jì)等多元產(chǎn)業(yè),挖掘鄉(xiāng)土文化資源,努力提高農(nóng)村公共文化服務(wù)水平,吸引城市居民到農(nóng)村長(zhǎng)期生活居住或旅游觀光、休閑體驗(yàn),將城市的優(yōu)質(zhì)文化資源送到農(nóng)村。實(shí)踐證明,政策“輸血”不如自我“造血”。城鄉(xiāng)融合的最可行渠道就是城市居民深入到鄉(xiāng)村,了解、體驗(yàn)、學(xué)習(xí)農(nóng)村生產(chǎn)生活狀態(tài)及其存在的價(jià)值。同時(shí),從城市來的人群與其行為特征、攜帶的物質(zhì)和信息將對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)生潛移默化的影響[7],城市居民到農(nóng)村交流增多,能給農(nóng)村注入全新的思維和理念,有利于推進(jìn)農(nóng)民文化素質(zhì)和農(nóng)村文明程度的提高[8]。此外,一個(gè)城市老人一般聯(lián)系著兩個(gè)城市家庭,將吸引他們的子孫輩和親戚朋友在節(jié)假日前來探望并留宿居住,既能有效推動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,又能給農(nóng)村帶來豐富的城市現(xiàn)代化元素,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文化的互動(dòng)與交融,帶動(dòng)農(nóng)民的觀念更新與素質(zhì)提升[9]。

3 面臨的瓶頸與障礙

3.1 滿足城市老人的多樣化需求問題

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、快速城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、信息化建設(shè)和價(jià)值觀的多樣化,同時(shí)根據(jù)老年人群本身經(jīng)濟(jì)條件、職業(yè)經(jīng)歷和文化素養(yǎng)等差異,他們的需求也呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)[10]。因此,城市老人到大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村休閑養(yǎng)老同樣存在個(gè)性化、多樣化的現(xiàn)實(shí)需求,主要表現(xiàn)在:①居住模式。選擇到新農(nóng)村休閑養(yǎng)老的城市老人,在退休前的職業(yè)要么是事業(yè)單位、企業(yè)單位職工或管理人員,要么是政府部門公務(wù)員,抑或是征地拆遷中獲得巨額賠償?shù)某鞘芯用?他們對(duì)居住條件的要求往往較挑剔。②自然文化環(huán)境。不同的新農(nóng)村由于所處的地理位置、文化積淀、住房建造樣式、配套景點(diǎn)(觀)的打造與周邊旅游資源等方面存在著差異，因此某一個(gè)新農(nóng)村并不能完全滿足城市老人休閑養(yǎng)老的所有需求,在同一地區(qū)居住久了會(huì)感到審美疲勞或厭倦。③價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)需求。城市老人在大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村休閑養(yǎng)老需要支付房租、生活費(fèi)、參加鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的費(fèi)用、在新農(nóng)村內(nèi)租賃土地耕種的租地費(fèi)等,不同城市老人對(duì)價(jià)格的敏感程度不盡相同。因此,應(yīng)設(shè)計(jì)出不同價(jià)格區(qū)段的休閑養(yǎng)老“產(chǎn)品菜單”供選擇,通過養(yǎng)老區(qū)域、住房結(jié)構(gòu)、居住時(shí)間、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、娛樂節(jié)目、基礎(chǔ)設(shè)施等軟硬件要素搭配,創(chuàng)新性地開發(fā)設(shè)計(jì)出多樣、動(dòng)態(tài)變化的多元養(yǎng)老模式,是城市老人到大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村休閑養(yǎng)老的關(guān)鍵所在。

3.2 承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的醫(yī)療保障問題

由于老年群體的特殊性,在異地進(jìn)行休閑養(yǎng)老過程中身體健康狀況存在著不確定性,這對(duì)大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件和護(hù)理人員的專業(yè)技能提出了較高的要求。由于城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置的巨大差異,現(xiàn)有農(nóng)村的醫(yī)療水平仍較差。通過外業(yè)調(diào)查發(fā)現(xiàn),雖然大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村各方面軟硬件設(shè)施經(jīng)過資金投入達(dá)到了較完善的水平,但當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生所(室)醫(yī)療條件普遍一般,全科醫(yī)生數(shù)量欠缺,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民仍主要到縣(市、區(qū))醫(yī)院或省會(huì)城市大醫(yī)院看病。因此,城市老人到新農(nóng)村進(jìn)行休閑養(yǎng)老的最大顧慮就是醫(yī)療問題。此外,大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在醫(yī)療方面還存在以下問題:①當(dāng)前,異地鄉(xiāng)村休閑養(yǎng)老最需要解決的是醫(yī)療保險(xiǎn)的異地使用問題[11]。由于目前的醫(yī)療保險(xiǎn)系統(tǒng)基本上屬于市級(jí)統(tǒng)籌,不能跨區(qū)域領(lǐng)取[12]，很多老人反映他們必須到指定的醫(yī)院看病就醫(yī),否則費(fèi)用就不能報(bào)銷。②由于大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村與市區(qū)大醫(yī)院之間有一定的距離,如城市老人出現(xiàn)突發(fā)性疾病時(shí)的車輛安排、送往哪家醫(yī)院治療都必須有所準(zhǔn)備，因此解決城市老人在大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村休閑養(yǎng)老的醫(yī)療保障,是休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村內(nèi)扎根發(fā)展的前提條件。

3.3 承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的宣傳推介問題

部分城市人認(rèn)為農(nóng)村是貧窮落后、臟亂差的代名詞，因此宣傳和吸引城市老人到新農(nóng)村休閑養(yǎng)老并不一定能引起城市老人的注意。即使是成都市傾力打造的新農(nóng)村升級(jí)版——“小組微生”新農(nóng)村綜合體,在調(diào)研訪談時(shí)仍有部分老人表示尚不清楚何謂“小組微生”,因此大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不可避免地會(huì)遇到宣傳推介瓶頸。我們針對(duì)成都市城市老人到“小組微生”新農(nóng)村綜合體休閑養(yǎng)老意愿的調(diào)查發(fā)現(xiàn),有9.64%的受訪者回答“不清楚,視情況而定”,在向不排斥到新農(nóng)村綜合體休閑養(yǎng)老的城市老人詢問“每次租住房屋到期后您會(huì)不會(huì)繼續(xù)租?。俊焙汀霸谝粋€(gè)地方居住時(shí)間到期后,您下次會(huì)不會(huì)選擇更換到其他不同風(fēng)格、不同區(qū)域的新農(nóng)村綜合體繼續(xù)居??？”回答“不清楚、視情況而定”的受訪者比例分別為54.90%、45.10%。因此,如何讓更多的城市老人領(lǐng)略到大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村的自然田園風(fēng)光、綠色有機(jī)食品、現(xiàn)代設(shè)施和公共服務(wù),以及傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化、歷史文化、建筑文化、民俗文化、飲食文化等,是解決問題的關(guān)鍵所在。只有讓城市老人充分深入地了解大城市邊緣區(qū)的新農(nóng)村,才能促使他們轉(zhuǎn)變觀念,愿意到新農(nóng)村進(jìn)行休閑養(yǎng)老,才能使他們?cè)敢庠谛罗r(nóng)村停留更長(zhǎng)的時(shí)間,才能使一部分城市老人在一個(gè)新農(nóng)村居住一段時(shí)間后愿意更換到其他類型的新農(nóng)村繼續(xù)居住和休閑養(yǎng)老,以體驗(yàn)不同的區(qū)域特色。

3.4 承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的用地來源問題

大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)需要配套建設(shè)用于城市老人養(yǎng)老的住房、道路、公園、廣場(chǎng)等配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,這不可避免地要使用農(nóng)村集體土地。但《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律條文對(duì)農(nóng)村集體所有土地用于建設(shè)的權(quán)利主體、使用目的、取得程序、使用方式等都有嚴(yán)格限定[13],使現(xiàn)行的土地利用制度與新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所需建設(shè)用地的取得存在著不匹配和諸多限制,主要表現(xiàn)在:①土地用途管制制度。我國堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度,嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模。如果農(nóng)村集體土地被土地利用總體規(guī)劃確定為農(nóng)用地,需要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序。那么,大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村為承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)而建設(shè)的住房和配套設(shè)施在涉及占用農(nóng)用地甚至基本農(nóng)田時(shí),土地用途管制是繞不開的政策制度障礙。②農(nóng)村集體建設(shè)用地使用范圍限制。農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用范圍被嚴(yán)格限定在宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等,那么新農(nóng)村用于承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)的住房和配套設(shè)施基本不屬于上述用地范疇。建設(shè)用地的限制是制約大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村發(fā)展休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的瓶頸[9]，如果不進(jìn)行土地制度政策創(chuàng)新,大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目將難以落地、無法實(shí)現(xiàn)。

4 對(duì)策建議

4.1 設(shè)計(jì)多樣化的住房結(jié)構(gòu)和生活方式

為滿足城市老人多樣化、個(gè)性化的休閑養(yǎng)老產(chǎn)品服務(wù)需求,基于不同城市老人的性格、生活成本等差異,本文建議在新農(nóng)村設(shè)計(jì)出幾種截然不同但又互為補(bǔ)充的住房建設(shè)方式和兩套生活方案。

在住房建設(shè)方式方面:①家人型方案。即城市老人到新農(nóng)村休閑養(yǎng)老采取與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民共同居住在一套房屋的建設(shè)方案。②鄰居型方案。即農(nóng)民的住房建設(shè)采取中式或歐式雙拼建筑設(shè)計(jì),一套由農(nóng)民居住生活,另一套由城市老人休閑健康養(yǎng)老居住,居住空間和生活空間相互獨(dú)立、互不影響。③親戚型方案。即在大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村農(nóng)民集中居住區(qū)周邊尋找合適的區(qū)域建造集中式休閑養(yǎng)老中心,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與城市老人之間相隔一定的距離,但城市老人可方便地共享新農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等,方便地享受到新農(nóng)村的農(nóng)家樂、休閑觀光農(nóng)業(yè)、社區(qū)支持農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)提供的各種服務(wù)。

在生活方式方面:①像一家人一樣,吃住生活在一起。這種方案下,城市老人和新農(nóng)村農(nóng)民雙方吃住生活在一起,適合于性格外向、喜歡熱鬧、傾向于降低生活成本的城市老人。②僅租賃房屋,吃飯不在一起。在這種方案下,城市老人和新農(nóng)村內(nèi)農(nóng)民居住空間和生活空間相互獨(dú)立、互不影響,這適合于性格內(nèi)向、喜歡獨(dú)立,能承擔(dān)較高生活成本的城市老人。

4.2 打造新農(nóng)村休閑養(yǎng)老聯(lián)盟

大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村往往具有一定的數(shù)量和規(guī)模。截至2016年2月,成都市共建成“小組微生”新農(nóng)村綜合體123個(gè),預(yù)計(jì)2025年將建成“小組微生”新農(nóng)村綜合體500個(gè)以上。因此,未來亟需根據(jù)城市老人到新農(nóng)村休閑養(yǎng)老的全方位需求,從“自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”方面篩選出適合城市老人休閑養(yǎng)老的農(nóng)村點(diǎn)位,然后將篩選出的眾多新農(nóng)村綜合體點(diǎn)位聯(lián)合起來打造一個(gè)“新農(nóng)村休閑健康養(yǎng)老聯(lián)盟”,這樣身體較好的老人可以隨時(shí)更換到聯(lián)盟內(nèi)其他新農(nóng)村內(nèi)居住,并與鄉(xiāng)村旅游相結(jié)合,享受不同的生活體驗(yàn)。為了使“新農(nóng)村休閑健康養(yǎng)老聯(lián)盟”更好地運(yùn)行,應(yīng)制定出科學(xué)完善的《新農(nóng)村休閑健康養(yǎng)老聯(lián)盟管理制度》,具體規(guī)定城市老人在聯(lián)盟內(nèi)轉(zhuǎn)移居住的銜接機(jī)制、聯(lián)盟成員間的互利共贏機(jī)制等。

4.3 打造深度“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”特色和亮點(diǎn)

Conway K S等指出,頤養(yǎng)天年是老年人最關(guān)心的問題,因此一個(gè)醫(yī)療水平較好且就醫(yī)方便的地方很容易成為部分老年人移居的首選[14]。本文認(rèn)為:大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為自身醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善和醫(yī)療水平的提高提供了契機(jī),應(yīng)趁勢(shì)而上打造深度“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”這一亮點(diǎn)和特色,讓城市老人在新農(nóng)村內(nèi)就能享受到在城市一樣的醫(yī)療服務(wù),具體可開展:①加強(qiáng)對(duì)新農(nóng)村衛(wèi)生所(室)的投入和建設(shè),引進(jìn)專職醫(yī)生和護(hù)士團(tuán)隊(duì);定期邀請(qǐng)知名老年病專家坐診,提供全天候的醫(yī)療保障。②為在新農(nóng)村休閑養(yǎng)老的城市老人建立專屬的健康檔案,以會(huì)員價(jià)給他們做定期體檢。③在房間內(nèi)配置多個(gè)緊急呼叫裝置,應(yīng)對(duì)老人出現(xiàn)的突發(fā)情況。④設(shè)立社區(qū)醫(yī)療咨詢服務(wù)中心,由專門的工作人員幫助城市老人通過互聯(lián)網(wǎng)查詢到自己滿意的醫(yī)生,并協(xié)助他們通過網(wǎng)絡(luò)預(yù)約、電話預(yù)約等方式掛號(hào)。⑤探索新農(nóng)村與區(qū)(市、縣)三甲醫(yī)院或中心城區(qū)三甲醫(yī)院通過合適的形式建立“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的合作關(guān)系,搭建就醫(yī)綠色通道,保證城市老人能方便地到優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診、住院。⑥對(duì)新農(nóng)村衛(wèi)生所(室)的醫(yī)保定點(diǎn)資格進(jìn)行認(rèn)定,對(duì)持有“認(rèn)定卡”的城市老人只需要辦理簡(jiǎn)單的手續(xù)就可持醫(yī)?？ㄔ谛l(wèi)生所(室)就醫(yī)看病[15];通過城鄉(xiāng)間醫(yī)保合作實(shí)現(xiàn)醫(yī)保異地結(jié)算,解決城市老人在新農(nóng)村內(nèi)的醫(yī)保報(bào)銷問題。

4.4 搭建宣傳平臺(tái),創(chuàng)新宣傳模式

政府部門可聯(lián)合專業(yè)公司共同搭建大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村休閑養(yǎng)老宣傳推廣平臺(tái)。該平臺(tái)應(yīng)整合所有已建或待建新農(nóng)村的住宿、景點(diǎn)、娛樂、餐飲、民俗、特產(chǎn)等全方位資訊,并提供新農(nóng)村的概況、鄉(xiāng)土風(fēng)情、特色餐飲、在線預(yù)定、自駕游導(dǎo)航等多種服務(wù)。同時(shí),該平臺(tái)應(yīng)能提供每套(間)可出租房屋的位置、內(nèi)部裝修、家具家電配置、是否預(yù)定、價(jià)格等信息,幫助城市老人選擇到心儀的房間供自己在新農(nóng)村休閑養(yǎng)老居住。通過這種營(yíng)銷模式,新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可借助政府強(qiáng)大的信息化平臺(tái)、宣傳優(yōu)勢(shì)和公信力支持,迅速擴(kuò)大社會(huì)效應(yīng)。在宣傳模式上,應(yīng)采取平面媒體與立體媒體相結(jié)合、線上推廣與線下推廣相結(jié)合等多種方式，充分利用新農(nóng)村內(nèi)凸顯民俗特色的節(jié)慶活動(dòng),在政府宣傳推廣平臺(tái)上以頭條的形式重點(diǎn)展示休閑養(yǎng)老項(xiàng)目。在新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期,可通過與城市社區(qū)合作,共同打造新農(nóng)村休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

4.5 多渠道相配合解決建設(shè)用地問題

大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所需的建設(shè)用地可通過多種渠道相結(jié)合的方式解決:①利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的節(jié)余指標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在形式上是保證建設(shè)用地總規(guī)模不變的前提下,通過集約農(nóng)村建設(shè)用地,以置換的方式為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化謀求發(fā)展空間[16]。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為新農(nóng)村建設(shè)的助推器之一,集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部通過拆舊建新所結(jié)余出來的建設(shè)用地指標(biāo)不但可作為彌補(bǔ)城市建設(shè)用地指標(biāo)的短缺,而且可優(yōu)先用于自身承接城市養(yǎng)老等第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求,真正通過“增減掛鉤”政策實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的利益平衡,使“增減掛鉤”政策真正服務(wù)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)[17]。同時(shí),對(duì)大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村之外的普通農(nóng)村通過增減掛鉤節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo),可采取指標(biāo)入股、出售等方式,實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地指標(biāo)的異地開發(fā)利用,以解決大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村指標(biāo)缺乏的問題。②利用留置地。廣東、廣西、浙江、海南等多個(gè)省份在征地過程中自發(fā)地實(shí)施了留地安置。即政府在征收土地時(shí)根據(jù)征收規(guī)模將部分農(nóng)轉(zhuǎn)用土地(一般為10%—15%)直接安排給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民經(jīng)營(yíng)或使用,鼓勵(lì)和扶持其興辦產(chǎn)業(yè)[18]。因此,在大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村內(nèi)發(fā)生征地行為時(shí),可優(yōu)先考慮將“留地安置”與承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的用地需求相結(jié)合。對(duì)大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村沒有征地行為的,可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的節(jié)余指標(biāo)入股、出售等方式,將其他農(nóng)村的留置用地用于大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村發(fā)展休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。③妥善利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃型住房政策。2017年《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》的通知(國土資發(fā)〔2017〕100號(hào))指出,確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、成都等13個(gè)城市試點(diǎn)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房,在項(xiàng)目用地符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃且以存量土地為主、不占用耕地的情況下,村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可自行建設(shè)或聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)對(duì)外盈利的租賃性住房。因此,大城市邊緣區(qū)新農(nóng)村內(nèi)承接城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)的住房,只要不直接以對(duì)外出售為目的或“以租代售”的,就可依托這一政策解決建設(shè)用地問題。