夏紅剛

(廣西壯族自治區(qū)環(huán)境地質調查院，廣西 南寧 530001)

地勘事業(yè)單位是我們國家經濟建設的基礎性、先行性工作的關鍵構成部分，為社會經濟的發(fā)展提供全階段性的服務。地勘隊伍為國家經濟發(fā)展做出了很大的貢獻，但另一方面由于體制及多年沉淀的原因，地勘事業(yè)單位存在體制僵化、包袱過重、競爭力不強等問題，分類改革勢在必行。本文結合廣西地勘事業(yè)單位分類改革的現狀，對廣西地勘事業(yè)單位分類改革的特點進行分析，摸索改革進程中廣西地勘單位如何推行才能實現國家、單位、職工三方最大的受益。

1 地勘事業(yè)單位分類改革的特點分析

1.1 改革策略的多樣性

從地勘單位改革的進程來看，各省(區(qū)、市)分類改革的策略呈現多樣性的特點。在當下的生產體制之下，為更好提升各單位的運營成效，需將地勘事業(yè)單位培養(yǎng)成一個“自由生產主體”，開展獨立的運營生產決策，選擇放權讓利的方法，以企業(yè)化經營確保地勘事業(yè)單位的市場自由主體地位成為改革的理論和現實性的選擇。如2000年12月21日，由廣西壯族自治區(qū)地質礦產勘查開發(fā)局、廣西壯族自治區(qū)機構編制委員會印發(fā)的《廣西壯族自治區(qū)地質勘查隊伍管理體制改革實施方案》中明確指出改革目標：以地質勘查隊伍屬地化管理和自治區(qū)黨政機關機構改革為契機，改革現行的地質勘查隊伍管理體制，建立適應社會主義市場經濟體制要求，有利于做好基礎性、公益性、戰(zhàn)略性地質勘查工作，有利于地質勘查隊伍企業(yè)化經營的統(tǒng)一、協(xié)調、有序、高效的地質勘查隊伍管理新體制。此改革目標就是確保地勘事業(yè)單位的市場自由主體地位的改革思路的具體體現。鑒于地勘事業(yè)單位的特殊性質，上述微調性的改革策略還無法很好地解決這方面的問題，因此各地勘事業(yè)單位提出了宏觀管理性的策略，改革呈現出時間性的微調，逐步深化的特點，說明各地勘事業(yè)單位對于事業(yè)單位分類改革的認識也是逐層深入，在不同的改革進程，不斷發(fā)現并解決新問題，且變更一些實踐的策略與目標。

1.2 改革方式的漸進性

漸進性是我國當前開展地勘事業(yè)單位分類改革的顯著特點[1]。從認知視角來看，漸進性的特點表現了認知主體在認知地勘單位改革過程中的不確定性與謹慎性。因為地勘單位改革牽涉到社會經濟、政治與認知主體意識形態(tài)的變化，而認知主體對地勘單位分類改革的認知是漸進性的發(fā)展過程，是隨著改革進程的持續(xù)深化，逐步認識到地勘單位分類改革的各類因素，各個改革階段完成之后，又在新情況之上再深入下一階段的改革，一步步逼近分類改革的預設目標。因此，認知主體認知能力的不完全性導致其無法從整體性上把握分類改革。但改革的選擇是歷史性的抉擇，改革也不可能待認知主體認知完全之后再進行，它只能是在不完全性的認知前提之下開展。因此，改革往往都是采取在缺乏實踐經驗的前提下，在摸索之中進行的漸進性的方式，這也是地勘單位分類改革各階段中的必然邏輯與必然抉擇。

1.3 改革政策落實程度差異化

認知主體知識的完全程度與認知能力的高低都會影響改革政策的落實程度[2]。各地勘事業(yè)單位在改革的進程中，或多或少受到文字傳遞不完全性因素的影響，導致認知主體對所執(zhí)行的各項改革政策理解程度出現差異化，而應用了影響分類改革目標實現的行動；又或者是受到地勘事業(yè)單位所處地域的影響，導致執(zhí)行政策不完全性的情況；最終致使各個省(區(qū)、市)地勘事業(yè)單位分類改革政策在執(zhí)行過程中出現不同程度的差異。

2016年12月借助廣西壯族自治區(qū)地質礦產勘查開發(fā)局年終工作會議發(fā)放關于地勘管理政策落實情況的調查問卷，調查以廣西壯族自治區(qū)地質礦產勘查開發(fā)局下屬所有38個地勘事業(yè)單位的參會人員為調查樣本，共發(fā)放問卷200份，有效回收100份。在已收回問卷中，普通員工占24%，中層管理者占44%，高層管理者占32%。本次調查問卷主要涉及改革的準備情況、對事業(yè)單位改革的態(tài)度及了解程度、對事業(yè)單位改革的總體認識、廣西地勘單位分類改革相關政策的落實情況。對于廣西地勘事業(yè)單位分類改革相關政策的落實情況，有35%的人認為很差，有60%的人認為一般，只有不到3%認為很好。

具體從《關于深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》(國辦發(fā)〔2003〕76號)、《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》《廣西壯族自治區(qū)地質勘查隊伍管理體制改革實施方案》(桂政辦發(fā)〔2001〕3號)三個典型政策的落實評價來看，參與調查的100名員工對于三項典型政策的落實評價分別為5.50分、5.98分、6.45分。

1.4 改革實踐的反復性

地勘事業(yè)單位分類改革需要經歷一個漫長的推進過程，在特定的階段，地勘單位改革取得的成績較好，一方面是因為在此階段地勘單位對存在的問題采取了正確的處理方式；另一方面是因為地勘事業(yè)單位正處于一個利好的時機。在另一個階段，地勘事業(yè)單位改革呈現倒退的情況，改革策略沒有達到預定效果，市場經濟不利于其發(fā)展是一個主要因素。所以對地勘事業(yè)單位的成敗得失需要做更詳盡全方面的研究，總結成功的經驗，吸取失敗的教訓。

例如廣西地勘事業(yè)單位近幾年切實推進事業(yè)單位的分類改革，注意借鑒全國各兄弟地勘事業(yè)單位改革的經驗教訓，走“事企分離、做優(yōu)事業(yè)、做強企業(yè)”的改革路子，最終形成“局管事業(yè)、管身份、保穩(wěn)定；集團管產業(yè)、謀發(fā)展、出效益”的管理格局。

首先是事企分離。推進人事制度改革，推進事業(yè)和企業(yè)人員分離。對于分為公益一類和公益二類的事業(yè)單位由廣西壯族自治區(qū)地質礦產勘查開發(fā)局嚴格按事業(yè)單位管理辦法進行管理和考核，對于局管經營類單位(局管企業(yè)和分成經營類的事業(yè)單位)由廣西壯族自治區(qū)地質礦產勘查開發(fā)局按市場規(guī)則進行管理和獎懲，適時組建廣西地礦集團公司，由集團統(tǒng)籌發(fā)展。同時，摸索擬定更好的吸引人才的策略，對人才采取包括提高薪酬收入、利潤獎勵等多樣化的鼓勵政策，激勵單位員工主動到一線單位進行創(chuàng)業(yè)干事。集中高素質人才與優(yōu)質資產，將基層企業(yè)做大做強，提升企業(yè)的生存、發(fā)展能力，進而獲得越來越多的就業(yè)機會，在為政府減輕財政負擔的同時要為地勘事業(yè)單位的轉型升級打下基礎。

其次是做優(yōu)事業(yè)。以廣西壯族自治區(qū)地質調查研究院為龍頭，按照專業(yè)分工重組、精簡、做實基層公益性地勘單位；以農業(yè)地質項目為突破口，積極開拓多類型的地質勘查工作，并努力承擔各類重大地質科研項目；利用轉型升級的機遇，做好地質科研隊伍的建設工作，建設地質科研人才高地。

最后是做強企業(yè)。針對自身產業(yè)多樣化的情況與廣西事業(yè)單位分類改革的總體部署，廣西壯族自治區(qū)地質礦產勘查開發(fā)局首先利用廣西壯族自治區(qū)地礦工貿集團、廣西壯族自治區(qū)地礦建設集團、廣西壯族自治區(qū)地礦投資集團三大專業(yè)集團公司進行局下屬各類產業(yè)的整合，例如2016年8月12日，將南寧大地建筑工程公司、欽州欽陸一級公路有限責任公司劃歸廣西壯族自治區(qū)地礦建設集團有限公司管理，同年，將廣西壯族自治區(qū)地礦投資有限公司、廣西壯族自治區(qū)地礦資源勘查開發(fā)有限責任公司、梧州新世紀大酒店進行合并，籌建廣西壯族自治區(qū)地礦投資集團有限公司。通過產業(yè)整合進而推進局下屬事業(yè)單位、企業(yè)的資源整合，將集群效應最大化，為事業(yè)單位分類改革順利推進打下堅實基礎。

2 廣西地勘事業(yè)單位分類改革的路徑和建議

2.1 梳理政策，對廣西地勘事業(yè)單位進行合理歸類

當下，地勘單位清理規(guī)范的相關工作是改革進程中有著較大難度的工作之一，且地勘事業(yè)單位具有連續(xù)性、艱苦性、基礎性、探索性等區(qū)別于其他事業(yè)單位的獨有特征。在改革過程中需要依據地勘單位自身的社會功能與現有職能、歷史遺留問題與行業(yè)特殊性進行合理性的分類，并擬定有關政策措施，有效解決單位與職工的困難，才可以確保地勘單位改革的穩(wěn)步、針對性。

正因如此，讓廣西沒有選擇全部轉企或統(tǒng)一歸類的“一刀切”的簡單方式，而是讓各地勘單位自行申報分類類型，再進行綜合評估分類類型是否合理、科學，最終審批通過。2013年，廣西區(qū)機構編制委員會下發(fā)《廣西壯族自治區(qū)直屬事業(yè)單位分類方案的通知》(桂編發(fā)〔2013〕2號)文，文件的附件《廣西壯族自治區(qū)直屬事業(yè)單位分類指導目錄》中對事業(yè)單位的三種類型進行了更詳細的分類。同時，要求廣西各地勘事業(yè)單位結合自身情況，對比《廣西壯族自治區(qū)直屬事業(yè)單位分類指導目錄》選擇自己想要納入的類型。因此，即便都是廣西的地勘單位，是選擇納入行政類，承擔行政職能；還是選擇從事生產經營活動，在市場中謀得發(fā)展；又或是爭取在公益一類、公益二類中求得生存與發(fā)展。廣西各地勘單位需要根據自身實際選擇分類類型，抓住改革所蘊含的機遇，全方位地思考改革歸類可能帶來的影響，并做好充分的準備。

2.2 建立高質量的公益一類地勘隊伍,促進其發(fā)展

擬劃分為公益一類的地勘單位要想謀求改變，就要明確自身作為公益性地勘單位所應當擔負起的責任與任務。同時，需要擔起新形勢下促進社會經濟發(fā)展所必須的地勘服務的重責，推動地勘單位體制改革的進一步深化，在政策深度層面做功夫。

第一，授予公益一類地勘事業(yè)單位更多的用人自主權。進行編制管理方面的改革，試行聘用管理的人事改革，改變以往編制管理方式下績效考核不全面、人力管理缺乏活力的問題。工作報酬、行政級別、職稱上升相關聯(lián)的工資體系，按勞分配，績效考核體制與地勘成果收益相關聯(lián)，讓地勘單位職工實際收入和工資分配相一致。推行地勘單位職業(yè)年金制，確保國家養(yǎng)老保險改革全面推行后公益地勘事業(yè)單位依舊能引入與留住優(yōu)秀人才。

第二，架構地勘單位獨立法人財產制度。摸索推行地勘單位會計獨立核算制度、權責發(fā)生制度，解決當前地勘單位產權主體缺失的問題，避免出現地勘單位財產登記形式化、資產由相關部門多頭管理等方面問題。

第三，進行財政撥款制度方面的改革?？梢栽谶M行事業(yè)費核算工作之時，人員經費與項目費用分開核算。同時把公共服務采購框架架構起來，向“事業(yè)費直接采購公益公共服務”的體制方向努力[3]。

2.3 引導擬劃分為公益二類的地勘單位向其有利于深化改革的方向發(fā)展

根據廣西區(qū)機構編制委員會下發(fā)《廣西壯族自治區(qū)直屬事業(yè)單位分類方案的通知》(桂編發(fā)〔2013〕2號)文中所規(guī)定公益二類的條件，未來公益二類單位的收益由兩個部分構成，一部分是事業(yè)撥款，另一部分是經營收益。由此可知，劃分為公益二類的單位實際上仍舊是事企不分的類型。筆者認為此種管理方式存在以下幾個方面的弊端：首先，假設政府部門出臺的相關政策對于公益二類地勘單位所得收益的支配有著過于嚴格的規(guī)定，則不利于提高此部分事業(yè)單位走企業(yè)化改革的積極性；其次，若公益二類地勘單位不具有較好的市場經營能力，則改革結果必然是成為完全依賴事業(yè)撥款生存“困獸”，走向“等”“靠”“要”的困境之中，如此不僅不利于提高地勘職工收益，亦無法保證地勘單位充分發(fā)揮其公共服務的職能，甚至會浪費國家財政經費；最后，如果用公益二類單位職工的福利工資、設備折舊、設備購買等經費來進行財政撥款的支付，那么這部分單位在開展經營相關工作之時在成本方面就可以占有“先天”的優(yōu)勢，不利于市場的公正性，破壞社會主義市場經濟體制的健全與完善，不利于公益二類地勘事業(yè)單位進行獨立的會計核算。

雖然由于廣西地勘事業(yè)單位不具備直接轉企的條件，公益二類事業(yè)單位的分類類別是無可奈何的選擇，但筆者認為可以盡量避免“公益二類”這種不完全性的事業(yè)單位改革。在實際改革的進程中，可以逐步整合公益二類單位的經營職能，納入生產經營類；同時整合公益二類單位的公益職能，納入公益一類類別中。對于各地勘單位而言，因為事業(yè)單位改革的目的和初衷就是想改變事企不分的局面，所以公益二類單位存在的時間不會太久，各地勘單位必須盡快主動創(chuàng)造條件，根據公益類事業(yè)單位開展改革，或改制轉企。

2.4 做好擬劃分為三類地勘單位的頂層設計，主動試行建立現代企業(yè)制度

第一，為了在市場上謀得更多的社會經濟效益，地勘單位可以明晰自身分類改革的目標，根據“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，做好頂層設計，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。同時，結合企業(yè)組建的相關規(guī)范自上而下謀劃設計好自身的結構模式，將把自身改革為真正意義上的企業(yè)體制。同時，在主業(yè)的改革方面進行突破，其中包含架構以提供勘查勞務與技術方面服務與經營礦業(yè)權的兩種企業(yè)，如有條件還可以進而充分利用找礦專業(yè)技術與勘查技術資源，架構勘查、采礦相結合的礦業(yè)企業(yè)，既進行礦產品的經營，又進行礦業(yè)權的經營。

第二，鑒于現廣西部分地勘事業(yè)單位已有較強的市場競爭力，有健全的企業(yè)財務制度，在管理方面也較為規(guī)范，且有二十年以上的企業(yè)化管理實踐經驗，這部分地勘單位可以通過市場的原則，與一些有資源卻因各種原因發(fā)展困難的單位合作,順著企業(yè)化的方向發(fā)展。在改革過程中，要注意對單位無形資產與有形資產進行全面評估，科學處置產權，避免出現國有資產流失的情況。同時為最大限度避免單位職工出現反對改革或畏懼改革的情緒出現，可以嘗試建立多元化的產權投資主體，以國有資本為中心、吸收更多的社會閑置資本，甚至可以吸收地勘單位員工自身的資金，尤其是地勘技術能手、經營精英入股[4]。資本合作與勞動合作有機結合，勞動合作是基礎，資本合作應用股份的形式，為勞動合作提供條件，如此單位職工不僅是勞動者，同時也是合作制企業(yè)的出資人。培養(yǎng)職工當家作主的意識，工作積極性也可以得到最大限度的提高。但進程中要注意抓好職工的引導工作，堅持入股自愿的原則，單位國有資產應當作為國家股參入其中，杜絕不接納原單位之外的入股資金。

第三，以廣西壯族自治區(qū)礦投集團、廣西壯族自治區(qū)地建集團和廣西壯族自治區(qū)工貿集團為平臺，積極推進廣西壯族自治區(qū)地礦集團的籌備組建工作，性質為國有獨資公司(或控股公司)。廣西壯族自治區(qū)地礦集團以資本為紐帶，控股廣西壯族自治區(qū)地礦工貿集團、廣西壯族自治區(qū)地礦建設集團、廣西壯族自治區(qū)地礦投資集團，嘗試對三個集團公司進行股份制改造，引入國有資本、社會資本或吸納職工參股。廣西壯族自治區(qū)地礦集團及下屬三個集團公司必須去行政化，以市場化為方向，嚴格執(zhí)行現代企業(yè)制度，完善法人治理結構，自我管理，自主經營，自負盈虧，讓集團真正成為市場主體。

2.5 盡量解決好地勘單位分類改革的后顧之憂

廣西地勘單位因為歷史遺留問題不能徹底解決有著很重的發(fā)展負擔，例如缺乏推動生產發(fā)展的經營性資源與先進的地質勘查裝備，離退休、養(yǎng)老、基礎設施、住房等歷史遺留問題，而這些歷史遺留問題往往又是地勘單位無法自己有效解決的，只有國家政府相關部門給予幫助，處理好這些后顧之憂，地勘單位才可以如釋重負，進而切實達成事業(yè)單位分類改革發(fā)展的目標。當下關鍵要落實好各類改革優(yōu)惠條款、尤其是養(yǎng)老保險、住房改革支出、礦權等方面的支持政策條款，以提高地勘單位職工對國家政府部門的信任程度。與此同時，加快地勘單位職能的分離，出臺各類優(yōu)惠政策，將地勘單位所創(chuàng)辦的學校、醫(yī)院等社會職能分離出來，讓政府相關部門進行管理。

3 結 語

綜上所述，地勘事業(yè)單位分類改革不能照抄照搬，因為在地勘事業(yè)單位分類改革的進程中，我們需要應對各種風險，才能更充分地調動各類積極因素，激勵不同群體通過協(xié)商溝通、開放性研究、循環(huán)評估進行高效的相互合作，積極參與改革政策擬定的過程，建立一種既能維護職工利益、又能激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情的機制將是深化地勘事業(yè)單位分類改革的有效路徑。