楊珍華1,李 奔

(1.贛南師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,江西 贛州 341000;2.武漢大學(xué) 國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心/水利水電學(xué)院,湖北 武漢 430072)

水資源是人類活動(dòng)和其他生物不可缺少的自然資源,是國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要支撐資源?？缇乘Y源是指“任何標(biāo)識(shí)、跨越或位于兩個(gè)或兩個(gè)以上國家邊界的地表水和地下水”[1]。中印跨境水資源大部分以跨境河流為主,兼有國際湖泊(班公錯(cuò))。中印跨境河流主要有16條,分三大水系,即雅魯藏布江—布拉馬普特拉河水系、獅泉河—印度河水系、絨轄藏布—恒河水系,這些河流與中印2000km以上的邊界縱橫交錯(cuò),年徑流量不少于2000億m3,是我國年出境水量的重要組成部分。在水危機(jī)和氣候變化的背景下,水問題漸成為兩國發(fā)展的共性問題。中印跨境水爭端已是既成事實(shí),成為兩國關(guān)系的焦點(diǎn)與敏感問題，要解決中印跨境水問題,必須以兩國共同行動(dòng)與深入合作為基礎(chǔ)。本文試圖厘清中印跨境水的合作進(jìn)程,揭示雙方合作面臨的四大障礙,并對(duì)未來跨境水合作前景進(jìn)行探討。

1 合作進(jìn)程

總體而言,中印跨境水關(guān)系呈20世紀(jì)60年代的平穩(wěn)階段、70年代的緊張階段、80年代的沉寂階段、90年代至今的持續(xù)關(guān)注階段[2],雙方關(guān)注的焦點(diǎn)問題在于水電開發(fā)和洪水控制,沖突與合作是中印跨境河流事務(wù)的主旋律。鑒于“水資源安全和水資源利用不但是資源環(huán)境安全問題,而且是關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和長治久安的重大戰(zhàn)略問題”[3]，兩國政府也較重視。就中印跨境水合作而言,中印在跨境水資源上的互動(dòng)在逐步加強(qiáng),跨境水資源合作經(jīng)歷了從無到有、從最初的水文信息共享到專家機(jī)制的應(yīng)急事件、從關(guān)注跨境水自然災(zāi)害到重視跨境水資源的開發(fā)利用。

之前，中印對(duì)雅魯藏布江—布拉馬普特拉河流域未簽訂雙邊跨境水協(xié)定,且3個(gè)流域國家——中國、印度、孟加拉國也未簽署專門的跨境水條約。之后,在印度的倡議和要求下,雙方在跨境水資源領(lǐng)域展開了一系列的互動(dòng)與合作,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1 水文報(bào)汛合作

該項(xiàng)合作最早可追溯至1954年,印度曾向中國請(qǐng)求提供水文信息,后因邊界爭端問題而不了了之[4]。2001年8月6日中國響應(yīng)印度請(qǐng)求,雙方開啟了跨境河流水文合作第一輪對(duì)話,簽署了水文信息共享和自然災(zāi)害防御的協(xié)定[5]。2002年1月雙方簽署了《關(guān)于中方向印方提供雅魯藏布江—布拉馬普特拉河汛期水文資料的諒解備忘錄》,同年4月24日雙方又簽署了《關(guān)于中方向印方提供雅魯藏布江—布拉馬普特拉河汛期水文資料的實(shí)施方案》。方案規(guī)定我國從2002年起每年6月1日至10月15日期間向印度提供雅魯藏布江—布拉馬普特拉河3個(gè)水文站(奴各沙、羊村、奴下)的水文信息(水位、流量、降雨量等)[6]。2002年5月28日,我國正式向印度提供雅魯藏布江的水文情報(bào)[7]。印度計(jì)劃與我國磋商擴(kuò)大水文信息通報(bào)流域,如薩特萊季河和帕隆藏布[8]。2004年6月,西藏帕里河山體滑坡形成了堰塞湖,湖壩潰決形成的洪水使印度喜馬偕爾邦遭受了財(cái)產(chǎn)損失。一年兩次潰壩使印度密切留意事態(tài)的發(fā)展,同年12月26—29日在北京召開會(huì)議就帕里河道阻斷等問題交換了看法,雙方一致同意在郎欽藏布、帕隆藏布和察隅河等流域建立更多的水文站[9]。2005年3月16—17日,以中國水利部負(fù)責(zé)人為團(tuán)長的中國水利代表團(tuán)與以印度水利部負(fù)責(zé)人為團(tuán)長的印度水利部代表團(tuán)在北京就水資源合作問題進(jìn)行了中印副部級(jí)會(huì)談。雙方就西藏自治區(qū)帕里河堰塞湖問題和跨境河流報(bào)汛事宜進(jìn)行了積極和富有成效的會(huì)談,雙方草簽了《朗欽藏布報(bào)汛諒解備忘錄》。2011年為“中印交流年”,雙方各領(lǐng)域友好交流與合作進(jìn)一步擴(kuò)大。在首次召開的中印戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中,印方提議加強(qiáng)兩國在跨境河流上的合作,請(qǐng)求開展進(jìn)一步的水文信息共享合作[10],2013年雙方續(xù)簽了《水文報(bào)汛及執(zhí)行計(jì)劃的備忘錄》。

值得注意的是,此次中印水文信息合作呈現(xiàn)新的特點(diǎn):①報(bào)汛時(shí)間更長。報(bào)汛時(shí)間為每年的5月15日—10月15日,報(bào)汛起始時(shí)間比2008年的合作提前了半個(gè)月。②印方繼續(xù)承擔(dān)一定的報(bào)汛費(fèi)用。與之前的水文信息合作相比(執(zhí)行備忘錄英文版),此次水文合作明確了印方需向中方支付數(shù)據(jù)或資料的合理費(fèi)用,因此水文報(bào)汛的跨境河流范圍不斷拓展。

1.2 跨境水專家級(jí)機(jī)制

2006年11月,兩國領(lǐng)導(dǎo)人就進(jìn)一步發(fā)展戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系和共同關(guān)心的問題深入交換了意見,在水資源合作方面一致同意成立一個(gè)專家級(jí)機(jī)制,以討論關(guān)于季節(jié)洪水協(xié)調(diào)行動(dòng)[11]。2007年9月,中印跨境河流專家級(jí)機(jī)制首次運(yùn)行,雙方通過溝通,增進(jìn)了了解[12]。2008年4月,第二輪中印跨邊界河流專家機(jī)制會(huì)議在印度新德里舉行,雙方共同簽署了“專家級(jí)工作條例”[13],專家級(jí)機(jī)制初步建立。2013年中印兩國簽署《關(guān)于加強(qiáng)跨境河流合作的諒解備忘錄》,雙方愿意通過專家級(jí)機(jī)制保持跨境水問題的良好溝通。該機(jī)制至今已進(jìn)行了多輪對(duì)話,現(xiàn)已成為兩國重要的跨境水事務(wù)平臺(tái)[14]。

1.3 應(yīng)急事件合作

2013年,中印雙方高層領(lǐng)導(dǎo)就跨境河流等敏感問題進(jìn)行了會(huì)談,中方認(rèn)為中印需跨越喜馬拉雅山握手,站在更高層次展望中印關(guān)系發(fā)展大局,強(qiáng)調(diào)世界有足夠的空間供中印共同發(fā)展,世界也需要中印實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展,明確雙方是互利伙伴關(guān)系,而非競爭對(duì)手。隨后，雙方共同發(fā)表了《中華人民共和國和印度共和國聯(lián)合聲明》,同意就現(xiàn)有專家級(jí)機(jī)制和水文報(bào)汛機(jī)制外新增應(yīng)急事件合作[15]。

1.4 其他合作

2013年中印雙方簽署了《水資源高效灌溉領(lǐng)域加強(qiáng)合作的備忘錄》。近年來,隨著中方加大了中印跨境河流的開發(fā)利用力度,印度密切關(guān)注著中方的開發(fā)利用進(jìn)展。中方重視印方在跨境河流問題上的利益關(guān)切,不斷釋放出善意,明確表示愿意進(jìn)一步完善雙方聯(lián)合工作機(jī)制。長期以來,為幫助下游地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi),中方技術(shù)人員在上游地區(qū)極為惡劣的自然條件下克服了巨大的困難,甚至冒著生命的危險(xiǎn)。

綜上所述,中印兩國的跨境水資源合作水平較低,這與該地區(qū)豐富的跨境水資源優(yōu)勢嚴(yán)重不匹配?？陀^而言,中印跨境水資源合作要比印度與巴基斯坦、尼泊爾、孟加拉國晚。從我國與周邊鄰國涉水實(shí)踐來看,中印之間涉水相關(guān)機(jī)制的建立和開展的水合作在深度與廣度方面都遠(yuǎn)遜于我國與湄公河流域國家之間的水合作?？梢哉f,在邊界爭端的背景下,雙方跨境水的深入合作困難重重。值得注意的是,印度在中印跨境水資源問題上存在諸多私心:一是印度大力推進(jìn)爭議地區(qū),特別是藏南地區(qū)的大規(guī)模水電開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),試圖強(qiáng)化下游國家的“開發(fā)利用權(quán)”[16];二是印度密切關(guān)注我國在上游河段的水資源開發(fā)利用,在重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上利用國內(nèi)外輿論大力炒作我國正當(dāng)?shù)乃婇_發(fā)項(xiàng)目,干擾我國合法合理的水權(quán)益,如雅魯藏布江干流的藏木水電項(xiàng)目;三是2009年印度曾企圖利用日本主導(dǎo)的亞洲開發(fā)銀行貸款項(xiàng)目介入兩國跨境水爭端和邊界爭端[17]。印度的私心在一定程度上影響著中印跨境水合作的進(jìn)程,制造了不少障礙。

2 合作障礙

2.1 政治互信的脆弱性

自古以來,中印兩國山水相依,既是全球第一大和第二大的發(fā)展中國家,又是亞洲地緣政治的重要大國。就中印政治互信基礎(chǔ)而言,無疑脆弱性是較為突出的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在:①中印建交后60多年的發(fā)展歷程碰到諸多干擾因素，深刻影響著雙方的政治互信基礎(chǔ)及其發(fā)展水平,如西藏問題、邊界問題、跨境水問題等?？傮w上看,友好合作是兩國關(guān)系發(fā)展的主流,但雙邊關(guān)系發(fā)展過程也經(jīng)歷了各種起伏,某些問題的處理不當(dāng)易導(dǎo)致雙方產(chǎn)生矛盾和分歧,若被外部勢力蓄意渲染,影響輿論和誤導(dǎo)民意后,矛盾激化甚至有可能走向?qū)α⒒驔_突[18]?；仡欀杏￡P(guān)系發(fā)展史,既經(jīng)歷過20世紀(jì)50年代的蜜月階段,也遇到過60年代的冰點(diǎn)時(shí)期、70年代中期至80年代后期的中印關(guān)系重大轉(zhuǎn)折時(shí)期、90年代的快車道階段,1998年印度的核試驗(yàn)與反華言論又使中印關(guān)系再度蒙上陰影[19]。②印度新政府上臺(tái)后,對(duì)華關(guān)系奉行強(qiáng)烈的實(shí)用主義路線,中印關(guān)系進(jìn)入“多事之秋”,當(dāng)前兩國關(guān)系陷入“舊問題”沒有解決,“新問題”不斷涌現(xiàn)的窘境[20],雙方矛盾和分歧明顯,亟待有效管控。21世紀(jì)以來,中印兩國建立了面向和平與繁榮的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系,雙方關(guān)系正處于快速和全面發(fā)展的新階段[21]。雖然中印兩國高層互動(dòng)和政府工作層面會(huì)晤機(jī)制運(yùn)行良好,如中印戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話機(jī)制等,這些機(jī)制對(duì)增進(jìn)相互了解、減少相互猜忌疑慮、化解相關(guān)分歧、強(qiáng)化相互信任基礎(chǔ)能起到了積極作用,但不可忽視的是，在諸多機(jī)制下,雙方的政治互信水平極具彈性。在此態(tài)勢下,中印跨境水問題是兩國新舊問題的交匯點(diǎn)。跨境水領(lǐng)域若要開展深入合作,必須以雙方堅(jiān)實(shí)的政治互信為基礎(chǔ)。當(dāng)前兩國政治互信基礎(chǔ)的脆弱性正是跨境水深入合作較突出的障礙。

2.2 用水權(quán)益的對(duì)立性

用水權(quán)益對(duì)立性是中印跨境水深入合作又一個(gè)突出的現(xiàn)實(shí)障礙。從國際水法視角看,跨境水爭端的事實(shí)反映了亟待解決跨境水領(lǐng)域權(quán)利與義務(wù)之間的兩者平衡問題。中印分別為跨境河流的上下游國家,跨境水爭端的本質(zhì)是跨境水的用水權(quán)益爭奪。這種用水權(quán)益不但涉及現(xiàn)有利用,而且還關(guān)系到跨境水的未來使用權(quán)與發(fā)展權(quán)。從根本上說,兩國的用水權(quán)益具有對(duì)立性的特點(diǎn)。正是因?yàn)檫@種特點(diǎn),在一定程度上影響著合作水平向前發(fā)展。

厘清中印兩國在跨境河流上的核心利益是深入研究中印跨境水問題的重要出發(fā)點(diǎn),對(duì)準(zhǔn)確界定它在中印關(guān)系中所處的地位和作用至關(guān)重要。具體而言,我國的用水利益訴求主要是:①確保我國的國家主權(quán)與領(lǐng)土完整。②開發(fā)利用中印跨境河流的水電資源,達(dá)到“藏電藏用”、“藏電東用”。③開發(fā)利用跨境水資源服務(wù)西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)“藏水藏用”。④保護(hù)好中印跨境河流流域的生態(tài)環(huán)境。⑤時(shí)機(jī)成熟之下實(shí)施調(diào)水[22]。與中國相比,印度在中印跨境河流的利益訴求主要表現(xiàn)為:一是優(yōu)先確保流域內(nèi)飲水安全和防洪安全;二是維護(hù)“領(lǐng)土完整”;三是保障流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水需求;四是開發(fā)利用流域豐富的水電資源;五是跨流域調(diào)水;六是注重航行利用開發(fā)和環(huán)境生態(tài)保護(hù)[22]。

結(jié)合上述利益訴求可知,雙方的利益訴求既存在一致性,如生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域等,又呈現(xiàn)出對(duì)立性的特點(diǎn),如涉及國家主權(quán)、領(lǐng)土完整、調(diào)水等方面。中印跨境水利益訴求的對(duì)立性從根本上說是流域國主權(quán)權(quán)利與其相應(yīng)義務(wù)之間的關(guān)系問題,正如學(xué)者所言“上游國和下游國的利益平衡問題是困擾跨境水合作的最核心問題”[23]。

眾所周知,主權(quán)是一個(gè)國家對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)所擁有的至高無上、排他性的政治權(quán)力,領(lǐng)土是國家行使主權(quán)的重要對(duì)象。主權(quán)國家對(duì)領(lǐng)土內(nèi)的跨境河流享有主權(quán)權(quán)利。鑒于跨境河流的水資源具有流動(dòng)性、跨界性、整體性特點(diǎn),流域國享有的主權(quán)權(quán)利與一般的領(lǐng)土主權(quán)觀念既有相似性,又有區(qū)別,即跨境河流的主權(quán)觀念是相對(duì)性與絕對(duì)性特點(diǎn)的統(tǒng)一。從跨境河流的用水權(quán)益來看,流域國很難把這種權(quán)益做到絕對(duì)的排他性,獨(dú)享不受限制的權(quán)利絕非易事,畢竟跨境水資源具有整體性特點(diǎn),流域國行使自身正當(dāng)、合理、合法的用水權(quán)益時(shí),完全不去顧及或考慮其他流域國的利益關(guān)切點(diǎn)是不現(xiàn)實(shí)的。

從中印開發(fā)利用跨境河流的實(shí)踐看,印度極為關(guān)注中國在上游的開發(fā)利用,中國對(duì)印度在邊界爭議地區(qū)水電開發(fā)利用同樣敏感。即我方在上游水電開發(fā)利用的舉動(dòng)極易挑動(dòng)印度對(duì)跨境水利益訴求的弦,印度甚至大肆炒作“中國水威脅論”,西藏藏木水電站從規(guī)劃、開工、建設(shè)到運(yùn)行的整個(gè)過程就是最好的明證。中國開發(fā)利用自身境內(nèi)的跨境河流,完全屬于正當(dāng)、合法、合理地行使主權(quán)的權(quán)利，何況中國在開發(fā)利用水資源時(shí),并非不顧及下游國的利益關(guān)切，藏木水電站是徑流式工程而非蓄水式工程即可直接說明這一點(diǎn)。該水庫庫容不超過1億m3,屬于日調(diào)節(jié)水庫[4],對(duì)雅魯藏布江出境水量影響有限。近年來,印度加大了對(duì)藏南爭議地區(qū)的水電規(guī)劃與開發(fā)利用力度,印度水電項(xiàng)目一旦建成,將對(duì)我國西藏林芝地段帶來不小的環(huán)境影響,嚴(yán)重?fù)p害我國利益[24],不利于邊界爭端的解決進(jìn)程。因此,如何妥善處理好雙方利益訴求的對(duì)立性,是中印跨境河流深入開展合作的重要基礎(chǔ)。

2.3 領(lǐng)土爭端的制約性

中印領(lǐng)土爭端問題是雙方跨境水深入合作的重要制約因素。中國陸地邊界線長達(dá)2.2萬km,當(dāng)前我國已與14個(gè)陸地鄰國中的12個(gè)解決了邊界問題,劃定了約2萬km的邊界線,唯與印度、不丹的邊界未劃定。中印邊界爭端是英國殖民主義遺留的歷史問題,長期困擾著兩國關(guān)系發(fā)展。兩國對(duì)領(lǐng)土爭端的基本要素在較長的一段時(shí)間內(nèi)缺乏共識(shí)性認(rèn)識(shí),主要表現(xiàn)為兩國對(duì)爭端歷史和來源、爭端領(lǐng)土范圍、實(shí)際控制線位置立場各異[25]。

隨著1988年印度總理訪華,兩國就領(lǐng)土爭端問題已達(dá)成初步共識(shí)。當(dāng)前學(xué)界關(guān)于中印邊界問題最為主流的看法是:中印邊界爭端的領(lǐng)土約12.5萬km2,共分為東、中、西三段。其中,東段的藏南地區(qū)約9萬km2,中段約2000km2,西段3.3萬km2。兩國就邊界問題達(dá)成了“三步走”的解決方案共識(shí)，即一是先確定政治指導(dǎo)原則,二是確定解決框架,三是最終劃界。雙方也建立了邊界問題磋商機(jī)制。值得注意的是,2005年雙方取得了初步進(jìn)展,達(dá)成《關(guān)于解決邊界問題的政治指導(dǎo)原則的協(xié)定》,目前已開展了20輪談判與對(duì)話。但鑒于雙方分歧與矛盾較大,仍未取得突破性進(jìn)展,解決邊界問題任重道遠(yuǎn)。中印邊界問題交織著跨境河流問題。從某種程度而言,中印跨境河流問題是中印領(lǐng)土爭端問題的延伸。中印邊界問題懸而未決,長期影響著中印跨境水問題的解決及其合作進(jìn)程。中印跨境河流流經(jīng)中印邊界有爭議的地區(qū),在雙方領(lǐng)土范圍未能徹底解決的前提下,要深度跨境水合作是極不現(xiàn)實(shí)的。若中印邊界問題能迎刃而解,將極大降低跨境水問題的復(fù)雜程度。

2.4 國際法治的失衡性

國際法治的失衡性主要指國際水法法治的失衡性,其失衡性是中印跨境水深入合作面臨的法制障礙。國際水法是國際法的細(xì)分支學(xué)科，長期以來發(fā)展緩慢,軟法化特征較明顯。直到2014年8月,全球首部規(guī)制國際水道非航行利用的重要公約----《國際水道非航行使用法公約》(簡稱《水道法公約》)正式生效,國際水法的硬法化時(shí)代正式來臨。必須指出的是,作為國際水法的重要公約,它遲遲未能生效,公約的失衡性是其重要原因。這種失衡性主要表現(xiàn)在公約未能處理好下列關(guān)系:①上下游國權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的失衡。在一跨境河流中,上游國往往強(qiáng)調(diào)國家主權(quán)及以其為基礎(chǔ)衍生的權(quán)利,享有公平合理開發(fā)利用水資源的權(quán)利;下游國則注重在絕對(duì)領(lǐng)土完整論視角下審視自身利益,為了保護(hù)自身利益,強(qiáng)調(diào)不造成重大損害原則,慣常要求上游國承擔(dān)相應(yīng)甚至更多的國際義務(wù)?？梢?上下游國在權(quán)利與義務(wù)關(guān)系上呈現(xiàn)不對(duì)等、不平衡狀態(tài)?？陀^而言,在一跨境河流中的上下游關(guān)系處理中,上游國要比下游國享有更多的天然優(yōu)勢。但從當(dāng)前國際水法的公約規(guī)則體系來看,三大特點(diǎn)值得注意：一是現(xiàn)有國際水法過于強(qiáng)調(diào)保護(hù)下游國家的權(quán)利;二是過于限制上游國的開發(fā)利用,上游國家承擔(dān)過多的義務(wù)干擾著自身正當(dāng)權(quán)利的行使;三是普遍認(rèn)為上游國易對(duì)下游國造成影響,忽視了下游國也能對(duì)上游國產(chǎn)生影響[26]。②先開發(fā)利用國家與后開發(fā)利用國家關(guān)系的失衡[27]。從國際水法重要公約文本來看,跨境水資源先開發(fā)利用與后開發(fā)利用并不存在著優(yōu)先權(quán)。即先開發(fā)利用并不能成為跨境河流沿岸國開發(fā)利用跨境水資源的先決條件,跨境河流沿岸國均享有開發(fā)利用權(quán),不分權(quán)利行使前與后。如《赫爾辛基規(guī)則》第6條明確規(guī)定“某種利用或某些利用與另一種利用或一些利用相比,不具備固有的優(yōu)先權(quán)?！盵1]《水道法公約》也強(qiáng)調(diào)“無相反的協(xié)定或習(xí)慣的情形下,國際水道的任何使用均不對(duì)其他使用享有固有的優(yōu)先權(quán)”[1]。然而,當(dāng)各種開發(fā)利用發(fā)生沖突時(shí),公約規(guī)定應(yīng)參考公平合理利用原則和不造成重大損害原則及其關(guān)系來決定。可見,公約對(duì)先與后開發(fā)利用國的規(guī)定是不清晰的,公約只設(shè)置了最低條款,即這種利用“應(yīng)顧及維持生命所必需的人需求”[1]。從跨境水開發(fā)利用國家實(shí)踐來看,先開發(fā)利用國家與后開發(fā)利用國家關(guān)系間是失衡的。某些國家在跨境河流中地處有利地形或有較強(qiáng)的綜合實(shí)力往往成為跨境河流的先開發(fā)利用國家,后開發(fā)利用國家的開發(fā)利用易遭到先開發(fā)利用國家的挑戰(zhàn)。如在尼羅河流域中,埃及作為下游國及先開發(fā)利用國家,埃塞俄比亞作為后開發(fā)利用國家,當(dāng)埃塞俄比亞宣布開建復(fù)興大壩時(shí),面臨著埃及和蘇丹的強(qiáng)烈挑戰(zhàn)[28]。此外,在國際水法規(guī)則體系中,地表水領(lǐng)域法律原則、規(guī)則和機(jī)制較健全,而地下水(含跨界含水層)法律規(guī)則有待完善。

3 合作前景

3.1 夯實(shí)雙邊政治基礎(chǔ),促進(jìn)雙方良性互動(dòng)

政治互信不僅是中印關(guān)系持續(xù)健康發(fā)展的重要基石,還是解決中印跨境水問題的根基?；バ呕A(chǔ)不足與脆弱性是當(dāng)前兩國政治互信的突出特點(diǎn),以致雙方關(guān)系常遇磕絆,在別扭中發(fā)展[29],兩國長期處于一種“冷和平”狀態(tài),2017年洞朗對(duì)峙事件突顯兩國的“冷對(duì)抗”狀態(tài)[30]。1962年的中印戰(zhàn)爭給印度帶來了精神創(chuàng)傷后遺癥,不僅視中國為“不講信用、實(shí)行擴(kuò)張和侵略政策、時(shí)刻威脅印度安全”的國家,還把中國看成是印度崛起的關(guān)鍵外部因素[31]。在不少國際事務(wù)和地區(qū)問題中,“龍象之爭”明顯。此種狀態(tài)嚴(yán)重影響著兩國關(guān)系的定位。從中印關(guān)系定位來看,更加緊密的發(fā)展伙伴關(guān)系是雙方努力的目標(biāo)。2014年9月中印兩國發(fā)表了《中華人民共和國和印度共和國關(guān)于構(gòu)建更加緊密的發(fā)展伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》。與俄羅斯相比,我國與印度的關(guān)系定位更低。

當(dāng)前中印雙方跨境水領(lǐng)域合作水平低,僅為部分跨境河流的水文資料信息共享和應(yīng)急事件處理,重要的核心問題并未未觸及。究其原因,這與兩國缺乏政治互信有關(guān)。中印跨境水問題的解決離不開雙邊合作,這種合作需要雙邊以政治互信為前提。只要有扎實(shí)的政治互信根基,才能有力地促進(jìn)雙方跨境水領(lǐng)域開展良性互動(dòng)。因此,應(yīng)建立兩國國家領(lǐng)導(dǎo)人定期或不定期互訪和會(huì)晤機(jī)制,拓展兩國政府、政黨、議會(huì)多層次、多形式的交流機(jī)制[32],搭建多元化溝通平臺(tái),加強(qiáng)在重大國際和地區(qū)之間的對(duì)話,增進(jìn)相互了解,減少或消除疑慮,培育兩國求同存異的“土壤”,凝聚共識(shí),形成兩國對(duì)彼此雙方政治理念和戰(zhàn)略可持續(xù)性認(rèn)可的發(fā)展態(tài)勢。充分利用上述政治互信基礎(chǔ),促進(jìn)利用跨境水領(lǐng)域的現(xiàn)有機(jī)制,適時(shí)完善跨境水的相關(guān)機(jī)制,促進(jìn)兩國在跨境水領(lǐng)域的良性互動(dòng)。

3.2 借鑒域外河流管理實(shí)踐,完善雙邊管理機(jī)制

域外河流主要指歐美具有代表性的跨境河流。縱觀國際水法的萌芽、興起、發(fā)展、成熟四個(gè)階段可知,歐美始終是國際水法的發(fā)展重心。在有關(guān)跨境河流的航行利用規(guī)則和非航行利用規(guī)則造法過程中,歐美對(duì)具有代表性的跨境河流簽署了諸多涉水造法性條約和契約性條約,提供了諸多國際習(xí)慣,以及諸多跨境河流管理等實(shí)踐中形成的種種行為規(guī)則,豐富的跨境河流國家實(shí)踐又引領(lǐng)著相關(guān)規(guī)則不斷走向發(fā)展與成熟。

加強(qiáng)中印跨境河流管理是兩國跨境水合作的重要內(nèi)容?？陀^而言,中印跨境河流管理現(xiàn)狀面臨著機(jī)構(gòu)缺失、體制不順、合作水平低、法律機(jī)制薄弱等問題,中印跨境河流管理還具有很大的提升空間。為了進(jìn)一步掃清中印跨境水合作障礙,提升兩國跨境水合作水平,有必要借鑒域外具有代表性的跨境河流管理實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn),以完善兩國跨境水管理機(jī)制。建議從以下方面入手:①厘清中印跨境水爭端的特點(diǎn)與關(guān)鍵問題,明晰借鑒標(biāo)的和范圍。②尋找與中印跨境河流較相似的域外代表性跨境河流,尤其是那些管理機(jī)制較成熟、水平較高的跨境河流。③分析這些跨境河流的管理實(shí)踐案列,深入剖析流域管理機(jī)制,總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),凝練可借鑒的價(jià)值。④注重移植與本土化的適應(yīng)改造。

3.3 推進(jìn)領(lǐng)土談判進(jìn)程,強(qiáng)化談判頂層設(shè)計(jì)

從邊界爭端問題與跨境水爭端兩者關(guān)系來看，既可認(rèn)為中印跨境水爭端問題是邊界爭端問題的延伸,特別是藏南地區(qū)的跨境水開發(fā)利用爭端,又可以主張邊界爭端是跨境水爭端問題的具體化。邊界領(lǐng)土爭端一直是中印關(guān)系健康與穩(wěn)定發(fā)展的障礙之一，為了進(jìn)一步推進(jìn)邊界問題談判,雙方于2003年正式建立了邊界問題特別代表會(huì)晤機(jī)制,目前已實(shí)施了20輪會(huì)晤[33],但鑒于雙方對(duì)邊界領(lǐng)土存在諸多爭議,邊界爭端仍懸而未決。因此,兩國邊界爭端解決是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性、艱巨性的重大工程,需要雙方以強(qiáng)烈的政治意愿為前提,通過多種對(duì)話與磋商,不斷凝聚共識(shí),除異求同。鑒于邊界爭端與跨境水爭端關(guān)系,建議積極推進(jìn)雙邊領(lǐng)土談判進(jìn)程，強(qiáng)化相關(guān)爭端解決的頂層方案設(shè)計(jì)。既可考慮將領(lǐng)土爭端與跨境水爭端問題捆綁在一起解決,又可考慮先解決跨境水爭端,后解決邊界爭端問題。

3.4 引入國際水法規(guī)則體系,促進(jìn)雙邊法治化建設(shè)

綜上所述,盡管當(dāng)前國際水法法治規(guī)則體系在某些領(lǐng)域存在著失衡和不完善之處,但這并不否認(rèn)國際水法相關(guān)重要公約在其發(fā)展歷程中的地位和影響力。尤其是在國際水法造法成形過程的核心法律規(guī)則及全球代表性跨境水國家實(shí)踐中反映的規(guī)則,其地位和影響力不可小覷。從中印兩國對(duì)待重要涉水公約的現(xiàn)狀來看,雖然兩國都不是水道法公約的批準(zhǔn)國,但這并不意味著兩國全面反對(duì)水道法公約。1997年聯(lián)合國大會(huì)就《水道法公約》表決前后,從中印兩國發(fā)表的評(píng)論可見端倪。從中印兩國與周邊鄰國涉水的實(shí)踐來看,如中國與蒙古國、俄羅斯、哈薩克斯坦簽署的跨境水保護(hù)和利用條約，印度與巴基斯坦、孟加拉國的條約文本內(nèi)容可反映兩國援引了國際水法重要的法律規(guī)則,可見兩國都并不排斥國際水法規(guī)則體系。就中印跨境水合作而言,當(dāng)前的水文信息合作突顯兩國可適時(shí)考慮引入國際水法成熟的規(guī)則體系,妥善處理好上下游國間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的平衡問題,促進(jìn)中印跨境水資源領(lǐng)域的雙邊法制化建設(shè),強(qiáng)力把中印跨境水資源打造成雙方的“合作之源、友誼之源、發(fā)展之源”。

總之,中印跨境水合作有一定的進(jìn)展,當(dāng)前在合作水平較低的背后成因復(fù)雜,兩國要深入合作將面臨不少障礙。就合作前景而言,離不開雙方強(qiáng)烈的政治意愿,理性合作、互惠合作、上下游國家整體利益最大化和利益共享與責(zé)任共擔(dān)是未來兩國跨境水加強(qiáng)互動(dòng)的重要方向。